4 Straffegjennomføringskapasitet

4.1 De senere års utvikling og dagens situasjon

Det er kun en mindre andel av de anmeldte forbrytelsene som ender i en straffereaksjon, og enda færre som resulterer i en reaksjon i regi av kriminalomsorgen. I 2013 ble det anmeldt 388 500 lovbrudd, fordelt på 270 000 forbrytelser og 119 000 forseelser. I alt er det en nedgang på 1,3 pst. siden 2012. Vinningskriminalitet utgjør mesteparten av nedgangen.

Anmeldte lovbrudd er tidsmessig forut for reaksjonsstatistikken, og viser derfor ikke nødvendigvis til de samme personene. Ser vi likevel på tallene fra 2011, som er siste utgitte reaksjonsstatistikk, ble det eksempelvis anmeldt 265 000 forbrytelser. Samme år ble det idømt 33 200 straffereaksjoner for forbrytelser. Blant disse var det 2 200 dommer samfunnsstraff og i underkant av 8 000 dommer som helt delvis omfattet ubetinget fengsel, viser tall fra SSB. Bøter i form av forelegg er den klart mest brukte straffereaksjonen for forbrytelser og stod for mer enn halvparten av alle reaksjonene i 2011. Det ble gitt ubetinget fengsel i rundt 2 400 forseelsessaker i 2011. Dette dreide seg hovedsakelig om forseelser mot veitrafikkloven. Til sammenligning ble det totalt ilagt rundt 284 000 straffereaksjoner for forseelser dette året, hovedsakelig bøter.

Det er heller ingen enkel sammenheng mellom det generelle kriminalitetsnivået og volumet av straffereaksjoner i kriminalomsorgen. De senere års utvikling illustrerer dette godt. Mens antallet avviklede fengselsdøgn har hatt en historisk sterk økning (se figur 4.1), har kriminalitetsnivået i form av anmeldte lovbrudd vist klar nedgang (se figur 4.2). Den totale nedgangen skyldes i første rekke en betydelig reduksjon i den anmeldte vinningskriminaliteten.

Straffbare handlinger håndteres også på andre måter enn ved å bringe dem inn for retten for idømmelse av straff. I endel tilfeller konstaterer påtalemyndigheten skyld, men avgjør saken med påtaleunnlatelse. Noen saker tas ut av rettsapparatet og overføres til konfliktrådsbehandling. Dette er mindre alvorlige saker, som ikke medfører noen ordinær straffegjennomføring.

Straffereaksjonene idømmes av retten, og kan ha et svært ulikt innhold; fra ubetinget fengsel og forvaring til forskjellige former for straff i samfunnet. Straffegjennomføringsformene er ulike måter å gjennomføre ubetinget fengsel, og besluttes av kriminalomsorgen etter reglene i straffegjennomføringsloven. Bruk av forskjellige straffegjennomføringsformer som alternativ til ubetinget fengsel kan skje på forskjellige stadier i soningen.

Departementet vil gjennomgå kriminalomsorgens nåværende kapasitet i lys av utviklingen de senere år.

4.2 Fengselskapasitet

4.2.1 Innledning

Fengselskapasiteten opptas til enhver tid av innsatte med ulike typer dommer og strafferettslig status. Ubetinget fengselsstraff skal i utgangspunktet sones i fengsel. De siste årene har vi imidlertid fått flere straffegjennomføringsformer som innebærer at hele eller deler av straffen kan sones utenfor fengselet. Også kapasiteten for gjennomføring av fengselsstraff i samfunnet, regnes her som en del av den totale fengselskapasiteten.

Fengselskapasiteten har økt fra 2 977 plasser i 2002 til 3 823 plasser i 2014. I tillegg er det 342 plasser for gjennomføring av ubetinget fengsel i samfunnet gjennom elektronisk kontroll, jf. straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd. Dette gir en samlet kapasitet for gjennomføring av ubetinget fengselsstraff på 4 165 plasser.

Kapasitetsøkningen gjenspeiler seg også i aktivitetsnivået. Antallet avviklede fengselsdøgn har økt betydelig siden årtusenskiftet, fra 889 000 døgn i 2000 til om lag 1 337 000 i 2013. Dette tilsvarer en økning på rundt 50 pst. Inkluderer vi fengselsdøgn avviklet utenfor fengsel, er den tilsvarende økningen 56 pst., fra i underkant av 928 000 døgn i 2000 til mer enn 1 443 000 døgn i 2013.

4.2.2 Ulike typer fengsler, straffer og straffegjennomføringsformer

Fengsel med høyt sikkerhetsnivå

Et fengsel med høyt sikkerhetsnivå (også betegnet som lukket fengsel) har mur eller høyt gjerde rundt fengselsområdet. Alle dører er i hovedsak låst. Når de innsatte ikke er i arbeid, på skole eller deltar i fritidsaktiviteter, er de innelåst på sine celler.

Hovedregelen er at soning av ubetingede fengselsdommer på to år eller mer starter i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Innsatte vil deretter overføres til en avdeling eller et fengsel med lavere sikkerhetsnivå når deler av dommen er ferdig sonet. Varetekt gjennomføres i hovedsak i fengsler med høyt sikkerhetsnivå.

64 pst. av fengselskapasiteten i Norge (2 434 fengselsplasser) er med høyt sikkerhetsnivå.

Gjennomsnittlig driftsutgift for en fengselsplass med høyt sikkerhetsnivå var i 2013 ca. 910 000 kroner.

Driftsutgiftene per fengselsplass med høyt sikkerhetsnivå i 2013 varierte, fra 1,27 mill. kroner per plass til i underkant av 650 000 kroner per plass. Forskjellen i driftsutgifter har bl.a. sammenheng med ulike drifts- og bygningsmessige forhold.

Dette er kriminalomsorgens driftskostnader. I tillegg kommer kostnadene under forvaltningssamarbeidspartnernes budsjett.

Fengsel med lavere sikkerhetsnivå

Fengsel med lavere sikkerhetsnivå (også betegnet som åpent fengsel) har færre fysiske sikkerhetstiltak enn fengsler med høyt sikkerhetsnivå, men det har vanligvis gjerde rundt fengselsområdet, og innsatte har ikke lov til å forlate området. Fengselsbygningene er låst om natten, men de innsatte låses ikke inn i celler.

Kriminalomsorgen foretar en individuell sikkerhetsvurdering av alle som settes i fengsel. Soning av ubetingede fengselsdommer på inntil to års fengsel skjer som hovedregel i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Forutsetningene for innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå er at det er sikkerhetsmessig forsvarlig, og at verken allmennpreventive hensyn eller den alminnelige rettsoppfatning taler imot dette.

Domfelte med lengre dommer overføres normalt til soning i fengsel med lavere sikkerhetsnivå etter å ha sonet en del av straffen i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Dette er et ledd i soningsprogresjonen fram mot løslatelse. Overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå kan normalt ikke skje om det er mer enn fem år igjen til 2/3 tid. Slik overføring vurderes når det er mindre enn to år igjen til 2/3 tid.

36 pst. av fengselskapasiteten i Norge (1 389 fengselsplasser) er plasser på lavere sikkerhetsnivå. Gjennomsnittlig driftsutgift for en fengselsplass med lavere sikkerhetsnivå var i 2013 ca. 580 000 kroner. Det er i 2013 også store variasjoner i driftsutgiftene mellom fengslene med lavere sikkerhetsnivå, fra 436 000 kroner per plass til 856 000 kroner per plass. Forskjellen i driftsutgifter har bl.a. sammenheng med ulike drifts- og bygningsmessige forhold.

I tillegg kommer kostnadene under forvaltningssamarbeidspartnernes budsjett.

Overgangsbolig

Overgangsboligene er fengsler med lavere sikkerhetsnivå. De er et særskilt rehabiliterende tiltak for innsatte som har et behov for bo- eller sosial trening, planlegging av løslatelse, nettverksarbeid mv. som ikke kan tilbys gjennom straffegjennomføring i ordinært fengsel. Soning i overgangsbolig kombineres med frigang, hvor innsatte på dagtid har sysselsetting i form av enten arbeid eller utdanning ute i samfunnet.

Overføring til overgangsbolig kan skje den siste tiden av soningen, vanligvis det siste året. Unge innsatte med særlige behov kan sone i overgangsbolig i inntil to år.

Kriminalomsorgen har 128 plasser i åtte overgangsboliger. Overgangsboligene er en del av kapasiteten på lavere sikkerhetsnivå.

Hjemmesoning – straffegjennomføringsloven § 16 første ledd

Ordningen med hjemmesoning etter strgjfl. § 16 første ledd er myntet på unge domfelte med et særskilt rehabiliteringsbehov og for domfelte som på slutten av soningen har vist en særlig positiv utvikling. Vilkårene for hjemmesoning er strenge. I 2013 var det 85 overføringer etter strgjfl. § 16 første ledd (8 378 soningsdøgn).

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll – straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd

Fengselsstraff på inntil fire måneder kan gjennomføres som hjemmesoning med elektronisk kontroll. Dette kan enten være hele dommen på fire måneder eller mindre (helgjennomføring), eller de siste fire månedene av en lengre dom (delgjennomføring). Domfelte må selv søke om slik straffegjennomføring, og det er en forutsetning at vedkommende har bopel og sysselsetting.

Denne gjennomføringsformen foregår ved at det festes en fotlenke rundt domfeltes ankel. Lenken er i kontakt med en elektronisk mottaker som er installert i hjemmet til den domfelte. Ved eventuelle brudd på vilkår eller forsøk på å ta av lenken utløses en alarm som varsler kriminalomsorgen.

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll skal som hovedregel ikke innvilges om lovbruddet er begått i eget hjem eller mot medlemmer i husstanden, eller dersom det dreier som om volds- eller sedelighetsforbrytelser.

Ordningen ble fra mai 2014 landsomfattende med en total kapasitet på 342 plasser. Utgiftene til utvidelsen i 2014 utgjorde om lag 380 000 kroner per plass.

Straffegjennomføring i institusjon – straffegjennomføringsloven § 12

Fengselsstraff kan gjennomføres helt eller delvis i institusjon dersom dette er nødvendig av hensyn til domfeltes rehabilitering, jf. straffegjennomføringsloven § 12. Langt på vei de fleste § 12-overføringer er til rusbehandlingsinstitusjoner for innsatte som har rett til behandling, der kostnader også dekkes av helsemyndighetene. En del § 12-overføringer går til andre typer institusjoner, herunder institusjoner drevet både av private og ideelle organisasjoner. Kostnadene ved denne typen soning dekkes av kriminalomsorgen. Det er et mål å øke bruken av begge former for § 12-soning. Dette bidrar både til bedre rehabilitering og til å frigjøre ordinær kapasitet i kriminalomsorgen. I 2013 gjennomførte 394 personer deler eller hele soningen i § 12-institusjon med til sammen 30 837 soningsdøgn. 236 av disse 394 ble overført iht. § 12 etter påbegynt soning i fengsel. De øvrige 158 startet soningen i institusjon.

I budsjettet for 2014 ble kriminalomsorgen styrket med 10 mill. kroner for å kunne øke bruken av § 12-overføringer. KDI gjennomførte i 2014 et anbud for kjøp av § 12-plasser. Anbudet ble vunnet av Fretex Øst-Norge AS som også tidligere har hatt et betydelig antall § 12-sonere i sin soningsavdeling (Elevator). Tilbudet gjelder innsatte i alle landets fengsler. Dette er et kombinert arbeids-, sosial- og botreningstilbud. I soningstiden forventes det at deltaker er aktiv i eget attføringsløp og målet er formidling til ordinært arbeid. Tilbudet ved institusjonen ble i forbindelse med anbudet utvidet fra 20 til 30 plasser.

Gjennomføring av subsidiær fengselsstraff – bøtesoning og bøtetjeneste

Ved ileggelse av bøter fastsettes det samtidig en subsidiær fengselsstraff som må sones om domfelte ikke betaler boten. I 2013 utgjorde soning av subsidiær fengselsstraff i fengsel 23 634 døgn, tilsvarende 69 fengselsplasser. I tillegg ble 1 365 døgn sonet utenfor fengsel, primært iht. straffegjennomføringsloven § 12.

Ved lov 24. juni 2011 ble reglene om subsidiær straff ved bot endret. Lovendringen åpnet opp for at den som ikke evner å betale boten, kan gjennomføre den subsidiære straffen i form av bøtetjeneste utenfor fengsel. Begrunnelsen for lovendringen var å unngå at personer blir fengslet på grunn av manglende betalingsevne. Ordningen med bøtetjeneste, som er en form for samfunnstjeneste, ble iverksatt som pilotprosjekt i Troms fylke 1. desember 2013. Bakgrunnen for pilotprosjektet var å innhente erfaringer før eventuell innføring av ordningen i hele landet.

KRUS har fått i oppdrag å evaluere pilotprosjektet med bøtetjeneste. En foreløpig rapport viser at antallet personer som søker bøtetjeneste, er lavere enn antatt. Dette antas bl.a. å ha sammenheng med problemer knyttet til målgruppen, som rusproblemer, ustabile boligforhold og dårlig tilknytning til et lokalmiljø.

Ved ikraftsetting av straffeloven 2005 vil reglene for soning av den subsidiære fengselsstraffen, ved manglende betaling av bot, bli endret sammenliknet med dagens ordning. Endringen innebærer at hovedtyngden av de som ikke evner å betale boten ikke må sone den subsidiære fengselsstraffen. Dette vil sannsynligvis innsnevre målgruppen for bøtetjeneste betydelig. Departementet tar dette forholdet med i vurderingen av om ordningen med bøtetjeneste skal gjøres landsdekkende.

Ubetinget fengsel og forvaring

Rundt 2/3 av de tilgjengelige plassene i fengsel opptas av personer dømt til ubetinget fengsel. I tillegg blir de fleste avviklede døgn i varetekt avskrevet i senere ubetingede dommer. Volumet av ubetinget fengsel er den klart viktigste faktoren med tanke på kriminalomsorgens kapasitetsbehov.

Forvaring idømmes når det anses å være en nærliggende fare for gjentakelse av nye alvorlige straffbare handlinger, og en tidsbestemt straff ikke anses tilstrekkelig for å verne samfunnet mot ny alvorlig kriminalitet, jf. straffeloven § 39c. Straffen skiller seg fra ubetinget fengselsstraff ved at den ikke er tidsbegrenset. Det settes en tidsramme, men denne kan forlenges av domstolen om det fortsatt anses å være nærliggende gjentakelsesfare.

Forvaring skal i utgangspunktet sones i egne anstalter eller avdelinger som er spesielt tilrettelagt for dette. Det er forvaringsavdelinger ved Ila fengsel og forvaringsanstalt og ved Trondheim fengsel, samt en avdeling for kvinner ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt. I dag er det 67 forvaringsplasser for menn ved Ila og 10 i Trondheim. Det er svært få kvinner som blir idømt forvaring. Forvaringsplassene er en del av fengselskapasiteten på høyt sikkerhetsnivå. Siden innføring av forvaringsstraffen i 2001 er 224 slike dommer iverksatt1, hvorav 17 i 2013. I 2013 ble det gjennomført i underkant av 31 000 fengselsdøgn med forvaring.

4.2.3 Utvikling i bruk av ubetinget fengsel og forvaring

I 2013 ble det iverksatt 9 136 dommer på ubetinget fengsel eller forvaring. Av disse ble 7 297 iverksatt i fengsel, 1 681 med elektronisk kontroll (helgjennomføring), mens 158 ble iverksatt på institusjon (soning etter straffegjennomføringsloven § 12). Antallet iverksatte ubetingede dommer har vist en viss nedadgående tendens de siste årene. I toppåret 2007 ble det iverksatt hele 10 287 ubetingede fengselsdommer i fengsel og i samfunnet.

De senere årene har det vært en klar nedgang i antallet ubetingede dommer iverksatt i fengsel, hele 37 pst. fra 2006. Dette henger sammen med at flere domfelte gjennomfører ubetinget fengselsstraff i samfunnet. Når antallet avviklede døgn i fengsel likevel ikke har gått ned, skyldes dette at det er blitt flere lengre dommer. Den gjennomsnittlige sittetiden for domsinnsatte har økt fra 96 dager i 2007 til 142 dager i 2013. Ser vi på mottatte dommer ubetinget fengsel eller forvaring, framgår det hvilken stor effekt domslengde har på kapasitetsbehovet. Mens antallet mottatte dommer har holdt seg relativt stabilt de senere årene, har antallet døgn i mottatte dommer gått tydelig opp, fra rundt 872 000 i 2007 til 1 026 000 i 2013, en økning på om lag 18 pst.

Selv om dommene over ett år utgjør en relativt liten andel av dommene målt i antall, står de for en betydelig andel målt i døgn slik det framgår av figur 4.4.

Departementets beregninger viser at dommer på ett år eller mer står for 94 pst. av økningen i antallet mottatte døgn ubetinget fengsel eller forvaring mellom 2007 og 2013. I denne perioden har det ikke vært noen entydig økning i gjennomsnittslengden på de mottatte dommene på ett år eller mer. Den markante økningen i kapasitetsbehovet for gjennomføring av ubetinget fengsel skyldes i all hovedsak et høyere antall dommer over ett år. Det er derfor sannsynlig at det er utviklingen innenfor disse dommene som vil være mest utslagsgivende for det framtidige kapasitetsbehovet, jf. kap. 6.

4.2.4 Varetekt

Varetekt innebærer at personer som er siktet for straffbare forhold, kan holdes fengslet selv om det ikke foreligger noen endelig avgjørelse av skyldspørsmålet. Varetekt er ikke en strafferettslig reaksjon, men et straffeprosessuelt tvangsmiddel som anvendes under etterforskningen for bl.a. å forhindre at den siktede rømmer, forspiller bevis eller begår ny kriminalitet. Rammene for bruk av varetekt er gitt i straffeprosessloven kap. 14.

Det er kriminalomsorgens oppgave å framskaffe varetektsplass og motta de pågrepne personene til innsettelse når de overføres fra politiarrest til varetekt. Gjennomføring av varetekt reguleres av straffegjennomføringsloven kap. 4.

Det er to ulike frister for henholdsvis overføring fra politiarrest og fremstilling for varetekt. Den pågrepne skal overføres fra politiarrest til varetektscelle innen to døgn (48 timer) etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig, jf. forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006 nr. 749 § 3-1. Er den innsatte under 18 år, skal overføring skje snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen.

Dersom påtalemyndigheten ønsker å beholde den pågrepne, skal vedkommende snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelse fremstilles for tingretten for varetektsfengsling, jf. straffeprosessloven § 183 første ledd.

Påtalemyndigheten (politiet) begjærer fengsling i fengslingsmøte og retten avgjør, i henhold til straffeprosessloven § 185, om den pågrepne skal varetektsfengsles. Retten skal også fastsette en bestemt tidsfrist for fengslingen, som skal være så kort som mulig og ikke overstige fire uker. Fengslingen kan forlenges ved kjennelse med normalt inntil fire uker av gangen. Er den siktede under 18 år, skal fristen være så kort som mulig og ikke overstige to uker. Den kan forlenges ved kjennelse med inntil to uker av gangen.

Det er ikke fastsatt en grense for hvor lenge en person kan sitte i varetekt.

4.2.5 Utvikling i bruk av politiarrest

Personer som pågripes av politiet settes i politiarrest, mens politiet vurderer om den pågrepne skal overføres og framstilles for varetektsfengsling.

Dersom den innsatte sitter lenger enn to døgn i politiarrest kalles dette for «oversitting». Norge har ved ulike anledninger fått internasjonal kritikk for at varetektsinnsatte blir værende for lenge i politiets arrester.

I 2013 ble det registrert at 4 250 personer hadde sittet i politiarrest utover to døgn. Dette er en økning sammenliknet med tidligere år. Av totalt antall innsatte i arrest satt ca. 8 pst. lenger enn fristen i 2013, mens tallet var 5,3 pst. i 2008. Disse tallene sier imidlertid ikke noe om «oversitting» eventuelt er begrunnet i unntaksbestemmelsen om at det av praktiske årsaker ikke er mulig å tilby plass i et fengsel.

Riksadvokaten har i brev til Justis- og beredskapsdepartementet fra juni 2014 tatt til orde for å endre forskriftsverket slik at man får et klarere rettslig grunnlag for bruk av politiarrest etter at en kjennelse om varetektsfengsling er avsagt, og vurdere en harmonisering av fristene for fremstilling for domstolen i straffeprosessloven og bestemmelsen om overføring til ordinært fengsel i arrestforskriften.

Samtidig sendte Riksadvokaten et skriv til statsadvokatene og politimestrene der han innskjerpet at overføringsfristen på to døgn må overholdes så langt dette er ressursmessig mulig. Videre ba han påtalemyndigheten om alltid å vurdere om det er nødvendig med isolasjon av siktede i politiarresten, og ellers iverksette særskilte tiltak for å avhjelpe de uheldige konsekvensene av at siktede må oppholde seg i politiarrest.

Riksadvokaten sier i skrivet at dersom det ikke er utsikter til å skaffe siktede fengselsplass etter avsagt fengslingskjennelse, og heller ikke mulig å avhjelpe isolasjonsvirkningene skal den fengslede løslates selv om fengslingsvilkårene fortsatt er til stede.

Departementet har bedt Politidirektoratet, i samarbeid med KDI, om å utarbeide en oversikt over antall arresterte som politiet ønsker fengselsplass til, men som løslates på grunn av manglende fengselskapasitet. Politiet jobber med å få på plass mulighet til å registrere løslatelsesårsak.

4.2.6 Utvikling i bruk av varetekt

De siste ti årene har vært preget av en stadig høyere andel varetektsinnsatte i norske fengsler. I 2005 ble det gjennomført rundt 214 000 døgn varetekt. I 2013 var antallet økt til 375 000, en økning på 75 pst. Som andel av alle gjennomførte fengselsdøgn har varetekt økt fra 19 til 28 pst. i denne perioden.

I 2013 utgjorde varetekt hele 40 pst. av alle nyinnsettelser i fengsel mot 26 pst. i 2005. Den gjennomsnittlige sittetiden i varetekt har også hatt en klar økning, fra 63 dager i 2005 til 81 dager i 2013. Per 31. august 2014 har gjennomsnittlig sittetid økt til 89 dager.

Årsakene til den økte bruken av varetekt er trolig sammensatte. For det første henger det sammen med en økning innen grenseoverskridende kriminalitet. For det andre er varetektsbehovet betinget av politiets aktivitet og prioriteringer. En tredje faktor som trolig preger varetektspraksis, er antallet tilgjengelige plasser.

Utenlandske varetektsinnsatte

I 2013 ble statsborgere fra 102 land varetektsfengslet. Disse sto for 51 pst. av alle nyinnsettelser i varetekt. Ser vi på utviklingen de siste åtte årene, kommer det tydelig fram at økningen i bruk av varetekt kan tilskrives en økning i innsettelser av utenlandske statsborgere. Antallet nyinnsettelser i varetekt av norske statsborgere har holdt seg relativt stabilt med en svak nedadgående tendens.

Økningen av utenlandske varetektsfengslede startet allerede i 2006. Ettersom tallet på norske varetektsfengslede gikk ned i samme periode, var det ikke noen merkbar økning i det totale antallet nyinnsettelser i varetekt før i 2009.

Kilde: Kriminalomsorgens årsstatistikk

I perioden fra 2006 til 2011 økte det gjennomsnittlige antallet utenlandske statsborgere i varetekt, fra om lag 200 til 600. Fra 2010 har utenlandske statsborgere utgjort rundt 60 pst. av de som til enhver tid sitter i varetekt. Denne økningen var større enn samtidige kapasitetsutvidelser på høyt sikkerhetsnivå i samme periode. Resultatet var en gjennomgående varig endring i sammensetning av innsatte i hele kriminalomsorgen i retning mer varetekt generelt og flere utenlandske statsborgere i varetekt spesielt.

Ser vi på andelen varetekt ved nyinnsettelser fordelt på statsborgerskap, finner vi store forskjeller. Mens rundt 27 pst. av alle nyinnsettelser av norske statsborgere i 2013 var i varetekt, gjaldt dette 69 pst. av nyinnsettelsene av personer med annet statsborgerskap.

Det foreligger ingen klar statistikk som kan si noe om årsaken til at utenlandske statsborgere i langt større grad ilegges varetekt enn norske statsborgere. Dette kan ha en sammenheng med lovbruddets alvorlighet, men det er også nærliggende å anta at det også i stor grad skyldes unndragelsesfare (straffeprosessloven § 171 første ledd).

De ti mest representerte nasjonalitetene blant de varetektsinnsatte den 31. august 2014 var Romania, Polen, Litauen, Nigeria, Afghanistan, Russland, Algerie, Albania, Sverige og Nederland.

4.3 Soningskø

Når behovet for plasser for gjennomføring av ubetinget fengsel er større enn den tilgjengelige kapasiteten, oppstår soningskø2. Soningskøen for ubetingede dommer har svingt de siste åtte årene, fra en topp i juni 2006 på om lag 2 800 dommer til 250 dommer i september 2009 da køen ble ansett avviklet, jf. Prop. 1 S (2009–2010). Dette skyldes bl.a. i stor grad bruk av fremskutt løslatelse. Siden den tid har køen bygget seg gradvis opp igjen (se figur 4.6). 12. desember 2014 telte soningskøen 1 192 dommer og 102 705 fengselsdøgn.

Kilde: KDI

Soningskø ikke er noe nytt fenomen. Det er likevel vanskelig å sammenligne dagens tall med soningskøen før 2001 fordi definisjonen for soningskø har blitt endret flere ganger. Fra de første landsomfattende kartleggingene i 1981 bygde det seg på slutten av 1980-tallet opp en betydelig soningskø. Det har vært en del usikkerhet om hvor stor den gamle soningskøen egentlig var. I St.prp. nr. 1 (1991–92) for Justis- og politidepartementet vises det til at soningskøen var på sitt høyeste i februar 1990 og besto da av ca. 6 900 dommer.

4.4 Straffegjennomføringskapasitet i samfunnet

Straffegjennomføring i samfunnet gjennomføres i all hovedsak av friomsorgskontorene.

Friomsorgskontorene er representert i alle landets fylker. Til sammen er det 17 friomsorgskontorer, 23 underkontorer og i underkant av 400 årsverk.

4.4.1 Samfunnsstraff

Samfunnsstraff kan, som hovedregel, idømmes som alternativ til ubetinget fengsel i inntil ett år. Idømmelse av samfunnsstraff krever at domfelte samtykker og har bosted i Norge. Samfunnsstraff skal i utgangspunktet ikke brukes ved alvorlige volds- eller sedelighetssaker.

I dommen fastsettes et antall timer, fra 30 til 420. Det fastsettes også en subsidiær fengselsstraff som må sones ved alvorlige brudd på vilkårene, samt en gjennomføringstid som vanligvis tilsvarer den subsidiære fengselsstraffen.

I henhold til straffegjennomføringsloven § 53 kan innholdet i samfunnsstraffen være samfunnsnyttig tjeneste, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet.

Antallet iverksatte dommer på samfunnsstraff har hatt en tydelig nedadgående trend de siste årene. I toppåret 2009 ble det iverksatt 2 912 dommer. I 2013 var antallet 2 231, en nedgang på 23 pst.

4.4.2 Narkotikaprogram med domstolskontroll

Narkotikaprogram med domstolskontroll er en form for betinget dom med vilkår om gjennomføring av program i regi av kriminalomsorgen. Bruk av denne straffen forutsetter at det ellers ville blitt idømt ubetinget fengsel og at domfelte samtykker. I dom på narkotikaprogram med domstolskontroll utmåles det en fengselsstraff som må sones ved alvorlige brudd på vilkårene.

Målgruppen er personer med tunge rusproblemer som er dømt for overtredelser av straffeloven § 162 og legemiddelloven § 31 annet ledd. Straffereaksjonen kan også brukes på lovbrudd begått under påvirkning av illegale rusmidler og lovbrudd begått for å finansiere eget rusmiddelmisbruk. De fleste som får dom på narkotikaprogram med domstolskontroll, har mange tidligere fengselsopphold bak seg.

Den domfelte må følge et rehabiliteringsprogram under straffegjennomføringen. Programmet kan inneholde individuelt tilpasset behandling i spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten, utdannings- og arbeidstiltak, bo-oppfølging, fritidsaktiviteter, oppfølging av sosialtjenesten og andre tiltak som er viktige for den enkeltes rehabilitering og integrering i samfunnet.

Ordningen ble satt i verk i 2006, som en treårig prøveordning. Perioden er forlenget, senest til utgangen av 2014. Ordningen er foreslått videreført ut 2015, jf. Prop. 1 S (2014–2015). Den er begrenset til personer bosatt i Oslo og Bergen og administreres av to sentre for narkotikaprogram med domstolskontroll.

I 2013 ble det iverksatt 23 dommer på narkotikaprogram med domstolskontroll. Av 22 gjennomførte dommer i samme periode ble 14 fullført uten alvorlige brudd. I 2012 ble det iverksatt 29 dommer. Av 32 gjennomførte dommer i samme periode ble ni fullført uten alvorlige brudd. Resultatene må vurderes opp mot målgruppen som er beskrevet over.

4.4.3 Program mot ruspåvirket kjøring

Program mot ruspåvirket kjøring er en betinget fengselsstraff med vilkår om gjennomføring av program i regi av friomsorgskontorene. Straffereaksjonen er et alternativ til ubetinget fengselsstraff.

Målgruppen for denne straffereaksjonen er personer som dømmes for ruspåvirket kjøring, både alkohol og annen rus, og som har et rusproblem. Reaksjonen forutsetter domfeltes samtykke, samt at vedkommende anses egnet for å gjennomføre programmet.

Gjennomføringstiden er normalt på ti måneder, og består av både individuelle samtaler og en undervisningsdel som utgjør 20 til 30 timer over to til tre måneder.

I 2013 ble det iverksatt 565 dommer på program mot ruspåvirket kjøring. Av disse ble 542 fullført uten alvorlige brudd.

4.4.4 Prøveløslatelse

Innsatte som soner dom på 74 dager eller mer, kan løslates på prøve etter å ha sonet 2/3 av straffen, jf. straffegjennomføringsloven § 42. Kriminalomsorgen kan sette vilkår for prøveløslatelsen, jf. strgjfl. § 43. Ved dommer som er kortere enn 74 dager, gis det ikke prøveløslatelse.

Anslagsvis 31 pst. av de innsatte blir nektet prøveløslatelse etter 2/3 tid. Grunnlaget for å nekte løslatelse på prøve er at dette framstår som utilrådelig, og den viktigste begrunnelsen er faren for at den innsatte vil begå nye straffbare forhold i prøvetiden.

4.5 Bruk av straff i og utenfor fengsel – sammenligning med andre land

Bruk av fengsel varierer mellom de nordiske landene. Det er ulikheter i lovgivning, ulik praksis i domstolene og variasjon i bruken av straffegjennomføring i samfunnet. Norge har en relativt høy andel bruk av fengselsstraff sett i forhold til straffereaksjoner som gjennomføres i samfunnet. Hele 62 pst. av straffene iverksatt av kriminalomsorgen i 2010 ble gjennomført i fengsel. Til sammenligning var den tilsvarende andelen 32 pst. i Sverige, 36 pst. i Danmark, 39 pst. på Island og 48 pst. i Finland.

I 2013 ble det i Norge iverksatt 1 681 dommer med elektronisk kontroll helgjennomføring, og 208 delgjennomføring. Til sammenligning var det i Sverige 2 296 personer som sonet hele dommen (helgjennomføring) med elektronisk kontroll i 2012, og 684 med delgjennomføring. I Danmark ble det i 2012 gitt 2 419 vedtak om soning med elektronisk kontroll (helgjennomføring). Sverige og Danmark har soning med elektronisk kontroll i inntil seks måneder, mens i Norge er grensen opp til fire måneder.

Antall innsatte i Norge har steget jevnt, og i 2012 var det om lag 860 flere innsatte i gjennomsnitt sammenlignet med ti år tidligere. Det tilsvarer en økning på 24 pst. Danmark har også hatt en økning i samme periode med 12,5 pst. Sverige og Finland har derimot opplevd en nedgang på henholdsvis 7,6 pst og 5,3 pst. Ser vi nærmere på de seneste årene, har Sverige en relativ markant nedgang i antall innsatte i fengsel i perioden 2008 til 2012, fra 6 381 i 2008 til 5 870 i 2012, en nedgang på nesten ni pst. Det er antallet dommer ubetinget fengsel som blir færre. Varetektsantallet er stabilt eller øker noe i perioden. I Norge økte antall innsatte med ni pst. fra 2008 til 2012.

For å sammenligne ulike lands bruk av fengsel er det vanlig å bruke antall innsatte per 100 000 innbyggere. Tabell 4.1 viser situasjonen i Norden og enkelte andre utvalgte land.

Når det gjelder fordeling av lengde på fengselsdommene i de nordiske landene er det Finland som skiller seg mest ut, ved at 87 pst. av de fengslede sitter på dommer på over ett år, og bare 13 pst. under. I Norge er fordelingen 63 pst. med dommer over ett år og 37 pst. under ett år. Både Norge og Sverige har åtte pst. av innsatte på dommer mellom 10 og 20 år. Danmark har ni pst. i samme intervall.