5 Landets fengsler – bygningsmessig tilstand og egnethet

Fengslene i Norge er oppført over en lang tidsperiode. Mange av byggene er svært gamle. Hele 15 fengsler og fengselsavdelinger som ble bygget på 1800-tallet er i drift i dag. I mange fengsler har det vært ulike byggetrinn og bygg er etablert i ulike tidsperioder. Årstall for oppføring må derfor sees i sammenheng med eiendommens ulike bygg og tilstanden av disse.

Mange av dagens fengsler ble i utgangspunktet bygget for andre formål. Ingen av enhetene med lavere sikkerhetsnivå er oppført med fengselsformål, men er senere overtatt av kriminalomsorgen og tilrettelagt som fengsel. Bare Halden fengsel er oppført siste ti år. Øvrige kapasitetsutvidelser har kommet ved ombygging og utvidelser innen eksisterende fengsler og ved at andre typer bygg er tatt i bruk som fengsel.

I 2009 ble forvaltningsansvaret for de fleste fengselseiendommene overført fra kriminalomsorgen til Statsbygg. 35 fengsler ble innlemmet i statens husleieordning, i tillegg til de fengslene som da allerede var i Statsbyggs eie. Begrunnelsen var at dette ville bidra til å profesjonalisere eiendomsforvaltningen og legge til rette for et godt og verdibevarende vedlikehold. Et annet formål med omleggingen var å frigjøre kriminalomsorgen fra disse oppgavene, slik at fokuset og ressursene i kriminalomsorgen i større grad kunne rettes inn mot kriminalomsorgens samfunnsoppdrag.

De resterende fengselseiendommene er i kommunal og privat eie.

5.1 Bygningsteknisk tilstand og vedlikeholdsbehov

Det er store variasjoner i den bygningstekniske tilstanden mellom fengslene. Mange steder er det et betydelig vedlikeholdsbehov som er bygget opp gjennom mange år. Vedlikeholdsbehovet i fengsler og fengselsavdelinger som forvaltes av Statsbygg er kartlagt og estimert gjennom tilstandsanalyser. Den siste er fra 2013. Hensikten med tilstandsanalysene er å få en oversikt over bygningenes tekniske tilstand og behovet for vedlikeholdstekniske oppgraderinger. Tilstandsanalysene omfatter ikke tiltak og kostnader for endrede funksjoner ut fra fengselsfaglige behov.

Ved kartlegging av enhetene utført av Statsbygg er det registrert tilstandsgrader (TG) for bygningskomponenter på de enkelte bygg basert på prinsippene i Norsk Standard 3424 «Tilstandsanalyse av byggverk». Det innebærer angivelse av tilstandsgrader fra 0 til 3, hvor tilstandsgrad 0 er best og 3 er dårligst. Verktøyet er basert på egenregistrering der driftspersonalet ved eiendommene gjør vurderinger av tilstanden for de ulike bygningskomponentene. Analysen er benyttet til å estimere følgende tekniske oppgraderingsbehov:

1. Det som utgjør det mest akutte behovet, det vil si kostnader relatert til oppgradering, samt utskifting av bygningsdeler som er vurdert å ha store eller alvorlige avvik knyttet til byggenes tilstand (TG3).

2. Det som utgjør et noe mer langsiktig behov, det vil si kostnader relatert til oppgradering og utskiftning av komponenter med vesentlige avvik knyttet til byggenes tilstand (TG2).

Summen av de to kategoriene har gitt et estimat for kostnader relatert til å bringe bygningsmassens tekniske tilstand opp til ambisjonsnivået, dvs. et nivå hvor fengslene har en bygningsmasse bestående av godt vedlikeholdte bygg med kun mindre eller moderate avvik (TG1). Analysen viser at fengslene samlet sett har et vedlikeholdsbehov på mellom 3,3 og 4,4 mrd. kroner. Der det foreligger store eller alvorlige avvik anbefales vedlikeholdsbehovet lukket i løpet av fem år (TG3), mens vesentlige avvik anbefales lukket innen ti år (TG2). Tilstandsrapporten for fengslene er som nevnt ovenfor basert på egenregistrering, der driftspersonalet ved eiendommene foretar vurderinger av tilstanden for de ulike bygningskomponentene. I tilstandsrapporten står det at de store talls lov sikrer at de aggregerte resultatene kan anses å være treffsikre. Dersom det er en systematisk skjevhet i alle enkeltsvarene, vil det likevel kunne påvirke sluttresultatet. Det er derfor noe usikkerhet knyttet til estimatet. Det er likevel ingen tvil om at det er et stort vedlikeholdsbehov ved mange av fengslene.

Beløpet er ikke et estimat for det samlede investerings- og vedlikeholdsbehovet i fengslene. Bl.a. vil kostnader forbundet med å møte nye myndighetskrav innenfor brannsikkerhet, universell utforming, og energibruk kunne gi et høyere kostnadsnivå. Tiltak av et omfang som gjør at et prosjekt blir definert som hovedombygging i henhold til gjeldende Byggteknisk forskrift (TEK-10) vil utløse skjerpede krav til bygningsmassens energibruk og universell utforming sett opp mot de krav som lå til grunn da byggene ble oppført, og vil derfor kunne medføre et vesentlig høyere kostnadsnivå. Også eventuelle oppgraderinger for å ivareta kriminalomsorgsfaglige behov, utskifting av sikkerhetsinstallasjoner, utstyr og inventar og kostnader forbundet med etablering av erstatningskapasitet kommer i tillegg til det estimerte vedlikeholdsbehovet.

Om lag halvparten av vedlikeholdsbehovet er knyttet til store eller alvorlige avvik (TG3) ved Oslo fengsel. Ullersmo fengsel, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Trondheim fengsel og Åna fengsel har også store vedlikeholdsbehov. Situasjonen er spesielt krevende ved Oslo fengsel. Her er vedlikeholdsbehovet så omfattende og alvorlig at det foreligger en stor risiko for funksjonssvikt i kritiske bygningsdeler som varme-, ventilasjon- og sanitærutstyr, elektriske anlegg, brannsikring og bærende konstruksjoner. Oslo fengsel og Ullersmo fengsel utgjør en betydelig andel av kriminalomsorgens kapasitet til varetekt og gjennomføring av lange dommer for alvorlig kriminalitet. Et eventuelt pålegg om stengning av plasser fra offentlig tilsynsmyndighet vil derfor få svært store konsekvenser. Det er derfor behov for engangsinvesteringer i ekstraordinært vedlikehold ved fengslene slik at behovet for videre full drift av kapasiteten skal kunne ivaretas. KVU for Østlandet som er planlagt ferdig i 2015, vil gi en avklaring om byggene skal beholdes eller erstattes.

KDI har i samarbeid med Statsbygg utarbeidet en plan for å ivareta vedlikeholdsbehovet.

Det er i de senere årene gitt bevilgninger til økt vedlikehold av fengselsbygg. I Prop. 1 S (2014–2015) er det foreslått 50 mill. kroner til dette formålet.

5.2 Bygningsmassens egnethet

Mange enheter i kriminalomsorgen har i dag en virksomhet som ikke er tilpasset hensynet til effektiv fengselsdrift, fleksibilitet i bruk av personale, evne til å gi et variert tilbud, progresjonsplanlegging og de tilsattes og innsattes sikkerhet og arbeidsmiljø. I hvilken grad enheten ivaretar ønsket sikkerhetsnivå er avgjørende for hvilke innsatte som kan plasseres ved enheten, herunder om plassene kan benyttes til varetekt.

For å kunne gi tilbud tilpasset den enkelte innsatte, er det aktiviseringstilbudet som gis innenfor skole, arbeidsdrift, programvirksomhet, behandling og eventuelle andre tilbud vesentlig. Aktivisering av innsatte er også en viktig del av den dynamiske sikkerheten, dvs. den sikkerheten som de tilsatte ivaretar. Et hensiktsmessig tilbud forutsetter samtidig at fengslene har egnede lokaler til å ivareta disse funksjonene. Hvor fengslene geografisk er plassert og hvordan de er utformet vil ha betydning for hvilket tilbud som er mulig å etablere.

Bygningsmassens utforming er derfor en svært viktig forutsetning for å kunne ivareta ønskede krav til en moderne kriminalomsorg, herunder et godt tilbud til de innsatte, turnus i tråd med arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser og ivaretakelse av statisk sikkerhet.

Nasjonale krav og målsetninger til eksisterende og nye statlige bygg og en rekke reguleringer om f.eks. arbeidsmiljø og matsikkerhet vil kunne innebære at ulike tilsyn gir pålegg som kan være kostnadskrevende å tilfredsstille.

I tillegg til å registrere teknisk tilstand for porteføljen, ble Statsbyggs tilstandsanalyse fra 2013 også benyttet til å registrere strukturelle og funksjonelle egenskaper ved bygningsmassen. På bakgrunn av registreringen, er bygningene gitt en karakter for tilpasningsdyktighet (TPD) og en karakter for egnethet – begge etter samme skala som for teknisk tilstand.

Resultatene viser at 76 pst. av bygningsmassen anses å være lite tilpasningsdyktig. På kort sikt behøver ikke dette å være et problem dersom byggene anses å være godt egnet for den bruken de er tiltenkt og er i god teknisk stand. Resultatet viser imidlertid at 31 pst. av den totale bygningsmassen både anses å være lite tilpasningsdyktig og lite egnet for dagens bruk. Analysen viser samtidig at 45 pst. av bygningsmassen antas å være lite tilpasningsdyktig og samtidig i dårlig teknisk stand. Dette er en kategori der man normalt vurderer ombygninger og tekniske oppgraderinger som mindre hensiktsmessig. Det er imidlertid ikke gitt at vurderingen av alle fengsler vil ende ut med en slik konklusjon. Dette vil bli vurdert nærmere i forbindelse med konkrete utredninger og planleggingsprosesser for framtidig straffegjennomføringskapasitet.

Det følger en rekke krav til fengselsbygg av ulike lover og forskrifter. Fengselsbygg må tilfredsstille krav i tekniske forskrifter til bygg, brannvernlovgivning og krav til universell utforming. Kriminalomsorgens egne krav til fengselsbygg er imidlertid ikke regulert i lov eller forskrift.

5.3 Vurdering av straffegjennomføringskapasiteten i enhetene

I tillegg til at fengselseiendommene har et stort vedlikeholdsbehov, er bygningsmassen mange steder lite tilpasningsdyktig og dårlig egnet for å nå kriminalomsorgens formål, med begrensede og/eller kostbare utvidelsesmuligheter. Dette er fengsler som normalt bør vurderes erstattet med ny kapasitet. Enheter som ikke tilfredsstiller krav til en moderne kriminalomsorg bør oppgraderes. Der dette ikke er mulig, eller er uforholdsmessig kostbart, bør enhetene erstattes med ny kapasitet. Oppgradering av bygg med dårlig tilpasningsdyktighet blir gjerne svært kostbart, og ofte vil det økonomisk sett være bedre å bygge nytt.

Fengselsstrukturen består av mange små enheter. Mange fengsler og fengselsavdelinger har færre enn 30 plasser. Departementet mener at det ved bygging av nye fengsler og fengselsplasser bør bygges færre og større enheter. I tillegg bør eksisterende fengsler utvides når det er mulig hvis de tilfredsstiller kravene til moderne kriminalomsorg og er lokalisert der det er et dokumentert behov. Basert på Statsbyggs tilstandsanalyse fra 2013 som er gjennomført vurderer departementet at fengsler med inntil om lag 1 000 fengselsplasser, må erstattes med ny kapasitet. Hvilke enheter som bør videreføres eller erstattes med ny kapasitet følges opp i utredninger og planleggingsprosesser.