9 Modeller for framtidens straffegjennomføring

Departementet mener framtidens straffegjennomføring må ha stor fleksibilitet og sømløshet. Kapasitetsutfordringene i kriminalomsorgen skal også i framtiden løses med straffegjennomføring i fengsel og i samfunnet. Befolkningen skal beskyttes på en trygg måte mot personer som gjennomfører straff og som er farlige for samfunnet eller for enkeltpersoner. Det store flertallet innsatte og domfelte utgjør ingen stor fare for andre menneskers liv og helse. Det er svært få rømninger og unnvikelser fra norske fengsler samtidig som straffegjennomføring i samfunnet foregår med svært få alvorlige brudd på regelverket. Domfelte bør ikke gjennomføre straff på et høyere sikkerhetsnivå enn nødvendig.

9.1 Fengsels- og friomsorgskontorstruktur

Kriminalomsorgen skal tilby et innhold i straffegjennomføringen tilpasset den enkelte innsattes behov. Dette er ikke minst viktig for å forebygge tilbakefall til ny kriminalitet. For å kunne gi et tilrettelagt tilbud, må bl.a. skole, arbeidsdrift, programvirksomhet, behandling og andre tilbud være godt koordinert og ha stor fleksibilitet. Hvor fengslene geografisk er plassert, størrelse og hvordan de er utformet, vil ha betydning for hvilket tilbud som er mulig å etablere.

Straffegjennomføring vil i lang tid preges av de fengslene kriminalomsorgen har i dag, selv om mange av disse ikke er ideelle ut fra dagens krav. De minste fengslene har for få plasser til effektiv drift og til å kunne gi et faglig tilfredsstillende tilbud. Departementet mener derfor mindre enheter bør erstattes med færre og større enheter.

Nye fengsler og utvidelser i fengsler som skal videreføres bør gjennomføres i nærheten av større byer/sentrale strøk. Prognosene viser at det er tiltak på Østlandet, i Agder-fylkene og på Vestlandet som bør prioriteres.

Det bør kunne aksepteres at innsatte overføres til fengsler som kan tilby et tilpasset tilbud til den enkelte, herunder egnet skoletilbud, arbeidsdrift og rusbehandling, selv om avstanden til den innsattes hjemsted kan bli lengre. Dersom små enheter av ulike hensyn likevel bør videreføres, bør de vurderes utvidet eller gis spesielle funksjoner. Eksempler på slike funksjoner kan være enheter som primært skal dekke behov for varetektskapasitet i områder med stor geografisk avstand til andre egnede fengsler eller enheter med lavere sikkerhetsnivå som brukes til utslusing.

Samlokalisering mellom fengsel og friomsorgskontor bør også legges til grunn der det er hensiktsmessig.

9.2 Standardisering av fengselsbygg

Departementet mener at utbygging av ny kapasitet i kriminalomsorgen bør gjennomføres gjennom gjenbruk av ensartede løsninger. Avklaring av tomtevalg og regulering er blant flere medvirkende årsaker til lang planlegging og gjennomføringstid. Manglende «standarder» for hvordan nybygg skal være er medvirkende årsaker til at planleggingstiden i de tidligste fasene av prosjekter blir lengre enn nødvendig. Det kan derfor ta svært lang tid fra behovet for et nytt fengsel eller utvidelse av et eksisterende, er identifisert til de kan tas i bruk. Det skal derfor etableres standardløsninger som skal bidra til mer tids- og kostnadseffektive planleggingsprosesser og mer kostnadseffektiv drift av byggene.

KDI arbeider med å standardisere prosesser og løsninger for planlegging og etablering av ny fengselskapasitet. Direktoratet arbeider bl.a. med standardiserte løsninger knyttet til sikkerhet og logistikk, celleløsninger og krav til størrelse på og funksjoner av ulike rom. Det innholdsmessige tilbudet skal beskrives, og det skal utarbeides en veileder for areal og ulike funksjoner ut fra type fengsel og antall plasser. Standardkonsepter skal bl.a. sikre:

• nøkternhet i valg av løsninger

• kvalitet og sikkerhet i nybygg på samme sikkerhetsnivå

• bedre kontroll med arealbruk

• på forhånd definerte krav og løsninger for det innholdsmessige tilbudet

• mer kostnadseffektiv drift

• mer effektiv og forutsigbar planleggings- og prosjekteringsprosess

• hensiktsmessig ivaretakelse av brukermedvirkning

• muligheter for økt bruk av rammeavtaler på innkjøp av utstyr

9.3 Spesialisering av fengsler og avdelinger – grupper med behov for særlig tilrettelegging

Ikke alle fengsler og fengselsavdelinger kan ha standardløsninger. Det er behov for å videreutvikle det spesialiserte tilbudet til enkelte grupper innsatte.

9.3.1 Forvaringsdømte – trygt tilbakeføringsprogram

Forvaringsavdelinger skal ha større og mer tverrfaglig bemanning enn andre fengsler og det gjennomføres en bred og systematisk kartlegging av alle forvaringsdømte. Domfelte har et bredt behandlingstilbud fra helsetjenesten samt programmer og andre rehabiliterende tiltak. En utfordring med denne straffarten har vært progresjon og tilbakeføring gjennom en gradvis utslusing fra forvaringsanstalt til fengsel med lavere sikkerhetsnivå og så til frihet.

Departementet vil vurdere å tilrettelegge plasser på lavere sikkerhetsnivå for forvaringsdømte for å sikre et trygt tilbakeføringsprogram for disse. Dette vil skreddersy et mer forsvarlig utslusingstilbud til denne gruppen innsatte.

Muligheter for å ta i bruk tekniske hjelpemidler som fotlenke med GPS for å øke progresjonsmulighetene og et trygt tilbakeføringsprogram for denne gruppen, vurderes. Det kan innebære at domfelte vil kunne bruke fotlenke på fremstilling, under permisjon og ved prøveløslatelse. Dette vil bety redusert ressursbruk, økt sikkerhet og flere progresjonsmuligheter som igjen kan bidra til bedre tilbakeføring til samfunnet.

Parallelt med disse tiltakene må offerperspektivet bli ivaretatt. Det vil være behov for mer informasjon og gode varslingsrutiner. Det er mulig å utstyre offer med en nærhetsalarm som varsler om domfelte kommer innenfor en gitt radius, om det er ønskelig fra offerets side.

9.3.2 Egne varetektsfengsler

Det er ikke egne varetektsfengsler i Norge og hovedprinsippet er at varetektsplasser tilbys i samme fengsler som domssonere. Departementet mener dagens ordning gir fleksibilitet, god kapasitetsutnyttelse og et godt aktivitetstilbud til de innsatte. En annen fordel med den norske modellen, er at tilsatte får kompetanse på gjennomføring av varetekt og straffegjennomføring.

De fleste fengselsplassene finnes på Østlandet. Departementet vil avvente KVU for Østlandet og vurdere om det kan være hensiktsmessig med egne varetektsfengsler i denne landsdelen.

Det vises til kap. 10.5 for omtale av forsøk med bruk av fengsel med lavere sikkerhetsnivå til varetekt.

9.3.3 Mindreårige innsatte og domfelte

Det er et mål at barn mellom 15 og 18 år ikke skal sitte i fengsel. Andre reaksjonsformer enn fengsel skal benyttes så langt det er mulig, slik at fengsel kun benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Det vil imidlertid fortsatt være tilfeller der fengsel er eneste utvei, særlig der unge har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd.

Egne ungdomsenheter skal ivareta disse barnas særskilte behov under frihetsberøvelse og bidra til at barn ikke skal sitte i fengsel sammen med voksne innsatte. Enhetene skal ha høyere bemanning enn andre fengselsavdelinger, og bemanningen skal ha tverrfaglig bakgrunn.

I 2009 ble det etablert en ungdomsenhet i midlertidige lokaler i tilknytning til Bergen fengsel. Et mer permanent og særskilt tilrettelagt bygg med fire plasser er innflytningsklart sent 2014 ved Bjørgvin fengsel. En tilsvarende enhet på Østlandet er i statsbudsjettet for 2015 foreslått etablert på Eidsvoll.

For å påse at innsatte barns behov blir ivaretatt, er det etablert et landsdekkende tverretatlig team med kompetanse innen barnevern, psykisk helse og opplæring. Teamet er per i dag tilknyttet ungdomsenheten i Bergen. Teamet skal ivareta de unges behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse. Det skal sørge for god og koordinert oppfølging av barn som gjennomfører straff eller sitter i varetekt, og sikre at relevante forvaltningsmyndigheter følger opp den innsatte både under og etter straffegjennomføring. Teamet har også et faglig oppfølgingsansvar for innsatte under 18 år som eventuelt plasseres i andre fengsler. Ved behov bør teamet kunne bistå i konkrete saker. En ekstern følge- og sluttevaluering av etableringen av ungdomsenhet med tverretatlig team er igangsatt.

Med etablering av ungdomsstraffen ved alle landets konfliktråd kan behovet for domsplasseringer i fengsel kan reduseres, slik at det i hovedsak vil være aktuelt med varetektsplasseringer i ungdomsenhetene.

9.3.4 Kvinnelige innsatte og domfelte

Det er viktig at fengslene tilrettelegges for å imøtekomme kvinners særlige behov. Kvinner skal skjermes fra mannlige innsatte. Det innebærer både bygningsmessig og innholdsmessig tilrettelegging. Erfaring tilsier at dette best kan skje i særskilte fengsler eller avdelinger for kvinner. Dette må veies opp mot hensyn til nærhet til hjemsted og særskilt i forhold til kvinner som har familie og barn.

KDI satte i 2014 ned en arbeidsgruppe som skal kartlegge innsatte og domfelte kvinners soningssituasjon. Arbeidsgruppen avslutter sitt arbeid ved årsskiftet 2014/2015. Gruppen skal fremme forslag til tiltak som kan sikre kvinnene forhold i varetekt og under straffegjennomføring som er tilrettelagt ut fra kvinnenes behov, og er i samsvar med nasjonale og internasjonale standarder og regler for kvinner under straffegjennomføring i fengsel og i samfunnet, samt varetekt.

9.3.5 Psykisk syke og rusmisbrukere

Det er en overhyppighet av psykiske lidelser og rusproblemer blant domfelte. Personer med aktive psykoser skal ikke være i fengsel, men overføres til behandling i sykehus etter straffegjennomføringsloven § 13. Erfaringen de senere årene er at innsatte med aktive psykoser som innlegges i sykehus blir overført tilbake til fengselet kun etter få dager.

Det er også mange innsatte som ikke er syke nok for institusjonsplassering i det psykiske helsevernet, men som allikevel har så store psykiske lidelser at normal straffegjennomføring vanskeliggjøres. Alvorlig psykisk syke innsatte har vært et problem i mange år og Norge har fått kritikk fra Europarådets torturovervåkingskomite for at tilbudet er for dårlig til denne gruppen.

Innsatte som er alvorlig psykisk syke og farlige utgjør en stor utfordring og bekymring for kriminalomsorgen. Ila fengsel og forvaringsanstalt har for tiden innsatte som har vært langtidsplassert i isolasjon. Disse kan ikke plasseres i fellesskapsavdelinger. De har vært innelåst uten å ha fellesskap med andre innsatte. Bakgrunnen for at de blir sittende isolert er gjentatte og svært alvorlige fysiske angrep mot både tilsatte og andre innsatte. Slik situasjonen er, har ikke fengselet hatt annet alternativ enn isolasjon. Dette har medført gradvis enda dårligere fysisk og psykisk helse. Alle disse har vært forsøkt overført til psykiatrien, uten at det har medført annet enn kortere opphold før de har blitt tilbakeført til fengselet. Det er kun regionale sikkerhetsavdelinger som kan ta imot disse og antall plasser er svært begrenset.Departementet har i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet styrket tilbudet ved Ila fengsel og forvaringsanstalt for å redusere bruken av utelukkelse og isolasjon samt å aktivisere disse innsatte. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2014 ble det bevilget 5 mill. kroner som Regjeringen har foreslått videreført med 10 mill. kroner i 2015, til tiltaket ved Ila fengsel og forvaringsanstalt. Tiltaket vil være en styrking av tilbudet til denne innsattegruppen i hele landet, jf Prop. 1 S (2014–2015) Justis- og beredskapsdepartementet. Midlene skal hovedsakelig brukes til styrket bemanning, som vil gjøre det mulig å ta de sykeste ut av cellene og isolasjon deler av dagen og tilrettelegge aktiviteter ut fra den enkelte innsattes individuelle behov og situasjon.Helsetjenester til innsatte er i Norge basert på importmodellen. Dette innebærer at det er vertskommunen til det enkelte fengsel som har ansvar for å tilby kommunale helse- og omsorgstjenester for innsatte. Disse kommunene får øremerkede midler fra Helsedirektoratet for å ivareta dette ansvaret. Videre er det den enkelte helseregion der fengselet geografisk er plassert som har ansvaret for å tilby innsatte spesialisthelsetjenester. Det er i dag etablert egne polikliniske tilbud innen psykisk helsevern inne i flere av de store fengslene. Kriminalomsorgen har ansvaret for tilretteleggelse av kommunale helse- og omsorgstjenester og av spesialisthelsetjenester enten inne i fengslene eller ved «fremstilling». Slik det fremgår av en nylig fremlagt rapport om forekomst av psykiske lidelser hos domfelte, er det betydelige psykiske lidelser blant innsatte i norske fengsler.1 Departementet vil derfor ha dialog med Helse- og omsorgsdepartementet om hvordan soningsforhold og tilbud til innsatte med psykiske lidelser og rusavhengighet kan styrkes.

Når det gjelder rusmisbrukere, er det opprettet spesialiserte rusmestringsenheter i 13 fengsler, med til sammen 140 plasser. Enhetene har som formål både å gi et tilbud til rusmisbrukere under soning, men også å stimulere til overføringer til behandling i spesialisthelsetjenesten under soning etter straffegjennomføringsloven § 12 eller ved løslatelse. Det er et mål at behandling og rehabilitering som er startet i fengsel, skal videreføres med poliklinisk behandling og annen oppfølging ved løslatelse eller overføring til straffegjennomføring i samfunnet.

Et liknende tilbud om rusbehandling og rehabilitering gis ved to fengsler i samarbeid med Tyrilistiftelsen. Stifinnerenhetene har til sammen 29 plasser.

9.3.6 Bruk av fengsler med lavere og høyt sikkerhetsnivå

Hovedregelen som følger av straffegjennomføringsloven § 11 første ledd, er at domfelte skal settes inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Dersom det er idømt straff på inntil to år, skal kriminalomsorgen vurdere innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, jf. straffegjennomføringsloven § 11 fjerde ledd. Ved idømt fengselsstraff på inntil ett år, skal kriminalomsorgen vurdere innsettelse i overgangsbolig, jf. straffegjennomføringsloven § 11 siste ledd. Disse bestemmelsene stiller som vilkår for direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå at dette ikke er i strid med hensynet til straffens formål, eller at sikkerhetsmessige grunner taler mot det. Begrepet sikkerhetsmessige grunner omfatter både samfunnsvernet (og herunder sikkerheten for fornærmede), hensynet til ro, orden og sikkerhet i anstalten, samt rømningsfare.

KDI mener at andelen plasser på høyt sikkerhetsnivå bør økes i forhold til dagens nivå. Departementet er enig i at andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå bør økes fordi det avsies flere lange dommer og bruk av varetekt øker. Økning i domslengde og bruk av varetekt må i hovedsak dekkes i fengsler med høyt sikkerhetsnivå. I tillegg har sammensetning av innsatte i fengslene endret seg og gitt større sikkerhetsmessige utfordringer. Dette henger dels sammen med økning i antallet utenlandske innsatte, samtidig som en del av de innsatte med korte dommer og mindre sikkerhetsmessige utfordringer i større grad gjennomfører straffen utenfor fengsel med elektronisk kontroll. Dette tilsier også at behovet for plasser med høyt sikkerhetsnivå øker i forhold til plasser med lavere sikkerhetsnivå.

9.4 Kategorisering av fengsler

Kriminalomsorgen kategoriserer i dag fengslene i tre ulike sikkerhetsnivå:

• Høyt sikkerhetsnivå

• Lavere sikkerhetsnivå

• Overgangsboliger

I tillegg kan kriminalomsorgen etablere regimer med særlig høyt sikkerhetsnivå ved behov i utvalgte fengsler med høyt sikkerhetsnivå.

Det er store variasjoner mellom fengsler innen samme sikkerhetsnivå. KDI vil derfor innføre to kategorier fengsel med høyt sikkerhetsnivå og to kategorier fengsel med lavere sikkerhetsnivå, hvor forskjellen mellom kategori 1 og kategori 2 hovedsakelig består i bygnings- og arealmessige forhold. Den nye inndelingen vil da bli:

• Høyt sikkerhetsnivå – Kategori 1

• Høyt sikkerhetsnivå – Kategori 2

• Lavere sikkerhetsnivå – Kategori 1

• Lavere sikkerhetsnivå – Kategori 2

• Overgangsboliger

Dette vil gi større fleksibilitet der fengsler kan fungere både i kategori 2 på høyt sikkerhetsnivå og i kategori 1 på lavere sikkerhetsnivå avhengig av bemanning og sikkerhetsregime. Det kan også vurderes å benytte elektronisk kontroll som et ekstra sikkerhetsmessig tiltak i enheter med lavere sikkerhetsnivå. På denne måten kan kriminalomsorgen overføre innsatte som ellers ville blitt vurdert som sikkerhetsmessig uforsvarlig å overføre. Flere innsatte kan derfor overføres fra høyt til lavere sikkerhetsnivå.

Ut fra prinsippet om at innsatte skal sone under forhold som ikke er sikkerhetsmessig strengere enn nødvendig, vil den nye kategoriseringen av sikkerhetsnivåer gi bedre progresjon, fristille varetektsplasser og bidra til effektivisering i kriminalomsorgen.

9.5 Modeller for straffegjennomføring i samfunnet

Generelt er straffegjennomføring i samfunnet billigere enn i fengsel. Internasjonale og norske studier viser også at de som gjennomfører straff i samfunnet har lavere tilbakefall til ny kriminalitet enn de som fengsles for tilsvarende forbrytelser.

9.5.1 Videreføring av straffegjennomføring med elektronisk kontroll

Departementet legger opp til å videreføre straffegjennomføring med elektronisk kontroll innenfor dagens regelverk. Ordningen vil bli evaluert, jf. regjeringsplattformen.

9.5.2 Videreføring av narkotikaprogram med domstolskontroll

Narkotikaprogram med domstolskontroll har vært en prøveordning i Oslo og Bergen siden 2006. Målgruppen for programmet er tungt belastede rusmisbrukere med lang kriminell karriere. En evaluering fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) viser at 35 pst. av de som kommer inn i programmet fullfører og har mindre problemer med rus og kriminalitet enn tidligere. For denne målgruppen er dette et godt resultat. Sammenlignet med tilsvarende tiltak i andre land, er de norske resultatene gode. Regjeringen har i budsjettforslaget for 2015 foreslått at programmet videreføres ut 2015 i Bergen og Oslo. Justis- og beredskapsdepartementet vil i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet vurdere om målgruppen og rammene for programmet skal gjøres permanent og eventuelt utvides.

9.5.3 Økt bruk av kontrolltekniske hjelpemidler under straffegjennomføring i samfunnet

Økt bruk av ulike tekniske hjelpemidler under straffegjennomføring i samfunnet kan bidra til å heve sikkerhetsnivået og dermed gi mulighet for å øke målgruppen. Bruk av fotlenker, både med radiofrekvens og GPS, kan benyttes ved permisjoner og prøveløslatelse der dette ellers ikke blir ansett som sikkerhetsmessig forsvarlig. Fotlenker kan også benyttes for domfelte som gjennomfører straff på institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12, der hvor institusjonen ikke har et døgnbemannet tilbud, eller på overgangsboliger og fengsler med lavere sikkerhetsnivå med lav nattbemanning.

Bruk av fjernalkoholmålere innebærer at kriminalomsorgen på ethvert tidspunkt der domfelte er hjemme kan sjekke alkoholinntak. Dette kan være aktuelt for domfelte som gjennomfører straff hjemme i egen bolig etter straffegjennomføringsloven § 16 første ledd, og er et kontrolltiltak som kan heve sikkerhetsnivået og dermed øke målgruppen.

Tilsvarende kontrolltiltak kan også vurderes for domfelte under straffegjennomføring med elektronisk kontroll for å øke sikkerhetsnivået og redusere kriminalomsorgens ressursbruk ved uanmeldte hjemmebesøk. For denne gruppen vurderes også bruk av fotlenker med GPS. Det kan redusere kriminalomsorgens ressursbruk ved lange reiseavstander. Eventuelle brudd kan imidlertid kreve økt innsats fra politiet for å pågripe domfelte. Det er derfor viktig at det gjøres en grundig sikkerhetsvudering av domfelte før eventuell iverksettelse.

9.6 Mulige utbyggingsmodeller

Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor2 gjelder for lokalanskaffelser i staten. Dersom det ikke er relevante ledige statlige lokaler, skal det med utgangspunkt i funksjonsbeskrivelsen tas stilling til om lokalbehovet skal dekkes ved leie i markedet eller ved gjennomføring av et byggeprosjekt i statlig regi. Normalt vil anskaffelse av lokaler det ikke er et velfungerende marked for bli gjennomført som statlig byggeprosjekt. Det kan likevel leies lokaler i markedet på kontrakter med en lengre varighet enn 10 år, dersom det er mest økonomisk fordelaktig for staten. Instruksen slår fast at anskaffelse av formålsbygg normalt skal skje gjennom ordinære byggeprosjekter.

Ordinære byggeprosjekter er byggeprosjekter innenfor husleieordningen hvor husleien ikke kan håndteres innenfor uendret budsjettramme, og byggeprosjekter utenfor husleieordningen i staten. Kostnadsrammen for disse byggeprosjektene skal godkjennes av Finansdepartementet, før forslag om startbevilgning fremmes for regjeringen og Stortinget. Alle prosjekter med en anslått kostnad over 750 millioner skal kvalitetssikres eksternt. Ved framleggelse av forslag om startbevilgning for alle byggeprosjekter utenfor husleieordningen skal det i tillegg redegjøres for årlige utgifter til verdibevarende vedlikehold og tilfredsstillende drift.

Forslag om startbevilgning for byggeprosjekter, som kan håndteres innenfor uendret budsjettramme (kurantprosjekter), kan underlegges forenklet budsjettbehandling. Det vil si at de ikke fremmes enkeltvis for Stortinget for godkjennelse.

Offentlig-privat samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom offentlig og privat sektor om et prosjekt eller en tjeneste, som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med det offentlige) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor.