1 Hovedlinjer og sammendrag

Innledning

Regjeringen legger hvert år frem en melding om finansmarkedene. For å gjenspeile at meldingen i hovedsak omhandler aktuelle og framoverskuende temaer, er årets melding kalt Finansmarkedsmeldingen 2018. Meldingene har tidligere hatt navn etter foregående år, mens fjorårets melding hadde «2016–2017» i tittelen.

Dette kapitlet gir en oversikt over hovedlinjer i finansmarkedspolitikken og utsiktene for finansiell stabilitet, samt sammendrag av de øvrige kapitlene. Kapittel 2 har en nærmere omtale av utsiktene for finansiell stabilitet. Kapittel 3 omhandler finansmarkedene i et næringsperspektiv, der både finanssektoren som egen næring og finanssektoren som finansieringskilde for øvrig næringsliv belyses. Kapittel 4 gir en oversikt over hvordan forbrukervernet ivaretas i finansmarkedsreguleringen, og drøfter behovet for endringer. En oversikt over virksomheten til Norges Bank, Finanstilsynet, Folketrygdfondet og Det internasjonale valutafondet (IMF) i 2017 er gitt i kapitlene 5 til 8. Kapittel 9 omhandler endringer av regelverk og konsesjoner i 2017.

Robuste finansmarkeder for valgmuligheter og økonomisk vekst

Finansmarkedene utgjør en stor del av norsk økonomi, og leverer tjenester som er viktige i folks liv. Bankenes hovedoppgave er å motta sparing i form av innskudd, og gi lån til husholdninger, bedrifter og kommuner. Innskuddene i norske banker utgjør om lag 2 500 mrd. kroner, som tilsvarer nesten to norske statsbudsjett. Bankene låner ut omtrent dobbelt så mye som de har i innskudd, og finansierer differansen ved å ta opp lån i kapitalmarkedene. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene tar hvert år imot over 100 mrd. kroner i pensjonssparing, og har plassert ca. 1 600 mrd. kroner på vegne av kundene i verdipapirer og andre eiendeler. De norske verdipapirmarkedene, der større bedrifter og kommuner henter lån og egenkapital direkte fra sparerne, utgjør om lag 4 200 mrd. kroner. Spare- og lånemulighetene i de norske finansmarkedene gir husholdninger, bedrifter og kommuner frihet til å tilpasse investeringer og forbruk over tid uavhengig av når inntektene kommer. Denne valgmuligheten er verdifull for den enkelte, og danner grunnlaget for verdiskaping og økonomisk vekst.

Muligheten for å forsikre seg mot risiko gir trygghet for husholdningene, og er en forutsetning for stabilitet og lønnsomhet i næringslivet. Skadeforsikringsforetakene i Norge betalte i fjor ut over 37 mrd. kroner i erstatninger for alt fra personskade til tyveri og skader på bygninger, biler og skip. Bedriftene benytter seg i tillegg av ulike finansielle instrumenter for å redusere sin økonomiske risiko, f.eks. knyttet til endringer i råvarepriser, valutakurs og renter. Livsforsikringsforetakene selger også forsikringer som gir utbetaling ved uførhet eller dødsfall, enten separat eller som del av pensjonsavtaler.

Nesten åtte millioner transaksjoner går gjennom det norske betalingssystemet hver dag. Systemet gjennomfører betalinger på en sikker måte og til lav kostnad. Det bidrar til stabilitet og effektivitet i norsk økonomi.

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen legger derfor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser, og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også gjennom dårligere tider. For å oppnå dette er det nødvendig å stille krav som bidrar til solide finansforetak, og å legge til rette for velfungerende og gjennomsiktige verdipapirmarkeder.

For å redusere sårbarheten i tjenestetilbudet og fremme god konkurranse er regjeringen også opptatt av at det skal være et stort mangfold av aktører i alle deler av finansmarkedene. De norske markedene skal være åpne for utenlandske finansforetak, og det skal være lave barrierer for å etablere nye virksomheter. Av hensyn både til finanssektorens betydning for verdiskapingen i andre deler av norsk økonomi og den betydelige næringen finanssektoren utgjør selv, bør rammebetingelsene for produsentene av finansielle tjenester være stabile og gode.

God soliditet er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for at finansforetakenes tjenester skal være trygge å bruke for kundene. Forbrukerne har behov for et særlig vern og gode rettigheter i finansmarkedene. Et godt forbrukervern skal bidra til å jevne ut styrkeforholdet mellom forbrukerne og finansforetakene, uten å frita forbrukerne for risikoen ved finansielle avtaler og investeringer. Forbrukervernet står sentralt i regelverk og tilsyn på finansmarkedsområdet, og regjeringen vil fortsatt prioritere hensynet til forbrukerne høyt.

Utsiktene for finansiell stabilitet (kapittel 2)

Kapittel 2 omhandler utsiktene for finansiell stabilitet. Soliditeten og likviditeten i finansforetakene er god, men det er sårbarheter i det norske finanssystemet. De viktigste sårbarhetene er den høye gjeldsbelastningen til norske husholdninger og høye eiendomspriser. Regjeringen har de siste årene iverksatt flere tiltak for å begrense risikoen disse sårbarhetene utgjør for finansiell stabilitet og norsk økonomi, bl.a. gjennom økte soliditetskrav for banker og regulering av utlånspraksis i boliglånsforskriften.

God soliditet og likviditet i norske finansforetak

Det er bred politisk enighet i Norge om å prioritere soliditet og trygghet i finansmarkedspolitikken. Regjeringen ønsker at finanssektoren skal bidra til størst mulig verdiskaping i norsk økonomi over tid, og vil derfor fortsette å arbeide for å redusere faren for forstyrrelser som kan svekke økonomiens vekstevne. En slik politikk står i kontrast til den som ble ført i en del land i årene før den internasjonale finanskrisen i 2008–2009, der svake soliditetskrav kombinert med rask vekst i finanssektoren bidro til økt risiko.

Norske finansforetak er solide og lønnsomme. Bankene hadde i fjor et overskudd før skatt på 55 mrd. kroner, og med ett unntak oppfylte alle banker minstekravene til soliditet. I løpet av de siste ti årene har bankenes soliditet samlet sett blitt dobbelt så god, målt med den risikobaserte kapitaldekningen. Styrkingen av soliditeten innebærer at bankenes evne til å håndtere et fremtidig tilbakeslag i norsk økonomi er betydelig forbedret. Bankenes gode inntjening legger til rette for ytterligere kapitalbygging fremover. Bankene har bygget opp sin soliditet i takt med at nye krav har blitt faset inn i årene etter finanskrisen. På grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, har Norge vært blant landene som raskest har kunnet innføre nye krav. Stortinget vedtok i begynnelsen av mars i år den foreløpig siste av bankreformene etter finanskrisen, et nytt regelverk for håndtering av kriser og andre økonomiske vansker i banker. Reglene vil bidra til lavere risiko i banksektoren, og kan over tid spare norsk økonomi og det offentlige for store kostnader.

Ved siden av egenkapitalen består bankenes finansiering i hovedsak av innskudd fra kunder og innlån i kapitalmarkedene. Markedsfinansiering gjør at bankene kan styre likviditetsrisikoen sin på en måte som de ikke kan med innskudd, men kan også gi sårbarhet. Dersom bankene legger til grunn at ny markedsfinansiering alltid vil være tilgjengelig på kort varsel, kan de raskt få problemer om markedene skulle bli mindre likvide, slik som under finanskrisen. Ettersom bankenes eiendeler i hovedsak er i norske kroner, kan avhengighet av kortsiktig markedsfinansiering i utenlandsk valuta gjøre dem særlig sårbare for uro ute. Norske banker har gjort seg mindre avhengig av kortsiktig markedsfinansiering de siste årene, og i tillegg bygget opp betydelige likviditetsbuffere i tråd med nye krav som er innført etter finanskrisen. Bankene er derfor blitt mer robuste mot markedsuro.

Den tradisjonelle forretningsmodellen til livsforsikringsforetak og pensjonskasser – å tilby produkter med livsvarige garanterte ytelser – har de siste årene blitt utfordret av økende levealder og et vedvarende lavt rentenivå. Foretakene og kassene har imidlertid klart å tilpasse kostnader og risiko til utviklingen, bl.a. ved å legge om nysalget til forsikringer der den forsikrede bærer mer av risikoen, og hadde i fjor et overskudd før skatt på om lag 13 mrd. kroner. I skadeforsikringsmarkedet er det en relativt mangfoldig tilbudsside med både norske og utenlandske foretak, samtidig som inntjeningen er god. Skadeforsikringsforetakenes resultat før skatt utgjorde i fjor 8,7 mrd. kroner. Med ett unntak oppfylte alle forsikringsforetak og pensjonskasser minstekravene til soliditet ved utgangen av 2017.

Regelverksutviklingen i senere tid bygger i stor grad på nye EU-regler, som igjen er basert på internasjonal enighet i ulike fora. I takt med at det har blitt stadig lettere å flytte kapital og tilby finansielle tjenester over lange avstander, har det vært nødvendig å etablere felles internasjonale standarder for mye av reguleringen av finansmarkedene. Finanskrisen synliggjorde at forstyrrelser kan spre seg raskt i de globale markedene. Selv om det er en stor fordel med likere regler internasjonalt, er det behov for å ivareta handlefriheten på nasjonalt nivå til å tilpasse reguleringen til økonomiske forhold og ønsket toleranse for risiko. Regjeringen legger vekt på å bruke handlefriheten i EU-reglene til å fastsette hensiktsmessige krav, tilpasset norske forhold. Regjeringen er også opptatt av at det skal være likest mulige krav for alle finansforetak i Norge, selv om de har hovedsete i andre land.

Høy gjeld og høye eiendomspriser

Norske husholdningers gjeld har lenge vokst raskere enn inntektene. I gjennomsnitt utgjør gjelden nå mer enn to ganger husholdningenes disponible inntekt. Det er et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land. En vedvarende oppgang i gjeldsbelastningen er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Dette er en av de viktigste sårbarhetene i det norske finanssystemet, noe som også trekkes frem av bl.a. Norges Bank, Finanstilsynet, IMF og OECD.

De fleste finansielle kriser i Norge og internasjonalt har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. En av farene med høy gjeld i husholdningene er at mange kan velge å stramme inn på forbruket dersom inntektene skulle falle eller rentene øke. Erfaringer viser at husholdningene prioriterer å betjene boliglånet, selv når inntektene svikter. Lavere forbruk kan redusere inntjeningen og gjeldsbetjeningsevnen i næringslivet, som i neste omgang kan gi økte tap i bankene og svekke deres kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter. Samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien kan bidra til kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag.

Etter flere år med kraftig oppgang falt boligprisene gjennom 2017. Prisutviklingen må bl.a. ses i lys av den sterke prisveksten tidligere og økt boligbygging. Lavere boligprisvekst vil over tid kunne bidra til at husholdningenes gjeldsvekst avtar.

Det er innført flere tiltak de siste årene for å begrense risikoen den høye gjelden i husholdningene utgjør for den finansielle stabiliteten og norsk økonomi. I tillegg til den generelle hevingen av bankenes soliditetskrav, er kapitalkravene blitt hevet spesifikt for utlån til bolig. Som en del av det nye soliditetsregelverket skal dessuten det motsykliske kapitalbufferkravet bidra til at bankene blir mer robuste overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur, og dempe faren for at bankene forsterker en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sine utlån. Kravet skal tilpasses utviklingen i norsk økonomi, og ble første gang aktivert med virkning fra juni 2015. Siden er kravet økt to ganger, senest med virkning fra utgangen av 2017.

For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boliglånsmarkedet fastsatte regjeringen sommeren 2015 en midlertidig forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Boliglånsforskriften ble videreført med visse innstramminger fra 1. januar 2017. Forskriften stiller bl.a. krav om at låntakeren skal ha tilstrekkelig gjeldsbetjeningsevne, og at boliglånet ikke skal overstige 85 pst. av boligens verdi eller 5 ganger låntakerens brutto inntekt. Bankene bør likevel ha en viss fleksibilitet til å kunne yte lån til kredittverdige kunder. Det sikres ved at inntil 10 pst. av utlånsvolumet hvert kvartal kan være lån som ikke oppfyller alle kravene i forskriften. På grunn av den særskilt sterke boligprisveksten i 2016, ble det i Oslo fastsatt en noe lavere fleksibilitetskvote på 8 pst., og lavere maksimal belåningsgrad for sekundærbolig. Forskriften gjelder frem til 30. juni 2018. Finansdepartementet har nylig hatt på høring et forslag fra Finanstilsynet om å videreføre forskriften på ubestemt tid med enkelte endringer. Regjeringen vil ta stilling til om boliglånsforskriften skal videreføres, og i så fall i hvilken form, før gjeldende forskrift utløper.

Digital sårbarhet

Økt digitalisering og bruk av ny teknologi bidrar til mer effektiv produksjon av finansielle tjenester, men innebærer også at tjenesteproduksjonen kan bli mer sårbar for cyberangrep og tekniske feil. Internasjonalt er finanssektoren den sektoren som er hyppigst utsatt for cyberangrep, og omfanget og hyppigheten av angrepene er økende.

Den finansielle infrastrukturen i Norge har så langt vist seg å være robust, og tilliten mellom aktørene er høy, men det har vært tilfeller hvor sentrale tjenester har vært utilgjengelige i opptil et døgn. Dersom cyberangrep eller andre forstyrrelser rammer tilgangen til viktige tjenester eller bringer sensitiv informasjon på avveie, kan det svekke tilliten til enkeltforetak og finanssystemet som helhet, og i ytterste konsekvens true den finansielle stabiliteten.

Både i Norge og internasjonalt pågår det arbeid for å forebygge cyberkriminalitet og styrke finanssektorens evne til å stå imot cyberangrep og andre typer digital risiko. Det er omfattende krav i det norske regelverket om finansforetakenes bruk og utkontraktering av IKT-systemer, og det føres tilsyn fra Norges Bank og Finanstilsynet. Den norske finansnæringen bruker store ressurser på å forhindre angrep og tekniske feil, og har bl.a. deltatt i etableringen av Nordic Financial CERT, som skal identifisere og bekjempe angrep mot nordiske finansforetak og kunder. I EU skal de europeiske finanstilsynsmyndighetene kartlegge dagens tilsynspraksis, og vurdere behovet for felles retningslinjer for håndtering av IKT-risiko.

Financial Stability Board (FSB) har vurdert hvorvidt fremveksten av private virtuelle valutaer utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Ifølge FSB innebærer det begrensede omfanget av slike valutaer at de ikke utgjør en systemrisiko. Etter FSBs vurdering er det også lite sannsynlig at de vil få så stort omfang at de senere vil utgjøre en systemrisiko, men dersom enkeltvalutaer får stor utbredelse, kan de potensielt påvirke finansiell stabilitet.

Klimarisiko

Klimaendringene, og samfunnets tilpasning til dem, kan skape nye sårbarheter også i finanssystemet. Hyppigere ekstremvær vil kunne føre til mer skade på fast eiendom og infrastruktur, og dermed større erstatningsutbetalinger for skadeforsikringsforetakene. Det vil også kunne føre til verdifall på finansforetakenes investeringer og pantsatte objekter som står som sikkerhet for bankers utlån. Omstillingen til en lavutslippsøkonomi medfører også risiko, f.eks. hvis teknologisk utvikling og politiske beslutninger gir brå verdiendringer på finansielle aktiva knyttet til produksjonen av fossile brennstoff. Erfaringer har vist at slike brå verdiendringer kan få konsekvenser for den finansielle stabiliteten.

Internasjonalt og i Norge er det satt i gang initiativer for å bedre forståelsen av hvordan klimaendringene kan påvirke finansmarkedene og finansiell stabilitet, og hvordan finanssektoren kan bidra til omstillingen til et lavutslippssamfunn. Blant annet la EU-kommisjonen i mars 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst. I Norge skal klimarisikoutvalget frem til desember 2018 vurdere betydningen av klimarisiko for norsk økonomi og hvordan disse risikoene mest hensiktsmessig kan identifiseres, analyseres og fremstilles.

En arbeidsgruppe nedsatt av Financial Stability Board har på forespørsel fra G20 utredet hvordan selskaper på en bedre og mer systematisk måte kan rapportere om klimarelatert risiko. Anbefalingene fra arbeidsgruppen gir et godt rammeverk for klimarelatert finansiell rapportering, og kan, dersom de følges opp av virksomheter internasjonalt, gjøre det lettere for investorer å vurdere klimarisikoen i sine porteføljer. Regjeringen vil vurdere behovet for endringer i krav til selskapsrapportering om klimarelatert risiko i lys av hvordan anbefalingene fra arbeidsgruppen følges opp av markedsaktørene, klimarisikoutvalgets anbefalinger og regelverksutviklingen internasjonalt.

Finansmarkedene i et næringsperspektiv (kapittel 3)

Under behandlingen av Nasjonalbudsjettet 2015 ba Stortinget regjeringen om å «fremme forslag om en helhetlig næringspolitikk for finansnæringen som en del av finansmarkedsmeldingen». De tre foregående meldingene har inneholdt særskilte omtaler av viktige deler av finansmarkedspolitikken og samspillet med andre politikkområder, og dette videreføres i et eget kapittel i årets melding. Kapitlet omhandler både finanssektoren som egen næring og finanssektoren som finansieringskilde for øvrig næringsliv, med en særskilt omtale av innovasjon og ny teknologi.

Kapitaltilgang og verdiskaping

Den norske finanssektoren har over tid vært lønnsom og har bidratt med en betydelig andel av verdiskapingen i norsk økonomi og av skatteinntektene fra norske bedrifter. Størrelsen på og verdiskapingen i sektoren ble negativt påvirket av den norske bankkrisen på 1990-tallet og den internasjonale finanskrisen, men finanskrisen påvirket den norske finanssektoren i langt mindre grad enn i land der veksten i finanssektoren var høy frem mot krisen, f.eks. i Irland og Island. Antall ansatte i den norske finanssektoren har gått noe ned de siste årene bl.a. som følge av økt selvbetjening og automatisering av tjenester.

Et velfungerende kapitalmarked skal forsyne næringslivet med finansiering til priser som reflekterer risikoen i prosjektene, og dermed bidra til en effektiv fordeling av kapital. Dersom markedene ikke på egenhånd frembringer den best mulige ressursallokeringen, kan offentlig regulering ha en viktig rolle, f.eks. gjennom atferdsregler, krav til soliditet i finansforetakene og krav til finansiell rapportering. Solide finansforetak kan bidra til omstilling og vekst også i dårlige tider, både ved å bidra til at lønnsomme prosjekter opprettholder sin tilgang på finansiering, og ved at kapitalen kan kanaliseres vekk fra prosjekter som ikke lenger er lønnsomme.

Tilgangen på kapital er i dag god, både hos bankene og i verdipapirmarkedene. Næringslivet nyter godt av bredden i den norske banksektoren, der lokalkunnskapen hos de mindre bankene utfyller de større bankenes finansielle løfteevne. Den norske banksektoren er dominert av norskeide banker, men utenlandske banker har de senere årene økt sin tilstedeværelse. I kapitalmarkedene gir den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder et diversifisert og godt finansieringstilbud for norsk næringsliv. De større bedriftene har god tilgang til både banklån og verdipapirlån, mens mindre bedrifter kan være mer avhengige av lokale finansieringskilder.

Regjeringen ønsker å legge til rette for fortsatt velfungerende nasjonale markeder så vel som en stabil og trygg tilknytning til internasjonale markeder. For at norske og europeiske finansmarkeder fortsatt skal ha mest mulig like regler og velfungerende tilknytning, bør EØS-relevante EU-regler tas inn i EØS-avtalen så raskt som mulig. Det er nå et større etterslep av regler som skal innlemmes i EØS-avtalen enn vanlig, bl.a. fordi det tok tid å oppnå enighet om EØS-tilpasninger til EUs finanstilsynssystem, og fordi mye av EU-regelverket som har kommet etter 2010, bygger på elementer i dette finanstilsynssystemet. I tillegg har omfanget av og kompleksiteten i EU-reglene økt de siste årene. Regjeringen arbeider for å redusere etterslepet så raskt som mulig, selv om det nødvendigvis vil ta noe tid.

I en liten åpen økonomi som den norske, og med stadig mer integrerte finansmarkeder på tvers av land, vil næringslivets tilgang på kapital i større grad frikobles fra innenlandske sparebeslutninger slik at næringslivet er mindre avhengig av norske investorer. En betydelig del av norske foretaks finansiering kommer fra utenlandske investorer. Finansmarkedene har likevel også en viktig funksjon i å legge til rette for privat sparing, ikke minst av hensyn til husholdningene. Slik sparing kan f.eks. skje gjennom innskudd i bank, investeringer i fond og andre verdipapirer, og som pensjonssparing i tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsordninger. Regjeringen har søkt å legge til rette for privat sparing bl.a. ved å innføre en ny individuell, skattefavorisert pensjonsspareordning, en ny ordning for aksjesparekonto, og å utvide rammene for boligsparing for ungdom.

Livsforsikringsforetak og pensjonskasser forvalter en god del av husholdningens sparing i finansmarkedet. Disse midlene skal i hovedsak utbetales som pensjon i fremtiden. Regjeringen arbeider med flere regelverksprosesser med sikte på å sikre effektiv forvaltning av pensjonsmidlene frem til de skal utbetales, og samtidig ivareta hovedhensynet bak reguleringen av pensjonsleverandørene, nemlig trygghet for fremtidige pensjoner. Blant annet har Finansdepartementet hatt på høring et forslag om «egen pensjonskonto» i innskuddspensjonsordninger der arbeidstakere kan samle pensjonskapital fra ulike kilder. Forslaget er bl.a. ment å bidra til mer effektiv forvaltning ved å utnytte ev. stordriftsfordeler i forvaltningen og å gi den enkelte bedre oversikt og innflytelse over egen pensjon. Finansdepartementet satte i november 2017 også ned en arbeidsgruppe som skal vurdere om det er mulig å gjøre endringer i regelverket for forvaltning av pensjonsprodukter med kontraktsfastsatte ytelser, herunder ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger og fripoliser, som klart er til kundenes fordel.

Innovasjon i finansmarkedene

Den norske finansnæringen har vært tidlig ute med å ta i bruk digitale løsninger og tilby digitale tjenester, som kundene på sin side har vært raske med å ta i bruk. Konkurransen og utviklingstakten i markedet for betalingstjenester kan skyte fart i tiden fremover som følge av ny teknologi, ny regulering og inntreden av nye aktører. EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD2) kan få stor betydning de nærmeste årene. Direktivet har som mål å modernisere regelverket, åpne opp for nyskaping og mer konkurranse, legge til rette for lavere priser og fremme sikrere løsninger. Innovasjonen i finansielle tjenester skjer både i etablerte finansforetak og blant aktører som spesialiserer seg på bruk av ny teknologi i finansielle tjenester, gjerne omtalt som «fintech».

Fremveksten av fintech reiser spørsmål om reguleringen er godt nok tilpasset den teknologiske utviklingen. For myndighetene er det en oppgave å sørge for at regelverket ikke legger utilsiktede hindringer for virksomheter som baserer seg på ny teknologi. I tillegg kan kompleksiteten i en del velbegrunnede krav virke begrensende på innovasjon og konkurranse. For å tilpasse reguleringen for små og nye aktører åpner regelverket i en del tilfeller for enklere krav (proporsjonalitet). Informasjons- og veiledningsarbeid kan også spille en rolle.

Finanstilsynet etablerte i september 2017 på oppdrag fra Finansdepartementet et kontaktpunkt for fintech-virksomhet. I tillegg til lett tilgjengelig informasjon og veiledning, skal kontaktpunktet bidra til myndighetenes kjennskap til teknologiutviklingen og til å identifisere behov for endringer i regelverket. Foreløpig har kun et fåtall virksomheter benyttet seg av muligheten for veiledning gjennom kontaktpunktet.

Myndighetene i en rekke land har uttalte mål om aktivt å legge til rette for fintech-virksomhet. Mens innsatsen i noen land er begrenset til veiledning for nye virksomheter, har andre land valgt å etablere såkalte regulatoriske sandkasser der foretak kan teste ut tjenester med et begrenset antall kunder uten å måtte tilfredsstille alle krav som gjelder i det åpne markedet. IKT-Norge og Finans Norge har nylig spilt inn et forslag til hvordan en regulatorisk sandkasse kan etableres i Norge. EU-kommisjonen la i mars 2018 frem en handlingsplan for fintech, der den bl.a. peker på at fremveksten av fintech kan bidra til finansiell inkludering, mer effektiv produksjon av finansielle tjenester og mer velfungerende kapitalmarkeder, men også økt risiko. Målet med planen er å fjerne barrierer for innovasjon og samtidig håndtere risikoen. EUs finanstilsynsmyndigheter skal kartlegge hvordan gjeldende regler brukes for å regulere fintech, og vurdere behovet for nye retningslinjer eller regler.

Regjeringen vil vurdere behovet og mulighetene for ytterligere tiltak for å legge til rette for fintech-virksomheter i Norge. Erfaringene fra Finanstilsynets kontaktpunkt, og elementer i IKT-Norge og Finans Norges forslag, er relevante i vurderingen. Det vil også være naturlig å se hen til erfaringer fra andre land og EUs fintech-arbeid.

Folkefinansieringsplattformer som kobler investorer med foretak og andre som trenger kapital, er en forretningsmodell som er muliggjort av ny teknologi. Slike plattformer har vokst frem som et supplement til tradisjonelle finansforetak og markedsplasser. Regjeringen vil gjøre det enklere å ta i bruk folkefinansiering i Norge, og vil vurdere behovet for avklaringer av eller endringer i regelverket. Regelverksutviklingen i EU kan også legge føringer for fremtidig norsk regulering av plattformer for finansiell folkefinansiering.

Fremveksten av Bitcoin og andre virtuelle valutaer reiser en rekke nye problemstillinger, bl.a. hvordan en kan hindre at virtuelle valutaer brukes til hvitvasking og terrorfinansiering, hvordan en skal skattlegge de som eier og handler med slik valuta, og om bruken av valutaene kan ha betydning for den finansielle stabiliteten. Mange av utfordringene krever internasjonale løsninger. Finanstilsynet og en rekke andre tilsynsmyndigheter har advart mot å investere i virtuelle valutaer, og bl.a. pekt på den høye markedsrisikoen og at forbrukere ikke har noen av de garantiene og beskyttelsestiltakene som gjelder for regulerte finansielle tjenester. Regjeringen følger utviklingen nøye, og vil vurdere behov for tiltak i lys av regelverksutviklingen internasjonalt. Finansdepartementet tar sikte på å fastsette en forskrift slik at vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta blir underlagt hvitvaskingsloven.

I håndteringen av utfordringene fra fremveksten av virtuelle valutaer, bør myndighetene unngå å skape utilsiktede hindringer for lovlig virksomhet og innovasjon. Den underliggende teknologien og infrastrukturen bak de virtuelle valutaene kan gi muligheter som kan vurderes uavhengig av valutaene i seg selv. Nye teknologier, som f.eks. blokkjedeteknologi, kan etter hvert som de modnes potensielt legge grunnlag for effektivisering og næringsutvikling.

Trygge og gode finansielle tjenester til forbrukerne (kapittel 4)

Det er nødvendig å ta særlig hensyn til forbrukerne i finansmarkedene, bl.a. fordi forbrukerne kan ha svake forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås. Beslutninger med stor innvirkning på privatøkonomien, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas dessuten få ganger i livet, og det kan være lite rom for å «prøve og feile». Forbrukerne må orientere seg i stadig mer komplekse markeder for finansielle tjenester, og må ofte ta et større ansvar for hvordan egne pensjonsmidler forvaltes.

Forbrukervernet i finansmarkedene skal sikre at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak, men det fritar ikke forbrukerne for risiko. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kompetanse og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi. Regjeringens vektlegging av forbrukerhensyn i finansmarkedspolitikken reflekteres i at et eget kapittel i denne meldingen er viet forbrukerspørsmål. Kapitlet gir en oversikt over hvordan myndighetene i dag bidrar til å sikre at forbrukerne mottar gode og trygge finansielle tjenester, og drøfter behovet for endringer med særlig oppmerksomhet om kundemobilitet og konkurranse, bankenes etterlevelse av plikten til å tilgjengeliggjøre kontanter, og tiltak rettet mot det raskt voksende markedet for forbrukslån.

Kundemobilitet og konkurranse

God konkurranse mellom tilbyderne av finansielle tjenester kan gi lavere priser og bedre løsninger for kundene. De siste årene har utenlandske tilbydere økt sitt nærvær i Norge, samtidig som det har blitt enklere for forbrukerne å få oversikt over hvilke tilbud som finnes, og å bytte bank eller forsikringsforetak. Det har bidratt til økt mangfold og mer effektiv konkurranse.

Finansportalen drives av Forbrukerrådet og er en av tjenestene som har gjort det enklere å få oversikt over finansielle tjenester. Siden juli 2016 har finansforetakene hatt krav om å ha en lenke til Finansportalen der de presenterer sine produkter på nett. I de ti årene portalen har vært i drift, har mobiliteten og forhandlingsaktiviteten økt blant forbrukerne av tjenestene som sammenlignes.

Regjeringen mener det bør være enkelt å bytte tjenesteleverandør. I dag er det ikke mulig å ta med seg kontonummeret ved bytte av bank. Det kan heve terskelen for å bytte. En eventuell omlegging av kontonummersystemet vil imidlertid innebære betydelige utfordringer og kostnader. Samtidig skjer det nå store omveltninger på betalingsområdet, både teknologisk og regulatorisk, som kan bedre kundemobiliteten på andre måter. «Adressen» til kontoene kan følge kunden på andre måter enn før, f.eks. ved bruk av mobilbetalingstjenester som Vipps, der telefonnumre kobler betaler og mottaker. EUs reviderte betalingstjenestedirektiv vil åpne for nye tjenester som bl.a. kan gi forbrukerne mulighet for å forholde seg til kontoinformasjon og betalinger på ett sted, uavhengig av hvilke banker som er involvert, og redusere behovet for å oppgi kontonummer i ulike sammenhenger. Regjeringen arbeider dessuten med forslag til en ny finansavtalelov som bl.a. skal gjøre det lettere å sammenligne banktjenester og bytte bank, herunder med nye regler om bankenes plikt til å bistå ved bankbytte. Det er betydelig utvikling også utenfor banksystemet, der stadig flere aktører innen fintech tilbyr helt nye løsninger, ofte frikoblet fra etablerte kanaler for betalingsformidling.

Behovet for å endre det norske kontonummersystemet bør vurderes når en har mer kunnskap om markedsutviklingen. Dersom markedet med de nye mulighetene teknologien og reguleringen nå åpner for, ikke bringer frem hensiktsmessige løsninger, vil det bli aktuelt å se nærmere på personlige kontonumre og andre tiltak for konkurranse og kundemobilitet. Også andre land står overfor slike problemstillinger. Blant annet har EU-kommisjonen varslet en kost-nytte-vurdering av såkalt kontonummerportabilitet i EU høsten 2019.

Bankenes tilbud av kontanttjenester

Ifølge Norges Bank ble bare hver tiende betaling gjort med kontanter i 2017, mot hver fjerde ti år tidligere. Selv om de elektroniske løsningene i dag dekker de fleste behov for mange, er kontanter fortsatt et viktig betalings- og verdioppbevaringsmiddel, og noen grupper vil i mange år fremover ha behov for kontanttjenester. Kontanter har egenskaper som dagens elektroniske løsninger ikke har, som evne til umiddelbart oppgjør uten tredjepart, sikker lagring av verdier, og anonymitet ved betaling. Norske kontanter er en fordring på Norges Bank, og tvungne betalingsmidler i forbrukerforhold.

Motstykket til bankenes enerett på å ta imot innskudd er at kundene må ha mulighet for å sette inn og ta ut kontanter. Fra 1. januar 2017 har bankenes plikt til å gjøre kontanter tilgjengelig vært gitt i lov. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet kartlagt hvordan bankene etterlever plikten, og vurdert om det er behov for innskjerpinger. Kartleggingen viser at kontanttjenestene i bankenes filialer i stor grad er erstattet av minibanker, innskuddsautomater, kontantuttak i butikker og banktjenester gjennom Posten. Disse løsningene sikrer at kontanttjenester er tilgjengelig i hele landet, selv om 124 av 422 kommuner, i hovedsak kommuner med lave innbyggertall, i dag er uten bankfilialer. Finanstilsynet mener at dagens tilbud i hovedsak dekker kundenes behov, men oppfordrer bankene til å samarbeide om bedre innskuddsmuligheter etter modell av minibanksamarbeidet. Tilsynet peker også på faren for at kontanttjenestetilbudet kan bli svekket fremover.

Regjeringen mener det er av stor betydning at publikum har tilgang til bankinnskudd og betalingstjenester på en hensiktsmessig måte. Det er betryggende at Finanstilsynet har funnet at kontanttjenester er tilgjengelig i hele landet, men utviklingen kan gi grunnlag for bekymring. Bankene har et ansvar for å opprettholde tilfredsstillende kontanttilbud i hele landet også fremover. Dette ansvaret kan trolig ofte håndteres mest effektivt gjennom fellesløsninger, slik Finanstilsynet og Norges Bank har pekt på. Dersom bankene ikke opprettholder et godt nok tilbud, har Finansdepartementet mulighet for å fastsette konkrete plikter for enkeltbanker i forskrift. Det vil imidlertid kunne innebære unødvendig høye kostnader sammenlignet med et velorganisert samarbeid bankene imellom. Regjeringen vil følge opp disse spørsmålene i samarbeid med Finanstilsynet og Norges Bank, og i dialog med finansnæringen, og gi Stortinget en oppdatert orientering i neste års finansmarkedsmelding.

Finansdepartementet fastsatte dessuten 17. april i år forskriftskrav som presiserer at bankene skal ha løsninger for å kunne møte økt etterspørsel etter kontanter som følge av svikt i tilgangen til de elektroniske betalingssystemene. Kontanter har en viktig beredskapsrolle, og de nye reglene vil bidra til å sette en standard for den samlede kapasiteten og beredskapen i det norske betalingssystemet. Bankene skal oppfylle kravene innen 1. januar 2019.

Forbrukslån og rentetak

Markedet for usikrede forbrukslån har vokst kraftig de siste årene. Veksten var om lag 13 pst. i 2017, som er dobbelt så høyt som den samlede gjeldsveksten til norske husholdninger. Forbrukslån utgjør om lag 3 pst. av samlet gjeld i husholdningene, men står for ca. 12 pst. av renteutgiftene. En stor del av veksten i forbrukslån kommer fra spesialiserte forbrukslånsbanker som i hovedsak har blitt etablert de siste ti årene.

Tilgang til usikret kreditt kan gi husholdningene økonomisk frihet, f.eks. til å håndtere uforutsette utgifter, men kan også skape problemer for personer som av ulike grunner tar opp større lån enn de klarer å betjene. Selv om omfanget av forbrukslån fortsatt er relativt lavt i Norge i forhold til en del andre land, ser regjeringen med bekymring på veksten, og har iverksatt en rekke tiltak for å få dette markedet til å fungere bedre.

Det er innført strengere krav til markedsføring av kreditt og fakturering av kredittkortgjeld, og Finanstilsynet har gitt retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for forbrukslån. Finanstilsynet har også fastsatt høyere soliditetskrav for flere av forbrukslånsbankene. Den nye gjeldsinformasjonsloven åpner for registrering og formidling av gjeldsopplysninger til bruk i bankenes kredittvurderinger, og to aktører har levert søknad om få drive slik virksomhet. Endringer i finansforetaksloven vil fra neste år gjøre det dyrere for forbrukslånsbankene å være omfattet av innskuddsgarantien. I arbeidet med forslag til ny finansavtalelov ser regjeringen dessuten på en rekke tiltak som kan gi et sterkere forbrukervern ved opptak av kreditt, bl.a. plikt til å avslå en lånesøknad dersom kredittvurderingen viser at kunden trolig ikke kan betjene lånet, og regulering av urimelig høye renter (åger).

Selv om regjeringen legger til grunn at de gjennomførte og planlagte tiltakene kan ha kraft i seg til å løse opp i de fleste problematiske sidene i markedet for forbrukslån, følger regjeringen nøye med på markedet for å vurdere behovet for ytterligere regulering. I tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget har regjeringen vurdert om det vil være mulig og hensiktsmessig å innføre et rentetak for forbrukslån. Rentetak er en form for prisregulering av kreditt, der det settes grenser for hvor høye renter og kostnader et lån kan ha. Flere land har innført rentetak, med stor variasjon i nivå og utforming.

Virkningene av et rentetak vil avhenge av hvilket nivå det settes på. Et lavt rentetak vil kunne redusere tilgangen på kreditt for en større gruppe, fordi prisen bankene kan ta, ikke vil samsvare med risikoen kundegruppen representerer. Bankene kan også velge å sette opp renten for kunder med lavere risiko for å kompensere for tapt inntektspotensial. Et rentetak vesentlig over gjennomsnittsrenten vil påvirke en mindre del av markedet, og først og fremst små lån med kort løpetid og høy effektiv rente. Markedet for slike lån er imidlertid betydelig mindre i Norge enn i f.eks. Sverige, Finland og Storbritannia, og de som tar opp slike lån i Norge, har ofte få andre muligheter i kredittmarkedet. Et høyt rentetak kan likevel fungere disiplinerende.

Regjeringen mener at rentetak kan være et aktuelt virkemiddel, særlig dersom små forbrukslån med kort løpetid skulle få et visst omfang i Norge. Rentetak vil imidlertid være et inngripende tiltak, og bør først vurderes når en har vunnet noe mer erfaring med gjennomførte og planlagte tiltak, og dersom tiltakene viser seg ikke å ha tilstrekkelig ønsket effekt. Regjeringen vil gi Stortinget en oppdatert orientering om markedsutviklingen i neste års finansmarkedsmelding.

Virksomheten til Norges Bank i 2017 (kapittel 5)

Norges Bank skal fremme økonomisk stabilitet og forvalte verdier på vegne av fellesskapet. Banken overvåker stabiliteten i det finansielle systemet, og gir vurderinger av utsiktene for finansiell stabilitet i offentlige rapporter flere ganger i året. Hvert kvartal gis et råd til Finansdepartementet om nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet. Norges Bank opprettholdt gjennom 2017 sitt råd om et bufferkrav på 2 pst. med virkning fra 31. desember 2017. Rådet ble gitt til, og fulgt opp av, departementet i desember 2016. Norges Bank skal bidra til robuste og effektive betalingssystemer, og er oppgjørsbank på øverste nivå for betalinger mellom bankene i Norge. Sentralbanken yter lån til banker og sentrale motparter, utsteder sedler og mynter, forsyner bankene med kontanter, og fører tilsyn med interbanksystemene. Norges Bank forvalter også bankens valutareserver.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt i forskrift. Inflasjonsstyring ble innført i 2001. I løpet av årene med inflasjonsstyring har det vært en utvikling både i tenkningen om og praktiseringen av pengepolitikken. I mars i år ble en ny modernisert forskrift fastsatt. Et utgangspunkt for moderniseringen av forskriften har vært å bringe forskriften i samsvar med hvordan pengepolitikken i dag blir utøvd og hva som i dag anses som en god pengepolitikk. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt bidra til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Ofte er det ingen motsetning mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom det kommer til konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når ulike hensyn veies mot hverandre.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten. Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 0,5 pst. gjennom hele 2017. Den økonomiske utviklingen både i Norge og internasjonalt bedret seg gjennom 2017. Det bidro til å trekke rentebanen til Norges Bank noe opp mot slutten av fjoråret.

Finansdepartementet gir hvert år en vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Det har etter departementets syn over tid vært en god utvikling i hvordan pengepolitikken utøves. Det er bred tillit til pengepolitikken både hos markedsaktører, de akademiske miljøene og opinionen i alminnelighet. Videreutviklingen av pengepolitikken har fortsatt gjennom 2017, bl.a. er Norges Banks redegjørelse av skjønnsutøvelsen i rentesettingen blitt tydeligere.

Norges Bank forestår også forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) på vegne av staten og etter nærmere bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Forvaltningen av SPU, herunder resultatene og vurderinger av disse, er omtalt nærmere i Meld. St. 13 (2017–2018) Statens pensjonsfond 2018.

Virksomheten til Finanstilsynet i 2017 (kapittel 6)

Finanstilsynet fører tilsyn med at finansforetakene følger lover og forskrifter. Finanstilsynet gjennomfører regelmessige analyser av utviklingen i finansnæringen og av de økonomiske forholdene nasjonalt og internasjonalt. Et av Finanstilsynets hovedmål er å bidra til finansiell stabilitet, og tilsynet legger i sin virksomhet vekt på både risikoen finansforetakene står overfor som følge av den makroøkonomiske utviklingen, og risikoen for det finansielle systemet og økonomien som finansforetakene samlet kan generere. Finanstilsynet arbeidet i 2017 bl.a. med videreutvikling av modellverktøy, og gjennomførte stresstester av 20 norske bankkonsern og nær 100 mindre norske banker. Finanstilsynet deltar i EUs finanstilsynsmyndigheter og har tett samarbeid med andre nasjonale tilsynsmyndigheter.

Finanstilsynet gjennomfører løpende dokumentbasert tilsyn på grunnlag av rapportering fra foretakene, og dette danner sammen med overvåking av markedene og norsk økonomi grunnlag for en risikobasert utvelgelse av foretak for stedlig tilsyn. Stedlig tilsyn er viktig for å identifisere eventuelle problemer, og gir mulighet for tett dialog med ledelse og styre på et tidlig stadium, slik at nødvendige tiltak kan iverksettes på en effektiv måte. I 2017 gjennomførte Finanstilsynet 21 stedlige tilsyn i banker, kredittforetak og finansieringsforetak, samt 10 særskilte tilsyn med bruk av interne risikomodeller. Det ble gjennomført til sammen 15 stedlige tilsyn i forsikringsforetak og pensjonskasser i 2017, og 23 stedlige tilsyn med IKT og betalingstjenester. Finanstilsynet gjennomførte en rekke tilsyn på verdipapirområdet og innen regnskap og revisjon, eiendomsmegling og inkasso.

Virksomheten til Folketrygdfondet i 2017 (kapittel 7)

Folketrygdfondet er et statlig særlovselskap som forestår den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN) etter nærmere bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Målet for forvaltningen er høyest mulig avkastning over tid, målt i norske kroner og etter kostnader. Markedsverdien av SPN var 240,2 mrd. kroner ved utgangen av 2017, og avkastningen var 13,2 pst. i 2017, som er 0,5 prosentenheter høyere enn avkastningen av referanseindeksen fastsatt av departementet. Forvaltningen av SPN, herunder resultatene og vurderinger av disse, er omtalt nærmere i Meld. St. 13 (2017–2018) Statens pensjonsfond 2018.

Virksomheten til IMF i 2017 (kapittel 8)

Det internasjonale valutafondet (IMF) skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. IMFs ordinære utlån er nå på det laveste nivået siden finanskrisen. Til sammen har 16 land låneavtaler med IMF under de ordinære ordningene. Dette inkluderer to såkalte føre-var-avtaler, som kan innvilges land som trenger å styrke tilliten til at de vil klare å innfri sine internasjonale betalingsforpliktelser. Omfanget av nye låneavtaler under de subsidierte låneordningene for lavinntektsland har ligget på et høyt nivå de siste årene, og i alt 19 land har nå program under disse.

Norge stiller til sammen 11,7 mrd. SDR (tilsvarer i overkant av 130 mrd. kroner) til disposisjon for IMFs generelle låneordninger. Av dette er 3,75 mrd. SDR ordinære kvotemidler, 1,97 mrd. SDR stilles til disposisjon gjennom IMFs multilaterale innlånsordning (NAB-ordningen) og 6 mrd. SDR gjennom en bilateral låneavtale. Norge bidrar også med frivillige midler til finansiering av låneordningene for lavinntektsland.

Et viktig tema for IMF framover er den kommende kvoterevisjonen, som etter planen skal gjennomføres innen IMFs vårmøte i 2019 og ikke senere enn IMFs årsmøte høsten 2019. Kvotene bestemmer størrelsen på medlemmenes finansielle plikter og rettigheter, og langt på vei også fordelingen av stemmer i IMFs styrende organer.

Endringer av regelverk og konsesjoner i 2017 (kapittel 9)

Reguleringen av finansmarkedene består hovedsakelig av lover og forskrifter. Finansdepartementet har i oppgave å fremme lovforslag til Stortinget, og har etter lovgivningen hjemler til å fastsette forskrifter med nærmere regler. Finansdepartementet har også myndigheten til å gi konsesjon til etablering eller endring av virksomhet på finansmarkedsområdet, og stille vilkår for konsesjonene. En nærmere oversikt over de viktigste regelverksendringene i 2017 er gitt i kapittel 9. Kapitlet inneholder også en omtale av sentrale konsesjoner som ble gitt i 2017.