2 Utsiktene for finansiell stabilitet

2.1 Innledning

Velfungerende finansmarkeder er en forutsetning for økonomisk vekst og bidrar til økonomisk trygghet for den enkelte. Det krever at finansmarkedene og betalingssystemene er effektive og robuste, slik at finansiering kan formidles, betalinger utføres, innskudd og andre tilbakebetalingspliktige midler fra allmenheten plasseres, og risiko omfordeles på en tilfredsstillende måte gjennom skiftende økonomiske omstendigheter.

Arbeidet med å sikre finansiell stabilitet er i Norge delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for å fremme finansiell stabilitet, og forvalter lov- og forskriftsverket for finanssektoren. Norges Bank og Finanstilsynet overvåker finansforetakene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true stabiliteten. Finanstilsynet fører også tilsyn med de enkelte finansforetakene og markedsplassene. Norges Bank er långiver i siste instans.

Etter finanskrisen ble det satt i gang en rekke regelverksprosesser i ulike internasjonale fora. Målet har i stor grad vært å bidra til finansiell stabilitet gjennom økt soliditet og bedre likviditet i bankene, både for å forebygge og begrense konsekvensene av nye kriser. Norske myndigheter har lagt vekt på å gjennomføre det nye regelverket raskt, og norske banker har tilpasset seg regelverket.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Veksten internasjonalt har tatt seg opp, og på kort sikt ser situasjonen bedre ut enn på lenge. På litt lengre sikt er bildet mer uklart, bl.a. som følge av risikoen for opptrapping av handelshindre og usikkerheten rundt Storbritannias uttreden av EU. Utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og internasjonale finansmarkeder omtales i kapittel 2.2.

God utvikling i norsk økonomi og kapitalmarkedene har bidratt til at bankene har gode resultater, lave utlånstap og god tilgang til finansiering. Norske banker har bygget kapital over tid og har god soliditet. Styrkingen av soliditeten etter finanskrisen innebærer at norske bankers evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi er betydelig forbedret. Norske banker har god tilgang på både kort og lang finansiering. Andelen kortsiktig markedsfinansiering i norske banker har de siste årene gått noe ned, noe som gjør bankene mer robuste mot markedsuro. Livsforsikringsforetakene har tilpasset kostnader og risiko, og tilfredsstiller nye solvenskrav. Soliditeten i bankene og i livforsikringsforetakene og pensjonskassene omtales i henholdsvis kapittel 2.4.1 og kapittel 2.5.

Selv om soliditeten og likviditeten til norske finansforetak er god, er det sårbarheter i det norske finanssystemet. De viktigste sårbarhetene er den høye gjeldsbelastningen til norske husholdninger og høye eiendomspriser. Regjeringen har de siste årene iverksatt flere tiltak for å begrense risikoen den høye gjelden og de høye eiendomsprisene utgjør for finansiell stabilitet og norsk økonomi. Forskriftskrav til bankenes utlånspraksis for boliglån ble midlertidig fastsatt sommeren 2015, og ble fra årsskiftet 2016–2017 midlertidig videreført frem til 30. juni 2018. Bankenes kapitalkrav for boliglån er også skjerpet inn, og det er innført en såkalt motsyklisk kapitalbuffer, med gradvis økte krav. Husholdningenes gjeld, eiendomsprisene og tiltakene som er iverksatt for å begrense risikoen den høye gjelden innebærer, omtales i kapittel 2.3.

Bankenes kortsiktige finansiering i valuta utgjør også en sårbarhet i det norske finansielle systemet. Erfaringer fra finanskrisen har vist at banker er sårbare hvis de blir for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering. I tråd med nye EU-regler etter finanskrisen har Finansdepartementet innført krav som setter grenser for likviditetsrisikoen i bankene og kredittforetakene. Bankenes finansiering er omtalt i kapittel 2.4.3.

Teknologisk utvikling kan føre til at finansforetakene blir eksponert mot nye typer risiko. Økt digitalisering av finansielle tjenester bidrar til effektivisering og et bredere tilbud av tjenester, men økt avhengighet av IKT-tjenester skaper også nye sårbarheter, bl.a. blir finansforetakene mer utsatt for cyberangrep. Slike angrep, eller andre former for systemsvikt i større finansforetak eller sentrale infrastrukturforetak, kan få store økonomiske konsekvenser og i ytterste konsekvens true den finansielle stabiliteten. Sårbarheter som følger av den økte digitaliseringen i finansnæringen, omtales i kapittel 2.6.

Klimaendringene kan skape nye sårbarheter i finanssystemet. Hyppigere ekstremvær vil kunne føre til økte skader på fast eiendom og infrastruktur og større erstatningsutbetalinger for skadeforsikringsforetakene. Det vil også kunne føre til verdifall på finansforetakenes investeringer og pantsatte objekter som står som sikkerhet for bankers utlån. Omstillingen til en lavutslippsøkonomi medfører også risikoer. Teknologisk utvikling og politiske beslutninger kan gi brå verdiendringer på finansielle aktiva knyttet til bl.a. produksjonen av fossile brennstoff. Slike verdiendringer kan få konsekvenser for finansiell stabilitet. Internasjonalt og i Norge er det satt i gang initiativer for å få på plass bedre rapportering om klimarisikoen selskaper er eksponert mot, og for å bedre forståelsen av hvordan klimaendringene kan påvirke finansmarkedenes virkemåte og utsiktene til finansiell stabilitet. Klimarisikoen i finansmarkedene omtales i kapittel 2.7.

Norges Bank og Finanstilsynet publiserer jevnlig rapporter om risikoforholdene i finanssystemet. Norges Bank legger hvert kvartal frem «Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet», og rapportene «Finansiell stabilitet» og «Finansiell infrastruktur» én gang i året. Finanstilsynet legger frem rapporten «Finansielt utsyn» to ganger i året, og en årlig risiko- og sårbarhetsanalyse om finansforetakenes bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). I tillegg publiserer IMF og OECD henholdsvis hvert og annethvert år rapporter med vurderinger av norsk økonomi og det norske finanssystemet. Disse rapportene danner et viktig grunnlag for departementets vurdering av sårbarhetene i det norske finansielle systemet og utsiktene for finansiell stabilitet.

2.2 Det makroøkonomiske bildet og utviklingen i internasjonale finansmarkeder

2.2.1 Norsk og internasjonal økonomi

Veksten i internasjonal økonomi har tatt seg opp. Oppgangen er bredt basert både på tvers av regioner og næringer. Det er særlig god vekst i USA, men også i euroområdet har veksten tatt seg opp. Storbritannia skiller seg ut med forholdsvis lav vekst, og det er stor usikkerhet knyttet til brexit.

Risikoen for at det skal bygges opp nye omfattende handelshindre i flere land, som kan svekke veksten i verdensøkonomien, har økt. I USA bidrar den amerikanske skattereformen til et historisk høyt budsjettunderskudd som på kort sikt kan forsterke veksten både i USA og i verdensøkonomien, men som på lengre sikt vil øke usikkerheten om den økonomiske utviklingen.

Nedgangskonjunkturen etter oljeprisfallet er nå bak oss. Aktiviteten i norsk økonomi har tatt seg opp og arbeidsledigheten har gått ned. Den registrerte ledigheten er nå godt under gjennomsnittet for de siste 20 årene. Etter nokså svak utvikling i sysselsettingen i 2015 og 2016, tok veksten seg opp gjennom fjoråret. Lav rente og en ekspansiv finanspolitikk har bidratt til å trekke opp innenlandsk etterspørsel etter varer og tjenester. Svakere krone og moderate lønnsoppgjør har bidratt til å redusere forskjellen mellom kostnadsnivået i Norge og utlandet. En bedret konkurranseevne legger et godt grunnlag for omstilling og ny vekst i norsk næringsliv, og bidrar til at norske bedrifter kan dra nytte av at verdensøkonomien er i bedring.

Finansdepartementet anslo i mars i år at veksten i BNP Fastlands-Norge øker fra 1,8 pst. i 2017 til 2,5 pst. i 2018. Det anslås at sysselsettingen vil vokse raskere enn befolkningen i yrkesaktiv alder fremover, og at ledigheten vil avta videre.

Finansdepartementet vil legge frem nye anslag for norsk og internasjonal økonomi i revidert nasjonalbudsjett i mai.

2.2.2 Utviklingen i internasjonale finansmarkeder

Etter flere år med svært ekspansiv pengepolitikk i de tradisjonelle industrilandene, er det nå tegn til gradvis normalisering av pengepolitikken. Enkelte sentralbanker har hevet styringsrenten og begynte å trappe ned sine programmer for kjøp av verdipapirer.

Rentenivået internasjonalt er fremdeles svært lavt. Forventninger om høyere vekst og inflasjon har bidratt til at markedsaktørenes forventninger om styringsrentene har steget. Rentene på tiårs statsobligasjoner var samlet sett nokså stabile gjennom fjoråret. Hittil i år har rentene økt noe, særlig i USA, se figur 2.1. Dollaren svekket seg betydelig gjennom 2017 til tross for god vekst i økonomien, ekspansiv finanspolitikk og stigende renter, mens euroen styrket seg.

Flere internasjonale børsindekser steg gjennom fjoråret. Hittil i år har utviklingen vært mer volatil. Aksjekursene falt kraftig i februar, men har hentet seg noe inn igjen siden da, se figur 2.2.

Også i Norge har renteforventingene tatt seg opp både på kort og lang sikt. Påslaget i pengemarkedet falt gjennom 2017, men har økt markert i det siste i hovedsak som følge av økte påslag i det amerikanske pengemarkedet. Den norske kronen har svekket seg noe det siste året.

Kilde: Macrobond.

2.3 Høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser

2.3.1 Oppbygging av finansielle ubalanser

Finansielle ubalanser bygges vanligvis opp over lang tid før de eventuelt utløser en krise. De fleste finansielle kriser internasjonalt og i Norge har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. Når finansielle ubalanser utløses, kan samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien gi kraftige forstyrrelser. Erfaringer viser at de samfunnsmessige kostnadene ved finansiell ustabilitet kan være store og langvarige.

¹ USA: S&P 500. Storbritannia: FTSE 100. Norge: OSEBX. Japan: Nikkei 225. Europa: STOXX 600.

Kilde: Macrobond.

Finansielle ubalanser kan ikke observeres direkte. Vurderinger av nivået på finansielle ubalanser kan baseres på utviklingen i bl.a. gjeld og eiendomspriser. Kreditten har lenge steget raskere enn verdiskapingen i den norske fastlandsøkonomien. Gjeldsveksten i husholdningssektoren holdt seg relativt stabil gjennom fjoråret, mens den økte blant fastlandsforetakene, se figur 2.4. Det er særlig den høye gjelden i husholdningene som utgjør en alvorlig sårbarhet i det norske finansielle systemet.

2.3.2 Boligpriser og husholdningenes gjeld

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Norske husholdningers gjeld har lenge vokst raskere enn inntektene. I gjennomsnitt har norske husholdninger en gjeld som er mer enn to ganger deres disponible inntekt, se figur 2.3. Det er et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land. En vedvarende oppgang i husholdningenes gjeldsbelastning er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp.

Gjeldsveksten i husholdningssektoren har lenge vært rundt 6,5 prosent, jf. figur 2.4. De siste månedene har gjeldsveksten avtatt litt, men er fortsatt høyere enn inntektsveksten.

Selv om utlånsrentene er historisk lave, er gjeldsbetjeningsgraden, det vil si andelen av disponibel inntekt som går til å betjene renter og avdrag, på et nokså høyt nivå og rundt nivåene fra bankkrisen på slutten av 1980-tallet, se figur 2.5.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

* Rentebelastning og gjeldsbetjeningsgrad ved en renteøkning på fem prosentenheter.

Kilde: Norges Bank.

Flere sentralbanker har økt, eller signalisert at de vil øke, rentene i tiden fremover. Siden det samlede gjeldsnivået er høyt, kan selv små endringer i renten få store effekter på husholdningenes rentebelastning. Ved en renteøkning på fem prosentenheter vil også rentebelastningen bli historisk høy, se blå stiplet linje i figur 2.5.

En av farene med høy gjeld i husholdningene er at mange kan velge å stramme inn på forbruket dersom inntektene skulle falle eller rentene øke. Erfaringer viser at husholdningene prioriterer å betjene boliglånet, selv når inntektene svikter. Lavere forbruk kan redusere inntjeningen og gjeldsbetjeningsevnen i næringslivet, som i neste omgang kan gi økte tap i bankene og svekke deres kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter. Selv om tapene på boliglån i en slik situasjon er begrensede, kan konsekvensene av den høye gjelden i husholdningene for næringslivet og norsk økonomi bli betydelige.

Det er særlig husholdninger med høy gjeld og lav gjeldsbetjeningsevne som vil kunne få økonomiske problemer ved inntektsbortfall eller ved en renteøkning. Andelen husholdninger med gjeld over fem ganger disponibel inntekt har økt betydelig siden slutten av 1990-tallet, se figur 2.6. I 2015 hadde nærmere 12 pst. av husholdningene en gjeld som var over fem ganger disponibel inntekt. Andelen var størst blant de yngre husholdningene.

Kilde: Norges Bank.

Utviklingen i boligpriser og husholdningenes gjeld henger tett sammen. Over 90 pst. av husholdningenes gjeld er med pant i bolig. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed øke husholdningenes tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Historien har vist at slike selvforsterkende mekanismer kan føre boligpriser og gjeld opp på et nivå som ikke er bærekraftig over tid.

Etter flere år med kraftig oppgang falt boligprisene gjennom 2017. Prisutviklingen må bl.a. sees i lys av den sterke prisveksten tidligere og økt boligbygging. Lavere boligprisvekst vil over tid kunne bidra til at husholdningenes gjeldsvekst avtar til et mer bærekraftig nivå.

Både oppgangen og omslaget i boligprisene har vært sterkest i Oslo, se figur 2.7. I flere andre store byer har prisene også gått noe ned. På landsbasis var boligprisene 2,2 pst. lavere i mars i år enn i mars i fjor. De siste månedene har det vært enkelte tegn til at nedgangen i boligprisene er i ferd med å stoppe opp. Det gjelder særlig i Oslo der prisene har gått opp de siste månedene.

Både Finanstilsynet og Norges Bank trekker frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning i husholdningene som sårbarheter i det norske finansielle systemet, som gjør norsk økonomi utsatt for et økonomisk tilbakeslag.1 At husholdningenes gjeldsbelastning er høy, øker ifølge Norges Bank risikoen for at husholdningene vil stramme inn på konsumet dersom boligprisene faller mye eller rentenivået øker markert. Risikoen for at mange husholdninger i en slik situasjon strammer inn på konsumet samtidig, er ifølge Norges Bank betydelig. Det kan forsterke et tilbakeslag i økonomien og gi bankene økte tap på utlån til foretak, inkludert utlån til næringseiendom. Norges Bank viser til at lav boligprisvekst vil kunne dempe gjeldsveksten i husholdningene, men at det vil ta tid før sårbarheten reduseres. Ifølge Finanstilsynet er den videre utviklingen i boligmarkedet usikker, men etter en lang periode med kraftig boligprisvekst kan det ikke utelukkes at vi går inn i en lengre periode med fallende boligpriser. Bedrede vekstutsikter og fortsatt lav rente kan ifølge Finanstilsynet likevel bidra til ny boligprisvekst. Tilsynet pekte i november 2017 på at omslaget i boligmarkedet så langt ikke hadde slått ut i lavere kredittvekst, og at husholdningenes gjeldsbelastning økte ytterligere i 2017. Rentebelastningen til husholdningene er likevel lav på grunn av lav rente. Tilsynet påpeker at norske låntakere i all hovedsak har flytende rente på sine boliglån, noe som innebærer at norske husholdninger rammes raskt ved en renteoppgang. Finanstilsynet mener dette kan få store negative virkninger i norsk økonomi.

Kilde: Eiendom Norge, Eiendomsverdi, Finn.no og Macrobond.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) skriver i landrapporten om Norge, som ble lagt frem i desember 2017, at lave renter har bidratt til bekymringsfullt sterk boligprisvekst og kredittvekst i Norge.2 Ifølge OECD fremstår norske boligpriser som for høye, og det ser også ut til at prisene har nådd toppen. En rask priskorreksjon vil ifølge OECD kunne få alvorlige konsekvenser for norske husholdningers balanse og bankenes soliditet, og kan være kritisk for Norges økonomiske utsikter. OECD peker i rapporten på at norske myndigheter har iverksatt en rekke tiltak for å redusere risikoen den høye gjelden i norske husholdninger innebærer. Ifølge OECD ser det ut til at tiltakene, i kombinasjon med økt tilbud av boliger, har bidratt til at boligprisene har falt den siste tiden. OECD mener prisnedgangen kan være starten på en lengre markedskorreksjon. Konsekvensene av en eventuell vedvarende korreksjon avhenger ifølge OECD av om markedet er på vei mot en myk eller hard landing. En myk landing innebærer en jevn tilpasning til en ny markedslikevekt, mens en hard landing innebærer en uberegnelig tilpasning der prisene kan falle under markedslikevekten før de stabiliserer seg. Dersom boligprisveksten skulle fortsette å være ukomfortabelt høy, anbefaler OECD norske myndigheter å vurdere ytterligere makrotilsynstiltak og følge nøye med på effekten av slike tiltak.

Det internasjonale valutafondet (IMF) skriver i artikkel IV-rapporten om norsk økonomi, som ble lagt frem i juli 2017, at sårbarheter i det norske finansielle systemet har økt den siste tiden, særlig som følge av høye og voksende eiendomspriser og høy gjeld i husholdningene.3 IMF skriver i rapporten at boligprisveksten i Norge er drevet av økte inntekter, en økning i antall husholdninger i forhold til boligtilbudet, lave renter og skattefavorisering av bolig. IMF peker i rapporten på at norske husholdningers gjeldsbelastning er blant de høyeste i OECD, og at det er en økende konsentrasjon av boliglån på bankenes balanse. Selv om misligholdsrisikoen er lav, mener IMF at en betydelig renteøkning eller en alvorlig forverring av makroøkonomiske forhold kan føre til større utlånstap. Ifølge IMF er det mest sannsynlig at eventuelle tap for bankene vil komme fra utlån til bedriftsmarkedet. IMF skriver at norske myndigheter har vært ledende i Europa i å ta i bruk makrotilsynsvirkemidler, og trekker frem den motsykliske kapitalbufferen (se boks 2.2), boliglånsforskriften og uvektet kapitalkrav for banker (se kapittel 2.4.1). IMF mener likevel det kan være behov for å vurdere ytterligere, målrettede tiltak for å begrense systemrisikoen i det norske finansielle systemet hvis sårbarhetene i husholdningssektoren forsterkes. IMF trekker frem strengere krav til belåningsgrad for boliglån, mindre fleksibilitetskvote i boliglånsforskriften eller høyere risikovekter på boliglån som mulige tiltak.

Finansdepartementet har de siste årene iverksatt flere tiltak rettet mot risikoen den høye gjelden i norske husholdninger utgjør for finansiell stabilitet, som regulering av bankenes utlånspraksis, innføring av en motsyklisk kapitalbuffer og høyere kapitalkrav for boliglån.4

For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boliglånsmarkedet fastsatte Finansdepartementet sommeren 2015 en midlertidig forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Forskriften stilte en rekke krav til bankene utlånspraksis ved utlån med pant i bolig, se boks 2.1. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2015 og gjaldt frem til årsskiftet 2016–2017. Forskriften ga bankene fleksibilitet til å innvilge en viss andel lån (10 pst.) hvert kvartal som ikke oppfylte alle kravene i forskriften. Veksten i boligprisene og i husholdningenes gjeld fortsatte gjennom 2016. På bakgrunn av utviklingen fastsatte Finansdepartementet i desember 2016 en ny midlertidig forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig (boliglånsforskriften). I den nye boliglånsforskriften ble det innført en bestemmelse om at lån med pant i bolig ikke skal innvilges dersom kundens samlede gjeld etter låneopptaket overstiger fem ganger brutto årsinntekt. Det ble også innført enkelte særkrav i Oslo, herunder at bankenes fleksibilitet til å innvilge lån som ikke oppfyller kravene i forskriften, ble redusert til 8 pst., se boksen. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2017 og skal gjelde frem til 30. juni 2018.

Finansdepartementet ba i brev i november 2017 Finanstilsynet om å vurdere om boliglånsforskriften bør avvikles, videreføres som den er eller endres. I brevet ba Finansdepartementet om en vurdering av veksten i boligpriser og gjeld i norske husholdninger, og hvordan boliglånsforskriften har påvirket utviklingen. Tilsynet ble også bedt om å vurdere hvordan forskriften har påvirket bankenes utlånspraksis og hvilke effekter de særskilte kravene i Oslo har hatt. Finansdepartementet ba Finanstilsynet innhente vurderinger og faktagrunnlag fra Norges Bank i dette arbeidet.

Finanstilsynet kom med sin vurdering 28. februar. Ifølge tilsynet har innstrammingen i boliglånsforskriften fra 1. januar 2017 bidratt til strammere utlånspraksis i bankene. Det er først og fremst kravet om maksimal gjeldsbelastning på fem ganger bruttoinntekten som har bidratt til dette, særlig i Oslo. Finanstilsynet mener det er for tidlig å fastslå en mer varig endring i boligmarkedet som etter hvert kan gi grunnlag for en mer balansert utvikling i husholdningenes låneopptak. Finanstilsynet tilrår derfor å videreføre forskriftsregulering av bankenes utlånspraksis, men foreslår at det i ny boliglånsforskrift gjøres enkelte endringer. Tilsynet foreslår å oppheve særkravene i Oslo, og å sette bankenes fleksibilitetskvote til 8 pst. i hele landet. Finanstilsynet foreslår også å presisere at lån med pant i bolig også omfatter lån med pant i fritidseiendom, og at krav til betjeningsevne, gjeldsgrad og avdragsbetaling på gitte vilkår ikke skal gjelde for seniorlån.

Finanstilsynet foreslår at forskriften skal gjelde på ubestemt tid, men at den bør vurderes i lys av markedsutviklingen. Finanstilsynet følger utviklingen i låne- og boligmarkedet som ledd i tilsynsvirksomheten, og vil komme tilbake til Finansdepartementet med råd om endringer, eventuelt avvikling, av forskriften dersom utviklingen i markedene gir grunnlag for det.

I brev 9. februar 2018 til Finanstilsynet skriver Norges Bank at forskriften bør videreføres i sin nåværende form, men uten de særskilte kravene i Oslo. Norges Bank skriver at flere utviklingstrekk tyder på at forskriften har hatt en effekt på utviklingen i kredittgiving og boligpriser. Norges Bank viser til at Finanstilsynets boliglånsundersøkelse viser at det har vært en nedgang i andelen lån i brudd med kravene. Ifølge Norges Bank har forskriften trolig bidratt til omslaget i boligprisene, men fallet i boligprisene må også ses i sammenheng med den kraftige prisveksten forut for innstrammingen i fjor og økt tilbud av boliger. Etter Norges Banks vurdering har forskriftsregulering med fleksibilitetskvote fungert godt. Forskriften har ifølge Norges Bank gitt en klar grense for forsvarlig utlånspraksis, og har trolig bidratt til å styrke bankenes kontroll med lån til sårbare husholdninger.

Finansdepartementet sendte 28. februar Finanstilsynets forslag på høring med høringsfrist 11. april. Departementet vil ta stilling til om boliglånsforskriften skal videreføres, og i så fall i hvilken form, før gjeldende forskrift utløper 30. juni.

2.3.3 Næringseiendom

Utviklingen i prisene i boligmarkedet og næringseiendomsmarkedet har over tid fulgt hverandre tett. I likhet med boligmarkedet har lave renter over flere år bidratt til prisvekst i markedet for næringseiendom. Prisene har særlig økt for kontorer med sentral beliggenhet i Oslo. Mens prisene på boliger i Oslo falt i fjor, fortsatte prisene på næringseiendom å stige. De siste årene har netto tilførsel av nye kontorbygg vært moderat, bl.a. fordi mange næringsbygg gjøres om til boliger.

Gjennom fjoråret tiltok utlånsveksten til næringseiendom både fra banker og i obligasjonsmarkedet. Næringseiendom er den enkeltnæringen bankene har størst eksponering mot, og den næringen som historisk sett har påført bankene størst tap. Et tilbakeslag i norsk økonomi kan føre til at lokaler blir stående tomme, og til at leieprisene faller. Det reduserer lønnsomheten og svekker gjeldsbetjeningsevnen i næringseiendomsforetakene og øker risikoen for mislighold.

Finanstilsynet pekte høsten 2017 på at norske banker er sterkt eksponert mot næringseiendomsselskaper.5 At bankene de senere årene har strammet inn sin utlånspraksis ved utlån til dette segmentet, har imidlertid bidratt til å redusere risikoen for tap. Finanstilsynet har intensivert oppfølgingen av bankenes eksponering mot næringseiendom, og det gjennomføres bl.a. stresstester av bankenes eksponering mot slike engasjementer. Ifølge IMF kan den sterke prisveksten i næringseiendom, særlig i Oslo, utgjøre en risiko i det norske finansielle systemet.6 Næringseiendomssektoren er ifølge IMF en kilde til sårbarhet, ettersom det er en stor sektor som utgjør en betydelig andel av bankenes utlånsporteføljer, og som historisk sett har vært en kilde til utlånstap for bankene. IMF mener at det kan være behov for å vurdere makrotilsynsvirkemidler rettet mot bankenes eksponering mot næringseiendom, herunder grenser for belåningsgrad eller sektorspesifikke motsykliske kapitalbuffere.

2.4 Motstandsdyktige banker

2.4.1 Styrket soliditet

Soliditetskravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter finanskrisen har Norge vært blant landene som raskest har innført strengere og bedre soliditetskrav. Det har vært mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, men gjenspeiler også at trygghet i finanssektoren er prioritert.7 Solide banker har evne til å tåle tap uten å måtte innskrenke virksomheten. Dersom bankene må stramme inn på utlånspraksisen i en nedgangskonjunktur, kan det bidra til dypere og mer langvarige tilbakeslag i økonomien. Kravene har også vist seg å være godt forenlige med god lønnsomhet i bankene, se boks 2.3.

Regelverksutviklingen de senere årene bygger i stor grad på gjennomføring av EU-regler, som igjen ofte er basert på anbefalinger fra bl.a. Baselkomiteen for banktilsyn. I Norge ble nye soliditetskrav innført i perioden 2013–2016, i tråd med EUs kapitalkravsregelverk (CRR/CRD IV), som bygger på Basel III-anbefalingene fra 2010.8 Kravene er i hovedsak uttrykt som generelle krav («pilar 1-krav») til såkalt ren kjernekapitaldekning, som noe forenklet er bankens egenkapital i prosent av dens risikovektede eiendeler. Risikovektingen innebærer at ulike typer av utlån og andre eiendeler vektes ut fra antatt tapsrisiko, slik at banken må ha mer egenkapital bak et mer risikabelt utlån. Det meste av økningen i soliditetskravene etter finanskrisen består av såkalte bufferkrav som skal redusere faren for at bankene vil komme i brudd med minstekravet. Brudd med minstekravet kan innebære at banken blir satt under offentlig administrasjon, mens brudd med bufferkrav gir begrensninger på bl.a. utbytte- og bonusutbetalinger.

Regelverket har blitt stadig mer harmonisert i EU/EØS, men norske myndigheter har aktivt brukt handlingsrommet i regelverket for å fastsette høyere krav når det har vært mulig og ønskelig. Det er betydelige forskjeller i hvordan EU/EØS-landene har benyttet seg av handlingsrommet, se figur 2.8, som viser krav til ren kjernekapitaldekning per 1. januar 2018. Mange av landene faser inn bufferkravene over flere år, mens andre har valgt å legge seg på et lavere nivå. Norge og Sverige har de høyeste soliditetskravene i EØS.

Kilde: ESRB.

Baselkomiteen ga i desember 2017 nye anbefalinger som vil få betydning for norsk kapitaldekningsregelverk, se boks 2.4.

I Norge er det generelle buffer- og minstekravet til ren kjernekapitaldekning nå 12 pst. for de fleste norske banker, mens de systemviktige bankene DNB og Kommunalbanken har et krav på 14 pst., se figur 2.9. Kravet inkluderer det motsykliske bufferkravet på 2 pst., som er fastsatt bl.a. på grunnlag av husholdningenes gjeldsbelastning og utviklingen i boligmarkedet, jf. boks 2.2. Norske banker hadde i gjennomsnitt en ren kjernekapitaldekning på 16,3 pst. ved utgangen av 2017, om lag 0,5 prosentpoeng høyere enn året før. Med unntak av én bank og ett kredittforetak, oppfylte alle norske banker og kredittforetak alle buffer- og minstekrav ved utgangen av 2017. For bankene samlet har den rene kjernekapitaldekningen økt med om lag ni prosentpoeng siden 2008, hele tiden med god margin til de økte kravene. Økningen i ren kjernekapitaldekning kommer i hovedsak av tilbakeholdte overskudd, ikke fra reduserte utlån som i enkelte andre land. Styrkingen av soliditeten etter finanskrisen innebærer at norske bankers evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi er forbedret.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap, god tilgang til finansiering og gode resultater. Selv om veksten i norsk økonomi har avtatt de siste årene, har bankene hatt gode resultater. Denne utviklingen fortsatte i 2017, og resultatene økte igjen etter å ha falt noe i 2016, se boks 2.3. Kombinasjonen av gode resultater og moderate utbyttebetalinger har bidratt til at norske banker har kunnet styrke soliditeten.

Det er generelt de mindre bankene som har høyest ren kjernekapitaldekning, og det er også disse bankene som hadde størst vekst i den rene kjernekapitaldekningen i 2017, med en økning på 1,3 prosentpoeng.9 Også de større bankene styrket sin soliditet betydelig i 2017, og har nå en ren kjernekapitaldekning i tråd med de generelle kravene (pilar 1), de såkalte pilar 2-kravene og bankenes egne kapitalmål. Pilar 2-krav er tilleggskrav fastsatt av Finanstilsynet for den enkelte bank, og skal sikre at soliditetskravene totalt sett står i forhold til risikoen i virksomheten. Finanstilsynet har fastsatt slike tilleggskrav for de fleste norske banker. For de større bankene er kravene mellom 1,5 og 2,1 pst., se figur 2.10. Bankene må tilpasse sin soliditet slik at det er god margin til de samlede kravene.

Kilde: Finanstilsynet.

En utfordring med risikovektede soliditetskrav er imidlertid at risikovektingen kan variere mellom banker og mellom land uten at det nødvendigvis har basis i underliggende risikoforhold. Mens det tidligere var faste risikovekter i EØS-reglene for ulike typer av eiendeler, f.eks. slik at et typisk boliglån skulle vektes inn med 50 pst. av verdien, har det siden 2007 vært åpnet for at banker kan bruke egne modeller til å beregne risikovekter (IRB-metoden).10 Ulik praksis for hva slags modeller og data bankene kan bruke, kan gjøre det vanskelig å sammenligne soliditeten i banker på tvers av land på grunnlag av ren kjernekapitaldekning. Noen lands tilsynsmyndigheter tillater f.eks. at bankene i hovedsak baserer seg på egne observasjoner og erfaringer over relativt korte tidsperioder, mens andre tilsynsmyndigheter krever at bankene må legge til grunn hyppigere og større tap når de beregner risikovekter. I Norge må bankene som bruker interne modeller, bruke noe mer konservative forutsetninger enn banker i enkelte andre land. I tillegg må de forholde seg til et gulv for samlet risikovekting, ofte kalt Basel I-gulvet. Dette gulvet er basert på de gamle Basel I-kravene fra 1990 med faste risikovekter. Resultatet av de samlede norske kravene er at det ofte kreves mer egenkapital for en gitt utlånsvirksomhet, og at kapitaldekningstallene til norske og utenlandske banker ikke er direkte sammenlignbare.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

¹ Figuren er basert på data for de største bankene i hvert land. For Norge inngår DNB Bank, Sparebank 1 SR Bank og Sparebank 1 SMN.

Kilde: Finanstilsynet og EBA.

Boks 2.3 Bankenes resultater i 2017

Bankenes samlede resultat før skatt var i 2017 i underkant av 55 mrd. kroner, en økning fra om lag 48 mrd. kroner året før. Hovedforklaringen til det økte resultatet var betydelig lavere tap på utlån enn i 2016, da flere av de største bankene gjorde store nedskrivninger på eksponeringer mot oljerelaterte næringer. Samlede utlånstap for norske banker tilsvarte 0,16 pst. av utlån, mot 0,37 pst. året før. Egenkapitalavkastningen, som beregnes som resultat etter skatt i forhold til egenkapital, var 11,3 pst., en økning på 0,7 prosentpoeng fra året før, jf. figur 2.13.

Kilde: Finanstilsynet.

Netto renteinntekter, som er differansen mellom renteinntekter og rentekostnader, utgjør om lag tre fjerdedeler av norske bankers totale inntekter. Til tross for en svak nedgang i gjennomsnittlig utlånsrente i 2017, bedret bankenes netto renteinntekter seg betydelig i 2017 som følge av synkende pengemarkedsrente og reduserte risikopåslag på obligasjonsfinansieringen, se figur 2.14.

Kilde: Finanstilsynet.

Finansdepartementet fastsatte i desember 2016 krav til såkalt uvektet kjernekapitalandel («leverage ratio») i bankene. Denne andelen er bankens kjernekapital (egenkapital med tillegg av visse andre kapitalformer) i prosent av verdien av eiendelene og enkelte poster utenom balansen, uten noen form for risikovekting. Den uvektede kjernekapitalandelen gir et enkelt og lettfattelig bilde av en banks evne til å motstå tap, men gir lite informasjon om risikoen. Det norske kravet er satt til 3 pst., med tillegg av en buffer på 3 pst. for systemviktige banker og 2 pst. for øvrige banker. Kravet trådte i kraft 30. juni 2017, og gjelder parallelt med de øvrige soliditetskravene, slik at den samme egenkapitalen kan brukes for å oppfylle både det uvektede og det risikovektede kravet. Norske bankers gjennomsnittlige uvektede kjernekapitalandel var 7,8 pst. ved utgangen av 2017, om lag uendret fra året før. De store bankene har gjennomgående en lavere uvektet kjernekapitalandel enn de øvrige bankene, se figur 2.11.

Det norske kravet til uvektet kjernekapital er basert på forventede EU/EØS-regler. EU-kommisjonen foreslo i 2016 å innføre et krav om uvektet kjernekapitalandel på 3 pst fra 1. januar 2019. Forslaget er fortsatt til behandling i Europaparlamentet og Rådet, og det er uklart når det kan bli vedtatt. Norske banker har betydelig høyere uvektet kjernekapitalandel enn svenske og danske banker, se figur 2.12. Sammenlignet med store svenske og danske banker har imidlertid de større norske bankene lavere ren (risikovektet) kjernekapitaldekning. Dette skyldes hovedsakelig høyere risikovekter og Basel I-gulvet.

2.4.2 Nytt krisehåndteringsregelverk

Stortinget vedtok 15. mars 2018 nye lovregler om innskuddsgaranti og håndtering av kriser og andre økonomiske vansker i banker, som gjennomfører EUs innskuddsgarantidirektiv og krisehåndteringsdirektiv. Lovreglene trer i kraft 1. januar 2019, og innebærer et bredt sett av nye regler for å forhindre og håndtere kriser i banker. Den norske innskuddsgarantien videreføres og styrkes.

Det nye regelverket skal gi økt trygghet for de som har innskudd i bankene, og bidra til lavere risiko i banksektoren. Det kan over tid spare norsk økonomi og det offentlige for store kostnader. EUs krisehåndteringsregelverk er utformet på bakgrunn av erfaringer fra den internasjonale finanskrisen, og bygger på mange av de samme prinsippene som gjeldende norsk lovgivning er basert på. De nye lovreglene innebærer derfor først og fremst at det eksisterende, norske systemet videreutvikles, og vil bidra til mer forutsigbare og ordnede løsninger dersom kriser skulle oppstå.

Den norske innskuddsgarantiordningen er en viktig del av vår finansregulering. For å gjennomføre EUs innskuddsgarantidirektiv blir det innført en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, bl.a. knyttet til boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og visse erstatninger. Nytt krisehåndteringsregelverk innebærer bedre sikkerhet for innskudd utover garantigrensen for privatpersoner og små og mellomstore bedrifter. Den generelle innskuddsgarantien på 2 mill. kroner per innskyter per bank videreføres. Regjeringen arbeider overfor EU med sikte på å kunne videreføre dette garantinivået når direktivet innlemmes i EØS-avtalen.

Etter de nye lovreglene skal den enkelte bank utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket, mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser. Finanstilsynet får også nye virkemidler for å gripe inn tidlig overfor banker som har eller kan få økonomiske problemer. Dersom en bank skulle bli rammet av en krise, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført ved hjelp av såkalte krisetiltak. Finanstilsynet skal i så tilfelle velge krisetiltak, oppnevne et administrasjonsstyre og ellers treffe de vedtak som trengs for å håndtere krisen i banken. Blant krisetiltakene er intern oppkapitalisering («bail-in») den vesentligste endringen fra gjeldende rett. Intern oppkapitalisering innebærer at deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres.

Finanstilsynet skal i planverket for den enkelte bank fastsette et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og gjeld som skal kunne konverteres til egenkapital, et såkalt MREL-krav.11 Hensikten er å sikre at den finansielle stillingen til en kriserammet bank kan gjenopprettes ved en intern oppkapitalisering. Minstekravet og muligheten for intern oppkapitalisering innebærer at den tapsbærende evnen til bankene kan øke vesentlig, og at både eiere og kreditorer kan ansvarliggjøres uten at kriserammede banker må innstille virksomheten. Det kan bidra til å redusere risikotakingen i bankene, og gi kundene og allmennheten større beskyttelse mot problemer i banksektoren.

Norge har i dag et av de best kapitaliserte banksikringsfondene i Europa. Fondet utgjorde om lag 34 mrd. kroner ved utgangen av 2017. Disse midlene vil etter lovreglene bli overført til to nye fond som skal finansiere henholdsvis innskuddsgarantien og krisetiltak. Det vil fortsatt være krav om at bankene årlig betaler inn til fondene. Innbetalingene vil øke noe fra i dag. Fortsatt oppbygging av innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondet er viktig for å kunne håndtere eventuelle problemer i banksektoren på en hensiktsmessig måte, og dermed sikre garanterte innskudd. Innbetalingene til de nye fondene vil bli sterkere differensiert etter risiko, bl.a. slik at de mest risikable bankene må betale en større andel.

Bankenes sikringsfond skal administrere den norske innskuddsgarantiordningen, som i dag, og forvalte midlene i innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Bankenes sikringsfond skal dessuten kunne bistå Finanstilsynet i nye oppgaver som kommer med det nye krisehåndteringsregelverket. I lys av det utvidete ansvarsfeltet skal Bankenes sikringsfond ha et styre oppnevnt av Finansdepartementet, og ikke av medlemsbankene gjennom generalforsamlingen som i dag.

Når krisehåndteringsregelverket trer i kraft 1. januar 2019, får Finanstilsynet og Bankenes sikringsfond nye oppgaver og nytt ansvar, og bankene må etterleve en rekke nye krav til beredskap og planlegging. Finansdepartementet tar sikte på å orientere om tilpasningene til regelverket i de kommende finansmarkedsmeldingene, i tråd med finanskomiteens forventninger, jf. Innst. 137 L (2017–2018).12

2.4.3 Finansiering av bankene

Under finanskrisen fikk mange banker og andre finansinstitusjoner likviditetsproblemer. Det skyldtes i hovedsak at de hadde gjort seg for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering, som tørket ut da krisen startet. Likviditetsutfordringene oppsto raskt og i mange banker samtidig. Krisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen.

Bankenes finansiering består i hovedsak av innskudd fra kunder og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering). Innskudd fra kunder har vist seg å være en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, bl.a. på grunn av innskuddsgarantien. Bankenes markedsfinansiering består av seniorobligasjoner og kortere innlån i form av bl.a. sertifikater, i tillegg til obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) via kredittforetak. Markedsfinansiering gjør at bankene kan styre likviditetsrisikoen sin på en måte som de ikke kan med innskudd. Samtidig er det slik at dersom bankene legger til grunn at ny finansiering alltid vil være tilgjengelig i markedet på kort varsel, kan likviditetsrisikoen deres øke raskt og mye om det er uro i disse markedene som gjør markedsfinansiering dyrere og vanskeligere tilgjengelig.

Andelen kortsiktig markedsfinansiering i norske banker har de siste årene gått noe ned, mens langsiktig markedsfinansiering som OMF og andre obligasjoner med løpetid over ett år, har vært om lag uendret, jf. figur 2.15. En høy andel langsiktig finansiering gjør bankene mer robuste mot markedsuro. Norske banker hadde god tilgang på både kort og lang finansiering i 2017, og risikopåslagene ble redusert gjennom året. Reduksjonen i risikopåslagene i 2017 har fortsatt inn i 2018, se figur 2.16.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: DNB Markets.

Norges Bank trekker i rapporten Finansiell stabilitet 2017 frem bankenes kortsiktige finansiering i valuta som en sårbarhet i det norske finansielle systemet. Norges Banks vurdering er at denne sårbarheten har blitt mindre alvorlig de siste årene.13 I rapporten «Finansielt utsyn» fra november 2017, peker Finanstilsynet på at om lag 60 pst. av norske bankers markedsfinansiering er gjeld til utlandet, og at en betydelig del av dette er kort finansiering. Bankenes eiendeler er i hovedsak i norske kroner, noe som gjør bankene avhengig av valutabyttemarkedet, og sårbare for uro i internasjonale finansieringsmarkeder. IMF pekte sommeren 2017 på bankenes avhengighet av markedsfinansiering, særlig kortsiktig finansiering i utenlandsk valuta, som en risikofaktor som krever oppmerksomhet fra norske myndigheter.14

I tråd med nye EU-regler etter finanskrisen har norske myndigheter innført krav som setter grenser for likviditetsrisikoen i bankene og kredittforetakene. Finansdepartementet fastsatte i november 2015 forskriftsregler om krav til likviditetsdekning (Liquidity Coverage Ratio, LCR). Bankene skal etter regelverket holde en likviditetsreserve som er tilstrekkelig til å dekke utbetalinger gjennom en 30-dagers stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle uro.

Systemviktige banker i Norge (DNB og Kommunalbanken) har måttet oppfylle et minstekrav til likviditetsreserve på 100 pst. siden 31. desember 2015. For øvrige banker ble kravet faset inn over en toårsperiode frem til 31. desember 2017.15 Norske banker og bankkonsern hadde ved utgangen av 2017 en samlet likviditetsreserve på 126 pst. av kravet.

Finansdepartementet fastsatte i juni 2017 forskriftskrav til likviditetsreserve i såkalte signifikante valutaer. Minstekravet til likviditetsreserve i signifikante valuter er 100 pst. Som signifikante valutaer regnes valutaer som hver for seg utgjør mer enn 5 pst. av foretakets totale gjeld. For banker og kredittforetak som har euro eller amerikanske dollar som signifikant valuta, er det fastsatt et likviditetsreservekrav i norske kroner på 50 pst. For foretak som verken har euro eller amerikanske dollar som signifikant valuta, er det ikke et særskilt minstekrav til likviditetsreserve i norske kroner. Kravene om likviditetsreserve i signifikante valutaer trådte i kraft 30. september 2017.

Kilde: Finanstilsynet.

Ved utgangen av 2017 utgjorde OMF om lag 50 pst. av norske bankers markedsfinansiering. OMF har vokst frem som en av de viktigste finansieringskildene de siste årene. Bankene har tjent på å overføre boliglån med god sikkerhet fra egen balanse til kredittforetak som kan utstede OMF. Så langt har OMF vist seg å være en sikker og stabil finansieringskilde. OMF er en billig finansieringskilde på grunn av den lave risikoen for investorene. Samtidig innebærer fremveksten av OMF at den gjennomsnittlige kvaliteten på bankenes gjenværende eiendeler svekkes, ettersom en større andel av de sikreste boliglånene overføres til kredittforetakene for å inngå i sikkerhetsmassen til OMF.

Siden OMF utstedes med sikkerhet i boliglån, er utviklingen i boligmarkedet en viktig risikofaktor. Et boligprisfall vil kunne redusere bankenes reserver for å utstede nye OMF. En betydelig andel utstedte OMF holdes av andre norske banker og kredittforetak, noe som gjør norske banker og kredittforetak tett sammenkoblet. Når bankene har betydelige økonomiske bånd seg imellom øker systemrisikoen, og problemer i én bank kan raskt spre seg videre. Bankenes likviditetsreserver består i hovedsak av OMF, sentralbankinnskudd og statspapirer. Siden det norske statsgjeldsmarkedet er lite, utgjør OMF en betydelig del av norske bankers likviditetsreserve. Dette kan skape vanskeligheter i en situasjon med uro i markedet hvor mange banker har behov for likviditet og ønsker å selge OMF samtidig.

Finansdepartementet ba Finanstilsynet i februar 2017 om å vurdere hvordan problemer kan smitte mellom OMF-foretak og eierbanker. I brevet pekte Finansdepartementet på at økningen i OMF-finansieringen i Norge har skjedd over en periode med sterk vekst i norske boligpriser. Dette har gitt bankene god tilgang på boliglån som kan benyttes som sikkerhet for OMF, men har samtidig bidratt til å gjøre finansieringsbetingelsene for norske bankkonsern tettere knyttet til utviklingen i boligprisene.

I brev til Finansdepartementet i september 2017 skriver Finanstilsynet at bankenes finansieringsrisiko og likviditetsrisiko i større grad enn tidligere er knyttet til utviklingen i boligmarkedet, og at markedet for OMF vil kunne påvirkes av negative sjokk i boligmarkedet. Finanstilsynet viser til at det er begrenset erfaring med hvordan ordningen vil fungere i en alvorlig krise, men at det norske finansielle systemet etter Finanstilsynets vurdering er sårbart for eventuelle svakheter ved OMF-ordningen eller hvordan den benyttes.

2.5 Forsikring og pensjon

Norske myndigheter har over tid lagt vekt på å fastsette regler som bidrar til god soliditet for forsikringsforetak og pensjonskasser. Solide pensjonsinnretninger er en forutsetning for en trygg og forutsigbar pensjonssparing for den enkelte kunde.

Den tradisjonelle forretningsmodellen til livsforsikringsforetak og pensjonskasser – å tilby produkter med livsvarige garanterte ytelser – har de siste årene blitt utfordret av økende levealder og et vedvarende lavt rentenivå.

Levealderen blant de forsikrede har i en periode økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsinnretningene beregnet og krevde inn premier. Det har derfor blitt behov for å øke reservene for allerede opptjente forpliktelser så vel som å øke premiene for ny opptjening, jf. også omtale i boks 2.12 i Finansmarkedsmeldingen 2016–2017.

En vesentlig andel av norske pensjonsinnretningers forpliktelser er kontrakter med årlig rentegaranti. Det fallende rentenivået har økt pensjonsinnretningenes renterisiko og skapt behov for høyere premiebetalinger for en gitt livsvarig ytelse. Høyere markedsrenter eller lavere rentegarantier vil redusere pensjonsinnretningenes renterisiko. Pensjonsinnretningene setter selv sine rentegarantier, men fordi livsforsikringer er langsiktige forpliktelser og reduserte rentegarantier kun gjelder nye premiebetalinger, tar det tid fra rentegarantien settes ned til det slår ut i lavere gjennomsnittlige rentegarantier. Rentegarantiene har dermed falt tregere enn det generelle rentenivået. Markedsrenten på norske 10-årige statsobligasjoner er nå lavere enn den gjennomsnittlige rentegarantien. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetakene var i overkant av 2,7 pst. ved utgangen av 2017, jf. figur 2.18.

Kilde: Finanstilsynet.

Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene har i stor grad tilpasset sin forretningsmodell til et lavere rentenivå og økt levealder.16 Prisene er endret og nysalget av forsikringer er lagt om til kontrakter der den forsikrede bærer mer risiko, og forsikringsforetaket mindre. Figur 2.19 viser utviklingen i premiebetalinger for innskuddsbaserte- og ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. Figuren illustrerer overgangen til innskuddsbaserte produkter. Denne trenden er dels drevet av tilbydernes tilpasning av forretningsmodellen, men også av at arbeidsgiverforetak ønsker økt forutsigbarhet og kontroll over kostnadene til pensjon til sine ansatte og dermed etterspør innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger.

Kilde: Finanstilsynet og Finans Norge.

Pensjonsinnretningene kan håndtere noe av risikoen i virksomheten ved å kreve inn en årlig rentegarantipremie og ved bruk av ulike fond for å jevne ut resultatene over flere år. Gjennom fondene kan god avkastning i enkelte år benyttes til å dekke svakere avkastning andre år. Størrelsen på disse bufferfondene er en indikasjon på den risikobærende evnen. Ved utgangen av 2017 var summen av kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger i livsforsikringsforetakene på 115 mrd. kroner, som tilsvarer 11 pst. av forsikringsforpliktelser med kontraktsfastsatte ytelser.

Pensjonsinnretningene har også tilpasset seg til markedssituasjonen ved å kutte kostnader, og er så godt som ferdig oppreservert for økte forpliktelser som følge av økt levealder. Foretakene har hatt tillatelse til å finansiere oppreserveringen ved å bruke midler som i en normalsituasjon skal gå til kundene, noe foretakene for en stor del har benyttet seg av.

EU har gjennomført betydelige regelverksendringer for forsikringsforetak de siste årene.17 Regelverksendringene har ikke kommet som en direkte følge av erfaringer fra finanskrisen, selv om det lave rentenivået har bidratt til å synliggjøre behovet for nytt regelverk. Regelverksendringene har vært et svar på at det tidligere EU-regelverket (Solvens I) i for liten grad reflekterte den reelle risikoen i forsikringsforetakenes virksomhet. Lovverket med nye soliditetskrav (Solvens II) ble satt i kraft 1. januar 2016 i EU og Norge, med en overgangsperiode på 16 år for forsikringsforetakene. For pensjonskassene gjelder fortsatt Solvens I-regelverket. Utkast til nye soliditetskrav for pensjonskasser har vært på høring, og er til vurdering i Finansdepartementet.18

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Finanstilsynet.

De nye kapitalkravene i Solvens II reflekterer risikoen i foretakene i større grad enn de tidligere kravene. En overgangsregel åpner for at forsikringsforetakene kan fase inn økte forsikringstekniske avsetninger som følge av overgangen til Solvens II over 16 år. Åtte foretak har fått tillatelse til å benytte overgangsregelen. Ved utgangen av 2. kvartal 2017 hadde overgangsregelen effekt for fem av dem.

Norske livsforsikringsforetak har i hovedsak klart overgangen til Solvens II bra, med ett unntak. Oppfyllelsen av kapitalkravene måles ofte ved solvenskapitaldekningen, dvs. foretakets solvenskapital i prosent av det beregnede kapitalkravet. En solvenskapitaldekning på under 100 pst. innebærer dermed at foretaket er i brudd med regelverket. Ved utgangen av 2017 var solvenskapitaldekningen for livsforsikringsforetakene samlet 227 pst., inkludert bruk av overgangsregelen. Det er 5 prosentpoeng høyere enn ved inngangen til 2017. Uten bruk av overgangsregelen var solvenskapitaldekningen 191 pst.

De store pensjonskassene rapporterer stresstester til Finanstilsynet hvert kvartal, de mindre hvert halvår. I den ene stresstesten er metodikk og forutsetninger tilpasset Solvens II, og basert på virkelig verdi av eiendeler og forpliktelser. Tapspotensialet fra alle relevante risikoer beregnes og uttrykkes som en andel av tilgjengelig kapital (bufferkapitalen). Denne andelen kalles bufferkapitalutnyttelsen. En bufferkapitalutnyttelse på over 100 pst. indikerer at det samlede tapspotensialet er høyere enn tilgjengelig bufferkapital.

Pensjonskassene styrket sin soliditet i 2017. Pensjonskassenes bufferkapitalutnyttelse ble redusert fra vel 90 pst. til om lag 83 pst. Det er imidlertid betydelig variasjon pensjonskassene imellom, og flere pensjonskasser hadde ved utgangen av 2017 en bufferkapitalutnyttelse over 100 pst.

Boks 2.5 Resultater og lønnsomhet i forsikringsforetakene og pensjonskassene

Livsforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 8,5 mrd. kroner i 2017, en økning på 1,5 mrd. kroner sammenlignet med resultatet i 2016. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer urealiserte kursgevinster, var 24,6 mrd. kroner, en økning på 12 mrd. kroner fra året før. Oppgangen i aksjemarkedene i 2017 var hovedårsaken til den betydelige økningen i urealiserte gevinster. Pensjonskassene hadde et resultat før skatt på 4,4 mrd. kroner i 2017, opp fra 3,3 mrd. kroner i 2016.

Skadeforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 8,7 mrd. kroner i 2017, en reduksjon på 0,9 mrd. kroner sammenlignet med året før. Summen av skadeerstatningskostnader og andre forsikringsrelaterte driftskostnader for egen regning, målt i prosent av premieinntekter for egen regning (combined ratio), gir uttrykk for hvor lønnsom selve forsikringsvirksomheten er. Er dette tallet høyere enn 100 pst., må foretaket ha andre inntekter enn premieinntekter for å gå i balanse, f.eks. finansinntekter. I 2017 var combined ratio for skadeforsikringsforetakene 89,2 pst, jf. figur 2.22. Dette var 2,7 prosentpoeng høyere enn året før. Økningen skyldes i hovedsak at ett selskap hadde en positiv engangseffekt i forsikringsrelaterte driftskostnader i 2016.

Kilde: Finanstilsynet.

2.6 Digital sårbarhet

Økt digitalisering og bruk av ny teknologi i finanssektoren bidrar til en mer effektiv produksjon av finansielle tjenester og muliggjør utvikling av nye tjenester, jf. omtale i kapittel 3.6. Samtidig innebærer digitalisering og økt avhengighet av IKT-tjenester i finansnæringen nye risikoer. Økt digitalisering og sammenkoblinger mellom aktørene nasjonalt og internasjonalt øker behovet for å overvåke og begrense systemrisikoen som kan følge av IKT-hendelser. Dersom et større finansforetak, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig blir satt ut av spill over noe tid som følge av svikt i IKT-systemer, kan det true den finansielle stabiliteten.

Både i Norge og internasjonalt ser myndighetene på hvilken risiko digitalisering og bruk av teknologiske løsninger i produksjonen av finansielle tjenester, gjerne omtalt som «fintech» («financial technology»), kan utgjøre for finansiell stabilitet. Financial Stability Board (FSB) la i juni 2017 frem en rapport om fintech og finansiell stabilitet.19 FSB skriver at fintech så langt ikke utgjør noen risiko for finansiell ustabilitet, og viser til det begrensede omfanget av fintech-virksomhet i det samlede finansielle systemet. FSB understreker samtidig at slik risiko kan materialisere seg raskt hvis den ikke forebygges. I rapporten identifiserer FSB utfordringer som krever oppmerksomhet fra nasjonale myndigheter, og tre utfordringer som bør prioriteres i internasjonalt samarbeid: håndtering av operasjonell risiko fra tredjeparts tjenesteleverandører, begrensing av cyberrisiko og overvåking av makrofinansielle risikoer som kan dukke opp som følge av fremveksten av fintech. I et vedlegg til rapporten vurderer FSB også hvilken risiko fremveksten av private virtuelle valutaer kan utgjøre for finansiell stabilitet.20 FSB peker på at det begrensede omfanget av slike valutaer gjør at de ikke utgjør en systemisk risiko. Etter FSBs vurdering er det også lite sannsynlig at slike valutaer vil få et så stort omfang at de på sikt vil utgjøre en systemrisiko, men dersom enkeltvalutaer får stor utbredelse kan de potensielt påvirke finansiell stabilitet. Fremveksten av virtuelle valutaer som Bitcoin er nærmere omtalt i kapittel 3.6.6.

Også Finanstilsynet og Norges Bank har vurdert risikoer ved digitalisering og fintech. Finanstilsynet skrev i juni 2017 at teknologisk innovasjon kan gi økt konsentrasjonsrisiko ved at aktører som kommer først til markedet med nye finansielle tjenester, tar hele markedet.21 Tilsynet peker også på at digitalisering kan medføre økt operasjonell risiko, og viser til at det kan være komplisert og ressurskrevende for foretakene å integrere nye applikasjoner i eldre og komplekse IT-systemer. Norges Bank skrev i november 2017 at digitaliseringen av finansielle tjenester kan føre med seg økt risiko for operasjonelle problemer og cyberkriminalitet, som kan utgjøre en trussel mot finansiell stabilitet.22 Norges Bank og Finanstilsynet følger utviklingen nøye.

Digitaliseringen gjør finanssektoren mer utsatt for cyberkriminalitet.23 Finanssektoren er den sektoren som er hyppigst utsatt for cyberangrep. Størrelsen på, og frekvensen av, angrepene er økende og metodene stadig mer sofistikerte. I 2016 ble finanssektoren angrepet 65 pst. oftere enn noen annen sektor.24 Antallet meldte angrep i Norge har imidlertid vært lavt, og konsekvensene har vært begrensede. I en rapport utarbeidet på oppdrag fra G20 i 2017, skriver FSB at cyberangrep er en trussel mot hele det finansielle systemet.25 IMF pekte høsten 2017 på at cybertrusler er internasjonale i sin natur, og at det derfor er behov for en koordinert tilnærming til regulering av cyberrisiko for å sikre finansiell stabilitet.26 Cyberangrep som rammer tilgangen på viktige tjenester eller bringer sensitiv informasjon på avveie, kan svekke tilliten til enkeltinstitusjoner, men også det finansielle systemet som helhet. De økonomiske tapene som følge av omfattende cyberangrep kan potensielt bli svært store. Estimater fra forsikringsforetaket Lloyd’s viser at et globalt cyberangrep kan føre til økonomiske tap på over 400 mrd. norske kroner.27

Både i Norge og internasjonalt pågår det arbeid for å forebygge cyberkriminalitet og styrke finanssektorens evne til å stå imot cyberangrep og til å håndtere andre typer cyberrisiko. Finans Norge etablerte i 2012 FinansCERT for å bistå næringen i håndtering av digitale angrep.28 I 2017 etablerte den nordiske finansnæringen Nordic Financial CERT med utspring i miljøet i norske FinansCERT. Nordic Financial CERT er et kompetansesenter for å håndtering av cybertrusler, og har som mål å identifisere og bekjempe angrep rettet mot nordiske finansforetak og kunder.

EU-kommisjonen peker i sin handlingsplan for fintech, se boks 3.7, på at cybertrusler er grenseoverskridende i sin natur, og at det derfor er behov for likere nasjonale krav til cybersikkerhet. Kommisjonen har bedt de europeiske tilsynsmyndighetene om innen første kvartal 2019 å kartlegge dagens tilsynspraksis for IT-sikkerhet og, der det er hensiktsmessig, vurdere å gi retningslinjer med sikte på en mer likeartet håndtering av IT-risiko i EU. Kommisjonen ber de europeiske tilsynsmyndighetene vurdere kostnadene og gevinstene ved å etablere et helhetlig rammeverk for testing av cybertrusler mot signifikante markedsdeltagere og infrastruktur innenfor hele EUs finanssektor.

Den finansielle infrastrukturen i Norge har så langt vist seg å være robust, og tilliten mellom aktørene er høy. Antall rapporterte hendelser økte imidlertid i 2017, se figur 2.23. I oktober 2017 var tjenestene i en rekke norske banker nede i nesten ett døgn som følge av operasjonell svikt hos en felles underleverandør.

Kilde: Finanstilsynet.

IT-driften i sektoren utkontrakteres ofte til et relativt lite antall sentrale tjenesteleverandører. Norges Bank peker i rapporten Finansiell stabilitet 2017 på at dette innebærer en konsentrasjonsrisiko. Store deler av det finansielle systemet kan bli rammet dersom en sentral IKT-leverandør blir rammet av en operasjonell hendelse eller utsatt for et cyberangrep.

En større del av IT-driften og driftsoperasjonene til norske banker og norske filialer av utenlandske banker er flyttet ut av Norge. Også på verdipapirområdet skjer mye av IKT-virksomheten i utlandet. Utflytting av IKT-oppgaver må skje på en forsvarlig måte, både av hensyn til det enkelte finansforetak og til finanssystemet som helhet. Finanstilsynet legger i sin tilsynsmessige oppfølging vekt på at foretakene skal gjøre grundige risikoanalyser og vurderinger ved ny eller endret utkontraktering. En lovendring i 2014 ga strengere regler om hva slags oppgaver finansforetakene kan utkontraktere. Finanstilsynet har hjemmel for å kontrollere utkontrakteringen og iverksette tiltak overfor uforsvarlig utkontraktering.

Norske myndigheter stiller omfattende krav i regelverket om betalingstjenester og betalingssystemer. Det føres tilsyn fra Norges Bank og Finanstilsynet. Regelverket skal hindre uønskede hendelser, redusere konsekvensene av hendelser, og stiller en rekke krav til foretakene med konsesjon. Kravene er nedfelt bl.a. i betalingssystemloven og IKT-forskriften. Systemene skal etter regelverket innrettes slik at sannsynligheten for uønskede hendelser er lav. Norges Bank fører tilsyn med interbanksystemene, mens Finanstilsynet har ansvar for tilsynet med betalingstjenester og verdipapiroppgjørssystemer.

Foretakene er pålagt å rapportere vesentlige IKT-hendelser til Finanstilsynet. Finanstilsynet legger i sin oppfølging både vekt på hvordan det enkelte foretak har håndtert hendelsen for å sikre at systemene gjenopprettes, og på at det gjennomføres relevante, preventive tiltak. Hendelsesrapporteringen skal samtidig bidra i overvåkingen av risikonivået i finanssektoren generelt. Norske foretak under tilsyn er underlagt IKT-forskriften, som bl.a. stiller krav til at foretakene skal ha beredskapsplaner som skal iverksettes dersom IKT-driften ikke kan opprettholdes som følge av en krise. Kravene gjelder også når hele eller deler av IKT-virksomheten er utkontraktert. Finanstilsynet gjennomfører stedlig tilsyn der etterlevelse av forskriften vurderes.

Gjennom beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI), som ledes av Finanstilsynet, koordineres tiltak dersom det oppstår situasjoner som innebærer fare for store forstyrrelser i den finansielle infrastrukturen. Medlemmene i BFI representerer de mest sentrale aktørene i den norske finansielle infrastrukturen.

Norges Bank og Finanstilsynet publiserer årlig hver sin rapport om den finansielle infrastrukturen. I rapporten Finansiell infrastruktur identifiserer Norges Bank utfordringer og drøfter utviklingen i kunderettet betalingsformidling og i interbanksystemene. I rapporten Risiko- og sårbarhetsanalyse ser Finanstilsynet på bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i finanssektoren, og beskriver risiko og sårbarheter for finansiell stabilitet, det enkelte foretak og den enkelte forbruker.

2.7 Klimarisiko

2.7.1 Klimarisiko og finansiell stabilitet

Både internasjonalt og i Norge er det økende oppmerksomhet om risikoen klimaendringer kan utgjøre for finansiell stabilitet. Det er også økt oppmerksomhet rundt hvilken rolle deltagere i det finansielle systemet, som tilsynsmyndigheter og sentralbanker, har i å håndtere og begrense de finansielle risikoene som klimaendringer kan medføre.

En rekke internasjonale initiativer søker å bedre forståelsen av hvilke utfordringer klimaendringer innebærer for finanssektoren og for finansiell stabilitet. Blant annet kom en arbeidsgruppe nedsatt av Financial Stability Board (FSB) i juni 2017 med en anbefaling om hvordan selskaper på en bedre og mer systematisk måte bør rapportere om klimarelatert risiko, se kapittel 2.7.3. I 2015 etablerte G20 en arbeidsgruppe for «grønn finans», ledet av Kina og Storbritannia.29 Arbeidsgruppen skal identifisere barrierer for grønn finans og utrede hvordan man kan legge bedre til rette for at det finansielle systemet kanaliserer privat kapital til grønne investeringer. I 2016 ble det etablert et nettverk for forsikringstilsynsmyndigheter fra hele verden, som ser på bærekraftsutfordringer i forsikringsnæringen.30 I desember 2017 etablerte åtte sentralbanker og tilsynsmyndigheter et nettverk for et grønnere finanssystem.31 Nettverket er ment å være et forum hvor myndigheter kan utveksle synspunkter og finne beste praksis for å identifisere klimarisiko i finanssektoren og utvikle grønn finans.

I Norge satte regjeringen høsten 2017 ned et utvalg som bl.a. skal se på hvordan klimarelaterte risikofaktorer kan få betydning for norsk økonomi, herunder finansiell stabilitet. Klimarisikoutvalget skal vurdere hvordan en mest hensiktsmessig kan analysere og fremstille klimarisiko, identifisere antatt viktige globale, klimarelaterte risikofaktorer, og vurdere slike faktorers betydning for norsk økonomi og finansiell stabilitet. Utvalget skal levere sin innstilling til Finansdepartementet innen 14. desember 2018.

Den britiske sentralbanken (Bank of England, BoE) pekte i 2017 på at klimaendringer, og samfunnets respons på klimaendringer, innebærer finansielle risikoer.32 Risikoen kommer gjennom to hovedkanaler: fysisk risiko som skyldes de fysiske effektene av klimaendringene, og overgangsrisiko som følger av overgangen til en lavutslippsøkonomi.

De fysiske risikoene kan oppstå som følge av hyppigere og mer alvorlige episoder med tørke, flom og stormer, og stigende havnivå. Virkningene kan være direkte, som skade på eiendom og infrastruktur, men også indirekte ved at globale leveringskjeder forstyrres. Ifølge BoE kan fysiske risikoer potensielt føre til store finansielle tap. Dersom verdiene er forsikret, kan forsikringsforetakene stå overfor flere og større erstatningskrav. Hvis verdiene ikke er forsikret, kan byrden falle på husholdninger og foretak, og redusere verdien av finansforetakenes investeringer. Dersom objekter som er pantsatt som sikkerhet for banklån, rammes, vil kredittrisikoen i banksektoren kunne øke.

Overgangsrisiko kan oppstå som følge av selve tilpasningen til en lavutslippsøkonomi. Utvikling av ny teknologi eller endringer i klimapolitikken kan føre til brå endringer i markedsverdien på store grupper finansielle aktiva. Særlig stor risiko for prisendringer er det for aktiva knyttet til produksjonen av fossile brennstoff, men også for energiselskaper, tungindustri og transportsektoren. Hvor raskt slike prisendringer vil skje er det ifølge BoE vanskelig å forutse, men de kan ha stor betydning for finansiell stabilitet og enkeltforetaks soliditet. Ifølge BoE er det grunn til å tro at miljøfaktorer ikke er fullt ut integrert i beslutningsprosessene til bedrifter og finansforetak. Overgangsrisikoen ved klimaendringene kan bli større dersom porteføljene til banker og investorer ikke er tilpasset klimapolitikken som myndighetene fører.

Norges Bank pekte i november 2017 på at klimaendringer vil kunne berøre norsk økonomi, og at de norske bankenes eksponering mot oljerelatert virksomhet skaper en særegen risiko ved en dreining over mot ikke-fossile brennstoff.33 Omfattende klimatiltak og teknologisk utvikling kan etter Norges Banks vurdering etter hvert redusere den globale oljeetterspørselen, noe som vil kunne påvirke norske oljeleverandører og derfor bankenes utlånstap.

Det europeiske systemrisikorådets (European Systemic Risk Board, ESRB) rådgivende vitenskapelige komité (Advisory Scientific Committee) ser i en rapport fra 2016 på to mulige scenarioer for overgangen til en lavutslippsøkonomi og implikasjonene for systemrisiko i finansmarkedene.34 Det ene scenarioet er en gradvis tilpasning, hvor kostnadene ved overgangen er håndterbare. Endret prising av karbonintensive aktiva innebærer etter komiteens vurdering sannsynligvis ikke en systemrisiko i dette scenarioet.

Det andre scenarioet er en brå og sen overgang. Det kan ifølge komiteen påvirke systemrisikoen gjennom tre hovedkanaler: For det første vil en brå overgang bort fra fossil energi isolert sett kunne føre til lavere økonomisk vekst som følge av økte energipriser. For det andre vil markedsverdien av karbonintensive aktiva kunne endres brått. Olje- og gasselskaper og kraftprodusenter er i stor grad gjeldsfinansiert, og store svingninger i markedsverdien vil ifølge komiteen kunne føre til reprising av gjeld og utlånstap, som kan få konsekvenser for finansiell stabilitet. For det tredje vil hyppigere naturkatastrofer kunne øke forsikrings- og gjenforsikringsselskaps skadeutbetalinger.

På kort sikt mener komiteen at ESRB kan støtte tiltak for bedre selskapsrapportering (jf. kapittel 2.7.3) og inkludere klimarelaterte risikoer i de makroøkonomiske stresscenariene ESRB utarbeider for de europeiske tilsynsmyndighetenes stresstester av finansinstitusjoner. Dersom bedre tilgang på informasjon viser at det finansielle systemet er eksponert mot karbonrisiko, mener komiteen myndighetene på mellomlang sikt kan gjennomføre egne «karbon-stresstester» for å identifisere de mest relevante systemrisikoene som følge av klimaendringer.

2.7.2 EU-kommisjonens handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst

EU-kommisjonen satte i desember 2016 ned en ekspertgruppe, som skulle gi råd om hvordan finanssektoren kan bidra til omstillingen til et lavutslippssamfunn (High-Level Expert Group on Sustainable Finance). Ekspertgruppen la frem sin endelige rapport i januar 2018.35 Basert på ekspertgruppens anbefalinger la EU-kommisjonen i mars 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst.36 Målene i handlingsplanen er å dreie kapitalen over mot mer bærekraftige investeringer, å håndtere finansielle risikoer som følge av klimaendringer, og å fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet.

Kommisjonen varsler i handlingsplanen en rekke initiativer, men understreker behovet for innledningsvis å utforme et klassifikasjonssystem for å definere bærekraftig virksomhet. Kommisjonen vil derfor sette ned en ekspertgruppe som innen første kvartal 2019 skal legge frem sin første rapport med forslag til klassifikasjonssystem. Den samme ekspertgruppen skal innen andre kvartal 2019 utarbeide en rapport om en EU-standard for grønne obligasjoner basert på gjeldende beste praksis. Kommisjonen varsler at de vil vurdere om det er hensiktsmessig å justere kapitalkravene til banker i lys av klimarisiko. Utgangspunktet er at eventuelle endringer må begrunnes ut fra et risikoperspektiv og hensynet til finansiell stabilitet.

2.7.3 Bedre selskapsrapportering

Tilgang til relevant informasjon for markedsaktører er nødvendig for at markeder skal fungere effektivt. I dag har investorer begrenset tilgang til informasjonen de trenger for å prise klimarelaterte finansielle risikoer og muligheter riktig. Manglende rapporteringsstandarder gjør det vanskelig for foretak å gi investorene slik informasjon på en hensiktsmessig måte. Mangelen på beslutningsrelevant informasjon gjør det vanskelig for investorer å vurdere klimarisikoen i sine porteføljer, og kan dermed føre til feilallokering av kapital.

På forespørsel fra G20 satte Financial Stability Board (FSB) i 2015 ned en arbeidsgruppe (Task Force on Climate-related Financial Disclosures, TCFD) for å utrede hvordan selskaper på en bedre og mer systematisk måte kan rapportere om klimarelatert risiko. Norges Bank ga høringsinnspill til arbeidsgruppen ved to anledninger. Norges Bank har vært positive til gruppens arbeid, men samtidig vist til at operasjonaliseringen av anbefalingene kan by på enkelte informasjonsmessige og metodiske utfordringer. Norges Bank har i brev 21. februar 2018 til Finansdepartementet redegjort for sine vurderinger av anbefalingene fra TCFD. Under et klimatoppmøte i Paris i desember 2017 sluttet Norges Bank seg til et opprop til støtte for TCFD-anbefalingene. Folketrygdfondet støttet i brev 15. februar 2018 til Finansdepartementet intensjonen i anbefalingene fra TCFD. Folketrygdfondet peker i brevet på at selskapsrapportering i tråd med anbefalingene til arbeidsgruppen forventes å gi investorer bedre informasjon om selskapers og sektorers eksponering for og håndtering av klimarisiko.

Arbeidsgruppen la frem sin endelige rapport i juni 2017.37 Arbeidsgruppen anbefaler at virksomheter inkluderer klimarelatert informasjon i sine offentlige årsrapporter. Målet med anbefalingene er å legge til rette for bedre, mer tilgjengelig og mer sammenlignbar rapportering om klimarisiko. Arbeidsgruppen har et investorperspektiv og gir en rekke allmenne anbefalinger som er ment å hjelpe virksomheter til å forstå hva slags rapportering finansmarkedene ønsker.

Anbefalingene er fordelt på fire tematiske områder: styring, strategi, risikostyring og mål og metoder. Innenfor hvert område gir arbeidsgruppen en overordnet anbefaling om rapportering, se tabell 2.1.38, understøttet av mer detaljerte anbefalinger om hvilke typer informasjon virksomhetene bør rapportere om. En sentral anbefaling fra arbeidsgruppen er at selskaper bør stressteste deres forretningsmodeller mot scenarier for klimapolitikken, og spesielt mot et scenario der temperaturøkningen begrenses i tråd med ambisjonene i Paris-avtalen.

For finanssektoren og enkelte ikke-finansielle sektorer gir arbeidsgruppen supplerende anbefalinger i tillegg til de allmenne anbefalingene.39Banker bør etter arbeidsgruppens vurdering i sin rapportering bl.a. informere om betydelige konsentrasjoner av kreditteksponering mot karbonrelaterte eiendeler. De bør også vurdere å opplyse om klimarelatert risiko (fysisk risiko og overgangsrisiko) i sin utlånsvirksomhet. Forsikringsforetak bør identifisere og vurdere klimarelatert risiko i sine forsikrings- og reassuranseporteføljer fordelt etter geografi, forretningsområde, eller produktsegment. De bør også beskrive den potensielle betydningen av klimarelaterte risikoer og muligheter for deres kjernevirksomhet, produkter og tjenester, herunder om klimarelaterte produkter er under utvikling. Kapitaleiere bør blant annet informere om hvordan de vurderer sammensetningen av sin totale portefølje i lys av overgangen til en lavutslippsøkonomi. De bør også beskrive hvilke parametere og metoder de bruker for å vurdere klimarelaterte risikoer og muligheter i fond eller investeringsstrategier. Kapitalforvaltere bør blant annet beskrive hvordan klimarelaterte risikoer og muligheter er integrert i relevante produkter eller investeringsstrategier, og hvordan produkter eller investeringsstrategier kan bli påvirket av overgangen til en lavutslippsøkonomi.

Anbefalingene fra arbeidsgruppen gir et godt rammeverk for bedre rapportering av beslutningsrelevant informasjon om klimarelaterte risikoer på tvers av sektorer og landegrenser. Dersom anbefalingene følges opp av virksomheter internasjonalt, kan det bli lettere for investorer å vurdere klimarisikoen ved sine investeringer. Bedre rapportering kan gi en riktigere prising av klimarelaterte risikoer og dermed en bedre kapitalallokering og anvendelse av ressursene for samfunnet. Det kan også redusere risikoen for finansiell ustabilitet som følge av brå verdifall på eiendeler som er utsatt for klimarelatert risiko.

Finansdepartementet vil vurdere behovet for endringer i krav til selskapsrapportering om klimarelatert risiko i lys av hvordan anbefalingene fra TCFD følges opp av markedsaktørene, Klimarisikoutvalgets anbefalinger og regelverksutviklingen internasjonalt. Finansdepartementet vil gi en omtale av Klimarisikoutvalgets anbefalinger og vurderinger av klimarisiko i finansmarkedene i neste års finansmarkedsmelding.