4 Trygge og gode finansielle tjenester til forbrukerne

4.1 Innledning

Norske myndigheter legger stor vekt på hensynet til kundene i utformingen av finansmarkedsreguleringen og tilsynet med finansforetakene. Den viktigste oppgaven er å sørge for god soliditet i foretakene. Det er viktig for norsk økonomi som helhet, men også for alle som har krav i finansmarkedene, f.eks. i form av bankinnskudd, forsikringskrav, pensjonssparing, eller fondsandeler og andre verdipapirinvesteringer. God soliditet i banker, forsikringsforetak og andre finansforetak er nødvendig for at husholdninger, bedrifter og andre kan ha tillit til tilbyderne av finansielle tjenester og til at det er trygt å bruke tjenestene. Uten slik tillit vil ikke finanssystemet fungere. Soliditeten i finansforetakene er ett av temaene i kapittel 2 i denne meldingen.

Finansmarkedene skiller seg fra en del andre markeder på måter som gjør det nødvendig å ta særlig hensyn til ikke-profesjonelle kunder, det vil i hovedsak si forbrukere. Regelverket gir forbrukerne visse rettigheter som finansforetakene må respektere, bl.a. i markedsføring og avtaler. Alle kunder har slikt vern, men forbrukere har behov for et sterkere vern i finansmarkedene enn profesjonelle kunder. Finansforetakene har vesentlig mer informasjon og kunnskap om tjenestene de tilbyr enn det forbrukerne har, slik at det ofte kan være vanskelig for forbrukerne å oppdage interessemotsetninger mellom tilbyder og kunde. Forbrukeren kan ha svake forutsetninger for å vurdere f.eks. risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås, og det kan være lite rom for «prøving og feiling». Noen beslutninger, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas få ganger i livet, og kan få stor innvirkning på privatøkonomien.

Forbrukervernet i finansmarkedene bidrar til å jevne ut styrkeforholdet slik at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak, men det fritar ikke forbrukerne for risikoen ved finansielle avtaler og investeringer. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kunnskap og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi. Forbrukere som har god kunnskap om egne finansielle behov og hvilke tjenester som tilbys, vil kunne tilpasse seg på en mer effektiv måte og velge bort dyre og uhensiktsmessige tilbud. Opptrer mange nok slik, vil konkurransen tilbyderne imellom bidra til at forbrukerne kan nyte godt av bedre produkter til lavere priser.

Regjeringen mener at gode forbrukerrettigheter er avgjørende for en tillitsbasert markedsøkonomi. I møte med profesjonelle aktører er det avgjørende at den enkelte forbruker har gode rettigheter. Markedene for finansielle tjenester er i stadig utvikling, der forbrukerne må orientere seg i et stadig mer komplekst landskap. Samtidig blir pensjonsprodukter med investeringsvalg mer utbredt, slik at den enkelte får et større ansvar for hvordan pensjonsmidlene forvaltes. Hensynet til forbrukerne må derfor fortsatt prioriteres høyt i reguleringen av finansmarkedene.

Dette kapitlet gir en oversikt over sentrale forbrukerhensyn i reguleringen av finansmarkedene, innsats for finansiell kompetanse, tilrettelegging for kundemobilitet og konkurranse i markedene, og bankenes tilbud av kontanttjenester. Kapitlet har også en omtale av markedet for forbrukslån med vurdering av mulighetene for rentetak i tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget.

4.2 Forbrukervern i regulering og tilsyn

Forbrukervernet står sentralt i all relevant lovgivning på finansmarkedsområdet. I finansforetaksloven stilles det krav til god soliditet og forsvarlig virksomhet, men også krav som regulerer markedsføring og forholdet til kundene. For eksempel skal reglene legge til rette for at banker og forsikringsforetak ikke utsetter kundenes midler for risiko i strid med kundens interesser. Det er også sentralt at finansforetakene pålegges å innrette seg slik at deres egne økonomiske interesser ikke skal stride mot kundenes interesser. Det kan f.eks. oppstå interessekonflikter dersom et finansforetak får økonomisk gevinst av å selge tjenester som kunden ikke har behov for. Finansforetaksloven stiller krav om at finansforetak skal ha betryggende ordninger og rutiner for å identifisere og motvirke interessekonflikter og kundebehandling i strid med god forretningsskikk. Finansforetaksloven stiller også krav om at finansforetakene organiserer sin kundebehandling på en måte som sikrer at kundene blir behandlet av ansatte med nødvendig kompetanse og fagkyndighet, og at kunder blir gjort kjent med risikoen og forventet avkastning ved spare- og kapitalprodukter.

Finansforetaksloven har også regler om garanti for bankinnskudd. Innskuddsgarantien har stor betydning for bankkundene, og bidrar til at innskudd er stabil finansiering for bankene. Ordningen sikrer at innskudd opp til 2 mill. kroner per innskyter per bank er trygge uansett hva som skulle skje med banken, og er støttet opp av kapitalen i Bankenes sikringsfond. Stortinget vedtok 15. mars 2018 endringer i reglene om innskuddsgaranti og håndtering av banker i økonomiske vanskeligheter, etter et forslag fra regjeringen i Prop. 159 L (2016–2017). Endringene innebærer bl.a. at garantien utvides, slik at innskudd knyttet til bl.a. boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og erstatninger får ubegrenset garanti i inntil 12 måneder, og at kundeinnskudd får høyere prioritet i situasjoner der banker går over ende. Etter EUs innskuddsgarantidirektiv skal den generelle garantien være 100 000 euro, om lag halvparten av dagens norske garanti. Regjeringen arbeider overfor EU med sikte på å kunne videreføre dagens garantinivå når direktivet innlemmes i EØS-avtalen.

Verdipapirhandelloven har omfattende krav til investeringsrådgivning. Loven skal bl.a. bidra til at faren for interessekonflikter mellom rådgiver og kunde blir minst mulig. Investeringsrådgivere må gi kundene relevant informasjon slik at de forstår innholdet i og risikoen ved produktene som tilbys. Informasjonen til kundene skal være korrekt, klar og ikke villedende. Rådgiveren må hente inn nok informasjon om kundens erfaringer, finansielle stilling og investeringsmål til å kunne anbefale investeringer som passer for kunden. Regler som speiler EUs nye regelverk på verdipapirområdet, det såkalte MIFIR/MIFID II-regelverket, ble vedtatt i norsk rett ved to forskrifter fra Finanstilsynet som trådte i kraft 1. januar 2018. Hovedformålet med det nye regelverket er å bidra til mer gjennomsiktige og velfungerende markeder og bedre investorbeskyttelse. De nye reglene omfatter bl.a. strengere informasjonskrav for verdipapirforetak, strengere regler om produkthåndtering og innstramming av muligheten for verdipapirforetak til å motta vederlag fra andre enn kunden. Regjeringen la 10. april 2018 frem Prop. 77 L (2017–2018) med forslag om strukturendringer i verdipapirlovgivningen, herunder forslag om at reglene i MIFID II-forskriften og MIFIR-forskriften fastlegges i verdipapirhandelloven. Det tas i proposisjonen også stilling til nasjonale valg under regelverket, f.eks. om vi skal ha strengere regler om vederlag fra andre enn kunden enn det som følger av MIFID II.

Finansdepartementet har hatt på høring utkast til gjennomføring av PRIIPs-forordningen om nøkkelinformasjon for investeringsprodukter i norsk rett. Forordningen skal styrke forbrukervernet gjennom å gi krav til bedre informasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter, se boks 4.1. Høringen ble avsluttet 20. august 2017, og saken er nå til behandling i departementet.

Boks 4.1 PRIIPs-forordning om nøkkelinformasjon for investeringsprodukter

PRIIPs-forordningen om nøkkelinformasjon for investeringsprodukter trådte i kraft i EU 1. januar 2018. PRIIPs-forordningen harmoniserer informasjonskrav ved salg av sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter på tvers av bank-, forsikrings- og verdipapirsektoren, og stiller krav om at det skal utarbeides standardisert produktinformasjon ved bruk av et faktaark (nøkkelinformasjonsdokument) som skal gjøres tilgjengelig for ikke-profesjonelle investorer før det inngås avtale om salg av slike produkter. EU har også vedtatt nivå 2-regler til PRIIPs, hvor det er fastsatt supplerende regler om tekniske standarder for presentasjon, gjennomgang mv. av nøkkelinformasjon. Figur 4.1 viser eksempler på elementer i standard utarbeidet av EU for hvordan informasjonen skal presenteres.

Kilde: Kommisjonsforordning (EU) 2017/653 av 8. mars 2017, vedlegg I.

Finansavtaleloven regulerer bestemte typer av avtaler om finansielle tjenester som inngås mellom finansforetak og deres kunder. Loven har nærmere detaljerte regler for slike avtaler, som f.eks. kan være avtaler om betalingstjenester, kredittavtaler og avtaler om kausjon. Loven inneholder regler for hvilken informasjon finansforetaket må gi kunden, kundens rett til å si opp avtaler og avgrensning av finansforetakets rett til å si opp avtaler, varsling av kunden om endringer før de trer i kraft, og avgrensning av finansforetakets rett til å nekte å inngå avtaler. Når personer søker om kreditt, har finansforetaket en plikt til å vurdere kredittverdighet og fraråde kredittopptak dersom økonomisk evne eller andre forhold tilsier det. Justis- og beredskapsdepartementet forvalter finansavtaleloven, og arbeider med forslag til lovendringer som vil styrke forbrukervernet i loven. I et utkast som var på høring frem til 15. desember 2017, ble det bl.a. lagt opp til å erstatte den gjeldende frarådingsplikten med en plikt til å avslå en lånesøknad dersom kredittvurderingen viser at kunden trolig ikke kan betjene lånet. Foretaket skal etter høringsforslaget bli erstatningsansvarlig dersom kredittvurderings- eller avslagsplikten misligholdes.

Arbeidet med ny finansavtalelov har i hovedsak tre formål: (1) gjennomføring av tre EU-direktiver om betalingskontoer og betalingstjenester, (2) innføring av tiltak mot gjeldsproblemer, særlig innen forbruksgjeld, og (3) en bedre lovstruktur ved modernisering av lovens utforming og lovregulering av forhold som i dag er regulert av ulovfestet kontraktsrett. I høringsnotatet ble det også foreslått at flere avtaler som i dag bare i begrenset grad er regulert direkte i lov eller forskrift, skal være omfattet av lovens regler, bl.a. visse avtaler om individuell pensjonssparing og investeringsavtaler.

Justis- og beredskapsdepartementet forvalter også forsikringsavtaleloven. Denne loven regulerer avtaler mellom kunder og skade- og livsforsikringsforetak, og inneholder tilsvarende som finansavtaleloven regler om opplysningsplikt, oppsigelse av avtaler, varsling av kunden ved endringer i avtalen og avgrensning av forsikringsforetakets rett til å nekte å inngå avtaler.

Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har 6. mars 2018 parallelt sendt på høring utkast til regler som svarer til EUs forsikringsdistribusjonsdirektiv. Dette direktivet harmoniserer nasjonale bestemmelser om formidling og salg av forsikringer og adgangen til å utøve forsikringsformidlingsvirksomhet. Et mål med direktivet er å innføre like rammer for formidling og salg av forsikringer uavhengig av salgskanal, og dermed sikre forbrukere samme beskyttelsesnivå på tross av forskjeller mellom distributørene.

Eiendomsmeglingsloven gjelder ved kjøp og salg av bolig via mellommann, og skal legge til rette for at omsetning av fast eiendom skjer på en sikker, ordnet og effektiv måte. Finansdepartementet tar sikte på å oppnevne et lovutvalg for å revidere eiendomsmeglingsloven på et senere tidspunkt, og det vil i denne sammenhengen være naturlig å se på forbrukernes interesser og de profesjonelle aktørenes ansvar ved bolighandel.

Når det oppstår tvister mellom finansforetak og deres kunder, er det i begge parters interesse at saken løses på en ryddig og effektiv måte. For forbrukere vil det i tillegg være avgjørende at saken kan behandles ordentlig uten fare for høye kostnader. Stortinget vedtok i 2014 en ny lovregel som sikrer at forbrukere ikke må betale sakskostnader ved domstolsbehandling av saker som forbrukeren fra før har fått medhold i fra en offentlig godkjent tvisteløsningsordning. I slike tilfeller skal finansforetaket betale sakskostnadene uavhengig av utfallet av saken. Finansklagenemnda er den sentrale tvisteløsningsordningen i finanssektoren, og har godkjenning fra Justis- og beredskapsdepartementet. Nemnda ble opprettet i 2010 av Forbrukerrådet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finans Norge, Finansieringsselskapenes Forening og Verdipapirfondenes Forening. Nemnda behandler tvister som springer ut av avtaler mellom finansforetak og deres kunder, finansforetak som avviser kunder, og manglende medvirkning ved flytting av kundeforhold fra ett finansforetak til et annet. I 2016 var det 205 saker hvor forbruker fikk medhold i Finansklagenemnda, se figur 4.2.

Kilde: Finansklagenemnda.

Når Finanstilsynet fører tilsyn med finansforetakenes virksomhet, skal det også se til at foretakene tar hensyn til forbrukernes interesser og rettigheter. Finanstilsynets ansvar på dette feltet ble tydeliggjort ved en presisering i finanstilsynslovens formålsbestemmelse i 2012. I Finanstilsynets strategi for perioden 2015–2018 er det angitt at Finanstilsynet skal prioritere arbeid med forbrukervern høyt, og at hensynet til forbrukerinteresser skal stå sentralt i planlegging og gjennomføring av tilsyn. Finansdepartementet har i tildelingsbrevet for 2018 løftet frem forbrukervern som en sentral oppgave for Finanstilsynet også i år, og Finanstilsynet skal:

• «Legge vekt på at de som tilbyr finansielle tjenester og produkter oppfyller kravene til god kunderådgivning.

• Følge opp markedet for forbrukslån med utgangpunkt både i risikoen for långivere og for den enkelte kunde.

• Generelt påse at kundenes interesser blir godt ivaretatt samt vurdere regelendringer som bidrar til å sikre kundenes interesser.»

Finanstilsynet samarbeider med Forbrukertilsynet, Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet om et sterkt forbrukervern i en velfungerende finansiell sektor. Finanstilsynet og Forbrukertilsynet (da Forbrukerombudet) inngikk i 2012 en samarbeidsavtale om å utvikle og iverksette tiltak som kan gjøre det lettere for forbrukerne å treffe informerte og begrunnede finansielle valg, forhindre at de blir villedet til å ta feil beslutninger, og bidra til trygge finansielle tjenester med rimelige vilkår. Også tilsynsmyndighetene i andre land og i EU ser forbrukervern som en viktig oppgave, og Finanstilsynet samarbeider nært med de europeiske tilsynsmyndighetene i utviklingen av nytt forbrukerrelatert regelverk.

Finanstilsynet har også ansvar for å advare mot useriøse aktører i markedene. På tilsynets nettside for forbrukerinformasjon publiseres det løpende advarsler mot foretak uten konsesjon som forsøker å tilby ulike tjenester. Finanstilsynet viser til at erfaringer fra Norge og andre land tyder på at mange av foretakene som uoppfordret gir investeringstilbud, ikke har konsesjon, og at tilbudene ofte viser seg å være svindelforsøk.

I tillegg til de offentlig- og privatrettslige lovreglene som regulerer finansforetakenes virksomhet og avtaleinngåelse mellom kunde og finansforetak, finnes det også andre lovverk som har betydning for forbrukernes stilling i finansmarkedene. Sentralt står markedsføringsloven og konkurranseloven. Ansvaret for de forskjellige regelverkene og tilsynsmyndighetene er fordelt mellom ulike departementer, se figur 4.3.

Markedsføringsloven angir krav til markedsføring, handelspraksis og avtalevilkår i forbrukerforhold, og Forbrukertilsynet fører tilsyn med at markedsføringsloven følges. Finansavtaleloven har særskilte regler om markedsføring av kredittavtaler, og det ble i fjor fastsatt en egen forskrift om markedsføring av kredittavtaler, jf. omtale i avsnitt 4.6.2. Forbrukertilsynet fører tilsyn også med disse reglene.

Forbrukertilsynet skiftet navn fra Forbrukerombudet 1. januar 2018, for å tydeliggjøre at hovedoppgaven er å sikre at forbrukervernreglene i bl.a. markedsføringsloven følges. Samtidig fikk Forbrukertilsynet etter endringer i markedsføringsloven vedtaksmyndighet i alle saker, og myndighet til å ilegge bøter i flere saker enn tidligere. Lovendringene gjør det mulig for Forbrukertilsynet å gripe raskere og mer effektivt inn mot brudd på regler som skal verne forbrukerne.

I høringsnotatet om forslag til ny finansavtalelov ble det foreslått generelle regler om markedsføring av finansavtaler, samtidig som det ble foreslått at både Finanstilsynets og Forbrukertilsynets tilsynskompetanse skal gå klart frem av finansavtaleloven.

Konkurranseloven skal fremme konkurranse, og det skal tas særlig hensyn til forbrukernes interesser ved anvendelse av loven. Konkurransetilsynet fører tilsyn med etterlevelse av reglene i konkurranseloven, som forbyr konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av dominerende stilling og gir tilsynet hjemmel til å gripe inn mot oppkjøp og fusjoner som i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse.

Regjeringen er opptatt av at forbrukernes interesser og rettigheter ivaretas på en god måte i alle deler av samfunnet. Forbrukerne må forholde seg til stadig mer komplekse markeder og produkter, som kan øke faren for å velge feil. Dette gjelder ikke minst i finansmarkedene, hvor forbrukerne står overfor flere viktige økonomiske beslutninger gjennom livsløpet.

For å møte de utfordringene forbrukerne står overfor i dag, og finne løsninger som bidrar til et sterkt forbrukervern også i fremtiden, har regjeringen igangsatt arbeidet med en stortingsmelding om forbrukerpolitikk. Meldingen skal løfte forbrukerpolitikken og styrke forbrukernes stilling på områder med særlige utfordringer. Meldingen skal bl.a. omhandle utfordringer i den digitale økonomien, boligmarkedet, kredittmarkedet, dagligvaremarkedet, ved svart økonomi og useriøse aktører i arbeidslivet, samt bærekraftig forbruk.

4.3 Finansiell kompetanse

I en OECD-undersøkelse fra 2017 rangeres Norge over gjennomsnittet på finansiell kompetanse, se boks 4.2. OECD definerer finansiell kompetanse som den kombinasjonen av «bevissthet, kunnskaper, ferdigheter, holdninger og oppførsel som er nødvendig for å ta gode beslutninger og oppnå finansiell velferd». Selv om man i Norge har relativt høy finansiell kompetanse, er det fremdeles mange som ikke har god nok kunnskap om egen økonomi.

Personlig økonomi er godt dekket i dagens læreplaner i skolen, både i samfunnsfag og matematikk, hvor temaet bidrar til å gjøre fagene mer praktisk orientert. I den reviderte læreplanen i matematikk fra 2013 er kompetansemål i privatøkonomi forsterket. På ungdomstrinnet skal elevene bl.a. lære om bruk av kredittkort, og de skal kunne sette opp regnskap og budsjett for eget forbruk.

I 2009 ble 800 GJELD opprettet, en telefonbasert gratis økonomisk rådgivningstjeneste for hele landet, som også har en chattefunksjon. Tjenesten driftes gjennom NAV, og er tilgjengelig via deres nettsider.

Finansnæringen gjør også en innsats for å løfte kunnskapen hos unge og voksne om økonomi og finans. Finans Norge og Forbrukertilsynet samarbeider om veiledningen På egne ben, som er rettet mot unge voksne, og tjenesten Økonomilappen, et nettbasert læringsverktøy om personlig økonomi. Finans Norge og Ungt Entreprenørskap har utarbeidet ulike undervisningsprogrammer for barneskolen, ungdomstrinnet og videregående skole, bl.a. opplæringsprogrammet Sjef i eget liv! for videregående skole. Høsten 2016 ble nettsiden Skolemeny.no lansert, en nettside med ulike læreverktøy og opplæringstilbud i personlig økonomi til bruk i skolen. Nettsiden er utviklet av Finans Norge og et nettverk av private og offentlige aktører.

Kapitaltilgangstutvalget har i sin utredning også vurdert nivået på den finansiell kompetansen, siden finansiell kompetanse ikke bare er viktig for enkeltpersoner og husholdninger, men også viktig for personer som ønsker å starte egen virksomhet. Utvalget mener at:

«finansiell kompetanse bør ha en større plass i læreplanen i norsk skole, både i ungdomsskolen og for videregående utdanning av alle typer. Finansiell kompetanse må i denne sammenheng omfatte nødvendig kompetanse både som privatpersoner og en forståelse av bedrifters finansielle utfordringer.»

4.4 Kundemobilitet og konkurranse

4.4.1 Åpne og gjennomsiktige markeder

God konkurranse mellom tilbyderne av finansielle tjenester bidrar til mer kostnadseffektiv drift, lavere priser, bedre løsninger og bedre bruk av arbeidskraft og kapital. De norske finansmarkedene er åpne for aktører fra hele verden, og særlig for aktører i det indre markedet i EU/EØS. Utenlandske tjenestetilbydere konkurrerer med norske aktører i de fleste deler av det norske finanssystemet, spesielt innen bank og skadeforsikring. I de senere årene har de utenlandske tilbyderne økt sitt nærvær i Norge, samtidig som det har blitt enklere for forbrukerne å få oversikt over hvilke tilbud som finnes og bytte bank eller forsikringsforetak. Det har bidratt til økt mangfold og mer effektiv konkurranse.

I 2008 ble Finansportalen opprettet, en uavhengig nettportal drevet av Forbrukerrådet, som skal gi forbrukerne god og sammenlignbar informasjon om produkter i finansmarkedet. Portalen skal gjøre det enkelt å finne de beste prisene og vilkårene, og har verktøy for enkelt å bytte tjenestetilbyder. For at portalen skal fungere etter hensikten, har finansforetak plikt til å innrapportere sine priser til portalen. Finansdepartementet har fastsatt krav om at finansforetak, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond skal ha en godt synlig lenke til Finansportalen på forsiden av sine nettsider og på øvrige digitale plattformer hvor priser eller produkter presenteres. I Finansportalens resultatrapport for 2008–2018 blir det slått fast at en i løpet av de ti årene Finansportalen har vært i drift, har sett betydelig økt kundemobilitet og forhandlingsaktivitet blant forbrukerne av de finansielle tjenestene som sammenlignes. Finansportalen og andre sammenligningstjenester har gjort det enklere å få oversikt over tilgjengelige tilbud og aktivt velge de foretakene som er best på pris, vilkår og brukervennlighet. Det tjener ikke bare den enkelte, men kommer alle kunder til gode gjennom skjerpet konkurranse.

4.4.2 Lave barrierer for å bytte bank

Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank, forsikringsforetak og andre tjenestetilbydere. I dag er det ikke mulig å ta med seg kontonummeret ved bytte av bank. Dette kan for enkelte heve terskelen for å bytte bank. Finansdepartementet har derfor vurdert om det kan være mulig at kunden kan ta med seg kontonummeret til en ny bank, på samme måte som en kan ta med seg telefonnummeret fra én teleoperatør til en annen.

Med dagens betalingssystem må det betydelige investeringer og omlegginger til for at kontonumrene skal kunne følge kunden, siden kontonummeret brukes i lange transaksjonskjeder for å identifisere både banken og kontoen. Da spørsmålet om såkalt kontonummerportabilitet var oppe for om lag ti år siden, konkluderte Finansdepartementet med at «med dagens teknologi syntest kostnadene ved omlegging av kontonummersystemet å vere større enn dei moglege fordelane for kundane».1 Kontonummerportabilitet for bedrifter ble omtalt i finansmarkedsmeldingen i 2015, og departementet viste da bl.a. til at «Den teknologiske utviklinga på betalingsområdet mogleggjer overføring av pengar mellom kundar og bedrifter ved hjelp av andre gjenkjenningskodar enn tidligare», og at «Alternative betalingsløysingar og auka bruk av andre «mobile» gjenkjenningskodar kan svekke den sentrale stillinga kontonummeret har for gjennomføring av betalingar».2

Det norske betalingssystemet har samme grunnstruktur i dag som for ti år siden, og en eventuell omlegging av kontonummersystemet vil fortsatt innebære betydelige utfordringer og kostnader. Den teknologiske og regulatoriske utviklingen de senere årene åpner imidlertid for at «adressen» til bankkontoene kan følge den enkelte. Ett eksempel er mobilbetalingstjenester som Vipps, som kobler betaler og mottaker via telefonnumre, og som stadig utvider tjenestetilbudet. Det er ingen tekniske eller rettslige hindre for at telefonnummeret kan utvikle seg til å få en viktig funksjon også som «betalingsadresse» til og fra tilkoblede kontoer i ulike banker.

Et annet eksempel er de nye funksjonene som blir tillatt under EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD2), se også omtalen i avsnitt 3.6.4. Direktivet vil gi andre aktører enn bankene tilgang til å iverksette betalinger fra en konto og tilby informasjonstjenester basert på tilgang til saldo- og transaksjonsopplysninger. Det første alternativet vil være en fullmakt til å iverksette betalinger på vegne av bankkundene, mens såkalte kontoinformasjonstjenester kan sammenstille opplysninger fra kontoer i ulike banker. Slike tjenester kan f.eks. tenkes å gi forbrukerne mulighet til å forholde seg til kontoinformasjon og betalinger på ett sted, uavhengig av hvilke banker som er involvert. En bank kan på samme tid tilby slike tjenester for konto kunden har hos andre banker, noe som åpner for at kunden f.eks. kan få relevant informasjon i nettbanken også fra konto kunden har i andre banker. Bankene vil dessuten fortsatt ha en vesentlig rolle i betalingssystemet gjennom å tilby betalingsmidler og kontoinfrastruktur. Det gjenstår å se hvilken konkret betydning disse reglene får for bruken av og behovet for å oppgi informasjon om betalingskonto og kontonummer.

Bytte av bank er ikke lovregulert i dag, men Finans Norge har fastsatt regler om dette for sine medlemsbanker. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med forslag til ny finansavtalelov, som bl.a. skal omfatte lovregler for hurtig og sikkert bytte av bankforbindelse, se boks 4.3.

Det skjer også en utvikling utenfor den eksisterende betalingsinfrastrukturen, der stadig flere aktører tilbyr helt nye løsninger, ofte frikoblet fra etablerte kanaler for betalingsformidling og annen finansiell tjenesteyting, se omtale av fremveksten av fintech i avsnitt 3.6.1.

Behovet for endringer i det norske kontonummersystemet bør vurderes når en har mer kunnskap om markedsutviklingen som følge av de pågående omveltningene på betalingsfeltet. Dersom markedet med de mange nye mulighetene som teknologien og reguleringen nå åpner for, ikke klarer å frembringe hensiktsmessige løsninger, vil det bli aktuelt å se nærmere på muligheten for personlige kontonumre og andre tiltak som kan fremme konkurranse og kundemobilitet.

Også andre land står overfor slike problemstillinger. EU-kommisjonen har f.eks. varslet at den skal gi en kost-nytte-vurdering av kontonummerportabilitet i EU innen 18. september 2019, i forbindelse med kommisjonens gjennomgang av anvendelsen av betalingskontodirektivet.3

Både i Norge og internasjonalt tilbys finansielle tjenester i stadig større grad på nye måter gjennom ny teknologi eller gjennom bruk av eksisterende teknologi på nye måter. For forbrukerne kan denne utviklingen gi nye og nyttige tjenester, samtidig som det kan være krevende å opprettholde et godt forbrukervern når den finansielle tjenesteytingen skjer på nye måter utenfor de etablerte systemene. Aktørene som kan tilby avtaler om betalingsfullmakt og kontoinformasjonstjenester etter det nye betalingstjenestedirektivet, vil være underlagt tilsyn, regulering og overvåkning, men det er ingen selvfølge at tjenestetilbud som dukker opp på helt nye områder, f.eks. innen fintech og digitale valutaer, fanges opp raskt nok av regulering og tilsyn til at forbrukervernet forblir intakt. Innovasjon og ny teknologi er nærmere omtalt i kapittel 3.6.

4.5 Bankenes tilbud av kontanttjenester

4.5.1 Utvikling i tilbudet og bruken av kontanter

De fleste betalingene i Norge skjer i dag med elektroniske løsninger som betalingskort, mobilbetaling og nettbank. Det norske betalingssystemet er kostnadseffektivt og sikkert, og de elektroniske betalingsløsningene er billige og enkle å bruke for bankkundene. Teknologiske fremskritt og regulatoriske endringer kan bidra til et større og bedre tilbud av elektroniske betalingstjenester i årene som kommer, se avsnitt 4.4. Selv om bankkontopenger disponert med elektroniske løsninger allerede dekker de fleste behov for mange, er kontanter fortsatt et viktig betalings- og verdioppbevaringsmiddel. Hos enkelte grupper kan det også være et særlig behov for å kunne gjøre opp for seg med kontanter, f.eks. blant barn, eldre og personer som av ulike årsaker ikke har mulighet for å bruke bankkontopenger eller elektroniske løsninger for å betale med disse. Kontanter har i tillegg en del egenskaper som elektroniske løsninger ikke har, som evne til umiddelbart oppgjør uten tredjepart eller spesielle systemer, sikker lagring av verdier og anonymitet ved betaling. Norske kontanter er fordringer på Norges Bank og er tvungne betalingsmidler.

Bankene har enerett på å ta imot innskudd. Motstykket er at bankkundene må ha mulighet for å bytte til sentralbankpenger, det vil si å sette inn og ta ut kontanter på en hensiktsmessig måte. Kontanthåndtering har alltid vært en del av kjernevirksomheten til bankene, og har derfor tidligere ikke vært nødvendig å regulere. På bakgrunn av de siste årenes utvikling med stadig færre bankfilialer vedtok Stortinget i 2015 å lovfeste at banker «skal i samsvar med kundenes forventninger og behov, motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter».4 I tråd med Finansdepartementets forslag la Stortinget til grunn at bankene i første omgang burde få mulighet til å tilpasse seg kravet på egen hånd. Bankene fikk frist til 1. januar 2017 med å innrette seg etter den nye lovregelen.5 Siden det det nå har gått noe tid siden fristens utløp, bør en kunne forvente at bankene har tilpasset seg. Finanstilsynet har derfor på oppdrag fra departementet kartlagt hvordan bankene etterlever lovregelen, og vurdert om det er behov for å innskjerpe regelverket.6

Kilde:  Finanstilsynet.

Finanstilsynets kartlegging viser at kontanttjenestene i bankenes filialer i stor grad er erstattet av minibanker, innskuddsautomater, kontantuttak i butikker og banktjenester gjennom Posten. En fjerdedel av de ca. 730 bankfilialene i Norge har betjent kasse med kontanttilbud, mens resten stort sett har minibanker og/eller innskuddsautomater, se figur 4.4. Om lag 8 pst. av filialene tilbyr verken innskudd eller uttak av kontanter, og noen banker har opplyst at disse filialene bare yter rådgivning. Flere av bankene som tilbyr betjent kasse planlegger å redusere eller avvikle dette tilbudet. DNB og Nordea har redusert antall filialer betydelig de siste årene, og har i dag vel 50 filialer hver i Norge. Av disse har DNB én filial med betjent kasse, mens Nordea ikke har betjente kasser. DNB har en avtale med Posten om formidling av kontanttjenester og andre enklere banktjenester i alle landets 28 postkontorer og i vel 1300 butikker med «Post i butikk»-tilbud. Avtalen mellom DNB og Posten utløper 31. desember 2019. Banktjenestene gjennom Posten er tilgjengelige også for kunder av andre banker enn DNB, men med dårligere kvalitet og mot høyere gebyrer. Posten tilbyr i tillegg grunnleggende banktjenester i sitt landpostnett, noe de er pålagt etter lov om banktjenester gjennom Posten Norge AS.

Finanstilsynets undersøkelser viser at det er bankfilialer i 298 av 422 kommuner, og at det i hovedsak er kommuner med lave innbyggertall som ikke har filialer. Banktjenester gjennom «Post i butikk» er etablert i samtlige kommuner. Bankene har minibanker på ca. 900 steder i Norge, og kontanthåndteringsselskapene Nokas og Loomis har i tillegg 323 minibanker. Minibanker er basert på fellesløsninger, slik at bankkundene kan ta ut kontanter også fra minibanker som eies av andre enn egen bank. Det er også mulig å ta ut kontanter med betalingskort i butikker i forbindelse med varekjøp, normalt inntil 1500 kroner. Dette er en tjeneste som butikkene tilbyr. Innskuddsautomatene er i stor grad forbeholdt bankens egne kunder og er langt færre enn minibankene. Muligheten til å sette inn kontanter er derfor mer begrenset enn muligheten til å ta ut kontanter, og avhengig av nærhet til betjent bankfilial, innskuddsautomat eller «Post i butikk».

Tjue norske banker har oppgitt at de ikke har egne filialer eller automater, og at all kommunikasjon med kunden skjer via digitale kanaler. Disse bankene mener at deres kunder verken har forventninger om eller behov for kontanttjenester ut over de mulighetene et betalingskort gir. De har imidlertid ikke lagt frem data som underbygger at kundene ikke benytter kontanttjenester via andre bankers infrastruktur. Enkelte av bankene har gitt uttrykk for at de forutsetter at kundene har andre bankforbindelser for innskudd og uttak av kontanter.

Statistikk fra Norges Bank viser at gjennomsnittlig uttak fra minibanker var om lag 1600 kroner i 2016, mens uttak ved varekjøp i butikk i gjennomsnitt utgjorde knappe 500 kroner, se figur 4.5. De samlede kontantuttakene fra disse to kildene har imidlertid falt betydelig de siste årene, fra 148 mrd. kroner i 2006 til om lag 97 mrd. kroner i 2016. Antall minibanker lå lenge stabilt på rundt 2000, men har gått markant ned de siste årene. Gjennomsnittlig antall uttak per minibank har gått ned, mens gjennomsnittlig uttaksbeløp har gått opp. Det er ikke statistikk for uttak av kontanter over skranke.

Kilde:  Norges Bank.

Spørreundersøkelser fra Norges Bank viser at om lag hver tiende betaling ble gjort i kontanter i 2017, mot hver fjerde i 2007. Kontantbetalingenes andel av samlet beløp gikk i samme periode ned fra 14 til 4-5 pst. Undersøkelser fra Kantar TNS og Norstat viser at de fleste foretrekker å betale med kort, og om lag 80 pst. av de spurte sier at de foretrekker å betale med kort uavhengig av beløpets størrelse. Bruken av kontanter synes å være størst i den eldste aldersgruppen.7

Utviklingen i Norge har likhetstrekk med det en ser i de andre nordiske landene. Bruken av kontanter er lav i Norden sammenlignet med andre land. Også i Norden er det den eldste delen av befolkningen som bruker mest kontanter. Det er liten forskjell i tilgjengeligheten av minibanker i de nordiske landene, selv om tettheten er betydelig høyere i Danmark pga. geografien, se figur 4.6. Justert for befolkning ligger antallet minibanker i Norge om lag på gjennomsnittet i Norden. Ellers i Europa er det større variasjon i bruken av kontanter, der kontantbruken er særlig høy i de sør-europeiske landene og i Tyskland. Tall fra Den europeiske sentralbanken for euroområdet sett under ett, viser at kontanter brukes i nesten 80 pst. av husholdningenes betalinger ved varekjøp, eller vel 50 pst. hvis en ser på verdien av betalingene.8

Kilde:  Det danske betalingsrådet.

4.5.2 Etterlevelse av lovkravet om tilgjengeliggjøring av kontanter

Finanstilsynet vurderer i brev til Finansdepartementet av 1. mars 2018 at dagens tilbud av kontanttjenester i hovedsak synes å dekke kundenes behov. Tilsynet mener det bør være tilstrekkelig at det finnes et tilfredsstillende tilbud samlet sett. Etter tilsynets vurdering synes det ikke å være hensiktsmessig å pålegge enkeltbanker å yte kontanttjenester dersom det samlede tilbudet i området er tilfredsstillende. «Post i butikk» bidrar i dag til god geografisk dekning av kontanttjenester.

Finanstilsynet vil imidlertid oppfordre bankene til å etablere en felles infrastruktur for innskuddsautomater etter modell av minibankene, slik at kundenes muligheter for å sette inn kontanter blir bedre. For kunder av de nettbaserte bankene uten eget kontanttilbud, viser Finanstilsynet til at behovet for kontanter dekkes av andres løsninger. Bankene bør imidlertid inngå avtaler med andre banker eller Posten for å sikre kundene tilgang på nødvendige tjenester. Tilsvarende bør banker som ikke har tilbud om kontanttjenester til sine næringslivskunder (f.eks. oppbevaring av kontanter om natten), ha avtaler med tjenesteleverandører om å opprettholde et tilbud på vegne av banken.

Finanstilsynet viser til at summen av minibanker, innskuddsautomater, kontantuttak i butikk, «Post i butikk» og de ulike systemene for regningsbetaling vil dekke de fleste kunders dagligdagse behov, men peker på at det er en fare for at kontanttjenestetilbudet kan bli svekket fremover. Den enkelte bank er ikke forpliktet til å opprettholde tilbudet av minibanker på vegne av fellesskapet, fremtidig banktjenestetilbud i «Post i butikk» er ukjent og eksisterende avtale utløper i 2019, og det er ikke opplagt at butikkene vil fortsette å tilby kontantuttak i sine betalingsterminaler i samme grad som i dag. Finanstilsynet mener derfor at det kan være behov for nærmere regler for grunnleggende banktjenester, både for geografisk distribusjon og for hvilke tjenester som må tilbys, og peker på at hensynet til effektive og rasjonelle løsninger tilsier at kontanttjenestene i stor grad bør baseres på fellesløsninger. Finanstilsynet mener at det bør legges opp til en bredere offentlig utredning for å vurdere behovet for nye løsninger og regler.

Norges Bank og Finanstilsynet har i hovedsak sammenfallende syn på dagens tilbud av kontanttjenester, men Norges Bank har også pekt på et behov for å tydeliggjøre krav til geografisk tilgjengelighet. Etter Norges Banks syn kan dessuten økt bruk av fellesløsninger bidra til at lovkravet kan oppfylles på en samfunnsøkonomisk effektiv måte, bl.a. ved bruk av banknøytrale innskuddsautomater. Norges Bank understreker at plikten til å tilby kontanttjenester også gjelder for banker som ikke har egne minibanker, innskuddsautomater og filialer.

Det er av stor betydning at publikum har tilgang til bankinnskudd og betalingstjenester på en hensiktsmessig måte. Det er betryggende at Finanstilsynet har funnet at kontanttjenester er tilgjengelig i hele landet, men utviklingen kan gi grunnlag for bekymring. Selv om kontantbruken stadig går nedover, er det fremdeles kundegrupper som i mange år fremover vil ha behov for kontanttjenester. Følgelig vil også næringsdrivende ha behov for kontanttjenester, herunder veksel og nattoppbevaring, for å kunne opprettholde kontanter som et betalingsalternativ for sine kunder.

Bankene har et ansvar for å opprettholde tilfredsstillende kontanttilbud i hele landet. Dette ansvaret kan trolig ofte håndteres mest effektivt gjennom fellesløsninger, slik Finanstilsynet og Norges Bank har pekt på bl.a. for innskuddsautomater. Som Finanstilsynet peker på, er det tilbudet samlet sett som er avgjørende for kundene. Dersom bankene ikke opprettholder et godt nok tilbud, har departementet mulighet for å fastsette regler i medhold av finansforetaksloven § 16-4. Konkrete, forskriftsfastsatte plikter for enkeltbanker vil imidlertid kunne innebære unødvendig høye kostnader sammenlignet med et velorganisert samarbeid bankene imellom. Finansdepartementet vil følge opp disse spørsmålene i samarbeid med Finanstilsynet og Norges Bank og i dialog med finansnæringen, og vil gi Stortinget en oppdatert orientering i neste års finansmarkedsmelding.

4.5.3 Løsninger for å møte økt etterspørsel etter kontanter

Ettersom de fleste i dag hovedsakelig bruker elektroniske betalingsmidler, har bankene bygget ned sin infrastruktur for kontanthåndtering. Utviklingen har over tid gitt store innsparinger samfunnsøkonomisk og for bankene, samtidig som mulighetene for å møte økt etterspørsel etter kontanter har blitt redusert. Finanstilsynet og Norges Bank har etter et tilsyn hos bankene i 2013 konkludert med at kontanter fortsatt er den mest aktuelle betalingsmåten ved svikt i de ordinære systemene, og at bankenes kontantberedskap ikke har vært tilfredsstillende. Finanstilsynet og Norges Bank sendte derfor i 2016 et forslag til Finansdepartementet om nærmere regulering av bankenes plikt til å tilgjengeliggjøre kontanter i slike tilfeller. Etter høring av forslaget i 2017 fastsatte departementet 17. april 2018 forskriftsregler om dette med hjemmel i den ovennevnte lovregelen om kontanter.

De nye reglene innebærer at bankene må tilpasse sine løsninger til dokumenterte og tallfestede vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter, og angi disse i en plan som følges opp av Finanstilsynet. Bankene kan ta hensyn til elektronisk beredskap i dimensjoneringen av kontantløsningene, slik at de får mulighet for å redusere et potensielt kostbart kontantkrav ved å bygge opp den elektroniske beredskapen. Departementet har lagt vekt på at kontanter har en viktig beredskapsrolle, og at de nye reglene vil bidra til å sette en standard for den samlede kapasiteten og beredskapen i det norske betalingssystemet. Fristen for å oppfylle kravene er satt til 1. januar 2019, slik at bankene får noe tid til å etablere nye løsninger og planer. I hvilken grad reglene vil innebære økte kontantbeholdninger og økt forsyningskapasitet for kontanter, vil avhenge av kvaliteten på dagens elektroniske systemer, og om bankene velger å satse på nye elektroniske løsninger fremfor kontanter.

4.6 Markedet for forbrukslån

4.6.1 Utviklingen i markedet for forbrukslån

Forbrukslån er usikret gjeld til personkunder, og omfatter også kredittkortgjeld. Markedet for slike lån har vokst kraftig de siste årene, se figur 4.7. I 2017 var veksten 13 pst. Til sammenligning har den samlede gjeldsveksten i husholdningssektoren ligget nokså stabilt på vel 6 pst. En stor del av veksten i forbrukslån kommer fra spesialiserte forbrukslånsbanker som i hovedsak har blitt etablert de siste ti årene.

Kilde:  Finanstilsynet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Forbrukslån til norske husholdninger utgjorde rundt 100 mrd. kroner ved utgangen av 2017, det vil si om lag 3 pst. av husholdningenes samlede gjeld. Kredittkortlån utgjør om lag halvparten av forbrukslånene. Kredittkortlån er normalt rentefrie i en periode på 30–60 dager etter varekjøp, og rundt 30 pst. av kredittkortgjelden tilbakebetales i løpet av den rentefrie perioden.

Mislighold og tap på forbrukslån er høyere enn for andre typer lån til privatpersoner. Misligholdet av forbrukslån har økt noe de siste par årene, og var rundt 6 pst. i 2017, se figur 4.8. Mesteparten av bankenes utlånstap i personmarkedet har kommet på forbrukslån de siste ti årene. Tap på forbrukslån utgjorde i 2017 1,2 pst. av utlånsvolumet, og har holdt seg relativt stabilt de siste årene, se figur 4.8. Utlånstap til personmarkedet utgjør en relativt liten del av bankenes totale tap, og forbrukslåns andel av totale tap har vært betydelig lavere i Norge enn i f.eks. USA og Storbritannia.9

Kilde:  Finanstilsynet.

Rentene på forbrukslån varierer mye, men er oftest langt høyere enn på andre lån til husholdninger. Ifølge Norges Bank har gjennomsnittsrenten på forbrukslån ligget stabilt rundt 13–14 pst. siden 2005, se figur 4.9. Gjennomsnittsrenten på forbrukslån trekkes ned av kredittkortgjeld som ikke er rentebærende, og den faktiske gjennomsnittsrenten på forbrukslån vil derfor være noe høyere. Renter på forbrukslån står for rundt 12 pst. av husholdningenes samlede renteutgifter i 2016.10

Kilde:  Norges Bank, Aktuell kommentar 1/2017.

Bankene som spesialiserer seg på forbrukslån, finansierer seg i stor grad med kundeinnskudd. På grunn av innskuddsgarantien er dette trygge innskudd for kundene, selv om bankens risiko kan være høy. Innskudd kan derfor være en billigere finansieringskilde for disse bankene enn finansiering fra verdipapirmarkedet, der det ikke er noen garantiordning som begrenser kreditorenes risiko. Relativt lave finansieringskostnader sammen med høye utlånsrenter innebærer at mange av forbrukslånsbankene har god lønnsomhet, og at de kan dekke relativt høye tap over den løpende driften. Den høye lønnsomheten gjør forbrukslån til et attraktivt segment både for etablerte og nye aktører.

Finanstilsynet har kartlagt hvordan volumet av forbrukslån fordeler seg på ulike renteintervaller ved utgangen av 2017, se figur 4.10. Kun marginale deler av utlånsvolumet for kredittkortlån og andre forbrukslån har nominell rente over 25 pst. Finanstilsynet har også undersøkt fordelingen av antall forbrukslån på ulike renteintervaller, se figur 4.11. At antall lån med høy rente utgjør en høyere andel enn lånevolumet med høy rente, tyder på at de minste lånene har de høyeste rentesatsene.

¹ Kartleggingen baserer seg på tall fra elleve av foretakene i utvalget.

Kilde:  Finanstilsynet.

Tall fra Finanstilsynet viser at 45 pst. av søknadene om kredittkortlån ble avslått i 2017, mens over 80 pst. av søknadene om andre forbrukslån ble avslått. Andelen avslag har økt de siste årene. Søknader om kredittkortlån kommer i stor grad fra eksisterende kunder i bankene, mens det er mer vanlig at andre forbrukslån formidles via eksterne agenter. Sammen med at mange søker lån fra flere banker samtidig, kan dette bidra til å forklare ulike avslagsprosenter.

¹ Kartleggingen baserer seg på tall fra elleve av foretakene i utvalget.

Kilde:  Finanstilsynet.

I en rapport om forbrukstrender for 2017 finner SIFO at tilbakevendende betalingsproblemer fremdeles gjelder relativt få personer i Norge. Om lag 6,5 pst. av de spurte i undersøkelsen opplyser at de har tilbakevendende betalingsproblemer, mot 7 pst. året før. De som har både kredittkortgjeld og annen forbrukslånsgjeld, er overrepresentert i gruppen med tilbakevendende betalingsproblemer.

Finanstilsynet har gjennomført en undersøkelse blant 13 av de største inkassoforetakene, og finner at antall inkassosaker knyttet til forbrukslån har økt.11 Av inkassosaker under arbeid ved utgangen av 2016, dreide om lag 13 pst. seg om forbrukslån, mot 9 pst. ved utgangen av 2015. Andelen inkassosaker på forbrukslån økte for alle aldersgrupper mellom 18 og 49, mens den gikk ned i de eldre aldersgruppene.12

4.6.2 Gjennomførte og planlagte tiltak rettet mot forbrukslån

Tilgang til usikret kreditt gir husholdningene mulighet til å jevne ut forbruket over tid, til dels frikoblet fra når inntektene kommer. Slik kreditt kan imidlertid også skape problemer for personer som av ulike grunner tar opp større lån enn de klarer å betjene. Mange kan undervurdere kostnaden ved låneopptaket, se for optimistisk på fremtidig inntekt, eller opptre impulsivt og kortsiktig. Mangelfull informasjon om lånekundene kan i tillegg gi dårlig sammenheng mellom priser og risiko, fordi tilbydere av usikrede lån ofte vil måtte kompensere for usikker informasjon om lånesøkernes gjeldssituasjon med å sette renten høyere enn det lånesøkerens reelle risiko skulle tilsi. Bruk av forenklet kredittvurdering (kredittscore) for å vurdere lånesøkere, uten at man i tilstrekkelig grad undersøker relevante forhold som kan ha betydning for betalingsevnen, kan også bidra til at personer får lån de ikke burde fått.

Regjeringen ser med bekymring på veksten i markedet for forbrukslån, og har derfor iverksatt en rekke tiltak for å få dette markedet til å fungere bedre.

Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet et forslag til forskrift om markedsføring av kreditt, som ble fastsatt i april 2017. Forskriften skal forhindre enkelte former for aggressiv og pågående markedsføring som leder forbrukernes oppmerksomhet bort fra mulige negative konsekvenser ved låneopptaket. Forskriften gir forbud mot å fremheve visse opplysninger i markedsføringen, som hvor raskt forbrukeren kan få svar på en lånesøknad, hvor enkel søkeprosessen er, og hvor raskt pengene kan være på konto. Kostnadene ved å ta opp kreditten skal være tydelige og ikke overskygges av tilleggsfordeler. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2017. Forbrukertilsynet har gjennomført flere tilsyn med markedsføringen av forbrukslån etter at forskriften ble innført. I april i år avdekket de ulovlig markedsføring hos 14 foretak, hvorav 10 hadde brutt regler i den nye forskriften. Forbrukertilsynet varslet mulige økonomiske sanksjoner for foretak som ikke rettet opp ulovlig markedsføring.13

Finansdepartementet fastsatte i april 2017 en forskrift om fakturering av kredittkortgjeld. Forskriften trådte i kraft med en gang, og pålegger bankene å fylle ut samlet utestående kreditt i beløpsfeltet på fakturaen. Kunden kan inngå avtale om at et annet beløp skal stå i beløpsfeltet, men da må banken gjøre kunden kjent med hvilke kostnader det vil ha. Formålet med forskriften er å gjøre det tydeligere for kundene hvor mye kredittkortgjeld de har, og sikre at utsatt betaling skal være et aktivt valg fra kunden selv. Før forskriften ble fastsatt, hadde Finanstilsynet en tilsvarende norm i retningslinjer, men etterlevelsen var mangelfull.

De nye kravene til markedsføring og fakturering bidrar til at kundene får riktigere og tydeligere informasjon om gjelden de har eller kan ta opp, og reduserer sannsynligheten for overilte låneopptak og manglende oversikt over egen økonomi.

Finanstilsynet ga i juni 2017 retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for forbrukslån. Retningslinjene skal redusere faren for at kundene påtar seg gjeldsforpliktelser som de ikke vil være i stand til å betjene, i tillegg til å bidra til solide banker. Retningslinjene stiller krav til bankenes kredittvurdering ved behandling av lånesøknader, herunder at kunden skal tåle en renteøkning på minst 5 prosentpoeng. Banken skal sjekke opplysninger om inntekt, gjeld og betalingsanmerkninger mot tilgjengelige registre. Samlet gjeldsgrad etter innvilgelse av lånet det søkes om, bør etter retningslinjene ikke utgjøre mer enn fem ganger inntekt, og låneavtalen bør inneholde krav om avdragsbetaling og lengste løpetid. Finansforetak bør etter retningslinjene ikke innvilge forbrukslån med løpetid over fem år. Retningslinjene gir unntak fra bestemmelser om betjeningsevne, gjeldsgrad og avdrag ved refinansiering av eksisterende forbrukslån, gitt at refinansieringen gir kunden bedre vilkår og ikke øker lånet. Finanstilsynet er i gang med å gjennomføre en undersøkelse om etterlevelsen av normene i retningslinjene, og vil deretter følge opp med stedlige tilsyn i foretakene.

Etter den nye gjeldsinformasjonsloven, som Stortinget vedtok i juni 2017, kan private aktører få konsesjon til å etablere egne foretak for å formidle gjeldsopplysninger mellom banker og andre kredittytere til bruk ved kredittvurdering av privatpersoner. Lovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering og utlevering av gjeldsopplysninger. All usikret forbruksgjeld skal omfattes, og finansforetakene har plikt til å utlevere gjeldsopplysninger til gjeldsinformasjonsforetakene. To aktører, Finans Norge og Evry Norge AS, har søkt Barne- og likestillingsdepartementet om konsesjon til å etablere gjeldsinformasjonsforetak. Søknadene er basert på ulike løsninger. Finans Norge ønsker å lage en elektronisk spørreportal, mens Evry har søkt om konsesjon til å drive et register. Søknadene er nå til behandling i Barne- og likestillingsdepartementet, som tar sikte på å fatte vedtak før sommeren. Bedre gjeldsinformasjon kan styrke bankenes kredittvurderinger, slik at forbrukslån og annen kreditt ikke gis til personer som kan få problemer med tilbakebetalingen. I en SIFO-rapport kommer det fram at informanter fra forbrukslånsbransjen forventer at bedre gjeldsinformasjon vil føre til lavere priser, fordi behovet for å ta høye renter for å kompensere for usikkerhet om lånekunden vil bli redusert.14

Finanstilsynet har det siste året fastsatt høyere soliditetskrav for flere av forbrukslånsbankene på grunn av lite differensiert virksomhet. Bankenes soliditetskrav skal stå i forhold til virksomhetens risiko, og Finanstilsynet skal gi pålegg om høyere krav (såkalte pilar 2-krav) dersom risikoen ikke er godt nok dekket av de generelle soliditetskravene, se avsnitt 2.4.1 i kapittel 2. De utpregede forbrukslånsbankene har den siste tiden fått slike tilleggskrav på mellom 4 og 5,5 prosentpoeng, se figur 4.12, og nyetablerte forbrukslånsbanker har ved konsesjonstildelingen blitt pålagt krav noe over dette igjen. Kravene innebærer at disse bankene må holde mer egenkapital for et gitt utlånsvolum, noe som bidrar til å øke den tapsbærende evnen til bankene. Tilleggskravene kan også øke kostnadene ved rask ekspansjon dersom bankene må hente inn egenkapital fra eierne eller aksjemarkedet.

* Banker med forbrukslån som vesentlig virksomhetsområde.

Kilde:  Finanstilsynet.

Lovendringer vedtatt av Stortinget 6. mars i år innebærer at det vil bli dyrere for forbrukslånsbankene å være omfattet av innskuddsgarantien.15 Det er obligatorisk for bankene å være medlem av den norske innskuddsgarantiordningen, og å betale årlige bidrag til Bankenes sikringsfond. Bidragene vil etter de nye reglene bli sterkere differensiert etter risiko, bl.a. slik at de mest risikable bankene må betale en større andel. Figur 4.13 viser at utvalgte banker som i stor grad baserer sin virksomhet på forbrukslån, kan få betydelig økt bidragsplikt sammenlignet med dagens innbetalingsnivå. Bidragsmodellen er ikke fastsatt ennå, og risikodifferensieringen kan potensielt økes ytterligere.

Kilde:  Prop. 159 L (2016–2017).

Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring utkast til ny finansavtalelov, som tar sikte på et sterkere vern for kredittkunder bl.a. gjennom en styrking av kundens erstatningsrettslige vern dersom kredittyteren ikke etterlever krav om kredittvurdering, og gjennom å erstatte dagens frarådingsplikt med en plikt til å avslå en lånesøknad dersom kredittvurderingen viser at kunden trolig ikke kan betjene lånet. Lovforslaget innebærer en klargjøring av hvilke plikter tjenesteyteren har ved finansavtaler generelt også der virksomheten utøves av finansmeglere, finansagenter og finansrådgivere, og det ble i høringsnotatet bedt om innspill til hvorvidt det er behov for regulering av markedsføring av kreditt i sosiale medier. Det ble videre foreslått regulering av urimelig høye renter (åger). Urimelig høye renter kan også i dag settes til side av domstolene etter avtaleloven § 36 om urimelige avtalevilkår i de enkelte avtaler, men lovforslagets regel vil gjelde kredittavtaler med forbrukere og boliglånskunder generelt – uten hensyn til avtalevilkårene for øvrig. Høringsfristen gikk ut 15. desember 2017, og lovforslaget og høringssvarene er nå til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet.

4.6.3 Vurderinger av rentetak

Bakgrunn

Selv om regjeringen legger til grunn at de gjennomførte og planlagte tiltakene overfor forbrukslån vil ha god effekt, og kan ha kraft i seg til å løse opp i de fleste problematiske sidene i markedet for forbrukslån, følger regjeringen nøye med på markedet for å vurdere behovet for ytterligere regulering. Som oppfølging av to anmodningsvedtak fra Stortinget,16 gis det i dette avsnittet en vurdering av om det vil være mulig og hensiktsmessig å innføre et rentetak for forbrukslån. Som en del av dette arbeidet har departementet hentet inn innspill og vurderinger fra Finanstilsynet. Gjennomgangen nedenfor er bl.a. basert på Finanstilsynets innspill, som er tilgjengelig i sin helhet på Finanstilsynets nettsider.

Utforming

Rentetak er en form for prisregulering av kreditt der det settes grenser for hvor høye renter og kostnader et lån kan ha. Et rentetak kan baseres på en fast rentesats eller en referanserente, f.eks. observerte gjennomsnittsrenter eller referanserenter fra sentralbanken. Rentetak som bare er basert på nominelle renter, vil ikke hensynta andre kostnader, og kan derfor lettere omgås, f.eks. ved økte gebyrer. Rentetak basert på effektive renter, inkludert gebyrer og provisjoner, vil være vanskeligere å omgå. En tredje variant er en øvre grense for lånets samlede kostnader gjennom hele lånets løpetid, inkludert rente, gebyrer og provisjoner, og eventuelt også ekstra omkostninger ved mislighold. Et slikt kostnadstak kan f.eks. uttrykkes som en prosentandel av lånebeløpet.

Et rentetak kan i prinsippet innføres for hele kredittmarkedet eller avgrenses til delsegmenter. En avgrensning av rentetakets virkeområde kan gjøres ut fra lånestørrelse, løpetid, type kreditt eller en kombinasjon av disse faktorene. Nivået på rentetaket vil også ha betydning for hvilke deler av kredittmarkedet som treffes. Et høyt rentetak basert på effektiv rente kan f.eks. treffe bare små lån med kort løpetid.

Flere land har innført rentetak, med stor variasjon i nivå og utforming. I en kartlegging gjennomført for EU-kommisjonen i 2010 varierte rentetakene mellom 4,4 pst. og 453 pst.17 Rentetak basert på referanserenter var mest utbredt, men det var også eksempler på bruk av faste rentesatser, f.eks. i Storbritannia. Flere av rentetakene som er innført i andre land, gjelder bestemte typer kreditt eller långivere, som «payday»-lån i Storbritannia (små forbrukslån som typisk skal tilbakebetales innen «neste lønning») og lån med løpetid under tre måneder i Nederland. I Tyskland er det rentetak på to ganger gjennomsnittlig, effektiv rente for ulike lånebeløp og typer av kreditt. Flere land i Nord-Europa har innført eller vurdert å innføre rentetak forholdsvis nylig. I Danmark og Sverige er det gjennomført utredninger om behovet for rentetak, og dette har i Sverige resultert i et forslag fra regjeringen. I Finland og Storbritannia ble det innført rentetak i hhv. 2013 og 2015. Rentetak i disse fire landene er nærmere omtalt i boks 4.4.

Finanstilsynet har i sin vurdering pekt på at Finansdepartementet etter finansforetaksloven § 16-6 kan «gi forskrifter om prisfastsetting og kostnadsbelastning for tjenester som ytes av finansforetak», og mener at det er rettslig grunnlag for å fastsette regler om rentetak i medhold av denne bestemmelsen. Finanstilsynet viser til at det nylig er innført en rekke tiltak mot forbrukslån i Norge, og at et rentetak kan tenkes å fungere som et supplement, men konkluderer med at en bør avvente en eventuell innføring av et rentetak til etter eksisterende tiltak har fått tid til å virke. Dersom det skal innføres noen form for rentetak i Norge, mener Finanstilsynet at taket bør utformes slik at det ikke lett kan omgås. Finanstilsynet peker på at et alternativ da kan være et høyt nominelt rentetak kombinert med et kostnadstak, utformet slik at det er mer uavhengig av lånets løpetid og størrelse, men treffer produkter med høyest prising.

Virkninger av et rentetak

Et rentetak som begrenser tilgangen på uforholdsmessig dyr kreditt, kan beskytte sårbare personer fra å ta valg de ikke er tjent med. Et rentetak kan i prinsippet også gi bankene insentiver til å gjennomføre grundigere kredittvurderinger, fordi det vil være mindre rom for å veie opp for tapsusikkerhet gjennom å ta høy rente. Gjennom å gjøre det mindre attraktivt å tiltrekke seg de mest sårbare kundene, kan rentetak bidra til å redusere aggressiv markedsføring av forbrukslån. Samtidig kan et rentetak isolert sett bidra til mer aggressiv markedsføring rettet mot mindre risikable kunder, fordi bankene kan ønske å dekke opp tapt inntekt ved å tiltrekke seg disse.

Nivået på et rentetak vil ha mye å si for hvor store virkninger det har på markedet. Et lavt rentetak vil kunne føre til redusert tilgang på kreditt for en større gruppe, fordi prisen bankene kan ta ikke vil kunne samsvare med risikoen kundegruppen representerer. Et lavt rentetak kan også bidra til økte priser for de som kan få lån, hvis bankene velger å øke renten for kunder med lavere risiko for å kompensere for tapt inntektspotensial. Et rentetak som settes vesentlig over gjennomsnittsrenten på forbrukslån kan påvirke en avgrenset del av markedet, men likevel fungere disiplinerende og fjerne de aller dyreste tilbudene. Selv ved et høyt tak kan imidlertid noen personer bli avskåret fra kredittilbud som de kan ha nytte av, f.eks. for å håndtere uforutsette utgifter.

Små lån med kort løpetid har typisk høy effektiv rente, og kan bli påvirket av et høyt rentetak. Markedet for slike lån er betydelig mindre i Norge enn i f.eks. Sverige, Finland og Storbritannia. De som tar opp slike lån i Norge, har ofte få andre muligheter i kredittmarkedet.18

Departementets syn

Regjeringen har som nevnt nylig iverksatt en rekke tiltak for å få markedet for forbrukslån til å fungere bedre. Innstrammingene av kravene til markedsføring av kreditt og fakturering av kredittkortgjeld har virket i under ett år, og må følges tett opp av Forbrukertilsynet og Finanstilsynet for å sikre god etterlevelse. De nye kravene bidrar til at kundene får riktigere og tydeligere informasjon om gjelden de har eller kan ta opp, og reduserer sannsynligheten for overilte låneopptak og manglende oversikt over egen økonomi. Finanstilsynets retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis har også virket i under ett år, og må følges opp i Finanstilsynets dialog med bankene. Det er for tidlig å si om retningslinjene i tilstrekkelig grad etterleves av bankene og om det bør gjøres justeringer i dem. Det kan også reises spørsmål ved om det kan være behov for å regulere denne utlånsvirksomheten med mer bindende krav i forskrift, slik som for bankenes boliglånsvirksomhet.

Det arbeides i tillegg med viktige tiltak som det vil ta noe tid før vi kan se virkningen av. Registrering av usikret kreditt etter gjeldsinformasjonsloven vil gi bankene langt bedre informasjon om lånesøkernes faktiske gjeldssituasjon, og vil gjøre det vesentlig vanskeligere for bankene å gi forbrukslån til personer som har høy gjeld fra før. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider dessuten med en ny finansavtalelov, der det bl.a. kan komme forslag om å erstatte dagens frarådingsplikt med en plikt for banken til å avslå lånesøknader når kredittvurderingen viser at søkeren trolig ikke kan betjene lånet, samt at banken kan få erstatningsansvar dersom den ikke etterlever pliktene. Sammen med opplysningene som blir tilgjengelige etter gjeldsinformasjonsloven, kan slike regler sette en endelig stopper for den formen for aggressiv kredittgivning vi har sett de senere årene. Finanstilsynet viser også til at det er rom for andre innstramminger, så som å innføre forbud mot bruk av lojalitetsprogram og bonusordninger i kredittomsetningen.

Departementet mener på denne bakgrunn at et rentetak først bør vurderes når en har vunnet noe mer erfaring med gjennomførte og planlagte tiltak, og dersom tiltakene viser seg ikke å ha tilstrekkelig ønsket effekt, slik Finanstilsynet også peker på. Tiltak rettet mot å forbedre informasjonen både for låntakere og långivere fremstår som de mest effektive virkemidlene for å motvirke uheldige opptak av forbrukslån. Rentetak kan likevel være et aktuelt virkemiddel, særlig dersom små forbrukslån med kort løpetid skulle få et visst omfang i Norge. Departementet følger utviklingen nøye, og vil gi Stortinget en oppdatert orientering i neste års finansmarkedsmelding.