1 Samandrag
Villreinen vandra inn i Noreg då isbreane trekte seg tilbake for rundt 10 000 år sidan, og var viktig for dei første menneskelege busetnadene her i landet. Arten har framleis ein unik posisjon som ein del av Noregs natur- og kulturarv og som berar av tradisjonar og kulturell identitet.
Fjellområda som villreinen lever i, gir også eit mangfald av naturgode, for eksempel moglegheiter for karbonlagring og vassreinsing, i tillegg til at dei er viktige for jakt, fiske og anna friluftsliv. Desse fjellområda er i mange tilfelle også viktige for det lokale næringslivet.
Villrein er ein nøkkelart, ein art som er spesielt viktig for økosystemet, og tar vi vare på villreinen, tar vi også vare på store område med natur og ei lang rekkje artar i Noreg.
Norsk forvaltning av villrein og leveområda til villreinen omfattar oppfølging av ei rekkje internasjonale avtalar, nasjonale lover og retningslinjer, som kvar for seg påverkar bevaringa og bruken av villreinfjellet. Villreinfjellet betyr i denne samanhengen alle dei 24 villreinområda samt dei områda utanfor villreinområda som på ulike måtar påverkar areal som brukast av villreinen.
FNs berekraftsmål og internasjonale konvensjonar som biomangfaldkonvensjonen og Bernkonvensjonen har direkte betydning for villreinforvaltninga i Noreg, med fokus på bevaring av naturmangfald og økosystem. På det nasjonale nivået skal plan- og bygningslova, naturmangfaldlova og viltlova sikre at villreinen og leveområda til villreinen blir forvalta berekraftig. Samtidig skal ivaretaking av leveområda til villreinen også vegast opp mot andre viktige samfunnsinteresser.
Vi finn nesten 90 prosent av vill, europeisk fjellrein i Noreg, noko som gjer villreinen til ein norsk ansvarsart. Det betyr at Noreg har eit særleg internasjonalt ansvar for å ta vare på denne arten.
Vi har mykje kunnskap om villrein og leveområda til villreinen i Noreg, både frå utgreiingar, FoU-arbeid og overvaking. Denne kunnskapen viser at den samla belastninga på villrein i dag er for stor, og at det er mange ulike påverknader som bidrar til dette.
Opphavleg kunne villreinen flytte seg relativt fritt gjennom det norske fjellandskapet, men på grunn av ulike former for menneskeleg påverknad er leveområda til villreinen dei siste hundre åra blitt fragmenterte, og dei har minska. Arealbruksendringar har det siste hundreåret vore den største negative påverknaden på villrein. Særleg har utbygging av vasskraftanlegg, veg og jernbane, fritidsbustader, reiselivsanlegg og annan infrastruktur, både i og nær villreinområda, ført til at villreinen sine faktiske leveområde er avgrensa, ved at reinen stengd ute og avskoren frå å bruke viktige delar av dei opphavlege leveområda. Ein kraftig auke i menneskeleg ferdsel i villreinområda er ei anna stor utfordring, som også må sjåast i samanheng med utbyggingsaktiviteten i villreinfjellet.
På grunn av menneskeleg påverknad finn vi i dag villrein fordelt på 24 separate villreinområde i Sør-Noreg. Nokre av villreinområda er ytterlegare inndelte i nær isolerte område.
Til saman dekkjer villreinområda i dag eit totalt areal på om lag 50 000 km². Det utgjer nesten ein firedel av arealet i Sør-Noreg, og villreinfjellet utgjer 56 prosent av det totale arealet av villmarksprega område i Sør-Noreg
Sjukdommar og parasittar påverkar også villreinen negativt og må gjevast auka merksemd. I tillegg må ein nedkjempe og hindre smittespreiing av alvorlege sjukdomsutbrot, som skrantesjuke i Nordfjella og på Hardangervidda. Tidlegare overbeite har også vore eit problem i nokre område. I tillegg er det venta at klimaendringar vil kunne skape endå fleire utfordringar for villrein i framtida.
Det er over fleire tiår sett i verk ei rekkje tiltak for å bevare villreinen. Det er mellom anna oppretta verneområde og ein har etablert Norsk villreinsenter, og det er innført regionale planar etter plan- og bygningslova. Likevel har vi sett ei vedvarande negativ utvikling i dei fleste villreinområda.
Norsk raudliste for artar er ei oversikt over artar som har risiko for å døy ut i Noreg, og i 2021 blei villrein for første gong klassifisert som nær trua på raudlista. Den direkte årsaka til klassifiseringa, er reduksjon i talet villrein som følgje av tiltak mot skrantesjuke. Internasjonalt er villrein klassifisert som trua (VU – sårbar).
Ei kvalitetsnorm for villrein blei etablert i 2020. Kvalitetsnorma er retningsgivande for forvaltningstiltak og fastset mellom anna eit kvalitetsmål om at alle villreinområda skal ha minimum middels kvalitet, og at dei nasjonale villreinområda på lengre sikt skal ha god kvalitet. Norma set også grenseverdiar for tilstanden til villrein og gir eit viktig grunnlag for å kunne vurdere den samla belastninga i villreinområda. Kvalitetsnorma gir god kunnskap om kva for effekt dei ulike tiltaka har i leveområda til villreinen, og dette gir eit grunnlag for ei betre og meir treffsikker forvaltning.
I 2022 gjennomførte ei ekspertgruppe den første klassifiseringa av dei ti nasjonale villreinområda etter kvalitetsnorma. I 2023 blei dei 14 andre villreinområda klassifiserte av ei ekspertgruppe. Klassifiseringane viser at 12 av 24 villreinområde har dårleg kvalitet, mens 11 har middels kvalitet. Ingen av dei nasjonale villreinområda har god kvalitet, og berre eitt av dei andre villreinområda har god kvalitet.
Regjeringa ønskjer derfor å forbetre tilstanden til villreinen i Noreg gjennom denne stortingsmeldinga. Med utgangspunkt i kvalitetsnorma for villrein har regjeringa sett desse måla for tilstanden til villreinen:
å stoppe den negative utviklinga i villreinområda innan 2030
å oppnå minimum middels kvalitet for alle villreinområde innan 2050
å oppnå god kvalitet for alle nasjonale villreinområde innan 2100
Utan nye og sterkare tiltak er det ikkje mogleg å nå desse måla. Regjeringa fremjar derfor ein ny politikk innan fem strategiske område, som skal bidra til å løyse dei komplekse utfordringane i villreinfjellet. Dei fem strategiske områda er:
heilskapleg og restriktiv arealforvaltning i villreinfjellet
auka tilrettelegging av villreinvennleg ferdsel
betre villreinhelse
meir berekraftig bestandsforvaltning av villrein
målretta restaurering av leveområda til villreinen
For at vi skal nå måla for villreinen sin tilstand, legg tiltaka i meldinga opp til ein høg terskel for nye inngrep i villreinområda. Regjeringa meiner mellom anna at det er nødvendig med ei heilskapleg og restriktiv arealforvaltning i villreinfjellet, jf. dei føringane og tiltaka som regjeringa kjem med i denne meldinga. Alle avgjerder og aktivitetar i villreinfjellet må sjåast i samanheng, og omsynet til villrein må i større grad lyftast fram og vektleggjast. Tiltakshierarkiet skal etterlevast, med mål om å unngå og avgrense naturinngrep, setje i stand skada natur og om mogleg kompensere for øydelagd natur. Ein høg terskel utelukkar ikkje at inngrep kan tillatast dersom tungtvegande samfunnsinteresser tilseier det.
Regjeringa har som mål å over tid oppretthalde minst det leveområdet villreinen har i dag. For å styrkje kunnskapen om leveområda til villreinen og endringar i arealbruk og økosystemtenester skal regjeringa lage ein tematisk naturrekneskap for villrein.
Gjennom tiltaka som blir foreslått i denne meldinga, blir dei 10 nasjonale villreinområda vurdert å kunne inngå i Noreg sitt bidrag til å nå det globale målet om minst 30 prosent bevaring av natur. Dette gjeld dei areala som er avgrensa som nasjonale villreinområde i de regionale planane for villreinfjella og som ikkje er verna. Innmelding av områda skal ikkje føre til ei ytterlegare restriktiv forvaltning av områda enn det som følgjer av politikken i denne meldinga. Regjeringa vil komme tilbake til oppfølginga av den globale naturavtalen i den komande naturmeldinga.
Vern etter naturmangfaldlova er eit viktig arealbasert verkemiddel for å ta vare på verdifull natur, og utviding av noverande nasjonalparkar skal vurderast der det er lokalt ønskje og aksept for dette.
Staten har det overordna ansvaret for planlegginga etter plan- og bygningslova, og gir føringar for den regionale og kommunale planlegginga gjennom lover, føresegn og retningslinjer. Staten er også sektorstyresmakt og avgjer spørsmål om bruk av areal gjennom ulike sektorregelverk og som utbyggar. Kommunen er lokal planstyresmakt og har ansvar for forvaltning etter plan- og bygningslova.
Styresmaktene skal vidareføre den restriktive praksisen med å gi konsesjon til nye energiproduksjonsanlegg i villreinområde som har vesentleg negativ påverknad for villreinen, med mindre anlegget er viktig for andre vesentlege samfunnsomsyn. I dei tilfella det likevel blir gitt konsesjon, vil styresmaktene halde fram med å setje vilkår som tar omsyn til villreinen gjennom byggje- og driftsfasen.
Dersom det blir gitt driftskonsesjon til nye mineralprosjekt, skal de vere så arealeffektive og skånsame som mogleg for naturen, og ein skal stille krav til tiltakshavaren om at naturen skal etablerast tilbake så raskt som mogleg.
Når ein planlegg, utbetrar og endrar eksisterande vegar og jernbaner som går gjennom eller i nærleiken av villreinområde, vil ein ta meir omsyn til villreinen.
Forsvarssektoren vil ta inn omsynet til villrein i skytefeltinstruksane til alle skytefelt og skytebaner som overlappar med villreinområde.
For å bidra til ei meir målretta og samordna arealforvaltning har regjeringa sendt forslag til statlege planretningslinjer for areal- og mobilitet på høyring. Desse retningslinjene gir også føringar for arealforvaltning i villreinfjellet, og skal sikre at fylkeskommunar og kommunar tar nødvendige omsyn slik at villreinområde ikkje i særleg grad blir forringa eller går tapt gjennom arealendringar og nedbygging, slik at arealforvaltninga bidrar til at vi når måla som er sette for villreinen i denne meldinga.
Dei regionale planane for villreinfjellet er viktige for å sikre heilskapleg arealforvaltning på tvers av kommunegrenser og for å unngå utbygging bit for bit. Det er utarbeid regionale planar som omfattar dei ti nasjonale villreinområda. Det er også utarbeid ein regional plan for Norefjell-Reinsjøfjell villreinområde. Regjeringa ønskjer å vidareføre verkemiddelet regional plan og greie ut om det bør inkludere dei andre villreinområda i Noreg. Samtidig kan det vere nødvendig å oppdatere dei allereie gjeldande regionale planane for villreinfjellet med tanke på ny kunnskap om villreinen sin tilstand og effekten av ulike påverknader. Regionale og kommunale planar i villreinfjella vil bli evaluerte.
Det er behov for å vurdere endring i kommunale planar i tilfelle der område er sette av til fritidsbustader, men der desse enno ikkje er bygde ut. Gamle kommuneplanar og reguleringsplanar bør bli gått gjennom og bli oppdaterte på bakgrunn av ny kunnskap om konsekvensar for villrein, slik at planane bidrar til å nå måla i denne meldinga om villreinen sin tilstand. Dette er også i tråd med nasjonale forventningar og retningslinjene i dei regionale planane.
Satsinga på meir bruk av regionale og kommunale planar fører til auka arbeidsbelastning for aktuelle kommunar og fylkeskommunar, og det bør derfor greiast ut ei tilskotsordning som dei kan søkje på.
Villreinsenteret har ei viktig rolle som sekretariat og kunnskapsleverandør for arbeidet med tiltaksplanar etter kvalitetsnorma. Regjeringa vil styrkje villreinsenteret si rolle som kompetansesenter og også vurdere om villreinsenteret bør få nye oppgåver.
Det skal også vurderast korleis villreinnemnda kan få ei tydelegare rolle i arealsaker som gjeld villreinområde.
Det er viktig å leggje til rette for meir villreinvennleg ferdsel. Det betyr særleg å styrkje arbeidet med å kanalisere ferdselen vekk frå område som er viktige for villrein, og ut mot område der ferdselen ikkje forstyrrar villreinen. Regjeringa vil bruke minst mogleg inngripande verkemiddel for å kanalisere ferdselen. Det er viktig med ein god dialog med dei sentrale friluftslivsorganisasjonane, og Klima- og miljødepartementet har etablert eit samarbeid med dei.
Der informasjon og rettleiing ikkje er tilstrekkeleg, skal det vurderast bruk av nye verkemiddel, og det skal greiast ut nye verkemiddel som i større grad enn i dag gir høve til å setje restriksjonar for menneskeleg ferdsel.
Totalomfanget av motorferdsel i villreinområda skal reduserast, mellom anna på anleggsvegar, landbruksvegar og i utmarka. Dette gjeld ikkje for køyring på veg i samanheng med landbruksverksemd eller vedlikehald og reparasjonar av vassmagasin. Når det gjeld motorferdsel i utmarka, vil regjeringa mellom anna sjå nærmare på korleis løyves- og dispensasjonspraksisen kan bli betre tilpassa behova til villreinen og bli meir lik og samordna.
Kommunane bør planleggje for ei meir berekraftig besøksforvaltning i villreinområda. Nasjonalpark- og verneområdestyra skal prioritere arbeidet med å få på plass forvaltningsplanar, samt å få på plass besøksstrategiar i alle verneområde der det er behov for dette.
Regjeringa ønskjer ei betre villreinhelse. For at vi skal lukkast med dette, skal det leggjast til rette for kunnskapsinnhenting som gjer forvaltninga betre i stand til å setje i gong effektive tiltak mot sjukdommar og parasittar som påverkar villrein negativt. Strategien knytt til klassisk skrantesjuke i Noreg er framleis så langt det er mogleg, å avgrense spreiinga og om mogleg utrydde sjukdommen.
Det er ønskjeleg å gå i dialog med beitenæringa om felles kunnskapsutfordringar knytt til beite for å redusere eventuelle negative påverknader frå beitedyr i enkelte villreinområde. For eksempel kan det vere behov for å vurdere konkrete tiltak somplassering, utsetjing og reduksjon av talet på saltsteinplassar, samt parasittbehandling før beiteslepp.
Det bør skaffast meir kunnskap om talet på villrein sett i samanheng med bereevna i eit villreinområde.
Regjeringa ønskjer også å vurdere om villreinutvala og villreinnemndene bør få nye oppgåver i bestandsforvaltninga av villrein, og gjennom dette bidra til at måla i denne meldinga om villreinen sin tilstand kan bli nådd meir effektivt.
Det er også behov for meir kunnskap om korleis jakt påverkar villrein negativt. I tilfelle der jakt er årsak til at villreinen ikkje flytter seg inn i område som det er ønskt at villrein skal bruke, kan det vere riktig å opprette jaktfrie fredingssoner under villreinjakt.
Levedyktige bestandar av villrein i alle villreinområda i Noreg er ein grunnleggjande premiss for ei langsiktig ivaretaking av villrein i dei opphavlege leveområda til arten. Regjeringa vil derfor vidareføre arbeidet med reetablering av villreinstammen i Nordfjella sone 1.
Det er også behov for meir kunnskap om korleis både nærvær og fråvær av rovviltartane påverkar villrein i dei norske villreinområda.
Regjeringa meiner også at det er nødvendig med målretta naturrestaurering i villreinområda og i nærleiken av dei. Arbeidet med naturrestaurering i villreinområda vil i første rekkje bli prioritert når ein skal fastsetje tiltaksplanar etter kvalitetsnorma for villrein. Dette er planar som blir utarbeidde for dei enkelte villreinområda, og formålet med dei er å heve kvaliteten i desse områda. Det er nødvendig å sikre tilstrekkeleg brukarmedverknad og møteplassar når tiltaksplanane skal utviklast og følgjast opp. Det skal vere god involvering av kommunar og fylkeskommunar i arbeidet med tiltaksplanane.
Regjeringa ønskjer vidare å greie ut om og korleis villreinfondet kan gjerast tverrsektorielt og i tråd med miljøpåverkar-betaler-prinsippet i samband med tyngre tekniske inngrep som vil påverke areal som brukast av villrein. Utgreiinga vil likevel ikkje omfatte eksisterande beitebruk i villreinfjellet.
Fordi villreinområda blir klassifiserte etter kvalitetsnorma kvart fjerde år, vil det vere naturleg å vurdere om det er nødvendig å revidere tiltaksplanane også kvart fjerde år. Regjeringa vil gi Miljødirektoratet ansvaret for å koordinere at sektorane følgjer opp tiltaksplanar etter kvalitetsnorma. Miljødirektoratet skal også ha ansvaret for at planane blir reviderte minimum kvart åttande år i samarbeid med dei aktuelle etatane.
Det er også viktig å styrkje den systematiske forskinga, slik at ho kan byggje opp under arbeidet med kvalitetsnorma og tiltaksplanane for villrein, inkludert lokale initiativ.
Framgangen i gjennomføringa av stortingsmeldinga og tiltaksplanane etter kvalitetsnorma for villrein skal bli evaluert. Dersom det er sannsyn for at måla i denne meldinga om tilstanden til villreinen ikkje vil bli nådde, vil regjeringa igjen vurdere nye eller forsterka tiltak og verkemiddel på tvers av alle aktuelle sektorar, slik at måla likevel kan bli nådde.