2 Bakgrunn for meldingen

2.1 Kort om pliktsystemet

Pliktsystemet er forankret i deltakerloven og innebærer at enkelte eiere av fartøy med torsketråltillatelse er pålagt tilbudsplikt og aktivitetsplikt. I tillegg er det fastsatt en bearbeidingsplikt i forskrift 12. september 2003 nr. 1131 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse (leveringspliktforskriften). Disse pliktene skal på ulike måter bidra til aktivitet hos nordnorsk fiskeindustri.

Flere av rederiene som har tilbudsplikt og aktivitetsplikt har tradisjonelt hatt felles eierskap med fiskeindustribedrifter og har derfor unntak fra kravet i deltakerloven § 6 om at fiskefartøy må være eid av aktive fiskere (aktivitetskravet). Hjemmelen for unntak finnes i § 6 tredje ledd hvor det heter at departementet kan gjøre unntak fra aktivitetskravet ved enkeltvedtak i «særlige tilfelle, når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det».

I det følgende redegjøres det for pliktenes historikk samt hva de ulike pliktene innebærer.

2.1.1 Historikk

Pliktsystemets opprinnelse må sees i sammenheng med filetindustriens fremvekst i Nord-Norge.1 I etterkrigstiden var det stor industrietablering i regionen, og for å kunne understøtte helårige arbeidsplasser var det et behov for å sikre en jevn tilførsel av råstoff til bedriftene. Dette behovet kunne best dekkes av trålere, som kunne reise lenger enn kystflåten og dermed fangste utenfor sesongfisket. På denne bakgrunn ble industrien gitt dispensasjon fra deltakerlovens hovedregel om at kun fartøy eid av aktive fiskere kan tildeles fisketillatelser, og det ble en betydelig økning i kapasiteten til trålflåten. For å finansiere etableringen og driften av filetindustrien var det i tillegg en sterk statlig involvering.

Teknologisk, reguleringsmessig og markedsmessig utvikling har siden utfordret lønnsomheten til filetindustrien i Nord-Norge. Det er flere eksempler på slike endringer. I 1976 ble trålfisket etter torsk regulert med fartøykvoter, med den effekten at industriens tilgang på råstoff ble begrenset. Opphevingen av frysekonsesjonsloven på 1980-tallet åpnet for at man kunne installere fryseri ombord i fiskefartøyene, noe som utfordret den norske filetindustriens posisjon i foredlingskjeden ved at råstoffet i større grad ble fryst ombord. Avviklingen av de statlige subsidiene til sjømatnæringen ved inngåelsen av EØS-avtalen var en ytterligere endring som svekket økonomien til norsk fiskeindustri.

Denne utviklingen har gjort norsk fiskeindustri mer eksponert for globale markedsbetingelser og har lagt press på lønnsomheten, som igjen har hatt konsekvenser for antallet bedrifter og sysselsettingen i industrien. I 1970 var det omtrent 100 filetbedrifter i Norge, mens det bare var ti igjen i 2010. I takt med at den økonomiske situasjonen ble mer krevende for bedriftene, ble det innført ulike plikter som var ment å avbøte problemene. På 1990-tallet ble det for enkelte aktører innført aktivitetsplikt ved tildeling av torsketrålkonsesjoner. Leveringsplikten ble gradvis innført gjennom enkeltvedtak på 1980- og 1990-tallet, med det til hensikt å sikre at trålerne opprettholdt opprinnelig leveringsmønster. Plikten ble innført ved at det ble knyttet et vilkår til torsketråltillatelsene om at fangst skulle leveres til anlegg eller regioner der tillatelsen historisk hadde vært tilknyttet.

Ettersom det ikke forelå en kjøpsplikt hos anleggene, og det leverte råstoffet ikke nødvendigvis var av den kvalitet eller konservering anleggene ønsket, bidro ikke leveringsplikten til levering på anleggene. I 2003 ble det presisert at leveringsplikten er en tilbudsplikt, og man formaliserte således det som i realiteten var praksis. Man observerte på samme tid at råstoff kjøpt gjennom tilbudsplikten umiddelbart ble solgt videre uten å bearbeides. For å motvirke dette ble bearbeidingsplikten innført.

Siden innføringen av pliktene har imidlertid utviklingen mot lavere bearbeidingsgrad i Norge fortsatt. Lønnsomheten i filetindustrien har også vært gjennomgående lav. Til tross for at tilbudsplikten i all hovedsak blir overholdt, fører den i liten grad til omsetning av råstoff til bearbeiding. Det opprettholdes aktivitet ved anlegg ilagt aktivitetsplikt, men på grunn av lav lønnsomhet har industrien ønsket å nedskalere sin virksomhet. I enkelte tilfeller har endring og nedskalering blitt godkjent av departementet. Fra rederienes side har det i enkelte tilfeller vært en betydelig vilje til å få opphevet både tilbuds- og aktivitetsplikt, som har blitt opplevd som en byrde. Gjennom avtaler med lokalsamfunn, representert av angjeldende anlegg og kommune, har flere rederier fremforhandlet avtaler der man har blitt enige om å avvikle pliktene, som regel mot en pengemessig kompensasjon. Departementet har på bakgrunn av avtalene i disse tilfellene vedtatt å oppheve de relevante pliktene. Avtalene er omtalt nærmere i kapittel 5.4.1 og 5.4.2.

2.1.2 Omfang av pliktsystemet

Norges fiskerier er mange og varierte. Pliktsystemet omfatter noen fartøy med torsketråltillatelse, som årlig tildeles kvoter i fisket etter torsk, hyse og sei. Torskefisket er det viktigste enkeltfisket i Norge, med en førstehåndsverdi i overkant av 6 mrd. kr i 2016. Figur 2.1 angir førstehåndsverdien av de viktigste fiskeriene i Norge i 2016.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Det er kystfartøy som fisker med konvensjonelle redskap som står for hoveddelen av landingene av torsk. Kystflåten fisker i hovedsak nær kysten, og lander det meste av flåtens fangst i årets første fire måneder når torsken står nær land. I 2016 ble nær 80 pst. av kystflåtens fangst av torsk landet i denne perioden. Den tilsvarende andelen for trålflåten var 27 pst. Dette gir kystflåtens landinger et sesongpreget mønster, og de ujevne landingene var opphavet til tildelingen av torsketråltillatelser, som omtalt i kapittel 2.1.1. Kystflåten omfattes ikke av pliktsystemet.

Pliktsystemet knytter seg til torsketrålere, og størrelsen på kvotene i torsketrålgruppen gir en indikasjon på omfanget av pliktsystemet. Kvotene i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N fastsettes i den årlige reguleringsforskriften. Hoveddelen av den årlige torskekvoten fordeles mellom fartøy som fisker med konvensjonelle redskap og torsketrålere. Trålgruppens andel av totalkvoten fastsettes etter en fordelingsnøkkel der andelen er økende med økende størrelse på totalkvoten, men oppad avgrenset til 1/3 av totalkvoten. Fordelingsnøkkelen er kjent under navnet «trålstigen». De senere årene har totalkvoten vært på et høyt nivå, og torsketrålgruppen har i denne perioden blitt tilgodesett med om lag 1/3 av totalkvoten.

Det er kun en andel av torsketrålerne som er omfattet av pliktsystemet. I 2016 hadde 37 fartøy torsketråltillatelse, mens 17 fartøy var ilagt leveringsvilkår. Ved inngangen til 2016 var det knyttet tilbudsplikt til 46,5 av de 87,9 kvotefaktorene i torsketrålgruppen.

Figur 2.2 viser torsketrålgruppens andel av den totale torskekvoten i 2016, samt andelen av torskekvoten som fordelte seg på torsketråltillatelser ilagt tilbudsplikt. Andelen torsketråltillatelser ilagt tilbudsplikt har i senere år vært relativt stabil, og utgjorde ved inngangen til 2016 om lag 17 pst. av den totale torskekvoten. Av tilbudspliktig fangst skal 80 pst. av torsken og 60 pst. av hysen tilbys, og i realiteten er det dermed en lavere andel av fangsten som faktisk er tilbudspliktig.

Total torskekvote og andel torsketråltillatelser i 2016. Andel tilbudspliktige torsketråltillatelser per 15.2.2016.

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet, Fiskeridirektoratet

Det er en relativt lav andel av fangst ilagt tilbudsplikt som omsettes som tilbudspliktig fangst. Ifølge Norges Råfisklag ble mer enn 90 pst. av all tilbudspliktig fangst tilbudt på auksjon omsatt utenom tilbudsplikten i 2016. En mindre andel tilbudspliktig fersk fangst ble imidlertid levert direkte, uten å bli utbudt på auksjon. Om lag en fjerdedel av fangstene som ble tilbudt var fersk, mens det resterende var fryst.

Det meste av torskeråstoffet leveres ferskt, og andelen ligger på rundt 60 pst. Det er særlig kystflåten som leverer fersk fangst, mens torsketrålerne i større grad leverer fryst. Bearbeidingsgraden av torskeråstoff har gått fra om lag 80 pst. i 2000 til 60 pst. i 2015.

Historisk var det filetindustrien som var ment å bli tilgodesett ved tildelingen av torsketråltillatelser, og det som senere utviklet seg til å bli pliktsystemet. De siste tiårene har antallet filetbedrifter gått kraftig ned, og i dag er det 5 filetbedrifter med helårig produksjon basert på fryst råstoff. Om lag 10 mindre bedrifter produserer filet basert på ferskt råstoff i deler av året. Resultatmarginen i fiskeindustrien har lenge vært vesentlig lavere enn i øvrige norske næringer, og har svingt rundt 1 pst. de siste 20 årene. Særlig er lønnsomheten svak i filetindustrien, som samlet sett har gått med underskudd i 11 driftsår i perioden 2001–2015.2 Om lag 750 personer er i dag sysselsatt i filetindustrien på helårig basis, ifølge Nofima.

2.1.3 Tilbudsplikten

Tilbudsplikten er fastsatt som individuelle vilkår i enkeltvedtak om tildeling av torsketråltillatelse eller strukturkvoter. Tilbudsplikten innebærer at rederiet som eier fartøyet som er tildelt torsketråltillatelse er pliktig til å tilby en del av fangsten til nordnorsk fiskeindustri. Hvilken bedrift eller hvilket geografisk område som er tilgodesett varierer mellom de ulike tillatelsene.

Forskrift 12. september 2003 nr. 1131 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse (leveringspliktforskriften) gir utfyllende bestemmelser om innholdet av tilbudsplikten. Det følger av forskriften at fartøyeier plikter å tilby 80 pst. av fartøyets fangst av torsk og 60 pst. av fartøyets fangst av hyse til tilgodesett anlegg eller sted. Dette omtales som den primære tilbudsplikten. Ønsker ikke de primært tilgodesette anleggene å ta imot fangst, skal fangsten tilbys anlegg i en nærmere bestemt region. Dette omtales som den sekundære tilbudsplikten. Dersom ingen vil kjøpe fangsten tilbudt i medhold av den primære eller sekundære tilbudsplikten, kan råstoffet omsettes fritt innenfor rammene av regelverket for omsetning av fangst i første hånd.

Tilgodesett kjøper plikter ikke å ta imot tilbudt fangst. Det gjelder ingen krav om konserveringstilstand, og fisken som tilbys kan like gjerne være fryst som fersk.

Prisen på tilbudspliktig råstoff fastsettes til gjennomsnittet av oppnådde priser for tilsvarende fisk (fersk eller fryst) på auksjon eller ved annen omsetning de siste to uker før salget finner sted i Norges Råfisklags distrikt.

Fiskeridirektoratet kontrollerer årlig praktiseringen av tilbudsplikten. Brudd på tilbudsplikten kan sanksjoneres overfor fartøyeier, blant annet med midlertidig tilbakekall av ervervstillatelse og torsketråltillatelse i medhold av deltakerloven §§ 11 og 18.3 I de senere år har Fiskeridirektoratets kontroller ikke avdekket vesentlige brudd på praktiseringen av tilbudsplikten.

2.1.4 Bearbeidingsplikten

Bearbeidingsplikten innebærer et pålegg om å videreforedle fangst av torsk som er kjøpt under tilbudsplikten.

Bearbeidingsplikten ble innført i 2006 ved en endring i leveringspliktforskriften § 3. Denne plikten innebærer at vedkommende fiskeindustribedrift alltid skal foreta bearbeiding av 70 pst. av torskefangstene før videresalg, dersom fangsten kjøpes i medhold av tilbudsplikten.

Flertallet av begunstigede bedrifter er filetprodusenter. Det finnes likevel eksempler på andre typer produksjon, også i bedrifter som eier egne fartøy underlagt tilbudsplikt.

De produksjonsformene som aksepteres som oppfyllelse av bearbeidingsplikten er filetering, videreforedling av frosne varer (panering/fritering), røyking, tørrfisktilvirkning, saltfisketilvirkning og klippfisktilvirkning. Ren ferskfiskpakking faller utenfor.

Bearbeidingsplikten har en klar sammenheng med tilbudsplikten. Mens tilbudsplikten ble pålagt fartøyeier for å sikre industrien råstoff til produksjonen, ble bearbeidingsplikten innført fordi man erfarte at bedrifter kjøpte tilbudspliktig fangst og umiddelbart videresolgte fangsten til en høyere pris på det åpne markedet. Det innebar at tilbudsplikten ble en ren overføring av verdi fra fartøyet til bedriftens eier, uten at dette bidro på annen måte enn som en styrking av bedriftens finansielle posisjon.

Det er svært vanskelig å kontrollere etterlevelse av bearbeidingsplikten. Selv om Fiskeridirektoratet kan kontrollere hvor mye fisk et anlegg kjøper og hvor mye som bearbeides, finnes det i dag ikke sporingssystemer som kan holde rede på hvorvidt bearbeidet råstoff opprinnelig er kjøpt som tilbudspliktig fangst. Det er dermed også vanskelig å tallfeste mengden råstoff som er kjøpt i medhold av tilbudsplikten og som bearbeides slik det er definert i leveringspliktforskriften.

2.1.5 Aktivitetsplikten

Aktivitetsplikten er på samme måte som tilbudsplikten fastsatt som vilkår i enkeltvedtak om tildeling av torsketråltillatelse. Denne plikten innebærer at bedrifter må opprettholde en viss aktivitet ved bestemte fiskeindustrianlegg. Dersom fartøyeiers industrivirksomhet reduseres, bygges ned eller legges ned, kan departementet trekke ervervstillatelse og torsketråltillatelse tilbake. Formålet med aktivitetsplikten er å opprettholde driften ved det aktuelle anlegget og knytte fartøy og anlegg sammen. Dette sikrer at industrivirksomheten og eierskapet til fiskefartøy forblir én enhet som ikke kan endres uten at departementet gir tillatelse til det.

Vilkåret om aktivitetsplikt består av to elementer; ett geografisk og ett knyttet til kvantitet/intensitet. Den geografiske delen gjelder beliggenheten for virksomheten, og elementet om kvantitet/intensitet handler om hvor stor virksomheten må være, målt for eksempel i sysselsetting, råstoffbehov, produksjon mv.

Innretning og aktivitetsnivå ved de ulike anleggene varierer med tilgang til råstoff og avsetningsmuligheter for produktene, og arbeidsstyrken varierer også, herunder har det vært akseptert at det er blitt færre ansatte.

Det er per i dag ett selskap, Havfisk ASA, som er pålagt vilkår om aktivitet, gjennom ulike datterselskap. Aktivitetsplikten gjelder virksomheten som Norway Seafoods AS driver på anleggene eiet av Havfisk ASA i Stamsund, Melbu, Hammerfest, Kjøllefjord og Båtsfjord, samt Storbukt som drives av Storbukt Fiskeindustri AS. Anleggene Norway Seafoods AS driver sysselsatte i 2014 i overkant av 400 personer, ifølge Nofima. Havfisk ASA disponerer om lag en tredel av kvotefaktorene i torsketrålgruppen, tilsvarende ca. 11 pst. av de årlige torskekvotene i et år med høye torskekvoter.

Også Nergård AS hadde tidligere aktivitetsplikt noen steder, men har i forståelse med, og etter avtale med, kommunene der anleggene ligger, blitt fritatt fra pliktene, jf. boks 5.3. Selskapets virksomhet disse stedene har i etterkant delvis blitt erstattet av annen fiskerirelatert virksomhet.

2.2 Prosess for vurdering av pliktene

Prosessen som leder fram til denne meldingen startet ved at regjeringen Stoltenberg II ved kongelig resolusjon 22. mars 2013 oppnevnte et offentlig utvalg som skulle gjennomgå sjømatindustriens rammevilkår. Utvalget ble ledet av professor Ragnar Tveterås og la fram sin utredning i desember 2014, NOU 2014: 16 Sjømatindustrien – utredning av sjømatindustriens rammevilkår (Tveterås-utvalget). Tveterås-utvalget anbefalte at tilbuds- og bearbeidingsplikten avvikles og begrunnet dette med at bortfall av tilbudsplikten i liten grad vil ha økonomiske fordelingsvirkninger. Utvalgets flertall anbefalte også å avvikle aktivitetsplikten. Utvalget var imidlertid opptatt av at en avvikling av pliktsystemet må gjøres på en akseptabel måte sett opp mot de krav som ble stilt da ordningene ble innført. Utvalget foreslo derfor å nedsette en kommisjon med juridisk og økonomisk kompetanse som skulle få som oppgave å komme fram til en samfunnsmessig forsvarlig løsning på saken som tar hensyn til alle parter, eksempelvis gjennom en økonomisk kompensasjon.

Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri fra Nærings- og fiskeridepartementet fulgte opp NOU 2014: 16 om sjømatindustrien. I denne stortingsmeldingen foreslo regjeringen, i samsvar med regjeringsplattformen, å regionalisere tilbudsplikten med de tre nordligste fylkene som regioner, oppheve bearbeidingsplikten og nedsette en kommisjon som skulle vurdere kostnadene og verdiene knyttet til aktivitetsplikt både for fartøyeier, industri og lokalsamfunn.

I Innstilling 215 S (2015–2016) foreslo næringskomiteen at det skulle nedsettes en annen kommisjon til erstatning for regjeringens forslag, og at mandatet til kommisjonen skulle være å se på pliktsystemet som helhet. Dette ble vedtatt av et enstemmig Storting 5. april 2016 i anmodningsvedtak nr. 572 (2015–2016). Anmodningsvedtaket lyder som følger:

«Stortinget ber regjeringen nedsette en kommisjon som skal gjennomgå alle de tre pliktene i leveringsvilkårene, ut fra deres intensjon, og komme tilbake til Stortinget med en anbefaling basert på kommisjonens forslag høsten 2016.»

Ekspertgruppen leverte sin rapport til Nærings- og fiskeridepartementet 12. oktober. Rapporten ble umiddelbart sendt på høring, med høringsfrist 23. november. For å sikre en forsvarlig oppfølging av rapporten, og vurdering av de innkomne høringsuttalelsene, ble det brukt noe lenger tid enn de få ukene som da gjenstod av året 2016 på arbeidet med meldingen. Regjeringen fremmer derfor sin anbefaling for Stortinget i 2017.