3 Ekspertgruppens arbeid
3.1 Ekspertgruppens mandat
Ekspertgruppens mandat omfattet å vurdere både de økonomiske, samfunnsmessige og juridiske sidene ved ulike endringer av pliktene ut fra deres intensjon. Ekspertgruppen ble gitt følgende oppgave:
«1. Gjennomgå eksisterende konsesjoner og plikter og se på hvordan intensjonen ved pliktene kan oppfylles, samt de juridiske sidene ved endringer på pliktsystemet.
2. Se på økonomiske, samfunnsmessige og juridiske sider ved innstramminger av pliktsystemet.
3. Se på økonomiske, samfunnsmessige og juridiske sider ved oppheving av pliktsystemet.
4. Se på økonomiske, samfunnsmessige og juridiske sider ved justeringer av pliktsystemet.
5. Se på økonomiske, samfunnsmessige og juridiske sider ved andre modeller.
6. Komme med konkrete anbefalinger som ivaretar intensjonen om en samfunnsøkonomisk god løsning som bidrar til lønnsomhet i både flåten og industrien, samtidig som den bidrar til bosetting og sysselsetting i kystdistriktene.
Ekspertgruppen skal utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene til endringer av pliktsystemet, og av å videreføre dagens system uendret, i samsvar med Utredningsinstruksen. I tråd med Utredningsinstruksens krav til utredning vil det i dette tilfellet også omfatte å vurdere problemstillinger som kan være relevante for sjøsamisk næringsutøving og kultur.»
Ekspertgruppen ble oppnevnt av Nærings- og fiskeridepartementet i mai 2016, og leverte sin rapport 12. oktober.
3.2 Oppsummering av ekspertgruppens vurderinger
Ekspertgruppen har, i tråd med sitt mandat, sett på flere forskjellige modeller og foretatt grundige vurderinger av disse.
3.2.1 Status quo
Ekspertgruppen mener at pliktene er dårlig egnet til å ivareta den opprinnelige intensjonen med pliktsystemet. Det kjøpes lite råstoff under tilbudsplikten og den sterkt hemmende bearbeidingsplikten reduserer den allerede beskjedne verdien av tilbudsplikten.
Aktivitetsplikten krever aktivitet uavhengig av lønnsomhet og begrenser Havfisk ASA og Norway Seafoods AS sin mulighet for å planlegge virksomheten ved anleggene under ett og å rasjonalisere driften. Plikten bidrar til sysselsetting og bosetting, men gir dårlig bedriftsøkonomi. Aktivitetsplikten medfører samfunnsøkonomiske kostnader gjennom permitteringer i perioder av året med redusert drift og ineffektiv anvendelse av arbeidskraft. Dagens ordning bidrar til at slike ulønnsomme strukturer opprettholdes.
Pliktene legger ikke til rette for økonomisk lønnsom drift på land. Rammebetingelsene for næringen og den økonomiske politikken har utviklet seg fra den gang fiskeindustrien fikk egne torsketråltillatelser, men det forventes fortsatt mye av pliktene. Ekspertgruppen konstaterer at systemet ikke oppfyller forventningene, men mener at pliktsystemet er et uegnet virkemiddel for å ivareta den opprinnelige intensjonen.
3.2.2 Innstramminger
Ekspertgruppen har vurdert flere former for innstramminger, herunder innføring av en reell leveringsplikt og detaljregulering av de enkelte tillatelsene i aktivitetsplikten. Disse alternativene avvises på juridisk grunnlag. Det er også økonomiske argumenter for at innstrammingsalternativene ikke er gode løsninger på de underliggende problemene med pliktsystemet. Å innføre krav om at fisken skal være fersk vil pålegge aktørene en uhensiktsmessig driftsform eller bidra til å ytterligere forsterke sesongsvingningene i fangstmønsteret. Å stramme inn aktivitetsplikten, når driften er ineffektiv og ulønnsom, vil forsterke dagens problemer og er ikke økonomisk bærekraftig.
Innstramminger imøtekommer ikke problemene med pliktsystemet, men vil heller forsterke dem.
3.2.3 Justeringer
Ekspertgruppen har vurdert ulike justeringer av pliktene. De har vurdert en regionalisering av tilbudsplikten, som var det regjeringen foreslo i Meld St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri. Ved regionalisering vil de tidligere tilgodesette anlegg tape sin fordel av å være alene i første runde, og selv om de i dag i liten grad kjøper i første runde pga. bearbeidingsplikten, mister de et fortrinn. Isteden får alle anlegg i regionen lik tilgang på råstoffet. Leveransene til regionen opprettholdes og bevarer det grunnlaget for sysselsetting som tilbudsplikten eventuelt medfører i regionen.
Ekspertgruppen ser også på mulighetene til å endre den tilbudspliktige andelen av fangsten. Å øke andelen tilbudspliktig råstoff synes som en lite hensiktsmessig justering da den faktiske omsatte andelen i dag allerede er svært lav. Det er lite trolig at en endring av den tilbudspliktige andelen vil få konsekvenser for industriens kjøp av råstoff.
Ekspertgruppen har vurdert en lavere bearbeidingsandel for bearbeidingsplikten, en utvidet definisjon av hva bearbeiding innebærer og en justert kontrollperiode. Ekspertgruppen vurderer alle disse justeringene til å ha liten effekt.
Ekspertgruppen har vurdert en regionalisering av aktivitetsplikten. En regionalisering av aktivitetsplikten vil innebære at den anses som oppfylt når det opprettholdes aktivitet ved et visst antall anlegg i hver region. Naturlige regioner kan være fylker. En slik justering vil åpne for at Havfisk ASA og Norway Seafoods AS kan rasjonalisere driften og legge ned noen anlegg. I den grad selskapet finner det lønnsomt, vil aktiviteten på gjenværende anlegg kunne økes. En regionalisering av aktivitetsplikten vil innebære at man kan ende opp med færre anlegg, noe som i praksis vil kunne gi redusert sysselsetting der anlegg eventuelt legges ned, samtidig som sysselsettingen styrkes i andre lokalsamfunn.
3.2.4 Oppheving
Oppheving av pliktene vil åpne for rasjonalisering av driften på land. Ekspertgruppen mener at dette vil være en god løsning fra et bedriftsøkonomisk perspektiv sett i forhold til dagens ineffektive tilpasning under et ikke-fungerende system. En oppheving av pliktene åpner videre for samfunnsøkonomiske gevinster ved at de administrative byrdene ved ordningen forsvinner for rederier, fiskere, landindustri og myndigheter. Oppheving av pliktene, især aktivitetsplikten, vil imidlertid ha negative konsekvenser for berørte samfunn dersom anlegg blir nedlagt. Sysselsettingen vil kunne bli redusert og nedlegging av anlegg kan også få følger for kystfiskere som mister et fiskemottak, og dette kan igjen kan gi ringvirkninger til nabosamfunn. På den annen side vil dette kunne sikre at de gjenværende anleggene i større grad har en effektiv kapasitetsutnyttelse, til gode for industrien og nærliggende samfunn.
Ekspertgruppen mener det er to forhold som taler for at en oppheving av aktivitetsplikten må skje mot vederlag til kystsamfunn for tap av arbeidsplasser på de steder hvor virksomhet legges ned. For det første vil en omfordeling legge til rette for økonomisk effektiv anvendelse av ressursen. Det blir mer råstoff til foredling på kysten, med derav økt lønnsomhet i landindustrien, mer stabile arbeidsplasser og bedret grunnlag for bosetting. Overskuddet fra økonomisk mer lønnsom virksomhet kommer både sjø- og landsiden og dermed også kystsamfunnet til gode. En slik omfordeling vil etter ekspertgruppens mening være økonomisk bærekraftig og effektiv i dynamisk forstand. For det andre ville det stride mot allmenn rettferdighetsfølelse og oppfatningen om at ressursene tilhører det nordnorske fellesskapet om Havfisk ASA tillates å gå fra sine forpliktelser uten noen form for vederlag.
Ekspertgruppen vurderer to måter å gi vederlag på: I form av penger eller som fiskerettigheter.
3.3 Ekspertgruppens anbefaling
Ekspertgruppen mener at en oppheving av pliktsystemet mot en omfordeling av ressurser vil tjene kystsamfunnene bedre enn en fortsettelse eller justering av dagens ordning. Det er ekspertgruppens oppfatning at en oppheving av pliktsystemet forutsetter at de verdier som pliktene i dag faktisk bidrar med til kystsamfunnene fortsatt kommer kystsamfunnene til gode, og at man søker å realisere de intensjoner som lå bak pliktene.
Ekspertgruppen ser at dagens tilbudsplikt for trålerne har liten eller ingen økonomisk verdi. Aktivitetsplikten, som kun påhviler Havfisk ASA og som er knyttet opp til seks anlegg, har imidlertid en betydelig verdi både for de samfunn som er berørt og for rederiet, særlig siden oppheving av aktivitetsplikten vil tillate Havfisk ASA og Norway Seafoods AS å rasjonalisere driften.
Ekspertgruppen har vurdert to ulike former for kompensasjon: Penger og fisk. Begge har sine fordeler og ulemper. Penger er det mest fleksible virkemiddel og vil kunne komme et bredere sett av anvendelser og kommuner til gode, men er kanskje også lettest å misbruke eller tape. En fiskekvote kan kun brukes av næringen, men brukt sesongmessig, vil den gi et godt bidrag til råstofftilgang når det normalt er lite fisk tilgjengelig, og følger derfor opp intensjonen med pliktsystemet.
Ekspertgruppen konkluderer på denne bakgrunn at aktivitetsplikten bør oppheves mot at det foretas en avkortning i de aktuelle fartøyers kvotefaktorer tilsvarende den verdi aktivitetsplikten har for Havfisk ASA. Under denne forutsetning anbefaler ekspertgruppen at også tilbudsplikten på disse og øvrige fartøyer oppheves uten tilsvarende avkortning. Som en konsekvens av at tilbudsplikten oppheves, vil også bearbeidingsplikten falle bort.
Videre anbefaler ekspertgruppen at de avkortede kvotefaktorer plasseres i en statlig kvotebeholdning, der kvoter på årlig basis auksjoneres ut til foredlingsbedriftene. Industrien leier deretter ut kvoter til fartøyer, til trål eller kystflåte, med betingelser om leveranser på de tider av året hvor industrien har behov for større råstofftilgang. Overskuddet fra auksjon av kvoten bør plasseres i et næringsfond for næringsutvikling, innovasjon, bosetting og kultur i kystsamfunnene.
Ekspertgruppen anbefaler en enkel og helhetlig modell, basert på at samtlige punkter nedenfor oppfylles:
Avvikle bearbeidingsplikten
Avvikle tilbudsplikten
Avvikle aktivitetsplikten mot en forholdsmessig avkortning i kvotefaktorer
Avkortede kvotefaktorer legges i en statlig kvotebeholdning som auksjonerer ut kvoter til industrien på land
Overskuddet fra auksjonsordningen plasseres i et næringsfond som kommer kystsamfunnene til gode