7 Anvendelse av avkortet kvantum/penger

Regjeringens forslag om å avvikle aktivitetsplikten mot avkortning av kvoter og å oppheve tilbudsplikten mot frivillig innbetaling av 100 mill. kr innebærer at det frigjøres både et kvantum torsk og et pengebeløp som staten kan disponere. Dette reiser spørsmål om hvordan staten bør disponere disse frigjorte midlene, herunder hvilke formål som bør ivaretas og hvilke aktører som bør tilgodeses.

7.1 Vurdering av anvendelse av penger

Penger har vært brukt i flere tilfeller hvor rederier har kjøpt seg fri fra tilbuds- eller aktivitetsplikt. Midler fra tidligere utkjøp har gått til kommuner, enten direkte eller gjennom delt eierskap i selskap som forvalter midlene. Ekspertgruppen advarer mot at de kommuner som i dag er tilgodesett gjennom pliktsystemet ville bli satt i en svært gunstig posisjon sammenlignet med andre kommuner, om kompensasjon utelukkende skulle gå til disse kommunene. Departementet er enig i at det ikke bør være en automatikk i at kompensasjon som følge av avvikling av tilbudsplikten skal gå til tilgodesette kommuner. Avvikling av industrivirksomhet som følge av bortfall av pliktene som medfører betydelige negative konsekvenser for lokalsamfunn, kan imidlertid kvalifisere til omstillingsmidler. Ved bortfall av tilbudsplikten vil en således kunne bruke inntil 100 mill. kr til slike omstillingsmidler. De eventuelle negative konsekvensene for lokalsamfunn som følge av avvikling av aktivitetsplikten vil imidlertid kunne inntreffe uavhengig av om næringen skulle enes om å avvikle tilbudsplikten til den foreslåtte summen på 100 mill. kr.

Ekspertgruppen foreslår at det opprettes et generelt innrettet næringsfond som ikke er øremerket spesifikke sektorer, som skal fremme innovasjon, næringsutvikling, bosetting og kultur i kystsamfunn. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å opprette et eget fond for næringsutvikling i Nord-Norge, og viser til eksisterende virkemiddelapparat.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet gir i dag tilskudd til lokalt omstillingsarbeid, blant annet gjennom de distrikts- og regionalpolitiske utviklingsmidlene som fylkeskommunene forvalter. Midlene blir fordelt ut fra omfanget av omstillingsutfordringer i de ulike fylkene. Fylkeskommunen fordeler midlene videre til kommuner med omstillingsutfordringer, og samarbeider med kommunene og Innovasjon Norge om innretningen på omstillingsarbeidet.

Innovasjon Norge er et nasjonalt kompetansesenter for lokalt omstillingsarbeid. Innovasjon Norge skal kvalitetssikre de lokale prosessene og de enkelte prosjektene og bidra til at den offentlige innsatsen i næringsutviklingsarbeidet er målrettet og forretningsorientert.

7.2 Vurdering av anvendelse av kvantum

Ekspertgruppen anbefaler at frigjort kvantum plasseres i en statlig kvotebeholdning, der kvoter på årlig basis auksjoneres ut til foredlingsbedrifter. Ulike fartøy kan således leie ekstrakvoter fra industrien på de vilkår som industrien setter.

Forslaget vil kreve lovendring fordi det innebærer et unntak fra hovedregelen om at kvoter skal tildeles fartøy. Verken havressursloven eller deltakerloven åpner i dag for at kvoter kan tildeles industribedrifter for videre utleie. Det vil også være nødvendig med lovendring hvis kvoter skal kunne tildeles ved auksjon eller på annen måte mot betaling.

Nasjonalitetskravet i deltakerloven § 5 vil ikke uten videre komme til anvendelse ved tildeling av kvoter til industribedrifter som ikke eier fartøy. Dette har sammenheng med at deltakerloven bare får direkte anvendelse overfor fartøyeier, og ikke kan anvendes overfor for eksempel utenlandskeid fiskeindustri som søker om kvoter uten å eie fartøy. Det er videre slik at en eventuell begrensning på utenlandskeid fiskeindustris adgang til eventuelle auksjonskvoter, vanskelig vil kunne forankres i Norges unntak på fiskeriområdet fra EØS-avtalens regler om etableringsrett og fri bevegelighet av kapital. Dette skyldes at disse unntakene ikke uten videre gjelder for regler som er innført etter undertegnelsen av EØS-avtalen. Departementet vurderer det på denne bakgrunn som usikkert om staten har adgang til å utelukke utenlandskeid fiskeindustri fra auksjonskvoter, i hvert fall dersom den har anlegg lokalisert langs kysten i Norge.

Det vil videre kunne være relativt utfordrende å utforme en god definisjon på hvilke industribedrifter som skal kunne ta del i en auksjonsordning, og å fastsette hvilke krav som skal stilles til bedriftene. Staten vil derimot neppe være avskåret fra å stille relevante krav til bedriftens lokalisering, men det er ikke dermed gitt at slike krav bør stilles. Bedrifter som er lokalisert utenfor Nord-Norge kan i utgangspunktet tenkes å være utenfor de områder tildelingen av torsketråltillatelser opprinnelig tilgodeså, men av konkurransehensyn kan det være at også bedrifter utenfor Nord-Norge bør få ta del i ordningen. Det må gjøres avveininger ut fra nærmere spesifiserte målsettinger for å avklare hvilke industribedrifter som kvalifiserer til å ta del i ordningen.

Industriens reelle kapasitet og ønske om å bearbeide fisk er en annen utfordring. Ekspertgruppen mener at bedrifter som gis muligheter til å delta i en auksjon må ha fasiliteter for produksjon og faktisk drive fiskeproduksjon i hele leieperioden, og at ferskfiskpakking skal aksepteres. Dersom det ikke stilles krav til bedriftens mulighet til å bearbeide fisken er et mulig utfall av ordningen likevel at industrien i realiteten vil opptre som et mellomledd for videre salg av ubearbeidet fangst. Lavere tilgjengelighet av råstoff utenfor sesongen stiller høyere krav til fortjeneste av en eventuell bearbeiding pga. økte fangstkostnader, hvilket sannsynliggjør en tilpasning med umiddelbart videresalg. Det er således ikke gitt at tiltaket gir mer foredling. Dermed kan utfallet være at et dårlig fungerende system erstattes av et nytt dårlig system.

Dersom det skal stilles krav til industrien, er det imidlertid ikke åpenbart hvordan dette bør gjøres. At et anlegg har utstyr og kapasitet til å gjennomføre bearbeiding er ingen garanti for at fangst bearbeides. Konkrete krav til bearbeiding kan medføre utfordringer lignende dem man observerer med bearbeidingsplikten i dag, jf. diskusjonen i kapittel 6.4. Ekspertgruppen anfører at myndighetsinngripenen i en auksjonsordning bør begrenses slik at det ikke unødig går ut over næringens handlingsrom for effektiv og fleksibel drift, som innebærer at det bør settes få krav til hvordan de auksjonerte rettighetene skal disponeres.

Det kan i tillegg hevdes at det vil være lite effektivt å auksjonere fiskerettigheter på årsbasis. Å gjøre nødvendige investeringer i industriell kapasitet til bearbeiding krever forutsigbarhet om fiskerettighetene, og en årlig auksjonering av fiskerettigheter vil ikke imøtekomme dette behovet.

At fiskeflåten må betale for ekstrakvoter vil i seg selv også innebære en endring fra tidligere forvaltningspraksis.

En alternativ disponering av kvantum er å auksjonere kvoter direkte til fiskefartøy med ervervstillatelse og andre nødvendige fisketillatelser etter deltakerloven. I dette tilfelle vil auksjonskvoter ikke kunne tildeles fartøy som ikke oppfyller nasjonalitetskravet slik det i dag er fastsatt i deltakerloven. Det vil da heller ikke være nødvendig å endre loven for å gjøre unntak fra hovedregelen om at bare fartøy kan tildeles kvoter, og det vil ikke være nødvendig med krevende øvelser for å definere en industribedrift. Det vil imidlertid fortsatt være nødvendig å endre loven for at kvoter skal kunne tildeles ved auksjon eller på annen måte mot betaling. En eventuell auksjonering av kvoter til fiskefartøy innebærer en grunnleggende endring i måten kvoter tildeles på.

Frigjort kvantum som legges til en statlig kvotebeholdning vil gi grunnlag for en årlig fordeling av et kvantum torsk. Et alternativ til å auksjonere dette kvantumet ut til fiskeindustrien, er å fordele til kystflåten etter dagens fordelingsnøkler, slik at gruppekvotene øker i relevante fartøygrupper. En slik omfordeling vil kunne gi en ekstrakvote til for eksempel fartøy i åpen gruppe, lukket gruppe under 11 meter eller alle fartøy under eksempelvis 15 meter. En avkortning i tråd med ekspertgruppens anslag, 15–25 pst. av relevante kvoter i forbindelse med en eventuell oppheving av aktivitetsplikten, gir med 2017-nivåer et kvantum på mellom 6 000 og 10 000 tonn torsk til omfordeling. I 2014 leverte om lag 2000 fartøy fangst av torsk nord for 62 grader i åpen gruppe, hvilket tilsier et kvantum på 3–5 tonn per fartøy ved en omfordeling til åpen gruppe. Per 1. januar 2016 var det 1182 tillatelser med hjemmelslengde under 11 meter og 408 tillatelser med hjemmelslengde 11–14,9 meter. En jevn fordeling mellom alle fartøy i lukket gruppe under 11 meter ville dermed gitt et ekstra kvantum på 5,1–8,5 tonn per fartøy, mens en fordeling mellom fartøy i lukket gruppe under 15 meter ville gitt et ekstra kvantum på 3,7–6,3 tonn per fartøy. I 2016 var gjennomsnittlig pris på fersk torsk ca. 22 kr per kg. Et overslag der denne prisen legges til grunn tilsier at en fordeling til fartøy under 15 meter vil kunne gi en gjennomsnittlig økning i inntekter for kystflåten ved førstehåndsomsetning på om lag 80 000–140 000 kr. Det vil også være økte kostnader forbundet med høstingen av større kvantum, men en slik innretning kan likevel fortone seg som en betydelig inntektsøkning for den enkelte fartøyeier.

Fordi kystflåten har størst variasjon i sine leveranser over året, vil denne fordelingen kunne medføre økte sesongsvingninger. Dersom en økt andel av kystflåtens fangst alternativt tas utenfor sesongen, vil dette øke presset på kystnære torskebestander. En proporsjonal fordeling over alle fartøy kan også innebære at de steder som i dag mottar mest fisk fra Havfisk ASA sine trålere vil motta mindre råstoff. For et sted som kanskje også opplever at anlegget blir nedlagt, kan en slik løsning fremstå som urimelig. På den andre side er et slikt alternativ forvaltningsmessig enkelt, og vil ikke bidra til økte administrative kostnader. Utjevning av råstoffleveransene over året var intensjonen bak pliktsystemet, men det er ikke gitt at dette bør være det førende hensyn i den fremtidige reguleringen av næringen.

Et annet alternativ er å bruke årlig frigjort kvantum av torsk til å styrke ekstrakvoteordninger, for eksempel ferskfiskkvoteordningen eller levendelagring av fisk. En styrking av ekstrakvoteordninger vil være enkelt gjennomførbart, og gir en frihet til å avsette kvantum til flere prioriterte formål. Gjennom en slik anvendelse vil et relativt lite kvantum gi god effekt for angjeldende fartøy. En ulempe med en slik løsning er at de ulike ekstrakvoteordninger ikke nødvendigvis treffer bredt nok. Eksempelvis benyttes ferskfiskordningen i utstrakt grad i Finnmark, mens den har mindre effekt i Nordland. Dagens levendelagringsordning benyttes derimot i både Nordland, Troms og Finnmark. En styrking av kvotebonus til levendelagring samt ferskfiskordningen vil derfor kunne gi positive ringvirkninger også utenfor Finnmark. Bonusordningene benyttes i dag både av fartøy som fisker kystnært, og av fartøy som fisker lengre til havs. I den grad økningen fordeler seg på fartøy som fisker kystnært, vil også en slik anvendelse av det frigjorte kvantum kunne øke presset på kystnære torskebestander noe. Bonusordningene benyttes imidlertid av et mindre antall fartøy, og slik sett vil gevinsten fordele seg på et relativt lite antall fartøy i forhold til en flatere struktur på omfordelingen. På nåværende tidspunkt utnyttes videre ikke kvotebonusordningen til levendelagring fullt ut. Dette kan tilsi at det ikke er behov for å styrke denne.

7.3 Departementets vurdering

Avviklingen av aktivitetsplikten kan medføre en avvikling av industrivirksomhet, som vil kunne få negative konsekvenser for enkelte lokalsamfunn. Departementet mener at det eventuelt innbetalte pengebeløpet som følger med avviklingen av tilbudsplikten skal anvendes til omstillingstiltak for kommuner. Departementet ser det som hensiktsmessig at omstillingsarbeidet utføres ved det eksisterende virkemiddelapparatet forvaltet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennom Innovasjon Norge.

Dersom næringen ikke klarer å enes om å avvikle tilbudsplikten til den foreslåtte summen, foreligger en viss risiko for at disse midlene ikke realiseres, og at de dermed ikke kan avsettes som omstillingsmidler. Bortfall av aktivitetsplikt kan kvalifisere til omstillingsmidler, uavhengig av hvorvidt det innbetales penger i forbindelse med avviklingen av tilbudsplikt.

Departementet tilrår ikke at avkortet kvantum anvendes til å etablere auksjonsordninger. En auksjonering til industrien som deretter skal leie kvoterettigheter videre, fortoner seg som komplisert og utgjør neppe den økonomisk mest effektive måten å anvende de disponible kvotene. En ordning der kvantum auksjoneres direkte til fiskeflåten vil trolig kunne være enklere og mer effektiv, men innebærer omfattende endringer fra dagens forvaltningspraksis som vil kunne oppfattes som lite legitime.

Departementet legger vekt på at anvendelse av kvantum som følger av avvikling av aktivitetsplikten skal være enkel å administrere, og at avviklingen av aktivitetsplikten skal tilgodese de områder pliktene opprinnelig var ment å tilgodese. Dette kan oppnås ved å tildele det frigjorte kvantum til ekstrakvoteordninger med formål å legge til rette for økt bearbeiding, som for eksempel dagens ordninger ferskfiskordningen og levendelagringsordningen. Disse ordningene har vist seg å fungere godt, og en styrking av disse vil kunne legge til rette for mer aktivitet i bearbeidingsindustrien. De nevnte ordningene er imidlertid prøveordninger, og det er ikke gitt at disse vil være like relevante også om fem eller femti år. Det er derfor lite hensiktsmessig å låse seg til en bestemt anvendelse av det frigjorte kvantum. Departementet mener derfor at det mest hensiktsmessige er en mer generell tilnærming, og vil tildele dette kvantum til kystflåtens lukkede grupper under 15 meter i Nordland, Troms og Finnmark.

7.4 Tiltak

Regjeringen vil:

• Anvende innbetalt pengebeløp til omstillingstiltak for kommuner.

• Anvende frigjort kvantum til kystflåtens lukkede grupper under 15 meter i Nordland, Troms og Finnmark.