5 Avgrensninger

5.1 Innledning

Dette kapittelet drøfter pliktenes intensjon, og relevansen av denne i dag. Videre vurderes statens rettslige handlingsrom til å gjennomføre aktuelle endringer i pliktsystemet, og hvordan pliktene kan verdsettes. Dette er problemstillinger som både ekspertgruppen og mange av høringsinstansene er opptatt av, og som berører flere av de alternative forslagene til løsninger. Det kan derfor være hensiktsmessig med en omtale av disse problemstillingene før drøftelsen av de alternative løsningene.

5.2 Pliktenes intensjon

Ekspertgruppen slår i sin rapport fast at dagens pliktsystem i liten grad bidrar til å oppfylle ønsket om lønnsom, helårig drift av foredlingsanlegg basert på trålerråstoff. Departementet er enig med ekspertgruppen i at intensjonen med pliktsystemet bare i liten grad oppfylles, at pliktene er et uegnet virkemiddel for å ivareta intensjonen og at det er behov for å gjøre endringer i systemet. Ekspertgruppens mandat gikk ut på å vurdere pliktsystemet med utgangspunkt i den bakenforliggende intensjonen. Ekspertgruppen peker imidlertid på at det ikke er helt klart hva som er intensjonen med pliktene, eller hvordan ulike underliggende hensyn skal balanseres mot hverandre. Pliktene ble utformet da det viste seg at tanken bak tildeling av torsketråltillatelser – helårige, lønnsomme arbeidsplasser i Nord-Norge – viste seg å ikke realiseres i ønsket grad. Som drøftet i kapittel 2.1.1 har imidlertid forutsetningene som lå til grunn da torsketråltillatelsene ble tildelt endret seg radikalt. Industrien står i dag i stor grad overfor globale markedsbetingelser, og det er ikke lenger aktuelt å subsidiere industridrift. Dermed er det også utfordrende å overholde de ulike intensjonene med pliktene, også fordi ulike virkemidler som ivaretar de bakenforliggende ønskene om sysselsetting og lønnsomhet ikke nødvendigvis er sammenfallende.

Det er grunn til å stille spørsmål om hvorvidt en intensjon som både er uklar og som ikke lar seg oppfylle bør være et førende hensyn i utformingen av fremtidig regulering av fiskerinæringen. Med et uklart mål er det krevende å utforme et regelverk man kan enes om er godt. At de ulike målene delvis er motstridende, er i tillegg en vesentlig utfordring. Når de forskjellige hensynene som ligger til grunn for pliktenes intensjon trekker i ulike retninger, er det nødvendig å ha klarhet i hvordan disse skal vektes. I ekspertgruppens rapport heter det at «For at et alternativ skal oppfylle intensjonene bak pliktsystemet i tilstrekkelig grad, må det være både økonomisk og sosialt bærekraftig, og også imøtekomme forventninger om hva som er en samfunnsøkonomisk god løsning til beste for fellesskapet.» Det er ting som tyder på at forventningene er større enn hva som er gjennomførbart. Når de viser seg vanskelige å realisere, kan det slik sett være problematisk å legge intensjonen bak pliktsystemet til grunn når en skal utvikle et fremtidsrettet regelverk.

5.3 Rettslig handlingsrom

Flere av de alternative tiltakene, som vil bli drøftet i kapittel 6, kan gjennomføres uten at det skaper rettslige utfordringer, mens for andre tiltak er det behov for å vurdere den juridiske gjennomførbarheten nærmere. Et viktig skille i denne forbindelse er mellom endringer som er til gunst og endringer som er til ugunst for berørte parter. Berørte parter vil i denne sammenheng gjennomgående være rederiene som er pålagt tilbudsplikt og aktivitetsplikt gjennom sitt eierskap til fartøy med torsketråltillatelser.

Endringer som er til gunst for berørte parter vil i liten grad by på juridiske utfordringer. For eksempel vil departementet ha rettslig adgang til ensidig å oppheve både tilbudsplikten og aktivitetsplikten fordi dette vil være til gunst for rederiene som er berørte parter, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a.

Endringer som er til ugunst for rederiene som er berørte parter vil i større grad kunne by på juridiske utfordringer, dersom de gjennomføres ensidig fra forvaltningens side, uten samtykke fra rederiene. Ekspertgruppens forslag om avkortning av kvoter som kompensasjon for bortfall av plikter er et eksempel på en endring til ugunst. Innstramminger i pliktene vil også være endringer til ugunst. Ekspertgruppen konkluderer dessuten med at det ikke vil være adgang for forvaltningen å kreve innbetaling av kompensasjon for bortfall av pliktene, men frivillig innbetaling er naturligvis mulig.

Når det gjelder endringer til ugunst bør det skilles mellom generelle endringer som fastsettes i forskrifter, og individuelle endringer som fastsettes gjennom enkeltvedtak overfor enkeltrederier.

Forvaltningen har i en del tilfeller adgang til å gjøre endringer i enkeltvedtak til ugunst for berørte parter. En slik omgjøringsadgang kan følge av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, for eksempel hvis det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn, jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd. Det kan også være adgang til omgjøring til ugunst dersom det følger av særlovgivningen eller er forutsatt i enkeltvedtaket som skal omgjøres.

Forvaltningen har i utgangspunktet adgang til å vedta forskriftsendringer til ugunst for berørte rederier. For eksempel kan det vedtas generelle innstramminger i allerede eksisterende plikter gjennom endringer i leveringspliktsforskriften, dersom formålet er å legge til rette for bedre oppfyllelse av formålene bak pliktsystemet.

Det er også adgang til å fastsette andre forskriftsendringer til ugunst for rederiene, for eksempel avkortning av kvoter, som ekspertgruppen foreslår. Når det gjelder avkortning av kvoter, må det likevel kunne legges til grunn at rederiene har en ikke ubetydelig beskyttelse mot endringer til ugunst, med mindre rederiene kompenseres for ulempen. Dette har sammenheng med at rederiene normalt vil ha foretatt betydelige investeringer i det aktuelle driftsgrunnlaget, som de dermed kan ha en forventning om at opprettholdes i et visst omfang over en viss tid, innenfor bærekraftige rammer.

Denne beskyttelsen for rederiet kan forankres i Grunnloven § 97 om at lover ikke har tilbakevirkende kraft, og i artikkel 1 i tilleggsprotokoll 1 til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK P1-1) som verner mot visse inngrep i eiendom. Ved vurderingen av hvor langt dette vernet strekker seg, er det mange hensyn som er relevante. Departementet har ikke funnet grunn til å foreta en nærmere vurdering av rekkevidden til dette vernet da det uansett ikke har vært aktuelt for regjeringen å foreslå endringer som kan vurderes å være i strid med Grunnloven § 97 eller EMK P1-1.

Ved vurderingen av om en endring er til ugunst eller ikke, bør en se hen til både positive og negative effekter av vedtakene. Den totale effekten av endringene for den enkelte aktøren er relevant, selv om det i praksis kan være utfordrende å måle ulike effekter av vedtak opp mot hverandre. Det vil således være adgang til å avkorte kvoter gjennom en forskriftsendring, dersom rederiet kompenseres på en rimelig måte, for eksempel ved oppheving av aktivitetsplikten.

Forvaltningen har dessuten en viss adgang til å inngå avtaler med berørte enkeltrederier om endringer som den ellers ikke hadde kunnet gjennomføre (frivillighet). En slik avtale vil for eksempel kunne innebære oppheving av pliktene mot frivillig avkortning av kvotefaktorer fastsatt i torsketråltillatelser, eller mot innbetaling av et engangsbeløp. Det gjelder en del begrensninger på forvaltningens adgang til slik forhåndsbinding av myndighet, men det er det ikke nødvendig å gå nærmere inn på her, gitt de tiltakene som foreslås i denne meldingen.

Til slutt nevnes at ekspertgruppens forslag om å «etablere en auksjonsordning der industrien får tilgang på kvotefaktorer som leies ut til fiskeflåten» krever to lovendringer. For det første vil det være nødvendig å endre havressursloven slik at staten kan ta betalt for å tildele kvoter (på auksjon). For det andre vil det også være nødvendig å endre havressursloven dersom kvoter skal kunne tildeles industribedrifter som ikke eier fartøy. Det legges ikke opp til en slik løsning, og departementet har derfor ikke utarbeidet forslag til lovendringer.

5.4 Verdien av pliktene

Pliktene medfører ulike former for kostnader, og dersom aktørene skulle slippe helt eller delvis fri fra disse vil det utgjøre en verdi for vedkommende. Det er fortrinnsvis en oppheving av tilbuds- og aktivitetsplikten, og ikke bearbeidingsplikten, som vil kunne realisere verdier for aktørene. Kapittelet begrenser seg derfor til å se på verdien av tilbuds- og aktivitetsplikten for de aktørene som pliktene påligger. Konsekvensene for lokalsamfunn og samfunnet for øvrig av et eventuelt bortfall av pliktene er drøftet i kapittel 8.

5.4.1 Verdien av tilbudsplikten

Tilbudsplikten innebærer at fartøyeier må tilby fangst til tilgodesette anlegg/områder. Dette kan påføre rederiet ulike former for kostnader. Å tilby fangsten i tråd med kravene som forskriften stiller, medfører visse administrative kostnader. Fangsten må tilbys gjennom to runder før den eventuelt kan selges fritt som annen ikke-tilbudspliktig fangst. I tillegg vil det kunne løpe visse kostnader om fangsten kjøpes under tilbudsplikten. For det første innebærer prisfastsettelsesmekanismen for tilbudspliktig råstoff at fartøy kan risikere å få en noe lavere pris for fangst solgt under tilbudsplikten enn annen fangst.1 Videre vil salg av tilbudspliktig fangst kunne være forbundet med økte transportkostnader, dersom salget innebærer at fartøy må levere fangsten til et anlegg som er plassert slik at leveransen vesentlig påvirker fartøyets driftsmønster eller medfører andre typer fraktkostnader. Ettersom tilbudspliktig fangst i liten grad faktisk kjøpes i dag, vil imidlertid disse kostnadselementene på det jevne være av begrenset størrelse.

For landindustrien innebærer tilbudsplikten at de får tilbud om å kjøpe en fangst, hvilket innebærer at plikten har en opsjonsverdi for tilgodesette anlegg, spesielt i de tilfeller der et bestemt anlegg er tilgodesett. Norges Råfisklag anslår imidlertid at mindre enn 10 pst. av tilbudspliktig fangst omsettes gjennom tilbudsplikten. Ettersom opsjonen i praksis sjelden utøves, og fangst kan kjøpes gjennom alminnelige utbud, er denne verdien i realiteten av begrenset størrelse.

Tilbudsplikten er fastsatt gjennom mange og varierte vilkår. Enkelte fartøy har tilbudsplikt til større regioner, som Nord-Norge, mens andre er pålagt å tilby fangst til bestemte anlegg. En tilbudsplikt til større områder vil være mindre byrdefull enn mer konkrete vilkår. De mange og varierte vilkårene gjør det vanskelig å fastsette kostnadene forbundet med tilbudsplikten. Boks 5.1 gir en oversikt over historiske tilfeller av frikjøp fra tilbudsplikten og anslag på verdien av plikten.

Ekspertgruppen mener at tilbudsplikten, utover de administrative kostnader som følger ved etterlevelse av den, ikke oppleves som særlig byrdefull for næringen, og således at den ikke har stor negativ verdi for fartøyeierne. Ekspertgruppen foreslår å oppheve tilbudsplikten uten kompensasjon. I følge ulike verdivurderinger medfører tilbudsplikten begrensede kostnader for fartøyene, jf. boks 5.1.

Det er likevel grunn til å tro at det foreligger en viss betalingsvillighet hos rederier for å få opphevet tilbudsplikten. Det er ikke gitt at de administrative besparelsene ved en oppheving av tilbudsplikten er neglisjerbare, og til tross for at plikten i dag ikke utgjør en stor byrde, foreligger det en risiko for at regelverksendringer kan øke ulempen den påfører fartøyene. Et eksempel på en slik endring kan være en lettelse eller oppheving av bearbeidingsplikten. En oppheving av bearbeidingsplikten vil gjøre tilbudspliktig fangst mer attraktiv. Det kan blant annet åpne for at tilgodesette anlegg kjøper fangst for ubearbeidet videresalg til fortjeneste. På den måten heves opsjonsverdien av tilbudsplikten for tilgodesette anlegg. Slikt videresalg var også bakgrunnen for innføringen av bearbeidingsplikten. Ulike former for innstramming av tilbudsplikten er andre eksempler på endringer som kan gjøre etterlevelse av plikten mer byrdefull. Det er vanskelig å komme med et presist anslag på denne risikoen og betalingsvilligheten for å slippe fri fra den, især fordi dette beror på subjektive vurderinger hos de ulike rederiene.

De historiske tilfellene der tilbudsplikten har blitt opphevet tilsier at det hos enkelte redere er vilje til å kjøpe seg fri fra plikten, men spennet er stort. Eierne av tråleren «Riston» betalte i 2008 17,5 mill. kr for å få opphevet tilbudsplikten knyttet til én kvotefaktor. Det har imidlertid også skjedd at tilbudsplikten har blitt opphevet uten økonomisk kompensasjon, da «F/T Sunderøy» fikk opphevet tilbudsplikten i 2010. Det virker dermed rimelig å anta at betalingsvilligheten blant rederne varierer stort. I artikkelen «Plikter til besvær» anslås det at den gjennomsnittlige reder ikke vil betale mer enn om lag 2 mill. kr per kvotefaktor. Et slik anslag kan synes rimelig. Det var per 15.2.2016 knyttet tilbudsplikt til 46,53 kvotefaktorer i torsketrålgruppen, og en samlet oppheving av tilbudsplikten vil dermed kunne kompenseres med et beløp som ligger i størrelsesorden 100 mill. kr.

I kapittel 6.3.3 skisseres en løsning der tilbudsplikten avvikles mot en avkortning av kvoter. Kapittel 6.3.4 skisserer en løsning der plikten avvikles mot en innbetaling av et vederlag. Begge løsningene tar utgangspunkt i en differensiering mellom prissettingen av ulike typer leveringsvilkår, der de forskjellige pliktene graderes etter de byrdene de medfører. Det potensielt disponible kvantum eller penger er forsøkt illustrert i boks 5.2 med et eksempel der en legger til grunn tre forskjellige satser. I dette eksempelet vil den samlede avkortningen tilsvare 0,65 kvotefaktorer. I 2016 utgjorde 0,65 kvotefaktorer i torsketrålgruppen om lag 960 tonn torsk.

5.4.2 Verdien av aktivitetsplikten

Aktivitetsplikten påligger utelukkende datterselskap til Havfisk ASA. Plikten påfører Havfisk ASA kostnader direkte, og påfører også kostnader for selskapet som drifter deres anlegg, Norway Seafoods AS, ved at det ikke kan rasjonalisere sin drift.

Aktivitetsplikten påfører Havfisk ASA kostnader ved å påvirke driftsmønsteret til trålerne deres. Uten plikten er det mulig at Havfisk ville erstattet leveranser av fersk fisk med fryst fisk, og på den måten fått redusert antall driftsdøgn og dermed sine kostnader. Prisen for fryst fisk har gjennomgående ligget over prisen for fersk fisk. Den alternative anvendelsen av Havfisk ASA sine fartøy ved en reduksjon av antall driftsdøgn har også en positiv verdi for selskapet. I sitt høringsinnspill uttaler Lerøy Seafood Group ASA, Havfisk ASA sin nye eier, at strategien for deres kjøp av selskapet er å videreutvikle hvitfiskproduksjonen. Et ev. bortfall av aktivitetsplikten behøver ikke bety at alle anlegg opprettholdes, men heller ikke at trålerne vil gå over til å fryse en større andel av sin fangst.

Videre påfører aktivitetsplikten kostnader på landsiden av produksjonen. Norway Seafoods AS drifter anlegg på fem steder der Havfisk ASA har aktivitetsplikt, og sørger på den måten for at Havfisk ASA opprettholder plikten her. Dette innebærer at selskapet må fortsette drift på steder med aktivitetsplikt, til tross for at fortsatt drift på disse stedene kan være ulønnsom. En omlegging av driften vil sannsynligvis innebære oppskalert virksomhet enkelte steder, mens aktiviteten ved andre anlegg reduseres eller fjernes. I følge Havfisk ASA har Norway Seafoods AS en kapasitetsutnyttelse på drøyt 30 pst. på sine landanlegg. Selv om denne typen kostnader først og fremst kommer til uttrykk gjennom Norway Seafoods AS sitt driftsresultat, er det Havfisk ASA som er pålagt å overholde plikten og må sørge for at kostnadene ved å opprettholde aktivitetsplikten bæres, om de skal disponere torsketråltillatelsene.

Det er åpenbart negativt for enhver bedrift å ha et myndighetspålegg om drift uavhengig av lønnsomhet, men omfanget av ulempen er ikke uten videre lett å slå fast. Ulike tilnærminger kan være å se på summen av kostnader plikten påfører selskapene den påvirker, å sammenligne omsetningsverdien av tillatelser med og uten aktivitetsplikt eller å se på historiske frikjøpsavtaler. I boks 5.3 presenteres noen erfaringer og anslag.

Det betydelige spennet i anslagene kan forklares med at det er utfordrende å tallfeste den byrden aktivitetsplikten medfører. De ulike kostnadene forbundet med aktivitetsplikten er mange og varierte, og Havfisk ASA og Norway Seafoods AS sine alternative tilpasninger ved et eventuelt bortfall av plikten er komplisert å beregne. Dette knytter seg blant annet til usikkert omfang av lønnsomhetsendringer som følge av at Havfisk ASA selger fisk til rabatterte priser til Norway Seafoods AS, at Havfisk ASA sitt driftsmønster ville endres ved eventuelt økte leveranser av fryst fisk, konsekvenser av omorganisering av Norway Seafoods AS sin virksomhet mv.

En annen måte å fastsette verdien av aktivitetsplikten på er ved å se på verdiforskjellen mellom aktivitetspliktige og ikke-aktivitetspliktige tillatelser. Et slikt anslag innebærer at kostnadene ved aktivitetsplikten implisitt kommer til uttrykk gjennom prisingen av de ulike typene tillatelser. Utfordringen med denne metoden er at det sjelden omsettes fartøy med torsketråltillatelser, både med og uten plikt. Det er dermed krevende å fastslå differansen i markedspris mellom de ulike typene tillatelser. Det er vanskelig å trekke en klar konklusjon om verdien av aktivitetsplikten på bakgrunn av dette.

Ekspertgruppen anslår i sin rapport at byrdene forbundet med aktivitetsplikten utgjør verdier tilsvarende 15 til 25 pst. av kvotefaktorer tilknyttet fartøyene til Havfisk ASA. Kvotefaktorene tilknyttet Havfisk ASA sine fartøy utgjør om lag 1/3 av alle kvotefaktorer i torsketrålgruppen. En proporsjonal avkortning av kvoter i den størrelsesorden ekspertgruppen anslår utgjør mellom 6 000–10 000 tonn torsk i 2017. Havfisk ASA sine gjennomsnittlige leveranser av fersk torsk for filetproduksjon til Norway Seafoods AS sine anlegg i perioden 2006 – 2015 er 8 500 tonn.2 15 til 25 pst. av 1/3 av gjennomsnittlig kvantum i torsketrålgruppen i samme periode er 4 900–8 100 tonn.