6 Alternative modeller

6.1 Innledning

Kapittel 5 redegjorde for handlingsrommet til regjeringen. I dette kapittelet diskuteres mulige endringer av pliktsystemet. Først redegjøres det for hvorfor det ikke vurderes å foreta innstramminger i pliktene, og deretter drøftes alternative modeller innenfor rammene angitt i kapittel 5.

6.2 Innstramminger

Departementets utgangspunkt er at innstramminger av pliktsystemet innebærer en lite fornuftig anvendelse av samfunnets ressurser. Å innføre krav om at fisken som tilbys skal være fersk vil tvinge aktørene til å legge om sin driftsform, og man må se for seg at trålerne i mye større grad vil måtte fangste i hovedsesongene, noe som vil bidra til å ytterligere forsterke sesongsvingningene i fangstmønsteret. Å stramme inn aktivitetsplikten, når driften allerede er ineffektiv og ulønnsom, vil forsterke dagens problemer og er ikke økonomisk bærekraftig. Nærings- og fiskeridepartementet mener derfor at innstramminger av pliktene er utelukket som en fremtidsrettet løsning. Også en videreføring av pliktsystemet vil medføre betydelige kostnader, i det en viderefører dagens lite funksjonelle regelverk.

I den videre drøftingen legges det derfor til grunn at det er behov for endringer, men at innstramming av pliktsystemet ikke representerer et reelt alternativ for å legge til rette for et fremtidsrettet system. Det vil derfor i det følgende drøftes ulike endringer i pliktsystemet og alternative virkemidler som kan tjene kystsamfunnene bedre.

6.3 Endring av tilbudsplikten

Ekspertgruppen slår fast at tilbudsplikten har liten verdi, og foreslår en avvikling av denne plikten uten noen form for kompensasjon. I Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri foreslår regjeringen, i samsvar med regjeringsplattformen, å regionalisere tilbudsplikten ved å definere de tre nordligste fylkene som hver sin region.

Som drøftet i 5.3, har fiskeriforvaltningen rettslig adgang til å oppheve eller lempe på tilbudsplikten, herunder å regionalisere tilbudsplikten hvis dette er til gunst for berørte rederier. Fiskeriforvaltningen har derimot ikke hjemmel til å pålegge fartøyeier å betale et pengebeløp som kompensasjon, men vil i utgangspunktet ha adgang til å avkorte kvoter som kompensasjon for at tilbudsplikten oppheves. Et annet alternativ er at fartøyene gis et tilbud om å kjøpe seg fri fra tilbudsplikten.

En står således overfor fire alternativer for å fjerne eller endre dagens tilbudsplikt, som vil drøftes nærmere i dette kapittelet:

• 1. Tilbudsplikten fjernes uten kompensasjon.

• 2. Tilbudsplikten regionaliseres.

• 3. Tilbudsplikten oppheves ved avkortning av kvoter.

• 4. Tilbudsplikten oppheves mot økonomisk kompensasjon.

6.3.1 Tilbudsplikten fjernes uten kompensasjon (ekspertgruppens forslag)

En oppheving av tilbudsplikten vil være en endring til gunst for berørte rederier og vil derfor være relativt enkel å gjennomføre.

Ekspertgruppen har slått fast at tilbudsplikten ikke fungerer etter intensjonen ettersom svært få tilbud resulterer i kjøp av råstoff over tilbudsplikten. Dermed har plikten liten sysselsettingseffekt og en tilsvarende liten effekt på aktiviteten. Utover administrative kostnader oppleves den heller ikke som særlig byrdefull for næringen.

Ekspertgruppen viser til at de individuelle vilkårene har ulik utforming, og at betalingsvilligheten en har sett fra tidligere utkjøp også kan ses på som en prising av risikoen for at plikten kan bli innstrammet; man kjøper seg fri for å slippe en innstramming på et senere tidspunkt. Samtidig må disse beløpene ses i lys av de forhold og den kunnskap som lå til grunn da frikjøpsavtalene ble inngått. Ekspertgruppen mener at det er sannsynlig at rederiene i dag vurderer risikoen til å være lavere. Her viser de blant annet til at det i 2013 ble sendt ut et forslag om innstramminger som senere ble trukket av regjeringen, da de foreslåtte innstramminger ble vurdert som for belastende å gjennomføre.1 Slike hendelser kan redusere den risiko rederiene oppfatter, og dermed også den pris de er villig til å betale for å slippe fri fra plikten.

Ekspertgruppen mener likevel, til tross for at tilbudsplikten har begrenset betydning for rederienes tilpasning, at det er knyttet forventninger til at den skal realisere sysselsetting i kystsamfunn. Det bærende elementet for ekspertgruppen er likevel at tilbudsplikten i realiteten ikke har en slik effekt. Videre at det vil måtte legges et omfattende arbeid inn i å få ut små verdier i form av kvoteandeler ved å velge et annet alternativ enn å oppheve tilbudsplikten uten en slik kompensasjon.

En løsning der tilbudsplikten fjernes uten kompensasjon vil redusere aktørenes usikkerhet med hensyn til fremtidige endringer, være administrativt besparende for myndighet og næring og tydeliggjøre at denne plikten i dag i realiteten ikke har reell sysselsettingsmessig effekt. I tillegg vil en oppheving av tilbudsplikten også fjerne bearbeidingsplikten, som er den minst funksjonelle delen av pliktsystemet. På den andre siden vil løsningen ikke hente inn verdier som kan omfordeles. Det kan oppfattes som lite legitimt for kystsamfunn og samfunnet for øvrig at tilbudsplikten oppheves uten at fartøy må yte noe tilbake, særlig sett i lys av at tidligere løsninger har vist at rederiene har betalingsvilje for å få opphevet tilbudsplikten.

6.3.2 Tilbudsplikten regionaliseres

En regionalisering av tilbudsplikten vil innebære at alle anlegg i en region får tilbud om råstoff i første omgang og ikke i andre budrunde som nå. Dagens primære tilbudsplikt faller dermed bort. En regionalisering vil ikke være til ugunst for berørte rederier og kan gjennomføres ved en endring i leveringspliktforskriften og eventuell oppmykning i individuelle vilkår.

Det er flere ulike muligheter for regioninndeling. Den eksisterende inndelingen under subsidiær runde, fylker, som foreslått i Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri (Sjømatindustrimeldingen), eller en større region («Nord-Norge») er noen alternativer. Den videre drøftingen tar utgangspunkt i regjeringens forslag til regioner i Sjømatindustrimeldingen, altså fylker.

Ved regionalisering vil de tidligere tilgodesette anlegg tape sin fordel av å være alene i første runde, og selv om de i dag i liten grad kjøper i første runde, mister de et fortrinn. Isteden får alle anlegg i regionen lik tilgang på råstoffet. Leveransene til regionen opprettholdes og bevarer det grunnlaget for sysselsetting som tilbudsplikten eventuelt medfører i regionen. Flere anlegg kan by på den enkelte leveranse, hvilket utløser en konkurranse mellom anleggene. Det kan føre til en bedre ressursutnytting ved at den i regionen som ser størst nytte av fangsten får den. Samtidig kan det medføre en omfordelingseffekt ved at tidligere tilgodesette anlegg fratas fortrinn, som fordeles utover en større region.

Intensjonen med pliktsystemet er å bidra til lønnsom, helårig drift av foredlingsanlegg i Nord-Norge basert på trålerråstoff. Kystbefolkningen er bredt definert, og det bryter ikke nødvendigvis med pliktens intensjon når fordeler tas fra enkelte tilgodesette anlegg og spres utover en større region. For eventuelle nye aktører uten slike fordeler vil det være positivt. I dette alternativet bør det imidlertid fortsatt være anledning til å inngå eksklusive avtaler om leveranser mellom fartøy og anlegg med sammenfallende eierskap eller innenfor samme region.

Færre budrunder administrert av salgslaget og mindre kontroll for Fiskeridirektoratet gir grunn til å tro at regionalisering av plikten vil redusere de administrative kostnadene.

Tilbudsplikten slik den er utformet i dag har mest sannsynlig liten effekt på fartøyenes tilpasning, og det kan anføres at en regionalisering av tilbudsplikten innebærer at en opprettholder et system som i realiteten har liten effekt. En regionalisering av tilbudsplikten vil sikre anlegg fortsatt tilbud om råstoff. Imidlertid kjøpes råstoff allerede i liten grad, og regionalisering vil ikke nødvendigvis medføre økt kjøp av råstoff ettersom det samme råstoffet er til salgs med eller uten tilbudsplikt.

Videre vil regionalisering av plikten utgjøre en liberalisering som letter på vilkåret for det enkelte fartøy. I den grad et rederi i dag ønsker å slippe fri fra plikten, innebærer regionalisering at det enkelte fartøys betalingsvillighet for å slippe fri trolig vil synke.

6.3.3 Tilbudsplikten oppheves mot avkortning av kvoter

Dette alternativet innebærer at tilbudsplikten oppheves, og at forvaltningen samtidig foretar en skjønnsmessig avkortning av kvote som står i rimelig forhold til fordelen rederiet oppnår som følge av at tilbudsplikten oppheves.

Departementet mener at den mest nærliggende måten å gjennomføre dette på er å forskriftsfeste en generell avkortning av relevante kvoter. Dette kan gjøres ved at fiskeriforvaltningen i den årlige reguleringsforskriften for det aktuelle fiskeriet fastsetter en lavere kvotetildeling pr. kvotefaktor som var knyttet til opphevet tilbudsplikt.

Ved en slik forskriftsfesting, vil avkortningen måtte fordeles likt pr. kvotefaktor. I og med at tilbudsplikten er ulikt utformet for de enkelte fartøyene og derfor ikke har samme verdi pr. kvotefaktor, vil dette kunne medføre at enkeltrederier vil måtte tåle en forholdsmessig større avkortning i forhold til fordelen de oppnår, dersom en ønsker at den totale verdien av avkortningen av ulike kvoter skal samsvare med den totale verdien av alle leveringsvilkårene som faller bort. Som beskrevet tidligere vil forvaltningen likevel kunne ha en viss adgang til å gjennomføre en slik avkortning, men det vil kunne oppleves som urimelig for enkeltrederier. Et alternativ vil være å fastsette en så lav avkortning at ingen rederier opplever at ulempen ved avkortning er større enn fordelen ved at plikten faller bort, men da vil de totale verdiene av kvotereduksjonene ikke nødvendigvis tilsvare den samlede verdien av de bortfalte pliktene.

Dersom en i stedet skulle velge å avkorte kvotene gjennom enkeltvedtak, vil en måtte gjøre individuelle tilpasninger i avkortningen til tilbudspliktens verdi for det enkelte rederi. En slik øvelse vil være svært krevende både teoretisk og i praksis. En eventuell avkortning av kvoter bør derfor fastsettes i forskrift med en felles prosentsats.

En presis verdsettelse av tilbudsplikten vil uansett være vanskelig å anslå. For eksempel vil verdien være svært liten i de tilfeller der tilbudsplikten gjelder for eksempel hele Nord-Norge. En kan også legge til grunn at verdien av tilbudsplikten gjennomgående er lav. I enkelte vilkår er for eksempel tilbudsplikten utformet som en plikt til å tilby 20 pst. av råstoffet til anlegg i en kommune, og 80 pst. til en annen. Andre vilkår er utformet som en plikt til å tilby råstoff til flere fylker.

Departementet vil for eksempelets skyld illustrere hvordan en kan beregne en individualisert avkortning av kvoter, selv om en slik tilnærming er vanskelig når avkortningen skal fastsettes i forskrift. En kunne i tilfelle bruke en trinnvis skala der en graderer de forskjellige pliktene etter de byrdene de medfører. Dette er forsøkt illustrert i boks 5.2 med et eksempel der en legger til grunn tre satser.

Som det fremgår av drøftingen vil det kun være snakk om et svært begrenset kvantum ved proporsjonal avkortning til omfordeling. Ved en trinnvis avkortning er det utfordringer i å fastsette en avkortningssats for de mange og varierte vilkårene, som er om lag proporsjonal med den byrden plikten påfører fartøy.

6.3.4 Tilbudsplikten oppheves mot kompensasjon etter avtale

Et alternativ til at staten ensidig foretar en avkortning av kvoter underlagt tilbudsplikt, er at staten gir rederiet et tilbud om at tilbudsplikten knyttet til et enkelt fartøy kan fjernes mot et pengemessig beløp. Et slikt alternativ kan utformes som et konkret tilbud for det enkelte rederi bygd på en trinnvis skala, der mer tyngende vilkår medfører et høyere vederlag, jf. eksempelet i boks 5.2. Et annet alternativ er at det iverksettes en forhandling mellom staten og de ulike partene. Et enklere alternativ er at departementet stiller krav om at bortfall av tilbudsplikten bygger på en forutsetning om at det blir gitt et vederlag på en bestemt sum, for eksempel 100 mill. kr, jf. drøftingen i kapittel 5.4, innen en gitt dato. Det blir da opp til de enkelte rederi underlagt tilbudsplikt å foreta en vurdering seg imellom om fordeling av byrden av kompensasjonen for å fjerne tilbudsplikten. Om beløpet blir innbetalt innen fristen vil tilbudsplikten bortfalle for alle fartøy. På den annen side, om det ikke er kollektiv enighet om å kompensere for bortfall av tilbudsplikt, vil heller ikke denne plikten bortfalle for noens fartøy.

En slik frivillig løsning kan ende opp med at tilbudsplikten bortfaller, men kan også føre til at enkelte eller samtlige rederi vil foretrekke en tilbudsplikt i stedet for å kompensere for bortfallet. Dette vil avhenge av de vurderinger som gjøres omkring administrative besparelser og risiko for innstramminger eller at staten vedtar avkortning uten etter avtale med rederiene.

I kapittel 5.4.1 vises det til at tilbudsplikten i realiteten utgjør kun en begrenset byrde, men tidligere utkjøp viser at det er en betalingsvillighet hos rederier for å få opphevet plikten.

En løsning der tilbudsplikten avvikles mot kompensasjon i penger vil ha ulike konsekvenser avhengig av hvilken tilnærming man velger. En løsning der alle fartøy tilbys frikjøp mot et visst beløp, vil kunne medføre at tilbudsplikten i mange tilfeller faller bort, samtidig som en henter inn et pengebeløp til omfordeling. Det vil imidlertid trolig innebære at enkelte rederi avstår fra tilbudet, og dermed at tilbudsplikten fortsatt vil gjelde til visse steder. Dette medfører at de administrative kostnadene for forvaltningen ikke bortfaller fullstendig.

En løsning der myndighetene går i forhandlinger med det enkelte rederi vil i utgangspunktet kunne føre til at en henter inn et visst beløp for den enkelte plikt, og at plikten i mange tilfeller oppheves. Det er imidlertid ikke gitt at alle forhandlinger vil føre fram, og således heller ikke med denne løsningen gitt at tilbudsplikten avvikles fullstendig. Videre vil individuelle forhandlinger være tidkrevende, og en betydelig andel av den eventuelle kompensasjonen som innhentes vil motsvares av administrative kostnader forbundet med forhandlingene.

En løsning der myndighetene fastsetter et totalbeløp som må innbetales mot at plikten avvikles kan innebære at en mottar et gitt beløp til omfordeling, samtidig som tilbudsplikten avvikles i sin helhet. Hvorvidt de enkelte rederi vil samarbeide om å kollektivt fjerne plikten, er det ingen garanti for, men tidligere løsninger har vist at rederiene har betalingsvilje for å kvitte seg med tilbudsplikten. Det som kan virke rimelig for noen, vil virke urimelig for andre, enten det her er snakk om tilgodesette kommuner eller rederier. Dersom det ikke er betalingsvillighet, eller prisen settes for høyt, er et realistisk utfall ved denne tilnærmingen at tilbudsplikten består.

6.4 Endring av bearbeidingsplikten

En oppheving av bearbeidingsplikten vil være en endring til gunst for berørte parter og vil kunne gjennomføres ved å vedta endringer i leveringspliktforskriften.

Innføring av bearbeidingsplikt i 2006 var basert på erfaring med at noen av anleggene som var tilgodesett under tilbudsplikten, kjøpte tilbudte fangster og solgte videre med fortjeneste, men uten særlig arbeidsinnsats. Dagens plikt til å foredle torsk kjøpt under leveringspliktordningen begrenser imidlertid sjømatindustriens fleksibilitet. Plikten kan føre til at industrien begrenser sine kjøp av bearbeidingspliktig råstoff for å ikke risikere å tape penger på tvungen bearbeiding. Oppheving av bearbeidingsplikten vil fjerne de restriksjoner som i dag kan hindre den mest lønnsomme utnyttelsen av råstoffet og vil således kunne bedre anleggets lønnsomhet. Man må regne med at noen anlegg da vil selge tilbudt råstoff videre med liten arbeidsinnsats, men alternativet kan like gjerne være at denne fisken ikke blir bearbeidet.

Det er ikke åpenbart hvordan sysselsettingen på land påvirkes ved oppheving av bearbeidingsplikten, men trolig øker den noe. Det kan på den ene side være at fangst som under dagens pliktsystem blir bearbeidet i henhold til forskriftens krav, vil bli behandlet på en mindre arbeidsintensiv måte. På den annen side kjøpes det i dag svært lite fisk tilbudt under tilbudsplikten, og en årsak til dette er ifølge næringen innføringen av bearbeidingsplikten. Dersom bearbeidingsplikten oppheves vil trolig mer fisk kjøpes under primær eller subsidiær tilbudsrunde, og summen av fisk kjøpt innenfor pliktsystemet vil kunne gå opp. Effekten på samlet bearbeiding vil likevel være relativt beskjeden, ettersom det samme råstoffet er til salgs med eller uten bearbeidingsplikt.

I Sjømatindustrimeldingen foreslo regjeringen, i tråd med Tveteråsutvalgets forslag, å avvikle bearbeidingsplikten. Regjeringen begrunnet dette også da med at bearbeidingsplikten ikke er et egnet virkemiddel for å sikre at råstoff bearbeides, og at det var vanskelig å se for seg at en slik oppheving vil medføre mindre bearbeiding av råstoff enn i dag.

Bearbeidingsplikten er den minst funksjonelle delen av pliktsystemet, ettersom få kjøper råstoff så lenge denne plikten hefter ved tilbudt fangst. Den medfører betydelige administrative problemer, både fordi den gjør tilbudsprosessen mer tungrodd, tidsutstrakt og kostbar enn nødvendig, og fordi etterlevelse av bearbeidingsplikten i seg selv er umulig å kontrollere.

6.5 Endring av aktivitetsplikten

Aktivitetsplikten skal sikre drift ved bestemte anlegg. Aktivitetsplikten er i dag utelukkende pålagt ulike datterselskaper til Havfisk ASA. Aktivitetsplikten innebærer således i praksis at Havfisk ASA indirekte er pålagt et visst omfang av aktivitet på seks gitte geografiske steder. Den sørger for å opprettholde en del arbeidsplasser på disse stedene, men innebærer samtidig at selskapet ikke får innrette seg på industrielle vilkår. Dette fører til bruk av permitteringer i perioder med liten råstofftilgang. I følge Norway Seafoods AS bruker de om lag 30 pst. av anleggenes samlede kapasitet i dag.

Myndighetene har rettslig adgang til å oppheve aktivitetsplikten, men departementet har ikke hjemmel til å pålegge fartøyeier å betale et pengebeløp som kompensasjon. Myndighetene vil imidlertid ha adgang til å avkorte kvoter som kompensasjon for at aktivitetsplikten oppheves. Myndighetene vil dessuten kunne regionalisere aktivitetsplikten.

En oppheving av aktivitetsplikten vil realisere betydelige verdier for Havfisk ASA. Uten en motytelse vil dette i realiteten innebære en ikke ubetydelig verdioverføring til selskapet. En løsning der plikten avvikles, uten at det kompenseres for det, anses derfor som uaktuell, og drøftes ikke videre.

Ekspertgruppen foreslo å oppheve aktivitetsplikten mot avkortning av kvoter. Dette vil legge til rette for at Havfisk ASA kan rasjonalisere sin drift. I praksis betyr det at selskapet kan fortsette driften ved alle sine anlegg, eller samle sin drift på færre anlegg. Ekspertgruppen mente derfor at en oppheving av aktivitetsplikten på anlegg tilgodesett med tilbudsplikt bør følges av at konsesjonsforskriftens bestemmelser om eierskapsbegrensning justeres slik at denne bestemmelse ikke utgjør en ytterligere begrensning.

Reglene om eierkonsentrasjon for torsketrålere når fartøy og fiskeindustribedrift har samme eier er fastsatt i konsesjonsforskriften § 2-5. Disse reglene kan i praksis begrense et rederi som Havfisk ASA sine muligheter for å legge ned fiskeindustribedrifter som følge av bortfall av aktivitetsplikten på bestemte anlegg, uten samtidig å måtte oppgi torsketråltillatelser. Havfisk ASA disponerer gjennom sine fartøy knapt 30 kvotefaktorer, og fartøyene kan ha tilknyttet inntil sju kvotefaktorer for hvert fiskeindustrianlegg i samme eie. Bestemmelsen innebærer at selskapet må eie minst fem anlegg. Havfisk ASA eier seks foredlingsanlegg med aktivitetsplikt og to anlegg/mottaksstasjoner uten aktivitetsplikt. Selskapets trålere har tilbudsplikt til de seks foredlingsanleggene. For å kunne fortsette å disponere fartøyenes kvotefaktorer må således Havfisk ASA beholde fem anlegg, selv om aktivitetsplikten på disse anleggene oppheves, om ikke eierkonsentrasjonsreglene også endres.

Dersom aktivitetsplikten oppheves samtidig som eierkonsentrasjonsbestemmelsen justeres, slik at denne ikke utgjør en ytterligere begrensning, innebærer det at alle krav om å drive videreforedling av fisk avvikles. Havfisk ASA vil da stå fritt til å velge den tilpassing de måtte ønske.

Tilbudsplikten kan, jf. drøftingen i kapittel 6.3.2, regionaliseres. Det er også mulig å regionalisere aktivitetsplikten.

En står således ovenfor tre alternativer for å fjerne eller endre dagens aktivitetsplikt.

• 1. Aktivitetsplikten oppheves mot avkortning av kvoter.

• 2. Aktivitetsplikten regionaliseres.

• 3. Aktivitetsplikten oppheves mot avkortning og/eller økonomisk kompensasjon etter avtale med rederiet

6.5.1 Aktivitetsplikten oppheves mot avkortning av kvoter (ekspertgruppens forslag)

Dette alternativet innebærer at aktivitetsplikten oppheves, og at forvaltningen samtidig vedtar en skjønnsmessig avkortning av torskekvoten som står i rimelig forhold til fordelen rederiet oppnår som følge av at aktivitetsplikten oppheves. Ekspertgruppen anbefaler dette alternativet, og at avkortningen ikke må overstige verdien av at aktivitetsplikten oppheves.

Den naturlige fremgangsmåten for å avkorte kvoter vil være å fastsette en lavere kvotetildeling pr. relevant kvotefaktor i den årlige reguleringsforskriften for det aktuelle fiskeriet. Forvaltningen vil ha et visst handlingsrom til å fastsette en avkortning i forskrift som verdimessig er mer til ugunst for rederiet enn fordelen av at aktivitetsplikten oppheves. Målsettingen bør uansett være at avkortningen så langt det med rimelighet lar seg måle, ikke overstiger den fordelen rederiet oppnår som følge av at aktivitetsplikten oppheves. Det bør være en mindre teknisk utfordring å få til en proporsjonal avkortning av kvoter ved oppheving av aktivitetsplikten enn ved oppheving av tilbudsplikten, fordi bare noen få rederier i Havfisk-systemet er underlagt aktivitetsplikt.

Ekspertgruppen anslår i sin rapport at byrdene forbundet med aktivitetsplikten utgjør verdier tilsvarende 15 til 25 pst. av kvotefaktorer tilknyttet fartøyene til Havfisk ASA. Løsningen frigjør et relativt stort kvantum som gir myndighetene handlingsrom for tildeling av kvoter tilsvarende kvotefaktorer for torsketrål i størrelsesorden 4,4 til 7,4. En proporsjonal avkortning av kvoter av torsk i den størrelsesorden ekspertgruppen anslår utgjør mellom 6 000 – 10 000 tonn i 2017.

For å drive fiskeriaktivitet må man ha kvoter, og en avkortning vil derfor mest sannsynlig ha høyere grad av legitimitet i kystsamfunn enn et oppgjør i kontanter. På den andre siden er det utfordrende å fastsette riktig avkortningssats, ettersom regnestykket er komplisert og de beregninger som foreligger varierer, både på verdien av en fri torsketråltillatelse så vel som hvilken byrde aktivitetsplikten medfører.

En oppheving av aktivitetsplikten legger isolert sett til rette for mer industriell frihet som igjen kan øke den samfunnsmessige nytten, først og fremst gjennom bedre utnyttelse av anleggskapasitet, og ved at det åpnes for at frigjorte arbeidskraftressurser kan anvendes mer effektivt, både innenfor og utenfor fiskeforedlingsindustrien. Endringen vil trolig innebære endringer i driften til Havfisk ASA og Norway Seafoods AS, herunder med en mulighet for økt aktivitet ved enkelte anlegg og nedleggelse av andre. Dette vil medføre positive konsekvenser i de samfunn der endringen fører til mer aktivitet, mens effekten vil være negativ for samfunn der aktiviteten reduseres uten å erstattes av annen virksomhet.

6.5.2 Aktivitetsplikten regionaliseres

En regionalisering av aktivitetsplikten vil innebære at den anses som oppfylt når det opprettholdes aktivitet ved et visst antall anlegg i hver region. Naturlige regioner kan være fylker, som foreslått for tilbudsplikten i sjømatindustrimeldingen.

En slik justering vil åpne for at Havfisk ASA og Norway Seafoods AS kan rasjonalisere driften og legge ned noen anlegg. Til gjengjeld vil aktiviteten på gjenværende anlegg økes. Et nytt eller oppskalert anlegg vil typisk innebære mer automatisering og kapitalintensiv drift som gir arbeidskraften høyere produktivitet, hvilket betyr redusert bemanning per tonn fisk. Regionalisering innebærer derfor trolig at en ender opp med færre anlegg og vil i praksis kunne gi de samme konsekvenser for sysselsetting og bosetting som ved oppheving av aktivitetsplikten, samtidig som sysselsettingen styrkes i andre lokalsamfunn. Omfanget av konsekvenser for lokalsamfunn ved en regionalisering av aktivitetsplikten vil avhenge av de nøyaktige vilkår endringen innebærer. En mer liberal ordning vil være mer virkningsfull og åpner for mer omstrukturering, mens en mer restriktiv innretning vil legge til rette for et utfall som ligger nærmere dagens organisering. Siden aktivitetsplikten er fastsatt i enkeltvedtak om tildeling av ervervstillatelse og torsketråltillatelser der anleggene ikke er parter, vil regionalisering innebære en lettelse i vilkårene for Havfisk og kan gjennomføres av departementet uten rettslige hindre.

Regionalisering vil imidlertid lette pliktene uten kompensasjon. Det er sannsynlig at en regionalisering innebærer at redusering av virksomheten ved de minst lønnsomme anleggene, hvor selskapet har høyest betalingsvillighet for å få virksomheten redusert, vil effektueres først. I likhet med en regionalisering av tilbudsplikten innebærer det at man svekker muligheten til å senere oppheve aktivitetsplikten mot en like stor kompensasjon. Regionalisering innebærer således at en stor andel av gevinstene ved avvikling av plikten tilfaller Havfisk ASA, uten en direkte motytelse til berørte samfunn eller fellesskapet for øvrig.

6.5.3 Aktivitetsplikten oppheves mot frivillig kompensasjon

Et alternativ til at staten bestemmer størrelsen på avkortningen, er at det inngås en avtale med rederiet om å yte kompensasjon for fordelen av at aktivitetsplikten oppheves. En eventuell frivillig kompensasjon bør etter departementets mening skje i form av innbetaling av et pengebeløp, og ikke i form av avkortede kvotefaktorer. Dette har sammenheng med at havressursloven fastslår at kvoter tildeles av staten. Det er helt grunnleggende i norsk fiskeriforvaltning at staten fordeler ressurser og fastsetter kvoter ved ensidige myndighetsbeslutninger. Det vil derfor være galt om staten skulle forhandle med rederiet om fastsettelsen av kvotestørrelsen. En avtale om avkortning av kvote vil også kunne innebære en forhåndsbinding av statens myndighet til å fastsette kvoter, noe staten har begrenset adgang til.

Rederiet Nergård AS hadde tidligere aktivitetsplikt på to anlegg, men fremforhandlet i 2010 og 2014 avtaler om avvikling av aktivitetsplikten mot økonomisk kompensasjon i samråd med kommunene der anleggene ligger, med departementets godkjenning. En kan se for seg en løsning der rederiet selv tar initiativ til forhandlinger med kommuner med anlegg med aktivitetsplikt. Dette representerer imidlertid kun en videreføring av dagens praksis. Havfisk ASA står i dag fritt til å forsøke å inngå en avtale med berørte kommuner, for så å søke departementet om fritak fra plikten. Under dagens situasjon vil det være opp til departementet om en slik avtale aksepteres.

Dersom en søker å få opphevet aktivitetsplikten ved flere anlegg gjennom forhandlinger, ser departementet det som mest hensiktsmessig at forhandlingene koordineres, uten at det legges opp til adskilte forhandlinger for de ulike anleggene. Forhandlinger med sikte på å oppheve aktivitetsplikten bør derfor være mellom staten og rederiet. Et alternativ der aktivitetsplikten avvikles gjennom avtale med rederiet vil dermed innebære at staten i dialog med Havfisk ASA, helt eller delvis, opphever aktivitetsplikten mot en kompensasjon.

Ekspertgruppen anfører at dersom det på forhånd bestemmes at aktivitetsplikten skal avvikles mot en forhandlet kompensasjon, ville dette ha ført til en svært svekket forhandlingsposisjon for staten. Det er imidlertid ikke gitt at en løsning som bygger på avtale om frivillig innbetaling vil gi et dårlig resultat for staten. En beslutning om bortfall av aktivitetsplikt kan betinges av for eksempel en tidsfrist for å oppnå enighet, et krav om hva som må til for å oppheve aktivitetsplikten og en klargjøring av hva alternativet kan være.

En fremforhandlet kompensasjon for bortfall av aktivitetsplikt, vil kunne ha som mål å helt eller delvis fjerne aktivitetsplikten. Havfisk ASA vil, som industriell aktør, ha høyere vilje til å kompensere et bortfall av aktivitetsplikt på et anlegg som selskapet ser seg tjent med å innskrenke eller legge ned, enn et anlegg som det skal satses på. En avvikling av aktivitetsplikt basert på en frivillig avtale kan innrettes på ulike måter. Basert på verdianslagene i kapittel 5.4 kan man si at en rimelig kompensasjon for avvikling av aktivitetsplikten på selskapets seks anlegg vil være på rundt 600 mill. kr (tilsvarer om lag verdien av 20 pst. avkortning). Dette vil gi Havfisk industriell frihet til å tilpasse sin drift uten aktivitetsplikt. Alternativt kan Havfisk gis mulighet til å kompensere bortfall av aktivitetsplikt mot 100 mill. kr per anlegg, dersom selskapet ønsker å opprettholde og satse på industrivirksomhet enkelte steder.

En fremforhandlet løsning kan få tre ulike utfall. Det blir ingen avtale, med den konsekvens at aktivitetsplikten ikke bortfaller. Det blir en avtale om bortfall av aktivitetsplikten for alle selskapets anlegg, eller det blir en avtale om bortfall av aktivitetsplikten for noen av selskapets anlegg. Det siste alternativet vil således ha et resultat som drøftet i 6.5.2 om regionalisering av aktivitetsplikten, men med kompensasjon for bortfall. En beslutning om en fremforhandlet løsning vil dermed ikke innebære en garanti om at aktivitetsplikten kan oppheves som sådan.

6.6 Departementets vurdering

Det synes klart at pliktene ikke har hatt den ønskede effekten på lønnsomhet og sysselsetting. Lite råstoff omsettes gjennom tilbudsplikten, og bearbeidingsplikten bidrar ikke til mer foredling. Anlegg med aktivitetsplikt har lav lønnsomhet, og bruken av permitteringer er utstrakt. Samtidig påfører pliktene industrien kostnader, og industriaktører har tidligere utvist en ikke ubetydelig vilje til å avvikle plikter mot en kompensasjon. Inntrykket om at det er behov for endringer i pliktsystemet befestes gjennom ulike utredninger så vel som gjennom høringer, hvor det er bred enighet om at pliktene ikke fungerer etter hensikten.

Det kjøpes lite fisk over tilbudsplikten, og man kan derfor si at denne plikten har liten praktisk verdi. Tilbudsplikten har imidlertid en stor symbolverdi langs kysten, og representerer en opsjon på kjøp av fisk. En fjerning av denne plikten vil gi fartøyene anledning til å tilpasse seg mer som de ønsker, men kan være vanskelig å få gjennomslag for. En regionalisering vil ha noe av den samme effekten som en fjerning. Det vil lette den administrative byrden for både rederi og forvaltning. For landindustrien betyr dette at de tilgodesette anleggene vil måtte innstille seg på å by på råstoffet i konkurranse med de andre, mens øvrige anlegg vil kunne være med å by på råstoffet på samme tid som anleggene som i dag er tilgodesett. Man antar at denne konkurransen vil gjøre at råstoffet kjøpes av den som i størst grad kan gjøre nytte av det. Samtidig vil konsekvensene av en regionalisering være at man opprettholder et system som har liten effekt. Det vil fortsatt være en plikt som må administreres og kontrolleres, og råstoffet vil fortsatt tilbys i regionen. Ulempene med begge disse to alternativene er at kystsamfunnene ikke får noen kompensasjon fra de som drar nytte av en slik endring.

Byrden som følger av tilbudsplikten er imidlertid begrenset, og den varierer mellom de ulike aktørene. Departementet mener derfor at det vil være krevende å fastsette en riktig avkortningssats for de mange og varierte leveringsvilkårene, og således vil det være vanskelig gjennomførbart i praksis. Frivillig utkjøp vil i større grad være gjennomførbart, samtidig som en kompensasjon vil gjøre avviklingen mer legitim for kystsamfunn og samfunnet for øvrig.

Departementet legger vekt på at bortfall av tilbudsplikten ikke kan skje med mindre det vil gi en rimelig kompensasjon. Departementet legger også vekt på at den administrative oppfølgingen skal bli enklest mulig. Selv om byrden tilbudsplikten påfører rederiene er begrenset, er det betalingsvillighet hos rederier for å få opphevet denne plikten, det har også tidligere utkjøp vist. Bortfall av tilbudsplikt vil både bidra til forenkling og redusert usikkerhet for fremtidige grep knyttet til ordningen. Basert på departementets analyser vil en rimelig prising være i overkant av 2 millioner kroner i gjennomsnitt per kvotefaktor med leveringsplikt. Forvaltningen har ikke hjemmel til ensidig å fastsette et vederlag for å avvikle tilbudsplikt. Departementet ønsker derfor å avvikle tilbudsplikten som en frivillig ordning, mot en samlet økonomisk kompensasjon på 100 mill. kr. Rederiene må seg imellom vurdere fordelingen av byrden av kompensasjonen. Det legges til grunn at departementet kan fastsette nærmere vilkår for hvordan næringsaktørene kan kjøpe seg fri fra tilbudsplikten, herunder frist for innbetaling av kompensasjon og tidspunkt for iverksettelse av bortfall av tilbudsplikten.

Bearbeidingsplikten er knyttet til tilbudsplikten og vil falle bort dersom denne avvikles. Departementet mener, uavhengig av hva som skjer med tilbudsplikten, at bearbeidingsplikten ikke er et egnet virkemiddel for å sikre at råstoff bearbeides og vil, i tråd med ekspertgruppens anbefaling, foreslå å avvikle denne plikten.

Aktivitetsplikten hindrer Norway Seafoods å innrette sin produksjon slik de selv ønsker, og opprettholder ulønnsomme strukturer. Departementet støtter derfor ekspertgruppen i at også aktivitetsplikten bør avvikles. Samtidig har aktivitetsplikten en betydning for sysselsetting i de lokalsamfunnene som har et anlegg med aktivitetsplikt. Aktivitetsplikten bør derfor ikke fjernes uten noen form for kompensasjon. En regionalisering av aktivitetsplikten vil i praksis være det samme som å tillate at aktivitetsplikten fjernes på enkelte anlegg, men uten kompensasjon.

Departementet mener at en avvikling av aktivitetspliktens må kompenseres. Kompensasjon kan være i form av penger eller kvoter. En pengemessig kompensasjon vil kunne brukes til omstillingmidler, eller komme kystsamfunn til gode gjennom investeringer i infrastruktur, helse- og omsorgstjenester eller andre samfunnsnyttige formål. Avkortede kvoter vil ikke bidra til slike generelle samfunnsnyttige investeringer, men frigjort kvantum vil til gjengjeld kunne stimulere til annen fiskerivirksomhet. En kompensasjon i form av avkortede kvoter vil trolig ha større legitimitet i kystsamfunn og samfunnet for øvrig enn oppgjør i kontanter. På grunn av aktivitetspliktens betydning mener departementet at en avvikling må kompenseres i form av avkortning av kvoter. Avkortingen bør fastsettes i forskrift, som en prosentsats av relevante torskekvoter.

En sentral problemstilling blir dermed å fastsette avkortningens størrelse. Departementet er enig med ekspertgruppen i at avkortningen ikke bør overstige verdien av at aktivitetsplikten oppheves. Samtidig tilsier rimelighetsbetraktninger at avkortningssatsen bør være så høy at den kan sammenlignes med verdien av fordelen rederiet oppnår ved at plikten fjernes.

Imidlertid er det utfordrende å verdsette verdien av at aktivitetsplikten oppheves. Ulike verdianslag er redegjort for i boks 5.3. Disse beregningene indikerer at verdien av å oppheve aktivitetsplikten for rederiet er et sted mellom 15 og 25 pst. av kvotene for ulike fiskeslag som er knyttet til torsketråltillatelser med aktivitetsplikt, men anslagene er heftet med usikkerhet.

Departementet har kommet til at relevante torskekvoter bør avkortes med 20 pst. som følge av at akvitetsplikten oppheves.

Formålet med en endring av aktivitetsplikten vil være å muliggjøre en rasjonalisering av virksomheten til selskapet. Ved en endring av aktivitetsplikten tar departementet sikte på å justere reglene om eierkonsentrasjon i konsesjonsforskriften § 2-5 slik at disse ikke utgjør en begrensning for å gjennomføre en slik rasjonalisering.

6.7 Tiltak

Regjeringen vil:

• Oppheve tilbudsplikten i sin helhet mot at det innbetales 100 mill. kroner fra næringen.

• Fjerne bearbeidingsplikten.

• Avvikle aktivitetsplikten og forskriftsfeste en avkortning på 20 pst. av relevante torskekvoter.