10 Departementets konklusjon

Foto: Jiri Havran

10.1 Konklusjon og begrunnelse

De verdiene som det benefiserte godset og Opplysningsvesenets fond i sin tid representerte, var betydelige. At eiendomsretten til verdiene ble et viktig og omdiskutert spørsmål på 1800-tallet, er naturlig når verken lovgivningen eller andre rettskilder ga et klart svar på spørsmålet. Muligheten for at det benefiserte godset en gang i framtiden kunne utgjøre grunnkapitalen i en fri folkekirke, underbygget spørsmålets betydning. Når eierspørsmålet er omstridt, har dette også sammenheng med at de problemstillingene som eierspørsmålet reiser, er komplekse og berører både statsrettslige, rettshistoriske og kirkerettslige problemstillinger, deriblant hvordan det norske statskirkesystemet skal forstås og om den norske statskirken rettslig og faktisk var et statlig religionsvesen, en fullt integrert del av statsapparatet.

Departementet anerkjenner den tilhørigheten som det benefiserte godset, i dag Opplysningsvesenets fond, gjennom alle år har hatt til kirken, og har merket seg de innvendingene som er reist fra kirkelig hold til Lovavdelingens konklusjon om eiendomsretten til fondet. Slik spørsmålet om eiendomsretten står, er det departementets syn at Stortinget bør avgjøre spørsmålet. Det er på denne bakgrunnen departementet i denne meldingen har skissert to alternativer for en avklaring av eierrettighetene. I det ene alternativet gis Den norske kirke eiendomsretten til fondet med vidtgående rådighet, i det andre alternativet deles verdiene mellom staten og kirken.

Som nevnt utgjorde det benefiserte godset og de kirkelige fondene som kom til ved salg av dette godset, store verdier på 1800-tallet. Gjennom verdiforringelsen av de kirkelige fondene som følge av inflasjon, overtok staten en stor del av de utgiftene som avkastningen fra prestegårdene og de kirkelige fondene var ment å finansiere. Avkastningen fra Opplysningsvesenets fond blir i dag i overveiende grad benyttet til å bevare og utvikle fondets eiendeler. Den norske kirkes fordel av fondet er begrenset, og kirken er så å si fullfinansiert gjennom bevilgninger fra staten og kommunene, uten innslag av kirkeskatt eller pliktig medlemskontingent slik tilfellet er for folkekirkene i andre nordiske land. Når det i Sverige ble bestemt at den kirkelige eiendomsmassen fra eldre tid (skog- og jordbrukseiendommer m.m.) skulle ligge til Svenska kyrkan som del av kirkens finansieringsgrunnlag også etter skillet mellom staten og kirken i år 2000, må dette blant annet ses i sammenheng med at Svenska kyrkan har medlemsfinansiering og ikke mottar offentlige tilskudd til sin virksomhet.

En avgjørelse om eierrettighetene til Opplysningsvesenets fond kan vanskelig ses uavhengig av de endringene i finansieringen av Den norske kirke som har funnet sted siden 1800-tallet. Den historiske sammenhengen mellom statens økte finansiering av kirken på den ene siden og prestegårdenes og de kirkelige fondenes reduserte betydning som kirkelig finansieringskilde på den andre siden, kan neppe holdes utenom som vurderingsmoment ved en avklaring av eierspørsmålet. Slik departementet ser det, vil blant annet denne sammenhengen kunne lede til at dagens offentlige finansiering av Den norske kirke kommer i en annen stilling om eiendomsretten til fondet gis Den norske kirke (med vidtrekkende rådighet). På kort eller lengre sikt vil innretningen og omfanget av de offentlige overføringene til kirken kunne bli endret og redusert, slik at kirken i praksis ikke får styrket sin økonomiske stilling i noe omfang av betydning. De øvrige økonomiske og administrative konsekvensene av at Den norske kirke får eierrettighetene, må etter departementets syn ses i sammenheng med den usikkerheten ved kirkens finansiering som kan oppstå. Oppgaven med å forvalte fondets mange eiendommer og øvrige eiendeler vil være betydelig og forbundet med store utfordringer. En eventuell reduksjon i de offentlige tilskuddene til Den norske kirke som følge av at kirken gis eiendomsretten til fondet, vil ellers kunne bety en tilsvarende (forholdsmessig) reduksjon i de offentlige tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn.

Departementet er etter dette kommet til at verdiene i fondet bør deles mellom staten og Den norske kirke slik som skissert i kapittel 8. Denne løsningen av eierspørsmålet innebærer for det første at grunnlaget for den offentlige finansieringen av Den norske kirke kan føres videre, slik som foreslått i Prop. 130 L (2018–2019) om ny trossamfunnslov. Løsningen bygger dessuten på at eiendommer som har en særskilt kirkelig betydning skal tilføres Den norske kirke, og – ikke minst – løsningen danner grunnlaget for en betydelig forsterket statlig innsats for istandsetting og sikring av kulturhistorisk viktige kirkebygg. Departementet ser en slik forsterket innsats overfor kirkebyggene som en betingelse for å dele verdiene i fondet mellom staten og kirken slik som nevnt. Den statlige innsatsen skal svare til de verdiene i Opplysningsvesenets fond som staten blir eier av.

10.2 Veien videre

I Prop. 130 L (2018–2019) om en ny trossamfunnslov har departementet foreslått en revisjon blant annet av de lovbestemmelsene som i dag regulerer Den norske kirkes finansieringsordning over offentlige budsjetter. Dette er endringer som i første rekke er begrunnet i forenklingshensyn og kirkens selvstendiggjøring fra staten 1. januar 2017. Forslaget til nye lovbestemmelser endrer ikke det offentlige finansieringsansvaret for Den norske kirke, heller ikke hvordan dette ansvaret er fordelt mellom staten og kommunene. Lovforslaget bygger på at verdiene i Opplysningsvesenets fond deles mellom staten og kirken slik som nevnt.

Om Stortinget slutter seg til departementets konklusjon i meldingen, vil departementet gå i gang med det lovarbeidet som trengs. Departementet vil med det første innlede et samarbeid med Den norske kirke for identifisering av de eiendommene som har en særskilt verdi for kirken.

Den faktiske fordelingen av fondets eiendeler mellom staten og Den norske kirke må påregnes å gå over noen år. Den norske kirke vil trenge noe tid for å ta stilling til hvilke eiendommer den ønsker å eie, og det vil ta tid å avklare om deler av en landbrukseiendom kan overskjøtes til kirken. Departementet antar det bør anlegges et tidsperspektiv på rundt fem år for gjennomføringen. I denne tiden må det påses at den løpende forvaltningen av fondet ikke blir skadelidende og at pågående innsatsområder, blant annet innen eiendomsutvikling og småkraft, ikke stanser opp. Departementet antar ellers at arbeidet med å identifisere og skille ut eiendommer til Den norske kirke bør organiseres i et særskilt prosjekt under ledelse av forvaltningsorganet for fondet, med kirken som deltaker.

Tilførselen av de midlene til Den norske kirke som trengs for at de overførte eiendommene kan driftes og settes i stand, vil bli vurdert blant annet i lys av hvilke eiendommer som overføres til kirken og de skatte- og avgiftsmessige konsekvensene som oppstår for kirken.

I tilknytning til de lovendringene som denne saken krever, deriblant en mulig omdanning av forvaltningsorganet for fondet til et særlovsselskap, vil departementet vurdere hvilket mandat som skal gjelde for forvaltningen av det gjenværende Opplysningsvesenets fond, som vil være et rent statlig fond. Ved utarbeidelsen av forvaltningsmandatet vil det blant annet bli vurdert om fondet skal ha i oppgave å bidra i finansieringen av den økte statlige innsatsen for bevaring av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene, jf. drøftingene under punkt 8.6.

Utover landets 28 stavkirker er rundt 935 kirkebygg enten fredet eller utpekt av Riksantikvaren som kulturhistorisk verdifulle. Det foreligger ingen sikre beregninger for hva det vil koste å bringe disse kirkebyggene opp på et ordinært vedlikeholdsnivå og å sikre byggene mot brann, men det er fra kirkelig hold anslått at etterslepet kan være på godt over 10 mrd. kroner. Økt statlig innsats på området bør etter departementets syn ha som utgangspunkt at de kulturhistorisk viktigste kirkebyggene med det mest presserende istandsettingsbehovet settes i stand først. Det vil være behov for å innhente sikrere kunnskap om det enkelte kirkebyggets bygningsmessige tilstand, med kostnadsberegninger av nødvendige sikringstiltak m.m., og det må etter faglige kriterier foretas en utvelgelse av hvilke kirkebygg som bør prioriteres først. Innsatsen må påregnes å gå over mange år.

Det er ellers departementets forutsetning at den økte innsatsen overfor kirkebyggene skal finansieres av staten og kommunene i fellesskap og ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området, for eksempel rentekompensasjonsordningen for kirkebygg eller Riksantikvarens program for brannsikring av stavkirkene. Den nærmere utformingen av denne strategien for bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene vil departementet drøfte med antikvariske myndigheter, kirkelige instanser m.fl. Det vil også være viktig å avklare den økonomiske ansvarsdelingen mellom staten og kommunene.

Statens økonomiske bidrag til bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene skal som nevnt svare til den reelle verdien av de eiendelene i Opplysningsvesenets fond som staten på et nærmere bestemt tidspunkt er blitt eier av. Departementet vil innhente en uavhengig verdivurdering av fondet. Først når det er avklart hvilke verdier Den norske kirke får tilført og den uavhengige verdivurderingen foreligger, vil det foreligge et grunnlag for å fastslå den reelle verdien av de eiendelene staten blir eier av.

Økt innsats for sikring av kulturhistoriske verdifulle kirkebygg på det grunnlaget som er skissert, vil etter departementets syn komme i møte Stortingets vedtak nr. 407 og nr. 408 av 18. desember 2015, der regjeringen er anmodet om å utarbeide en forsterket strategi for å sikre vedlikeholdet av eldre, særlig verdifulle kirkebygg og å vurdere egne bevaringsprogrammer for kirkebygg. Det vises dessuten til Stortingets vedtak nr. 1 av 4. oktober 2018 der regjeringen er bedt om å innlede en dialog med blant andre Den norske kirke om hvordan en forsterket strategi for vedlikehold av kulturhistorisk viktige kirker kan utformes.

Den økte innsatsen overfor de kulturhistorisk viktige kirkebyggene er begrunnet i nasjonale kulturminnehensyn og skal gjelde for alle kulturhistorisk viktige kirkebygg, uavhengig av eierskapet. Selv om de fleste byggene som er fredet eller utpekt som kulturhistorisk viktige tilhører Den norske kirke, legger derfor departementet til grunn at tilskudd til istandsetting av kulturhistorisk viktige kirkebygg som eies av Den norske kirke, ikke skal regnes som tilskudd til Den norske kirke som inngår i reguleringen av tilskuddssatsen til andre tros- og livssynssamfunn. Fordi eierskapet ikke er avgjørende, vil også andre trossamfunns kirkebygg (gudshus) som er utpekt som kulturhistorisk viktige, kunne få støtte.

Kirkebyggene er gudshus, bygget og utsmykket for å tjene som ramme for gudstjenester og seremonier i anledning dåp, konfirmasjon, ekteskap og gravferd. Det økende antallet tros- og livssynssamfunn i Norge – og også økningen i antallet innbyggere som ikke tilhører et bestemt tros- eller livssynssamfunn – har aktualisert behovet for lokaler eller seremonirom som kan danne en verdig ramme ved for eksempel gravferder og ekteskapsinngåelser, men som ved sin utforming og utsmykning er livssynsmessig nøytrale. I lys av den økte innsatsen overfor kirkebyggene som departementet går inn for, er departementet innstilt på å vurdere tiltak som kan stimulere til byggingen av flere livssynsnøytrale seremonirom.