7 Hvis Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet

Foto: Jiri Havran

7.1 Innledning

Departementet legger til grunn at Grl. § 116 ikke er til hinder for at Den norske kirke gis eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Det vises til kapittel 6 foran og Lovavdelingens gjennomgang av Grl. § 116 i sin uttalelse 23. mars 2017.

En løsning av eierspørsmålet til fordel for kirken kan utformes på mange måter. I loven om fondet kan det inntas en bestemmelse om at fondet eies av eller tilhører Den norske kirke, men at det ikke ellers gjøres endringer i loven. En slik endring har begrenset praktisk betydning, siden staten beholder forvaltningsansvaret. Et annet alternativ er at det i loven om fondet bestemmes at Den norske kirke er eier og tar over det forvaltningsansvaret som staten (Kongen) har i dag, men at loven om fondet ellers består. En slik løsning vil begrense kirkens eierrådighet. Den mest omfattende løsningen vil være at kirkens eiendomsrett anerkjennes med alle de eierrettighetene en eier normalt har. Lovavdelingen har i sin uttalelse 23. mars 2017 karakterisert denne løsningen som «et ytterpunkt i den rådigheten som kan tildeles Den norske kirke».

Etter departementets syn tilsier en endelig avgjørelse om eierrettighetene til fondet at en løsning der eiendomsretten gis Den norske kirke, bør bygge på at kirken får stor råderett over fondsmidlene. Det er denne løsningen av eierspørsmålet som belyses i dette kapitlet, med en gjennomgang av de viktigste forutsetningene og konsekvensene ved en slik løsning, slik departementet ser dem.

7.2 Rekkevidden av kirkens eiendomsrett

7.2.1 Det prinsipielle utgangspunktet

Flertallet i utvalget som la fram NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke mente at dersom Den norske kirke fikk eiendomsretten og forvaltningsansvaret for Opplysningsvesenets fond, burde forvaltningen og bruken fortsatt være «strengt lovbundet». Et mindretall mente at både Grl. § 116 første punktum og loven om fondet burde oppheves dersom kirken fikk eiendomsretten. Verken flertallet eller mindretallet ga en nærmere begrunnelse for sitt syn.

Dersom Den norske kirke gis eiendomsretten, vil staten ha vid adgang til å gi bestemmelser om kirkens utøvelse av sine eierrettigheter. Lovavdelingen pekte på dette i sin uttalelse 23. mars 2017, men framholdt samtidig at gode grunner kan tale for at det blir opp til kirken selv å avgjøre hvilke prinsipper som i en slik situasjon skal ligge til grunn for forvaltningen, og at det da neppe heller er noe i veien for å oppheve loven om Opplysningsvesenets fond.

Departementet mener en løsning av eierspørsmålet til fordel for Den norske kirke bør bygge på at kirken som eier stilles i samme stilling som andre eiere av en formuesmasse, uten andre begrensninger i rådigheten enn de som følger av den alminnelige lovgivningen. En særskilt lovregulering av kirkens eiendomsrett betyr en innskrenkning i denne retten og vil svekke målsettingen om en endelig avgjørelse om eierrettighetene. Så lenge Grl. § 116 ikke er til hinder for å gi Den norske kirke eiendomsretten med vidtrekkende rådighet, er det departementets syn at en særskilt regulering av kirkens eiendomsrett i tilfelle må begrunnes i offentlige eller andre tungtveiende hensyn. Departementet har i det følgende drøftet om slike hensyn kan sies å foreligge. Dels handler dette om staten fortsatt bør regulere fondets rettsstilling i lov, dels om staten bør stille opp særskilte betingelser for kirkens løpende forvaltning av fondsmidlene.

7.2.2 Lovregulering av fondets rettsstilling

Etter dannelsen av Opplysningsvesenets fond i 1821 ble fondet etter hvert anerkjent som en egen økonomisk og juridisk enhet med selvstendige partsrettigheter. Loven om fondet fra 1996 bekreftet og regulerte denne mangeårige forståelsen av fondet som eget rettssubjekt.

Fondets rettsstilling må etter departementets syn ses på bakgrunn av at forvaltningsansvaret i alle år har ligget til staten og at eierspørsmålet har vært uavklart. Som forvalter av fondsmidlene har staten vært forpliktet etter Grl. § 116 til å holde verdiene adskilt fra statens formue og bevare verdiene til fordel for de formålene Grl. § 116 nevner. Fondets selvstendige rettsstilling har trolig vært viktig for å sikre ivaretakelsen av disse betingelsene. Dersom Den norske kirke gis eiendomsretten, mener departementet at de hensynene som til nå har begrunnet lovreguleringen av fondets rettsstilling, ikke lenger vil være til stede. Departementet kan heller ikke se at det i en slik situasjon foreligger andre hensyn som tilsier at staten bør regulere fondets rettsstilling.

Det er departementets syn at hvis Den norske kirke blir eier av fondet, bør lovbestemmelsene om fondet som eget rettssubjekt oppheves. Kirken vil da kunne velge å la verdiene i fondet inngå som en del av Den norske kirkes formuesverdier for øvrig. Kirken vil også kunne velge fortsatt å ha formuen samlet i et fond, men dette fondet vil da ikke være regulert i lov, slik Opplysningsvesenets fond er i dag. Kirken kan også velge å fordele fondsmidlene på flere fond eller benytte andre organisasjonsformer, for eksempel aksjeselskapsformen eller stiftelsesformen. Det vil dessuten stå Den norske kirke fritt til å overdra deler av formuen, for eksempel presteboliger, til soknene. Departementet går ut fra at kirken i en slik situasjon nøye vil vurdere hvilken organisering av formuesmassen som er den best egnede, ikke minst for å redusere risiko og unngå at verdier går tapt. Om kirken ønsker rådgivning i denne typen spørsmål, bør staten bidra.

7.2.3 Lovregulering av den løpende forvaltningen

Fondets eiendeler omfatter skog- og utmarksarealer, jordbrukseiendommer, festetomter, fredete og verneverdige bygninger, finanskapital og eierandeler i datterselskaper innen eiendom og småkraft. Fordi staten forvalter fondet, er forvaltningen underlagt vanlig demokratisk styring og kontroll. Om Den norske kirke gis eiendomsretten med tilhørende forvaltningsansvar, vil eiendelene ikke lenger være under offentlig forvaltning.

At Den norske kirke som eventuell eier av fondets eiendeler stilles fritt til å bestemme hvilke organisasjonsformer som skal gjelde for formuesforvaltningen, er ikke til hinder for at staten kan regulere kirkens løpende forvaltning av eiendelene. Slike reguleringer vil imidlertid bryte med det prinsipielle utgangspunktet som departementet mener bør legges til grunn. Som nevnt må slike reguleringer i tilfelle begrunnes med at viktige samfunnsmessige eller andre tungtveiende hensyn ellers kan bli skadelidende.

Verken i loven om fondet eller i departementets instruks om fondets forvaltning er det gitt bestemmelser som avviker eller stiller andre krav til den løpende forvaltningen av fondet enn de som følger av den alminnelige lovgivningen. For forvaltningen av landbrukseiendommene gjelder lovgivningen for landbruket, for festetomtene gjelder tomtefesteloven, for de verneverdige bygningene gjelder kulturminneloven osv. Mot denne bakgrunnen kan departementet vanskelig se grunn til at staten, dersom Den norske kirke gis eiendomsretten, bør regulere kirkens løpende forvaltning av fondsmidlene utover det som følger av den alminnelige lovgivningen. Riktignok vil kirken etter Grl. § 116 ikke kunne benytte midlene til andre formål enn til kirkens beste, men dette vilkåret synes selvsagt og – etter departementets syn – unødvendig å gi særskilte bestemmelser om.

I det følgende er dette utgangspunktet vurdert nærmere for de enkelte delene av fondets virksomhet.

Skog, utmark og jordbrukseiendommer

Det meste av jordbruksarealene som tilhørte det benefiserte godset ble som nevnt solgt på 1800-tallet og mot slutten av 1900-tallet. Fondets skog- og utmarksarealer har ikke tilsvarende vært berørt av noe vesentlig nedsalg. Enkelte skogteiger er solgt gjennom årene, mens andre er kommet til ved kjøp og makeskifte. Ved salget av forpaktningsbrukene på slutten av 1900-tallet ble noe av skogen lagt til, men bare når det ble sett som nødvendig for å sikre gårdsbruket som driftsenhet.

På 1900-tallet ble det lenge sett som viktig at fondets eiendommer forble i fondets eie. I dag er det ikke stilt opp noe forbud mot salg, heller ikke av skog. I spørsmålet om salg heter det i departementets instruks at eiendommer kan selges dersom avkastnings- eller verdiutviklingen for den enkelte eiendommen på kort eller lengre sikt tilsier avhending og det ikke foreligger andre hensyn mot salg. Ifølge instruksen kan slike hensyn være av kirkelig eller kulturhistorisk art.

Når de gjenværende forpaktningsbrukene ikke er solgt, er det oftest fordi de representerer en særlig kirke- eller kulturhistorisk verdi. Når skog- og utmarksarealene og heller ikke jordleiebrukene er solgt i større utstrekning, er dette blant annet begrunnet i at disse eiendommene utgjør fondets arealressurser og kan gi muligheter for framtidig verdiskaping til beste for fondet og dets formål. En illustrasjon på dette er satsingen på å utvikle fondets tomter til bolig- og næringsformål og satsingen innen småkraftsektoren med grunnlag i fondets fallrettigheter i vassdrag.

Som det framgår er det ikke samfunnsmessige eller andre offentlige hensyn som i dag står i veien for eiendomssalg i større utstrekning, men hensynet til å bevare og forøke verdiene i Opplysningsvesenets fond til beste for fondets formål. Begrensningene ellers er dels begrunnet i kirkelige hensyn, dels i å beholde eiendommer som på en særlig måte representerer fondets og prestegårdenes historie.

Fondets skog- og utmarksarealer er mange steder viktig for rekreasjon og friluftsliv. På flere eiendommer er det anlagt lysløyper, skibakker og andre idrettsanlegg, og i mange tilfeller har kommunen festet grunn til friområder. Andre steder brukes skogen og utmarken som friområde, uten at det foreligger avtaler om det. På fondets eiendommer er det dessuten lagt til rette for utleie av jakt- og fiskerettigheter til rimelige priser, ikke minst som følge av et samarbeid med Norges Jeger- og Fiskerforbund. Utleie av slike rettigheter gjelder både småvilt- og storviltjakt, vanlig innlandsfiske og laksefiske. Dette har gitt allmennheten adgang til jakt og fiske i områder som kunne vært vanskeligere tilgjengelig om eiendommen var eiet av private. I flere av landets lakseelver er prestegårdens fiskerett i praksis den eneste strekningen langs elven der lokalbefolkningen har muligheter for laksefiske.

Dersom Den norske kirke blir eier av fondets skog- og jordbrukseiendommer, vil kirken som andre eiere av landbrukseiendommer være underlagt den alminnelige lovgivningen for landbruket. Departementet kan ikke se at forpaktere eller de som i dag leier bygninger eller jordveier av fondet, kommer i en annen stilling om Den norske kirke blir eier.

Departementet går ellers ut fra at Den norske kirke som eier neppe vil innta en mer restriktiv holdning til allmenhetens bruk av eiendommene til blant annet jakt og fiske enn hva som praktiseres i dag. Departementet går også ut fra at kirken vil føre videre den fiskeretten på eiendommene som Lovavdelingen tok stilling til i sin uttalelse i 2000 om laksefiskloven § 22. Om kirken likevel skulle innta en annen holdning i slike saker, må dette etter departementets syn respekteres som en del av den råderetten kirken bør ha som eier.

De kulturhistorisk verdifulle eiendommene

Fondets bygningsmasse omfatter ca. 1 400 bygninger, herav rundt 345 presteboliger som i mange tilfeller fortsatt benyttes som tjenestebolig for prest. Rundt 300 bygninger er fredet og ytterligere 200 bygninger regnes for å ha kulturhistorisk verdi.

Når det nå er lagt opp til en avklaring av eiendomsretten til fondets verdier, mener departementet at utgangspunktet må være at Den norske kirke i alle tilfeller bør overta eiendomsretten til presteboliger som fortsatt skal benyttes som tjenestebolig for prest, og gis mulighet til selv å forvalte disse til beste for menighetene og prestenes tjeneste. Også ved en løsning der verdiene deles mellom staten og Den norske kirke, mener departementet at disse presteboligene bør inngå blant de fondsmidlene som kirken bør overta. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.

Som eier av kulturhistorisk verdifulle bygninger vil Den norske kirke være forpliktet av kulturminnelovgivningen på vanlig måte. Departementet går ellers ut fra at kirken vil legge vekt på å forvalte eiendommene slik at deres kulturhistoriske verdi ikke går tapt. I mange tilfeller må det antas at kirken har en særlig interesse i å beholde og bevare bygninger som har en kirkehistorisk betydning. I andre tilfeller må kirken ta stilling til salg. Kirken som eier vil på dette området være stilt overfor de samme utfordringene som staten er stilt overfor i dag.

Når det spesielt gjelder de forpaktningsbrukene som er beholdt av kirke- og kulturhistoriske grunner eller fordi de er representative uttrykk for prestegårdshistorien, går departementet ut fra at Den norske kirke som eier vil forvalte og utvikle disse gårdsbrukene i overensstemmelse med den kulturarven som brukene representerer.

Festetomtene

Som nevnt har Opplysningsvesenets fond som grunneier et relativt stort antall bortfestede tomter. Antallet festekontrakter er rundt 6 400.

Departementet kan ikke se at de som i dag er festere av tomt til bolig- og fritidshus kommer i noen annen stilling ved at Den norske kirke blir eier og bortfester av tomtene. For tomtefeste til bolig- og fritidshus vil festekontrakten, ved siden av bestemmelsene i tomtefesteloven som regulerer feste av tomt til bolig- og fritidshus, fortsatt gjelde om kirken trer inn som eier og bortfester. Departementet kan heller ikke se at kommuner som har inngått tomtefeltkontrakter med fondet, eller festere av tomt til næringsutvikling eller offentlige formål, kommer i noen annen stilling dersom kirken blir tomteeier og bortfester.

Finansforvaltningen

I loven om fondet er det ikke stilt opp særskilte vilkår eller betingelser for finansforvaltningen. De overordnede bestemmelsene som gjelder, er nedfelt i departementets hovedinstruks for forvaltningen av fondet. Ifølge instruksen skal fondets investeringer ha en moderat risikoprofil og fordeles på ulike bransjer, ulike land og ulike typer verdipapirer. Finansplasseringene skal ivareta Den norske kirkes verdigrunnlag.

Departementet antar at det forsiktighets- eller forsvarlighetsprinsippet som departementets instruks for finansforvaltningen er uttrykk for, vil bli lagt til grunn også av Den norske kirke. Om kirken velger å ta større risiko eller forvalte kapitalen etter andre retningslinjer enn de som gjelder i dag, må også dette etter departementets syn respekteres som en del av den råderetten kirken bør ha som eier.

Investeringene i eiendomsutvikling og småkraft

Fondet har i dag betydelige eierinteresser i underliggende selskaper. Clemens Eiendom AS eies i sin helhet av fondet, mens Clemens Kraft Holding AS eies av fondet med 50,1 pst. Det vises til omtalen av selskapene under punkt 3.5.

Ifølge aksjonæravtaler må et eierskifte formelt godkjennes av medaksjonærene i de enkelte selskapene, men departementet kan ikke se at en overføring til Den norske kirke av eierandelene i de nevnte selskapene endrer grunnlaget for disse selskapene eller at långivere eller medaksjonærer kommer i en annen stilling. Kirken som eier bør ellers stå fritt til også her å fortsette den satsingen som er påbegynt eller velge andre forretningsstrategier for verdiskaping og utvikling av fondsmidlene.

Nidarosdomens besøkssenter og verksted for restaurering

Clemens Eiendom AS er gjennom datterselskapet Clemens Næringsbygg AS eier av Besøkssenteret ved Nidarosdomen og verkstedene som Nidaros domkirkes restaureringsarbeider benytter. Dersom kirken gis eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond, må det etter departementets syn gjøres unntak for disse eiendommene, som bør overdras til staten. For en nærmere begrunnelse vises til punkt 8.2.

Behovet for andre unntak eller andre særlige reguleringer av kirkens eierrettigheter, kan ikke departementet se at foreligger.

7.3 Særskilt om formålet «opplysningens fremme» i Grl. § 116

I Grl. § 116 er det bestemt at det benefiserte godset skal forbeholdes geistlighetens beste og opplysningens fremme. Hvis eiendomsretten til fondet gis Den norske kirke, kan konsekvensen være at det ene formålet – «opplysningens fremme» – utelukkes for alltid. Som det fremgår av Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017, mener Lovavdelingen at staten uten hinder av Grl. § 116 kan avklare eierspørsmålet og overlate rådigheten til fordel for Den norske kirke, med den konsekvensen at den myndigheten staten har hatt til å prioritere formålet «opplysningens fremme», blir avskåret. Det vil dermed ikke oppstå noe brudd med Grl. § 116 om dette formålet varig avskjæres som følge av at Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet.

Selv om det rettslig sett ikke er noe til hinder for at utdanningsformål utelukkes for bestandig om Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet, gjenstår spørsmålet om dette formålet nevnt i Grl. § 116 bør avskjæres. Om Den norske kirke gis eiendomsretten, er det i og for seg ikke noe i veien for at staten kan forplikte kirken til å anvende fondsmidler til verdslige utdanningsformål, for eksempel i form av et årlig tilskudd til Universitetet i Oslo.

Fra Opplysningsvesenets fond har det ikke vært avsatt midler til ikke-kirkelige utdanningsformål siden 1963, som var siste året det ble budsjettert tilskudd fra fondet til Universitetet i Oslo. Fondets tilskudd til universitetet var da 330 000 kroner. Denne praksisen ble lovfestet da det i loven om Opplysningsvesenets fond ble bestemt at fondet bare skulle komme Den norske kirke til gode.

Når verdslige utdanningsformål ikke har mottatt bidrag fra fondet de seneste 50 årene og det må forutsettes at en gjeninnføring av tildelinger til slike formål i alle tilfeller må bli av marginal betydning for utdanningssektoren, mener departementet at fondsmidlene bør forbeholdes kirkelige formål, dersom Den norske kirke blir eier av fondet.

7.4 Den norske kirke som kapitaleier og en av landets største grunneiere

Hvis Den norske kirke gis eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond, vil Den norske kirke bli blant landets største skog- og grunneiere og forvalte en betydelig finanskapital.

Den norske kirke vil i tilfelle ikke være det eneste kirke- eller trossamfunn som forvalter store verdier i form av eiendommer og finanskapital. For eksempel er Svenska kyrkan forvalter av skog- og jordbrukseiendommer med et areal på rundt 500 000 hektar, som er fem ganger mer enn skog- og jordbruksarealene under Opplysningsvesenets fond. Dette gjør Svenska kyrkan til Sveriges største forvalter av jordbruksarealer og den femte største forvalteren av skog. Svenska kyrkan forvalter dessuten en finanskapital på godt over 15 mrd. kroner.

Til forskjell fra folkekirkene i andre nordiske land blir Den norske kirke så å si fullfinansiert over offentlige budsjetter. Hvilken betydning denne finansieringsordningen har hatt for Den norske kirkes stilling som folkekirke, og hvordan det i tilfelle vil påvirke kirkens stilling dersom den blir en betydelig kapital- og grunneier, kan det ikke sies noe sikkert om. Departementet mener Den norske kirke er nærmest til å vurdere hvilke virkninger det kan ha for kirkens stilling i samfunnet, for kirkens oppslutning, omdømme m.m., hvis kirken tilkjennes eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond med vidtgående rådighet.

7.5 Økonomiske og administrative konsekvenser av et kirkelig eierskap

7.5.1 Fondsmidlene som fri egenkapital

Det er ansett å følge av Grl. § 116 at grunnkapitalen i fondet (Opplysningsvesenets fonds kapitalfond) er urørlig. Grunnkapitalen skal bevares og kan ikke forbrukes. Som det framgår av Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017 er det etter Lovavdelingens syn ikke opplagt at et slikt krav må opprettholdes dersom Den norske kirke gis eiendomsretten og fondet ikke lenger står under statens forvaltning. Departementet er som nevnt enig i denne vurderingen. Om Den norske kirke gis eiendomsretten og formuesmassen kommer under kirkens forvaltning, er det etter departementets syn ikke lenger grunn til å utlede noe krav fra Grl. § 116 om at grunnkapitalen skal beskyttes.

Departementet kan ikke se at staten av andre grunner skulle forplikte kirken til å forvalte kapitalen som urørlig eller bunden egenkapital. I så fall måtte det antakelig stilles krav om at verdiene ble holdt adskilt fra annen kirkelig formue.

Departementet viser til dette og legger til grunn at dersom Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet, bør alle fondsmidlene, også kapitalfondet, disponeres av kirken som fri egenkapital. Dette gir kirken større frihet i forvaltningen og bruken av fondsmidlene enn hva staten har i dag.

7.5.2 Forvaltningsorganet for fondet

I dag er det forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond som forvalter fondet. Hvis eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond gis Den norske kirke med slik råderett som skissert over, bortfaller statens forvaltningsoppgaver overfor fondet. Disse overtas i sin helhet av kirken. Departementet mener konsekvensen er at også forvaltningsorganet – som virksomhet – må overføres til kirken. Departementet legger til grunn at en slik overføring vil være en virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven § 16-1 og at reglene for virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven kapittel 16 kommer til anvendelse, blant annet med hensyn til de ansattes lønns- og arbeidsvilkår, pensjonsrettigheter og reservasjonsrett. De ansatte i forvaltningsorganet vil da få Den norske kirke – det nasjonale rettssubjektet for kirken – som arbeidsgiver.

De ansatte i forvaltningsorganet har pliktig medlemskap i Statens pensjonskasse (SPK) som arbeidstakere i staten. Forvaltningsorganet betaler pensjonspremie til SPK for medlemmene. Premien er beregnet til 7,7 mill. kroner for 2019. Dette er en forvaltningskostnad som Opplysningsvesenets fond fullt ut dekker ved sin finansiering av forvaltningsorganet.

Statens pensjonskasse har i mars 2019 beregnet pensjonsforpliktelsene for de ansatte i forvaltningsorganet per 1. januar 2019. Beregningen omfattet 60 aktive medlemmer. Brutto pensjonsforpliktelse per 1. januar 2019 er beregnet til 100 mill. kroner. Netto (udekket) forpliktelse er beregnet til 56 mill. kroner, inklusive arbeidsgiveravgiften av udekket forpliktelse. Hvis eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond gis Den norske kirke – med påfølgende virksomhetsoverdragelse av forvaltningsorganet – følger det at også pensjonsforpliktelsen overføres til kirken.

7.5.3 Skattemessige konsekvenser

Det har i mange år vært lagt til grunn at Opplysningsvesenets fond er unntatt skatteplikt etter skatteloven § 2-30 (1) bokstav b, som omhandler skattefritak for statlige fond. Dersom fondet overføres til Den norske kirke, må spørsmålet om skatteplikt vurderes etter bestemmelsene i skatteloven § 2-32 (1) og (2), som lyder:

• (1) Mild stiftelse, kirkesamfunn, menighet, selskap eller innretning som ikke har erverv til formål, er fritatt for formues- og inntektsskatt.

• (2) Driver institusjon eller organisasjon som omfattes av første ledd økonomisk virksomhet – herunder bortleie av fast eiendom, også i tilfelle eiendommen delvis er benyttet til egen bruk – vil formue i og inntekt av den økonomiske virksomheten være skattepliktig. Økonomisk virksomhet er unntatt fra skatteplikt når omsetningen av denne virksomheten i inntektsåret ikke overstiger 70.000 kroner. For veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner er den tilsvarende beløpsgrensen 140.000 kroner.

Hvis Den norske kirke blir eier av Opplysningsvesenets fond og fondet beholdes som et eget rettssubjekt, må skatteplikten for fondet vurderes med utgangspunkt i fondet som selvstendig subjekt. Dersom det etter en konkret vurdering kan legges til grunn at fondet ikke har erverv til formål, vil fondet være fritatt for skatt etter skatteloven § 2-32 (1). Skattefritaket gjelder likevel ikke formue i og inntekt fra økonomisk virksomhet som går ut over det å realisere det ikke-ervervsmessige formålet, jf. skatteloven § 2-32 (2). Dersom fondet har flere formål, vil hovedformålet være avgjørende. Ved vurderingen av om et selskap eller innretning er skattefri etter skatteloven § 2-32 (2) legges det blant annet vekt på virksomhetens art, det vedtektsbestemte formålet, vedtektenes bestemmelser om disponering av overskudd og anvendelse av overskudd ved oppløsning, organisasjonens oppbygging og den virksomhet som faktisk drives. Dersom fondet etter en konkret vurdering anses for å ha erverv til formål, vil de alminnelige skattereglene komme til anvendelse.

Om Den norske kirke tilføres alle fondets aktiva og disse inngår som en del av kirkens samlete formue, legger departementet til grunn at kirken kan bli omfattet av skatteplikt for disse aktiva etter skatteloven § 2-32 (2). Inntekt av og formue i en eventuell økonomisk virksomhet som går ut over kirkens egentlige arbeid eller virksomhet, vil være skattepliktig etter denne bestemmelsen.

Departementet vil for ordens skyld presisere at det ikke ses som aktuelt å innføre gunstigere skatteregler for Den norske kirke enn de som følger av den alminnelige skattelovgivningen, dels fordi det generelt ikke bør gjøres unntak fra de alminnelige skattereglene, dels fordi særlige regler om skattefritak for Den norske kirke innebærer at kirken kommer i en gunstigere skatteposisjon enn andre tros- og livssynssamfunn.

7.6 Konsekvenser for den offentlige finansieringen av Den norske kirke

Som den historiske gjennomgangen i kapittel 2 viser, ble de kirkelige utgiftene på 1800-tallet og utover på 1900-tallet i stadig større utstrekning dekket inn ved ordinære kommunale og statlige bevilgninger. Noe forenklet kan man si at kommunene tok det økonomiske ansvaret for kirkebyggene, mens staten etter hvert tok det fulle ansvaret for prestenes lønn. Avkastningen fra prestegårdene og de sentralkirkelige fondene ble benyttet til nybygging og vedlikehold på prestegårdene og ellers tatt til inntekt for statskassen til delvis dekning av statens utgifter til prestelønningene og andre kirkelige formål.

Et skifte i disponeringen av fondets midler kom ved St.meld. nr. 64 (1984–85), som åpnet for utvidet salg av fondets eiendommer. Vilkåret for et utvidet salg var at avkastningen av salgssummene skulle komme Den norske kirke til gode uten avkorting i de offentlige utgiftene til kirken. Det ble dannet et eget særfond av salgssummene, og fra særfondets avkastning ble det gitt årlige tilskudd til kirken. Tilskuddene ble videreført som en forpliktelse for Opplysningsvesenets fond da særfondet ble avviklet på midten av 1990-tallet. Kort tid senere opphørte overføringen av midler fra Opplysningsvesenets fond til statskassen.

Fondets tilskudd til Den norske kirke har på bakgrunn av St.meld. nr. 64 (1984–85) vært sett som en inntekt for kirken som statens bevilgninger til kirken ikke skal påvirkes av. Etter at Den norske kirke nå mottar et rammetilskudd fra staten, er det etter departementets syn naturlig å se statens og fondets tilskudd til Den norske kirke i sammenheng. Statens tilskudd kan neppe lenger ses uavhengig av fondets tilskudd.

Den norske kirke er så å si fullt ut finansiert over statsbudsjettet og kommunebudsjettene. I 2018 ble det fra staten og kommunene overført i alt 6,4 mrd. kroner til Den norske kirke, herav 2,2 mrd. kroner over statsbudsjettet og 4,2 mrd. kroner over kommunebudsjettene. Etter departementets syn vil dagens offentlige finansiering av kirken kunne bli utfordret dersom eiendomsretten til fondet gis Den norske kirke med vidtrekkende rådighet. Å overføre formuesverdier av det omfanget som fondet representerer, vil – i hvert fall over tid – kunne påvirke både innretningen og omfanget av dagens offentlige finansiering av kirken. Konsekvensen vil kunne bli at de offentlige overføringene blir redusert i et omfang som helt eller delvis svarer til de verdiene som kirken får tilført gjennom fondet.

Om Den norske kirke skal ha mulighet til veie opp en eventuell reduksjon i de offentlige overføringene gjennom den formuen som fondet representerer, vil det kreves en omstrukturering av formuesmassen. I dag er formuen for en stor del bundet i fast eiendom som drives med årlige underskudd. Siden finansinntektene i stor grad medgår til å dekke opp driftsunderskuddet fra eiendomsforvaltningen, vil i praksis heller ikke finanskapitalen i noe omfang kunne benyttes til å ta over utgiftsoppgaver som staten og kommunene har i dag. Bare ved å realisere store deler av de verdiene som nå er bundet i eiendommene og konvertere verdiene til finanskapital, vil kirken få det økonomiske handlingsrommet som trengs for eventuelt å kunne ta over utgiftsoppgaver som nå ligger til staten eller kommunene.

Etter departementets syn er det vanskelig å se at et omfattende salg av fondets eiendeler er prinsipielt betenkelig eller bør unngås av andre grunner, så fremt eiendommer med en særskilt kirkelig betydning holdes utenom salget, dvs. eiendommer som ved sin bruk, beliggenhet eller historie representerer en særskilt verdi for Den norske kirke. Mange av eiendommene er imidlertid ikke lett omsettelige, og et omfattende eiendomssalg vil måtte gå over mange år. Salg av landbrukseiendommer vil på vanlig måte være underlagt landbrukslovgivningen, og også ved utskilling av bygninger på landbrukseiendommene kreves det delingstillatelse og konsesjon. Dessuten vil de betydelige verdiene som festetomtene representerer, ikke kunne realiseres uten at festeren er villig til å kjøpe tomta. En kirkelig overtakelse av utgiftsoppgaver som det offentlige har overfor Den norske kirke i dag, må i så fall fases inn over tid.

En slik langsiktig innfasing gjør det vanskelig å se at midlene i fondet er egnet til å dekke opp for eventuelle reduksjoner i statens eller kommunenes årlige driftstilskudd til Den norske kirke, i hvert fall på kort sikt. Selv på lang sikt, når eiendomsverdier eventuelt er realisert, synes en kirkelig overtakelse av egne driftsutgifter – mot tilsvarende reduksjon i statens eller kommunenes driftstilskudd – å være vanskelig å gjennomføre, særlig fordi kirkens dekning av egne driftsutgifter vil være avhengig av den årlige avkastningen av formuen. Dersom kirkens driftsgrunnlag skal være noenlunde stabilt fra år til år, vil de offentlige tilskuddene til Den norske kirke variere med den årlige avkastningen. I praksis betyr dette at de offentlige tilskuddene til Den norske kirke vil bli påvirket av hvordan kirken forvalter verdiene. En slik finansieringsordning for kirken er neppe aktuell.

I dag er det kommunene som har ansvaret for driften og vedlikeholdet av de 1 630 kirkebyggene som tilhører Den norske kirke. Nærmere 1 000 kirkebygg er fredet eller regnet som kulturhistorisk verdifulle kirker. Mange av kirkebyggene, også mange av de kulturhistorisk verdifulle kirkene, er preget av mangelfullt vedlikehold over lang tid. Det foreligger anslag på at istandsetting og sikring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene kan være på godt over 10 mrd. kroner.

Dersom Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet og formuesoverføringen leder til at de offentlige tilskuddene til kirken reduseres, antar departementet at det mest nærliggende i en slik situasjon kunne være at kirken får et finansieringsansvar for istandsetting av kirkebygg – i første rekke de kulturhistorisk verdifulle – og på denne måten avlaste de kommunale utgiftsoppgavene på området. Vedlikeholdsetterslepet for kirkebyggene er så vidt betydelig at det ikke ville være realistisk at Den norske kirke, som eier av fondet, ville kunne bære disse utgiftene uten kommunal medvirkning. Trolig kunne det også bli reist spørsmål om å gi Den norske kirke et finansielt medansvar for bygging av nye kirker.

Et kirkelig finansieringsansvar overfor kirkebyggene ville i tilfelle kunne innfases etter hvert som eiendomsverdier ble realisert og gjort tilgjengelig for investeringer i kirkebyggene. Den norske kirke ville også kunne ta opp lån for å istandsette eller bygge kirker.

Tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke har i dag krav på offentlige tilskudd som svarer til de offentlige tilskuddene som Den norske kirke mottar, med enkelte særskilte unntak. Denne likebehandlingen i økonomisk understøttelse av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er ført videre i forslaget til ny trossamfunnslov i Prop. 130 L (2018–2019). En eventuell reduksjon i de offentlige overføringene til Den norske kirke – som følge av at Den norske kirke gis eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond – vil da kunne ha som konsekvens en reduksjon også i de offentlige tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn.

7.7 Lovmessige konsekvenser

7.7.1 Loven om fondet

Slik departementet ser det, vil en løsning av eierspørsmålet der eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond gis Den norske kirke slik som skissert ovenfor, innebære at loven om fondet kan oppheves i sin helhet. De lovmessige konsekvensene, herunder spørsmålet om kirkens eiendomsrett bør bestemmes i lov eller ved ordinært stortingsvedtak, vil departementet i tilfelle komme tilbake til.

7.7.2 Grunnloven § 116

Dersom eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond gis Den norske kirke slik som skissert, kan ikke departementet se at bestemmelsen i Grl. § 116 første punktum om det benefiserte godset vil ha noen rettslig eller praktisk betydning lenger.