5 Mot en løsning av eierspørsmålet

Foto: Anne Lise Norheim

5.1 Innledning

Når eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond har vært omdiskutert siden 1800-tallet og fortsatt ikke er endelig avklart, er noe av grunnen at Norge har hatt en statskirkeordning der kirken, som nasjonal størrelse, ikke har hatt en rettslig selvstendig stilling overfor staten. Kirken som sådan kunne dermed ikke inneha vanlige eierrettigheter. Menighetene (soknene) i Den norske kirke har lenge hatt en rettslig selvstendighet, men få har i nyere tid ment at menighetene har noen form for eiendomsrett, verken til prestegårdene eller fondet.

Statens økte finansieringsansvar for kirken gjennom 1900-tallet – som følge av de sentralkirkelige fondenes reduserte verdi og betydning som kirkelig finansieringskilde – bidro etter hvert trolig til å svekke behovet for en avklaring av eierspørsmålet. Så lenge Den norske kirke rettslig sett var en del av staten har dessuten den praktiske betydningen av å avklare eiendomsretten vært liten, siden staten i sin forvaltning av fondet er bundet av vilkårene i Grl. § 116 og det i lang tid har vært bestemt at fondet skal komme Den norske kirke til gode.

I løpet av de seneste årene har forholdet mellom staten og Den norske kirke blitt et vesentlig annet. Bestemmelsene i Grunnloven som siden 1814 regulerte statskirkeordningen, ble opphevet i 2012. Ved endringer i kirkeloven i 2016 fikk Den norske kirke en rettslig selvstendighet på nasjonalt nivå i 2017. Kirkens selvstendiggjøring fra staten vil bli ytterligere forsterket ved departementets forslag til ny trossamfunnslov, jf. Prop. 130 L (2018–2019).

Når nå Den norske kirke har oppnådd rettslig selvstendighet, mener departementet det bør komme til en avgjørelse om eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. I sin utredning NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke mente Gjønnes-utvalget at Stortinget står rettslig fritt til å avgjøre spørsmålet. I stortingsmeldinger i nyere tid, jf. blant annet St.meld. nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke, er det tilsvarende framholdt at spørsmålet bør avklares politisk. Også Kirkemøtet har tatt til orde for at eierspørsmålet bør finne sin avklaring gjennom politiske drøftinger. Departementet er enig i dette. Basert på de rettslige vurderingene som har vært framholdt gjennom årene, ønsker departementet med denne stortingsmeldingen å legge grunnlaget for en avklaring av eierspørsmålet,

Departementet regner ikke Opplysningsvesenets fond – eller den formuesmassen som tilhører fondet – som en selveiende særlovsstiftelse som Stortinget ikke kan omdanne uten å endre Grl. § 116. Som nevnt foran under punkt 4.3.1 er dette synet framholdt i en utredning fra advokatfirmaet Hjort i 2008. I sin uttalelse 23. mars 2017 gjennomgår og avviser Lovavdelingen en slik forståelse av fondets rettsstilling. Departementet viser til Lovavdelingens vurderinger, jf. uttalelsen punkt 3.2, som departementet slutter seg til.

5.2 Avgrensninger

Verdiene i Opplysningsvesenets fond har en særskilt beskyttelse i Grl. § 116 første punktum. Det er departementets syn at grunnlovsbestemmelsen ikke bør endres eller oppheves før de framtidige eierrettighetene til fondet er avklart. Departementet har derfor lagt til grunn at eierspørsmålet bør løses innenfor rammen av Grl. § 116. Når eierrettighetene er avklart, kan spørsmålet om å endre eller oppheve Grl. § 116 første punktum tas opp til vurdering.

I diskusjonen om eiendomsretten til prestegårdene har det gått et skille mellom de som hevdet en lokal eiendomsrett, med presteembetet eller menigheten som eier, og de som hevdet et nasjonalt eierskap med staten eller Den norske kirke (som sådan) som eier av Opplysningsvesenets fond og prestegårdene. Selv om rettsoppfatningen i dag er at eierskapet ligger på nasjonalt nivå, har det fra enkelte hold vært framholdt at både kommunene og menighetene i Den norske kirke bør få overført til seg de av fondets eiendommer som ligger i vedkommende kommune eller sokn. Departementet har ikke sett grunn til å gå nærmere inn på en løsning som tilkjenner kommunene noen eiendomsrett. En overføring av eiendommer til kommunene vil i dag mangle et rettslig grunnlag, siden kommunene ikke lenger representerer menighetene (soknene). Kommunene ville ellers i sin forvaltning av eiendommene være forpliktet av de samme vilkårene i Grl. § 116 som staten er forpliktet på i dag, inntil grunnlovsbestemmelsen eventuelt ble opphevet eller endret. Dersom en løsning av eierspørsmålet skulle innrettes mot et lokalt eierskap, måtte det i tilfelle være soknene i Den norske kirke som ble tilstått eierrettigheter. Departementet har heller ikke sett grunn til å gå nærmere inn på en slik løsning, dels fordi en slik løsning bygger på et svakt rettsgrunnlag, dels fordi den handler om eierrettighetene innad i Den norske kirke. Departementet mener en løsning av eierspørsmålet bør bygge på de to hovedstandpunktene til eierskapet som har vært rådende i nyere tid, dvs. at det er staten eller Den norske kirke (som sådan) som er eier.

Departementet har ikke sett det som aktuelt å gå inn på løsninger som utsetter eller på annen måte omgår en avgjørelse av eierspørsmålet. I lys av fondets stiftelsesliknende karakter kunne en løsning for eksempel være å omdanne fondet til en stiftelse. Slik omdanning må i tilfelle skje ved lov, slik fondet og dets rettsstilling i dag er regulert ved lov. Departementet mener slike løsninger bør unngås, da de vil kunne endres ved ny lovgivning senere og ikke representerer en definitiv løsning av eierspørsmålet. Av samme grunn mener departementet det ikke er aktuelt å føre videre dagens lovgivning om fondet.

5.3 To hovedalternativer

Som nevnt er Lovavdelingen kommet til at staten har eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Lovavdelingens oppfatning er imøtegått av Den norske kirke, som mener fondet tilhører kirken. Departementet er oppmerksom på at Lovavdelingens rettslige vurdering av eierspørsmålet, sett i sammenheng med at staten i dag finansierer oppgaver som tidligere lå til fondet, kan gi grunn til å tilkjenne staten eiendomsretten. På den annen side har fondet gjennom alle år hatt en kirkelig tilknytning og i mer enn 50 år ikke vært anvendt til andre formål enn til fondets og kirkens beste. Mange av fondets eiendommer er viktige for kirkens daglige drift også i dag.

En avgjørelse som gir staten eiendomsretten til fondet, vil ellers ha begrenset betydning så lenge Grl. § 116 består. Skal statens eiendomsrett gis noen vesentlig praktisk betydning, må Grl. § 116 første punktum og loven om fondet oppheves eller endres slik at fondsmidlene kan anvendes fritt etter statens bestemmelse, slik som for statens øvrige midler.

Departementet mener at en løsning av eierspørsmålet bør anerkjenne og bygge på fondets kirkelige tilhørighet og den betydningen fondet alltid har hatt for kirken.

Mot denne bakgrunnen er departementet kommet til at eierspørsmålet bør løses innenfor rammen av to hovedalternativer. Det ene alternativet er at fondets verdier i sin helhet og med endelig virkning overføres til Den norske kirke som eier. Det andre alternativet er at verdiene deles mellom staten og Den norske kirke. Med Den norske kirke menes det nasjonale rettssubjektet for Den norske kirke, representert ved Kirkemøtet og Kirkerådet.

Begge løsningene kan utformes på ulike måter og reiser hver for seg en rekke spørsmål. I meldingens kapitler 7 og 8 er de to hovedløsningene drøftet nærmere.

For begge løsningene vil det som nevnt være et vilkår at de skal kunne realiseres uten hinder av Grl. § 116. Hvilke rettslige skranker Grl. § 116 oppstiller for en løsning der alle verdiene overføres til kirken, er vurdert av Lovavdelingen i uttalelsen 23. mars 2017 og blir særskilt gjennomgått i meldingens kapittel 6. Også betydningen av Grl. § 116 ved en løsning der verdiene deles mellom staten og kirken, er omtalt i kapittel 6.

Grl. § 16 forplikter staten til å understøtte alle tros- og livssynssamfunn på lik linje. Begge alternativene for en løsning av eierrettighetene reiser spørsmålet om tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke vil ha krav på en forholdsmessig kompensasjon fra staten som følge av de verdiene kirken får tilført. Dette grunnlovsspørsmålet er særskilt behandlet i meldingens kapittel 9.

Departementets begrunnede konklusjon i eierspørsmålet er gitt i kapittel 10.