6 Grunnloven § 116

Foto: Yvonne Holth

6.1 Innledning

Som nevnt mener departementet det nå bør komme til en avklaring om eierrettighetene til Opplysningsvesenets fond, og at det etter departementets syn er to alternativer for løsning som peker seg ut som aktuelle: Enten at verdiene i fondet overføres til Den norske kirke i sin helhet, eller at verdiene deles mellom staten og kirken. Det er et vilkår for begge løsningene at de skal kunne realiseres uten hinder av Grl. § 116.

De konstitusjonelle spørsmålene som reises ved begge løsningene, er behandlet samlet i dette kapitlet og bygger på Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017. Utover spørsmålet om eiendomsretten har Lovavdelingen i denne uttalelsen særskilt drøftet hvilke rettslige skranker som Grl. § 116 stiller opp dersom det skulle bli aktuelt å tilkjenne Den norske kirke eiendomsretten. Lovavdelingens drøftinger av dette grunnlovsspørsmålet er relevant også ved en løsning der verdiene deles mellom staten og kirken.

6.2 Generelt om Grl. § 116

Som nevnt er Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017 i sin helhet tatt inn som vedlegg til stortingsmeldingen. I uttalelsen punkt 4.1 – 4.6 sammenfatter Lovavdelingen sin forståelse av Grl. § 116 første punktum. Lovavdelingen uttaler:

4. Grunnloven § 116 første punktum

4.1 Innledning

Grunnloven § 116 lyder:

«Så vel kjøpesummer som inntekter av det gods som er benefisert geistligheten, skal bare anvendes til geistlighetens beste og til opplysningens fremme. Milde stiftelsers eiendommer skal bare anvendes til gagn for disse.»

Det er bestemmelsens første punktum som interesserer. Grunnloven § 116 ble i 1814 vedtatt som § 106. Under grunnlovsreformen i mai 2014 ble bestemmelsen gitt den nåværende språklige utformingen og flyttet til § 116. Disse endringene har ingen betydning i denne saken.

«[D]et gods som er benefisert geistligheten», før grunnlovsspråkreformen i 2014 «det Geistligheden beneficerede Gods», ble tidligere også kalt prestebordsgodset. Det omfatter landets prestegårder og andre eiendommer som historisk har ligget til de enkelte presteembeter, blant annet skogeiendommer, enkesetre og bortbygslede jordbrukseiendommer.

Vi vil i det følgende gjøre rede for vårt syn på forståelsen av Grunnloven § 116 første punktum. Redegjørelsen tar sikte på å gi veiledning om hvilke skranker bestemmelsen setter med sikte på ulike endringer. Redegjørelsen tar utgangspunkt i konklusjonen i punkt 3.4 om at staten er eier av Opplysningsvesenets fond, men vi antar at den i vid utstrekning også kan gi veiledning for det tilfellet at en bygger på andre konklusjoner i eierspørsmålet. Den må ses i sammenheng med drøftelsene i punkt 4.7. I punkt 6 vil vi redegjøre for særlige spørsmål som oppstår dersom en skulle bygge på slike andre konklusjoner i eierspørsmålet.

4.2 Formålsbegrensningen. Kravet om forsvarlig forvaltning

Grunnloven § 116 første punktum setter grenser for hvordan midler som stammer fra det benefiserte godset, kan disponeres og forvaltes, gjennom kravet om at «kjøpesummer» og «inntekter … [bare] skal … anvendes til geistlighetens beste og opplysningens fremme».

I Rt. 2010 s. 535 P (Opplysningsvesenets fond) avsnitt 122 oppsummerer førstvoterende, som talsperson for flertallet på ni dommere i Høyesterett, sitt syn på bestemmelsen slik:

«Bestemmelsen må forstås slik at den ikke bare oppstiller et krav om at kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods skal forbeholdes «Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme», men at fondets midler også må forvaltes slik at verdiene sikres og bevares til fordel for disse formål.»

I avsnitt 123 presiserer førstvoterende for sin del at «[k]onklusjonen ville … ha vært den samme om man ville ta utgangspunkt i at det av Grunnloven § 106 følger et prinsipp om forsvarlig forvaltning. Også ved en slik betraktningsmåte må det være et vilkår at det må sørges for en sikring av kapitalen, med det for øye å bevare midlene til fordel for de særskilt angitte formål.»

Både formålsbegrensningen og kravet om sikring og bevaring av kapitalen (forsvarlig forvaltning) legger meget vesentlige begrensninger på den rådigheten en eier ellers normalt ville ha over en formuesgjenstand.

Vi antar at de skrankene som følger av Grunnloven § 116 første punktum, i utgangspunktet vil gjelde overfor enhver som måtte bli tildelt oppgaven med å forvalte formuesmassen. Det gjelder uavhengig av om forvaltningen skjer i kraft av et offentligrettslig kompetansegrunnlag eller i kraft av å være eier. Vi finner likevel grunn til å peke på at det kravet om sikring av kapitalen som Høyesterett bygde på i 2010, ikke følger av ordlyden i Grunnloven § 116. Det kan ikke utelukkes at dette kravet må modifiseres i en situasjon der eierskapet til Opplysningsvesenets fond er lagt til Den norske kirke. Vi kommer tilbake til dette i punkt 4.7.5.

Det kan likevel være et spørsmål hvem som i utgangspunktet må regnes som pliktsubjekt etter grunnlovsbestemmelsen. Spørsmålet kan ha betydning for statens adgang til å fri seg fra eventuelt ansvar etter bestemmelsen. Vi viser til punkt 4.6 og 4.7.7.

4.3 Nærmere om «geistlighetens beste», «opplysningens fremme» og prioritering mellom de to formålene

Alternativet «geistlighetens beste» har over tid utviklet seg til å omfatte langt mer enn det den relativt snevert utformede ordlyden omfatter. I St.meld. nr. 64 (1984–85) s. 39 heter det følgende om formålet «geistlighetens beste»:

«Det må være den norske kirke i sin helhet, og dennes behov av enhver art, som i første rekke skal tilgodesees ved forvaltningen av fondets eiendommer og midler.»

Lov om Opplysningsvesenets fond bygger på en tilsvarende vid forståelse av hva som er omfattet av «geistlighetens beste». Etter § 2 skal «[l]ova … sikre at fondet kjem Den norske kyrkja til gode». § 6 annet punktum nytter formuleringen «kyrkjelege formål». Noen begrensning, for eksempel slik at midlene bare skal komme kirkens tjenestemenn til gode, er ikke gjort (jf. 2005-uttalelsen punkt 3.2).

Det er i Kulturdepartementets brev hit stilt spørsmål om hva som ligger i alternativet «opplysningens fremme» – «og om dette får betydning for eierskap og råderett over fondet».

Etter vårt syn har det liten betydning å trekke en presis grense for hva som i dag omfattes av alternativet «opplysningens fremme». Vi nøyer oss derfor med noen korte merknader.

Det er ikke tvilsomt at alternativet «opplysningens fremme» allerede i 1814 omfattet også verdslig opplysningsvirksomhet. Riktignok kunne mye av den undervisningsvirksomheten som foregikk også i årene etter 1814, ses på som en integrert del av den offentlige religiøse virksomheten, slik at anvendelse av midler fra fondet til slik virksomhet kunne sies å gå inn under «geistlighetens beste». Vi viser for så vidt til antydningene om dette i Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s. 27 (spesialmotivene til ovfl. § 2). En del av virksomheten det ble gitt støtte til, kunne likevel ikke med rimelighet sies å falle inn under alternativet «geistlighetens beste», slik at den måtte være omfattet av «opplysningens fremme». Vi viser til merknader om dette i 2000-uttalelsen punkt 1.5 (s. 15–16). Vi viser også, for fullstendighetens skyld, til tredjevoterendes merknader om forholdet mellom kirkelige interesser og alternativet «opplysningens fremme» i Rt. 2010 s. 535 P avsnitt 203–207.

Historisk har tildelinger til verdslige opplysningsformål hatt stor betydning. Avkastningen fra Ovf har i lengre tid kun vært disponert med utgangspunkt i alternativet «geistlighetens beste». For en nærmere omtale av situasjonen de siste vel 50 årene viser vi til 2000-uttalelsen punkt 1.6 (s. 24). Det kan på denne bakgrunn spørres om alternativet «opplysningens fremme» er falt bort som lovlig formål for disponering av fondets midler. En slik omtolking av Grunnloven § 116 første punktum er det etter vårt syn ikke grunnlag for. At alternativet «opplysningens fremme» skulle være falt bort, ble avvist av departementet i Ot.prp. nr. 41 (1953) s. 11–12. Også Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s. 27 bygger på at alternativet «opplysningens fremme» fortsatt står ved lag. For fullstendighetens skyld nevner vi at samme standpunkt er lagt til grunn av tredjevoterende i Rt. 2010 s. 535 P (avsnitt 207).

I Grunnlovens angivelse av de to formålene ligger en kompetanse (for statens myndigheter, jf. nedenfor) til å treffe valg om prioriteringer mellom de to nevnte formålene. Denne kompetansen har Stortinget benyttet seg av på ulike måter siden 1814. Kongen som forvalter – eller andre som forvaltningen blir delegert til – er utvilsomt bundet av Stortingets direktiver om prioriteringen.

For tiden ivaretas bare ett av de to hovedformålene («geistlighetens beste», vidt forstått). Det er konstitusjonelt akseptabelt. Om adgangen til å endre prioriteringen viser vi til punkt 4.5.

I forlengelsen av disse drøftingene går Lovavdelingen i uttalelsen punkt 4.4 nærmere inn på spørsmålet om Grl. § 116 stiller opp rettslige skranker for hvem som kan ha myndighet til å forvalte verdiene i Opplysningsvesenets fond. Lovavdelingen viser til at da bestemmelsen ble vedtatt i 1814, var det selvsagt at myndigheten til å forvalte det benefiserte godset lå til staten, selv om dette ikke framgår av bestemmelsen. Lovavdelingen viser ellers til Ot.prp. nr. 68 (1994–95) Om lov om Opplysningsvesenets fond, der det understrekes at det ligger til konstitusjonelle myndigheter å forvalte fondets formuesmasse. Lovavdelingen uttaler:

Vi konkluderer etter dette med at bestemmelsen i Grunnloven § 116 første punktum har vært forstått slik at den legger særlig myndighet til staten knyttet til forvaltningen av Opplysningsvesenets fond. Med myndighet følger også plikt til å sørge for at bestemmelsen etterleves. For så vidt kan en si at staten har vært sett på som det umiddelbare pliktsubjektet etter bestemmelsen.

Lovavdelingen uttaler videre at det ikke er noe konstitusjonelt i veien for at den forvaltningsmyndigheten staten har overfor fondet, kan delegeres i samsvar med alminnelige konstitusjonelle regler, jf. uttalelsen punkt 4.5. Lovavdelingen mener staten etter Grl. § 116 i utgangspunktet også står fritt til å velge hvordan forvaltningen av verdiene skal organiseres, for eksempel i et særlovsselskap. Lovavdelingen understreker at staten i alle tilfeller vil kunne omgjøre tidligere bestemmelser om hvordan forvaltningen av verdiene er organisert. I uttalelsen punkt 4.6 drøfter Lovavdelingen hvilket ansvar vedkommende statsråd har for at verdiene forvaltes i samsvar med bestemmelsene i Grl. § 116.

6.3 Betydningen av Grl. § 116 hvis Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet

I uttalelsen punkt 4.7 drøfter Lovavdelingen de konstitusjonelle spørsmålene som reises om det skulle bli aktuelt å tilkjenne Den norske kirke eiendomsretten til fondet. I Lovavdelingens uttalelse heter det:

4.7 Overføring av eiendomsrett til Den norske kirke – særlige konstitusjonelle spørsmål

4.7.1 Innledning

Statens myndigheter kan som utgangspunkt bestemme hvem som skal eie formuesmassen. Allerede gjeldende ordning, der formuesmassen umiddelbart eies av et særskilt rettssubjekt, forankret i ovfl. § 1, er utslag av dette.

På grunn av uklarhet om det underliggende eierskapet og den tilnærmingen en har hatt som følge av dette, må gjeldende organisering av eierskapet ses på som utslag av statens særskilte myndighet knyttet til forvaltningen av formuesmassen.

Vi nevner også, i samsvar med utgangspunktene som er skissert i punkt 4.5, at staten må kunne omgjøre beslutninger om formene for organiseringen av sitt eierskap. Grunnloven §§ 97 eller 105 er ikke til hinder for dette.

I prinsippet kan en tenke seg at Grunnloven § 116 første punktum setter en grense for hvordan staten kan organisere eierskapet til formuesmassen. At valg av formene for statlig eierskap i seg selv skulle være i strid med grunnlovsbestemmelsen, ville imidlertid være lite praktisk.

4.7.2 Overføring av eiendomsretten til Den norske kirke?

Spørsmålet om å overføre eiendomsretten til formuesmassen til Den norske kirke er av en litt annen karakter, siden formuesmassen i tilfelle føres ut av staten.

Vi presiserer for ordens skyld at drøftelsene videre er knyttet til en forutsetning om at det er Den norske kirke som får overført eiendomsretten til seg. Spørsmål som oppstår dersom deler av formuesmassen tenkes overført til andre enn Den norske kirke, eventuelt til et selveiende rettssubjekt, som skal ivareta «opplysningens fremme», går vi ikke inn på.

Etter vårt syn er det i utgangspunktet rettslig adgang til å overføre eiendomsretten til Den norske kirke. Det gjelder selv om denne etter 1. januar 2017 ikke er en del av staten eller står i noe alminnelig underordningsforhold til staten, verken etter privatrettslige eller offentligrettslige regler (ut over det som følger av at ethvert rettssubjekt er underlagt statens lovgivning). Vi kan ikke se at et slikt eierskap i seg selv på avgjørende måte er til hinder for å etterleve de skrankene og kravene som finnes i Grunnloven § 116 første punktum, og som vi har redegjort for foran. Noen annen konklusjon er det etter vårt syn vanskelig å forestille seg, siden en i meget lang tid ved drøftelsen av konstitusjonelle spørsmål knyttet til Opplysningsvesenets fond nettopp har tatt høyde for at kirken kunne være eier. En slik konklusjon gjelder selv om det i den senere tid har skjedd fundamentale endringer i Den norske kirkes formelle status og dermed dens forhold til staten, som den juridisk sett tidligere var en del av.

Forutsatt at nåværende forvaltningsregime inntil videre ble beholdt, kunne endringen tenkes å komme til uttrykk i ovfl. § 1 som et nytt annet punktum, som for eksempel kunne lyde: «Fondet er eigd av Den norske kyrkja.»

4.7.3 Konstitusjonelle skranker for hva eierskapet kan gå ut på?

Et annet spørsmål er om det gjelder særlige konstitusjonelle skranker for hva Den norske kirkes eierskap kan gå ut på.

Vi peker først på at staten i forbindelse med overføring av eierskap må kunne stille rettslig bindende betingelser overfor Den norske kirke eller på annen måte begrense eierskapet. Disse betingelsene eller begrensningene må imidlertid ikke være av en slik karakter at de strider mot Grunnloven § 116 første punktum. Som eksempel på at det i lovgivningen er tatt forbehold ved overføring av eiendomsrett fra staten til et særskilt rettssubjekt, viser vi til finnmarksloven § 20 (jf. §§ 6 og 49):

Ǥ 20 Forholdet til fremtidig lovgivning

Finnmarkseiendommen har ikke vern mot at dens rettsstilling eller rettigheter endres, innskrenkes eller oppheves ved lov.»

Vi nevner for ordens skyld at Den norske kirke som selvstyrt trossamfunn ikke uten videre kan sammenlignes med Finnmarkseiendommen. Den nevnte lovbestemmelsen tar også forbehold om rettsstillingen for rettssubjektet Finnmarkseiendommen som sådant. Noe slikt er det nå ikke aktuelt å lovfeste for Den norske kirke.

Også uavhengig av denne typen forbehold og begrensninger kan det spørres om det gjelder særlige grenser for hva eierskap kan innebære. Eiendomsrett innebærer etter en anerkjent definisjon rett til å råde over eiendommen innenfor de grensene som følger av lovgivningen – og i dette tilfellet dessuten Grunnloven § 116 første punktum. Det er de grensene som særlig følger av Grunnloven § 116 første punktum, som interesserer i vår sammenheng.

Slik fondet frem til i dag har vært organisert og forvaltet med utgangspunkt i Grunnloven § 116 første punktum og lovgivningen om det benefiserte godset (for tiden ovfl.), har det ikke hatt praktisk betydning å avgjøre eierspørsmålet. Den vesentlige rådigheten over fondet har vært utøvd av staten med forankring i Grunnloven § 116 og uavhengig av eierskap. Motstykket har vært at ingen har utøvd rådighet over formuesmassen med grunnlag i eierskap.

En kan i prinsippet fortsatt tenke seg en modell der staten beholder tilsvarende rådighet som i dag etter at eiendomsretten er overført til Den norske kirke. Det interessante spørsmålet er imidlertid hvor langt staten, uten å komme i strid med Grunnloven § 116 første punktum, også kan overføre til Den norske kirke den rådigheten som har ligget til staten.

Vi tar i det følgende utgangspunkt i et tenkt eksempel der staten overfører eiendomsretten over formuesmassen til Den norske kirke, og hvor kirken dessuten får avgjørende innflytelse over forvaltningen av fondet. Vi forutsetter med andre ord at staten ikke begrenser kirkens rådighet over formuesmassen ut over slike begrensninger som følger av den alminnelige lovgivningen for et hvilket som helst tros- eller livssynssamfunn og de særlige kravene i Grunnloven § 116 første punktum. En slik modell kan sies å utgjøre et ytterpunkt i den rådigheten som kan tildeles Den norske kirke, gjennom en kombinasjon av overføring av eiendomsrett og tildeling av rådighet over formuesmassen innenfor grensene som gjelder etter Grunnloven § 116 første punktum.

Vi kan ikke se at en slik tildeling av rådighet til Den norske kirke i seg selv er i strid med Grunnloven § 116 første punktum.

4.7.4 Definitiv overføring av eiendomsrett og rådighet til Den norske kirke?

Det kan imidlertid spørres om Grunnloven § 116 første punktum er til hinder for at en slik overføring av eiendomsrett til og vidtgående rådighet over den formuesmassen som i dag ligger til Opplysningsvesenets fond, kan skje til Den norske kirke med endelig virkning.

Mot å tillate dette kan det innvendes at staten definitivt avskjæres fra å utøve den myndigheten som med grunnlag i Grunnloven § 116 første punktum i lang tid har vært benyttet til å forvalte fondet. Dette omfatter også myndigheten til å prioritere mellom de to formålene «geistlighetens beste» og «opplysningens fremme».

Forarbeidene til loven om Opplysningsvesenets fond gir som nevnt i punkt 4.4 støtte til det synet at konstitusjonelt ansvarlige myndigheter (Kongen og departementet) må ha som en særlig oppgave å forvalte formuesmassen, i alle fall på et overordnet plan. Vi viser til Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s. 13, 18 og 19. Disse uttalelsene var imidlertid knyttet til en situasjon hvor statskirkeordningen besto, og hvor en bygde på at spørsmålet om eierskap til formuesmassen kunne ses på som uavklart. Situasjonen ved en overføring av eiendomsretten til formuesmassen til det selvstendige rettssubjektet Den norske kirke er imidlertid en vesentlig annen.

Hensynet særskilt til Kongen og den myndigheten han har utøvd med forankring i Grunnloven § 116 første punktum, taler etter vårt syn ikke avgjørende imot. Som nevnt i punkt 4.4 kan ikke Grunnloven § 116 første punktum ses på som et prerogativ for Kongen.

Vi kan heller ikke se at noen konstitusjonelt beskyttet interesse på avgjørende måte blir krenket dersom statens adgang til å prioritere til fordel for «opplysningens fremme» blir avskåret gjennom at Den norske kirke med endelig virkning gis full rådighet over formuesmassen. Riktignok må en trolig bygge på at statens frihet etter Grunnloven § 116 første punktum til å prioritere til fordel for «opplysningens fremme» ved forvaltning av formuesmassen, hittil ikke er falt bort, jf. punkt 4.3. Dette er imidlertid ikke til hinder for at staten kan avklare eierspørsmålet og overlate rådigheten til fordel for Den norske kirke, med den konsekvensen at den myndigheten staten har hatt til å forvalte formuesmassen med utgangspunkt i Grunnloven § 116 første punktum, i praksis blir gjenstandsløs.

Ved vurderingen av hvilke grenser som i dag kan tenkes å ligge i Grunnloven § 116 første punktum, må det også tas hensyn til at Den norske kirke nå er et eget trossamfunn, rettslig selvstendig fra staten. Vernet for Den norske kirkes eiendomsrett (jf. Grunnloven § 105) må som utgangspunkt også gjelde her. For så vidt likestilles Den norske kirke med et hvilket som helst privat rettssubjekt og et hvilket som helst trossamfunn.

Vi antar dermed at Kongen i praksis, gjennom lovvedtak, kan sjaltes helt ut av oppgavene med å forvalte fondet. Spørsmålet om ansvar for statsråden kommer vi tilbake til i punkt 4.7.7.

Stortinget må på den annen side fortsatt i lovs form kunne gi visse direktiver om f.eks. organiseringen av Den norske kirkes eierskap og trekke opp særskilte retningslinjer for formuesmassens forvaltning, selv om formuesmassen skulle bli gitt til Den norske kirke. Det kan for eksempel bli spørsmål om å gi direktiver om hvor stor risiko det skal være tillatt å ta i forbindelse med ulike former for investeringer. Vi antar at statens myndigheter, i alle fall så lenge Grunnloven § 116 første punktum består, har et vidt skjønn til å bestemme hva som er nødvendig og hensiktsmessig i den sammenheng. Stortinget kan også på vanlig måte delegere lovgivningsmyndighet om slike spørsmål til Kongen eller departementet, men det vil kunne undergrave en eventuell målsetning om å frita Kongen og statsråden for ansvar.

På den annen side er det neppe heller noe i veien for at dagens lovregulering av Opplysningsvesenets fond helt oppheves i forbindelse med en overføring av eiendomsretten til Den norske kirke, og at det overlates til Den norske kirke å gi egnede bestemmelser om forvaltningen av fondet.

4.7.5 Fortsatt et krav om sikring og bevaring av verdiene?

Som nevnt i punkt 4.2 har Høyesterett i Rt. 2010 s. 535 P (avsnitt 122) lagt til grunn at midlene som i dag ligger i Opplysningsvesenets fond, må forvaltes slik at verdiene sikres og bevares til fordel for de grunnlovsbestemte formålene.

Etter vårt syn er det ikke opplagt at et slikt krav må opprettholdes etter en eventuell overføring av eiendomsrett og tildeling av vidtgående rådighet til Den norske kirke. Vi viser til det Høyesterett uttalte i Rt. 2010 s. 535 P avsnitt 136:

«Jeg bemerker at spørsmålet om eiendomsretten til det som i dag er tilbake av det benefiserte gods eller – om man vil – spørsmålet om eiendomsretten til OVF – ikke foreligger til avgjørelse i denne saken. Selve det forhold at dette stadig er uavklart, tilsier etter mitt syn at man på dette punkt er tilbakeholden med å tolke Grunnloven § 106 slik at de grenser den tradisjonelt har vært ansett for å oppstille, er bortfalt på grunn av den utvikling som her er omtalt.»

Hvis eierspørsmålet avklares i favør av Den norske kirke, kan gode grunner etter vårt syn tale for at det blir opp til kirken selv å avgjøre hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for forvaltningen av formuesmassen.

I forlengelsen av dette vil det også gi liten mening å opprettholde et krav om at formuesmassen må holdes rettslig atskilt fra annen formue tilhørende Den norske kirke, sml. punkt 4.5.

Lovavdelingen drøfter også om formålet geistlighetens beste i Grl. § 116 innebærer en avgrensning mot hva Den norske kirke som eier kan anvende fondsmidlene til. I uttalelsen heter det:

4.7.6 Praktisering av avgrensningen «geistlighetens beste»

Som nevnt i punkt 4.3 omfatter alternativet «geistlighetens beste» «den norske kirke i sin helhet, og dennes behov av enhver art», jf. St.meld. nr. 64 (1984–85) s. 39), jf. også ovfl. § 2 med tilhørende merknader i Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s. 27.

(…)

Så lenge Grunnloven § 116 første punktum opprettholdes i sin nåværende utforming, antar vi at det prinsipielt gjelder en grense for hva som kan være lovlige anvendelsesformål etter bestemmelsen. Vi har imidlertid vanskelig for å se at spørsmålet, i en situasjon hvor Den norske kirke selv står for forvaltningen, i praksis kan komme på spissen. Ved vurderingen av hva som kan tillates, må det uansett legges vesentlig vekt på Den norske kirkes autonomi.

Dersom Den norske kirke gis eiendomsretten til fondets verdier, reises også spørsmålet om hvilket ansvar som vil påhvile vedkommende statsråd. Lovavdelingen uttaler om dette:

4.7.7 Statsrådsansvaret

På bakgrunn av den generelle redegjørelsen foran kan det spørres om Stortinget ved lov kan organisere forvaltningen av formuesmassen på en slik måte at statsråden kan unngå ansvar ut over det som uansett ville følge av statsrådens alminnelige sektoransvar.

Grunnloven § 116 første punktum kan trolig leses som en bestemmelse som gir staten i oppgave å forvalte Opplysningsvesenets fond. Prinsipielt kan det ut fra dette hevdes at verken Kongen eller Stortinget (gjennom lov) kan frita for grunnlovsbestemte oppgaver med tilhørende ansvar. Den myndigheten som har ligget til den utøvende makt, har imidlertid eksistert og vært praktisert i en situasjon hvor spørsmålet om eiendomsrett har vært regnet som uavklart, og hvor forvaltningen av fondet hele tiden har ligget til Kongen eller organer som er underlagt Kongen. Som nevnt i punkt 4.4 har forvaltningen av fondet ikke vært sett på som et prerogativ for Kongen. Konsekvensen av det siste må være at oppgaven med å forvalte fondet må kunne legges til noen som er uavhengig av Kongen, i dette tilfellet Den norske kirke.

Forutsatt at Den norske kirke gis eiendomsretten og i tillegg settes i stand til å råde over formuesmassen i kraft av sitt eierskap, er situasjonen en vesentlig annen enn i det som har vært tilfellet tidligere. Ved at Den norske kirke er blitt et eget rettssubjekt og som følge av overføring av eierskap til Den norske kirke, blir det tydelig avklart at eierskap og ansvaret etter Grunnloven § 116 første punktum i utgangspunktet befinner seg hos to organisasjoner som ikke står i noe over- og underordningsforhold til hverandre. Den naturlige betraktningen i en slik situasjon er etter vårt syn at den myndigheten som har vært utøvd av Kongen med grunnlag i Grunnloven § 116 første punktum, er blitt gjenstandsløs. Med dette må det følge et tilsvarende bortfall av ansvar for statsråden.

Dersom staten på denne måten både overfører eierskapet til Den norske kirke og gjennom lov overlater alt som har med forvaltningen av fondet å gjøre, til Den norske kirke, behøver det etter vårt syn ikke å bli noen forskjell i statsrådens ansvar avhengig av om Grunnloven § 116 første punktum oppheves eller ikke. Som nevnt i punkt 4.6 vil en statsråd i alle tilfelle ha et selvstendig ansvar for å følge med på «sitt» område.

Statsrådsansvaret har her vært problematisert med utgangspunkt i et ytterpunkt som nevnt i punkt 4.7.3. Så langt en velger andre løsninger, f.eks. ved at bare deler av formuesmassen overføres til Den norske kirke, eller ved at en viss rådighet er lagt til staten, kompliseres spørsmålene om statsrådens ansvar. En må uansett bygge på de utgangspunktene som er skissert foran i punkt 4.6.

Departementet viser til Lovavdelingens vurderinger, som departementet slutter seg til.

Lovavdelingens drøftinger av de konstitusjonelle spørsmålene i uttalelsen punkt 4 har tatt utgangspunkt i at staten må regnes som eier av Opplysningsvesenets fond. I uttalelsen punkt 6 drøfter Lovavdelingen konsekvensene av et annet syn på eierspørsmålet, dvs. at fondet enten ikke har noe underliggende eierskap, men er en selveiende særlovsstiftelse, eller at fondet eies av Den norske kirke. Om det skulle legges til grunn at Den norske kirke er eier, uttaler Lovavdelingen:

De begrensningene som ligger i Grunnloven § 116 første punktum, og som vi har redegjort for i punkt 4, vil i prinsippet gjelde. Som nevnt i punkt 4.7, hvor situasjonen med overføring av eiendomsrett fra staten til kirken drøftes, vil konsekvensene av at § 116 i en slik situasjon kunne være noe forskjellige sammenliknet med en situasjon der staten fortsatt må regnes som eier. Vi viser særlig til punkt 4.7.5 og 4.7.6. Vi kan ikke se at det oppstår noen forskjeller i konklusjoner for det tilfellet at staten regnes som eier og for det tilfellet at kirken regnes som eier.

Departementet slutter seg til dette.

6.4 Betydningen av Grl. § 116 hvis verdiene i fondet deles mellom staten og Den norske kirke

Når Grl. § 116 ifølge Lovavdelingen ikke er til hinder for å overføre alle verdiene i Opplysningsvesenets fond til Den norske kirke, med vidtrekkende råderett, legger departementet til grunn at Grl. § 116 heller ikke kan være til hinder for at en del av verdiene blir tilført kirken, med samme vidtrekkende rådighet.

Det gjenstående grunnlovsspørsmålet ved en løsning der fondets verdier deles mellom staten og Den norske kirke, er hvilke vilkår Grl. § 116 stiller for statens forvaltning av de gjenværende verdiene, dvs. den delen av formuesmassen som ikke tildeles kirken, men bestemmes som eiet av staten.

Så lenge Grl. § 116 første punktum består, kan ikke departementet se at de vilkårene som i dag gjelder for statens forvaltning av formuesmassen, er bortfalt, selv om en del er tilført Den norske kirke og gjenværende verdier er eiet av staten. De begrensningene som i dag gjelder for statens forvaltning av verdiene, må antas fortsatt å gjelde, jf. Lovavdelingens sammenfatning av sin forståelse av Grl. § 116 i punkt 6.2 foran. Ved en deling av formuesverdiene må dermed de verdiene som blir igjen på statens hender, fortsatt holdes adskilt fra statens øvrige eiendeler, og staten vil som i dag være pliktig til å bevare verdiene og sørge for en forsvarlig forvaltning til fordel for de formålene som Grl. § 116 nevner.