4 Mål, virkemidler, administrasjon

4.1 Hovedmål

Målene for svalbardpolitikken har ligget fast i lang tid, og er uttrykt både i St.meld. nr. 40 (1985–86) Svalbard, jf. Innst. S. nr. 212. (1986–87), St.meld. nr. 9 (1999–2000) Svalbard, jf. Innst. S. nr. 196 (1999–2000), og i St.meld. nr. 22 (2008–2009) Svalbard, jf. Innst. S. nr. 336 (2008–2009). Målene er gjentatt i senere stortingsdokumenter om Svalbard og bekreftes årlig gjennom vedtagelsen av svalbardbudsjettet. Regjeringens overordnede mål for svalbardpolitikken er:

• Konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten

• Korrekt overholdelse av Svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevet

• Bevaring av ro og stabilitet i området

• Bevaring av områdets særegne villmarksnatur

• Opprettholdelse av norske samfunn på øygruppen

Det er bred politisk enighet om målene for svalbardpolitikken på tvers av de partipolitiske skillelinjene. Dette ble bekreftet ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 22 (2008–2009) Svalbard og reflekteres også ved behandlingen av de årlige svalbardbudsjettene.

Regjeringen legger vekt på kontinuitet og forutsigbarhet i forvaltningen av øygruppen, og vil derfor videreføre de overordnede målene for svalbardpolitikken. En fortsatt forutsigbar forvaltning av Svalbard i tråd med målene bidrar både til trygghet for befolkningen i Longyearbyen og vil bidra til stabilitet og forutsigbarhet i regionen.

For en nærmere beskrivelse av de overordnede målene vises det til St.meld. nr. 22 (2008–2009) Svalbard og til de respektive kapitler i denne meldingen.

4.2 Virkemidler

I kraft av suverenitet over øygruppen har myndighetene tilgang til det samme virkemiddelapparat som i Norge for øvrig. Statens viktigste virkemidler i samfunnsutviklingen er: Lovgivning, økonomiske virkemidler og ulike former for eierskap. I tillegg kan deltakelse i utvalg eller organisasjoner også være virkemidler. Spesielt for Svalbard kan nevnes den særskilte koordineringen av svalbardsaker i sentralforvaltningen gjennom Det interdepartementale polarutvalg. I tillegg fremmes en egen budsjettproposisjon (svalbardbudsjettet) samtidig med statsbudsjettet. De her nevnte virkemidler er nærmere omtalt nedenfor.

Hvordan og i hvilken grad virkemidlene brukes, vil avhenge av om det er en løpende og egendreven utvikling som preger tiden, eller om det er konkrete forhold som ønskes stimulert. Rammene for bruken er hele tiden korrekt overholdelse av svalbardtraktaten og de overordnede målene for svalbardpolitikken. Den siste ti-årsperioden har hovedsakelig vært av den førstnevnte kategori. I en slik situasjon blir myndighetenes oppgave først og fremst å sørge for nødvendig regulering for å sikre at utviklingen ikke går på tvers av de overordnede mål som helhet. Siden fremleggelsen av den forrige stortingsmeldingen om Svalbard har stadig flere lover og forskrifter blitt innført for Svalbard, noe som sikrer at aktivitet skjer i samsvar med norsk lovverk.

Som beskrevet innledningsvis er særlig målet om opprettholdelse av norske samfunn på øygruppen viet oppmerksomhet i denne meldingen. Dette målet nås gjennom familiesamfunnet i Longyearbyen. En fortsatt utvikling innen eksisterende virksomhet slik som reiseliv, forskning og høyere utdanning, vil bidra til dette. Samtidig er det viktig å legge til rette for en bredere og mer variert næringsaktivitet.

Både næringslivet og virksomhet innenfor forskning og høyere utdanning har best forutsetninger for å lykkes i tilfeller hvor det bygges videre på de naturgitte forutsetninger. Tilrettelegging for næringslivet, og da reiselivet spesielt, peker seg ut som ett blant flere tiltak som kan bidra til måloppnåelsen. Samtidig er ikke staten en reiselivsaktør og myndighetene vil også ha flere hensyn å ivareta, noe bl.a. de fem overordnede målene for svalbardpolitikken viser. For å legge til rette for næringslivet har Stortinget etter forslag fra denne regjeringen bevilget 20 mill. kroner til Innovasjon Norge. Bevilgningen gjør det mulig for næringslivet å søke oppstartsmidler eller penger til utvikling av ulike tiltak.

Omfanget av forskning og høyere utdanning på Svalbard er fordoblet de siste ti årene og har blitt en viktig del av norsk virksomhet på øygruppen. Longyearbyen er styrket som sentrum for forskning og høyere utdanning, som utgjør en stor del av grunnlaget for lokalsamfunnet.

I denne meldingen beskriver regjeringen sine ambisjoner for Svalbard og gir på denne måten føringer for den videre utviklingen på øygruppen. Det er viktig at forvaltningen tar disse i betraktning i sitt arbeid.

Longyearbyen lokalstyre (LL) ble etablert i 2002 og skal iht. til formålsbestemmelsen bl.a. sørge for «en rasjonell og effektiv forvaltning av fellesinteressene innenfor rammen av norsk svalbardpolitikk». Av bestemmelsen fremgår bl.a. at LL er gitt en viktig oppgave når det gjelder oppfyllelsen av nasjonale målsettinger. Særlig aktuelt i denne sammenheng blir rollen som lokal tilrettelegger for et økt og mer variert næringsliv i tråd med det som skisseres i denne stortingsmeldingen.

4.2.1 Lovgivning

Lovgivning er det viktigste virkemiddelet for norsk myndighetsutøvelse på Svalbard og for å fremme de øvrige målsettingene i Svalbardpolitikken. For en nærmere omtale av lovgivning som virkemiddel og av lovgivningssituasjonen på enkelte områder, vises det til kapittel 5 Lovgivning. Viktig regelverk på ulike områder er også nærmere omtalt under kap. 7 Miljøvern, kap. 9 Næringsvirksomhet, og kap. 10 Samfunnssikkerhet, redning og beredskap.

4.2.2 Statlig eierskap i selskaper og til grunneiendom

Staten eier gruveselskapet Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (SNSK), Kings Bay AS, Bjørnøen AS og Universitetssenteret på Svalbard AS (UNIS), alle som heleide statsaksjeselskaper. Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) forvalter pr. i dag statens aksjer i SNSK, Kings Bay og Bjørnøen, mens Kunnskapsdepartementet forvalter statens eierskap i UNIS. Videre eies SvalSat av Kongsberg Satellite Services (KSAT), et selskap hvor staten har en indirekte eierandel gjennom eierskap i Space Norway og Kongsberg Gruppen.

Statens eierskap i selskaper på Svalbard.

Staten eier direkte eller indirekte flere selskap på Svalbard. Målet med statens eierskap i selskaper på Svalbard er å bidra til at samfunnet i Longyearbyen opprettholdes og videreutvikles på en måte som understøtter de overordnede målene i svalbardpolitikken.

SNSK-konsernet er et heleid statlig selskap. Konsernet består av morselskapet Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (SNSK), med de heleide datterselskapene Store Norske Spitsbergen Grubekompani AS (SNSG) og Store Norske Boliger AS (SNB). SNSK eier ca. 380 boliger i Longyearbyen gjennom Store Norske Boliger AS. SNSK eier også 65 pst. av aksjene i datterselskapet Pole Position Logistics AS. SNSKs hovedkontor ligger i Longyearbyen. SNSK- konsernet er også den største innehaver av utmål på Svalbard med 324 utmål.

SNSK har gjennom sin snart hundreårige drift direkte og indirekte støttet opp om samfunnet i Longyearbyen. Selskapet har i de senere år vært klassifisert som et selskap i kategori 3 iht. definisjonen av dette i Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap. Selskap i denne kategorien driver i konkurranse med andre kommersielle aktører på forretningsmessig grunnlag. Samtidig er målet med statens eierskap i SNSK å bidra til at samfunnet i Longyearbyen opprettholdes og videreutvikles på en måte som understøtter de overordnede målene i svalbardpolitikken. Statens mål ved eierskapet ivaretas gjennom at staten er eier i selskapet og ikke ved særskilte føringer fra eier på selskapets operative virksomhet.

SNSK har hatt, og vil fortsatt ha, en viktig rolle for samfunnet i Longyearbyen, bl.a. som leverandør av kull til kraftverket. Selskapets utvikling den senere tid har gitt grunnlag for å vurdere selskapets klassifisering. For bedre å reflektere de ulike hensynene staten har som eier i SNSK, varslet regjeringen i Prop. 52 S (2015–2016) at SNSKs kategorisering endres fra kategori 3 til 4. Kategori 4 omfatter selskap med sektorpolitiske mål. Av Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap, fremgår at målet for denne typen selskap bør tilpasses formålet med eierskapet. Som eier vil staten vektlegge at de sektorpolitiske målene nås mest mulig effektivt. For nærmere omtale av selskapet og den videre utviklingen, se kap. 9.

Kings Bay AS er et heleid statlig selskap. Kings Bay eier grunn og de fleste bygg i Ny-Ålesund. Selskapet yter tjenester i Ny-Ålesund for å tilrettelegge for forskning og vitenskapelig virksomhet, samt medvirke til at Ny-Ålesund utvikles som et norsk senter for internasjonal arktisk naturvitenskapelig forskning. Selskapet mottar pr. i dag tilskudd til investeringer via statsbudsjettet, og er en viktig aktør for å nå målet om å videreutvikle Svalbard og Ny-Ålesund som en plattform for internasjonal polarforskning. Selskapet skal også forvalte stedets mange kulturminner og omkringliggende landområde på totalt 295 kvadratkilometer.

Bjørnøen AS har til formål drift og utnyttelse av selskapets eiendommer på Svalbard og annen virksomhet i forbindelse med dette. Bjørnøen eier all grunn og noen kulturhistoriske bygninger på Bjørnøya. Selskapet er administrativt underlagt Kings Bay AS. Målet med statens eierskap i Bjørnøen AS er å forvalte eiendomsbesittelse på Bjørnøya. Selskapet skal ha effektiv drift.

SvalSat eies av Kongsberg Satellite Services (KSAT). KSAT er igjen 50 pst. eid av Space Norway (som er heleid av NFD), og 50 pst. av Kongsberg Gruppen hvor staten har en 50 pst. eierandel. Stasjonen på Svalbard er verdens nordligste for nedlesing av satellittdata, og har i dag 16 ansatte og en omsetning på over 100 mill. kroner i året. SvalSat er verdensledende innen nedlesing av data fra polare meteorologiske satellitter. Statlig norsk eierandel i KSAT bidrar indirekte til at SvalSat forvaltes i tråd med de overordnede målene i svalbardpolitikken, og gir kontroll slik at man unngår at virksomheten utilsiktet endrer karakter.

Statens eierskap til grunn på Svalbard

Staten eier nærmere 98,4 pst. av all grunn på Svalbard. Gjennom eierskapet i Kings Bay AS og Bjørnøen AS, eier staten i tillegg indirekte 0,75 pst. av grunnen. I 2015 kjøpte staten grunn av SNSK på Svalbard.

I tillegg til grunn, eier staten infrastruktur og bygningsmasse relatert til Gruve 7 i Adventdalen, i Svea-samfunnet og i Lunckefjell, samt noe infrastruktur og bygningsmasse i Longyearbyen. Det er NFD som eier statens grunneiendommer på Svalbard. Parallelt med overdragelsen av grunnen til staten i 2015, ble det inngått en leie- og forvaltningsavtale med SNSK som innebærer at selskapet dels leier tilbake, og dels forvalter grunneiendommene på vegne av staten.

Statens eiendommer på Svalbard forvaltes i tråd med de overordnede målene i svalbardpolitikken. Gjennom eierskapet til grunnen i Longyearbyen vil staten i samråd med Longyearbyen lokalstyre som er planmyndighet legge til rette for nærings- og byutvikling innenfor rammene av målene i svalbardpolitikken. Regjeringen vil i tiden fremover se på hvordan bygningsmassen og infrastrukturen i Svea skal forvaltes videre etter en eventuell beslutning om avvikling av gruvedriften.

4.2.3 Svalbardbudsjettet

Hvert år overføres statlige midler til forskjellige formål på Svalbard over svalbardbudsjettet og over ulike fagdepartementers kapitler på statsbudsjettet. Justis- og beredskapsdepartementet fremmer svalbardbudsjettet som en egen budsjettproposisjon samtidig med statsbudsjettet. Behovet for å synliggjøre inntekter og utgifter på Svalbard er bakgrunnen for at det hvert år fremmes et eget svalbardbudsjett. Budsjettet gir en samlet presentasjon av regjeringens satsinger og prioriteringer på Svalbard. Det fremgår av St.meld. nr. 22 (2008–2009) Svalbard, at «Justis- og politidepartementet vil vurdere å se nærmere på innholdet i noen av kapitlene i budsjettet, for å sørge for at tildelingen på en best mulig måte harmoniserer med de ulike kapitlenes mål.» Som en oppfølging av dette er kapittel 2 Tilskudd til kulturelle formål mm., blitt avviklet og midlene er overført til andre kapitler. Videre er det opprettet kapittel 4 Tilskot til Svalbard Museum og det er opprettet kapittel 3020 Statsbygg, Svalbard og kapittel 3022 Skattekontoret, Svalbard. I tillegg har noen av kapitlene fått oppdaterte navn. Dette har i sum bidratt til en mer riktig beskrivelse av de ulike tildelingene over svalbardbudsjettet.

Det har i perioden siden forrige melding (St.meld. nr. 22 (2008–2009) Svalbard) vært store variasjoner i skatteinntektene på Svalbard, jf. tabell 4.2. Dette skyldes først og fremst store skatteinntekter fra overskudd i riggselskapet Seadrill Norge AS og SNSK. Reduksjonen i inntekter i regnskapsåret 2014 forklares med endring i utlignet skatt for Seadrill Norge AS. Etter skatteforlik ble det vedtatt at inntekt som tidligere var beskattet under Svalbardskattereglene for inntektsårene 2008–2012, skulle tilbakeføres og skattlegges under alminnelige skatteregler.

Utgiftene ført over svalbardbudsjettet i perioden viser samtidig en økning, noe som reflekterer den generelle aktivitetsøkningen på øygruppen i perioden og myndighetenes satsing på Svalbard og nordområdene.

Figur 4.1 viser bevilgninger totalt til svalbardformål over statsbudsjettet i perioden. Økningen her forklares på samme måte som ovenfor, med en økt satsing på Svalbard og nordområdene. Økningen i perioden er spesielt knyttet til rehabilitering av energiforsyning i Longyearbyen og at Sysselmannen i 2014 inngikk nye kontrakter for leie av helikoptre og tjenestefartøy.

Prop. 1 S Svalbardbudsjettet fra 2008–2016

Svalbardbudsjettet gir Stortinget en helhetlig oversikt over regjeringens satsinger og prioriteringer for Svalbard. Gjennom svalbardbudsjettet sikres også muligheten for en årlig presentasjon av utviklingen på øygruppen. I en tid hvor det ønskes stimulert til ny næringsaktivitet i Longyearbyen, er også svalbardbudsjettet et virkemiddel for sentrale myndigheter for å sikre en utvikling som bidrar til dette og som samtidig er i tråd med hovedmålene i svalbardpolitikken. På bakgrunn av dette vil regjeringen videreføre ordningen med et eget svalbardbudsjett.

4.2.4 Administrasjon

Som i Norge for øvrig har også forvaltningen og administrasjonen av Svalbard endret seg over tid. Tidligere var hovedregelen at sentrale myndigheter hadde en overordnet og direkte kontroll med det meste av norsk virksomhet på øygruppen. I takt med utviklingen ellers har dette gradvis endret seg, og har bl.a. resultert i at forvaltningen har blitt mer desentralisert. Utviklingen er del av en ønsket og tilrettelagt politikk. For Longyearbyens del henger derfor forholdet nært sammen med at omfanget og variasjonen i næringslivet har økt sammenliknet med tidligere tider.

Utviklingen de senere år viser også at koordineringen av svalbardsaker blir mer omfattende. Dette skyldes flere forhold og særlig den senere års vekst i Longyearbyen, økningen i privat næringsdrift og mer omfattende aktivitet i felt (spesielt innenfor turisme og forskning). Selv om utviklingen har gått i retning av stadig mindre særbehandling av Svalbard forvaltningsmessig utover de felter hvor dette er nødvendig, er det fremdeles behov for å se en del svalbardsaker i et helhetlig og overordnet perspektiv. Desentraliseringen av myndighet medfører også et særskilt behov for koordinering mellom de ansvarlige myndigheter.

Økt aktivitet på Svalbard har bidratt til at stadig flere lover er gitt anvendelse for øygruppen og flere departementer har i dag en rolle i utformingen av svalbardpolitikken enn hva tilfelle var noen tiår tilbake. Samtidig har Longyearbyen i dag et mer differensiert næringsliv og sammensatt aktørbilde som påvirker den lokale utviklingen. Longyearbyen lokalstyre har befestet sin posisjon som lokal myndighet og forvaltningsorgan og dialogen med departementene er viktig for å sikre en utvikling av Longyearbysamfunnet i tråd med de overordnede målene i svalbardpolitikken. Det er regelmessig dialog mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Longyearbyen lokalstyre.

Sentraladministrasjon

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for å koordinere polarsaker i statsforvaltningen. Et av departementets viktigste virkemidler i dette arbeidet er Det interdepartementale polarutvalg (Polarutvalget). Utvalget møtes om lag 10 ganger pr. år og arbeider etter en egen instruks første gang fastsatt ved kgl.res. av 6. januar 1965. Utvalgets mandat og sammensetning ble styrket ved kgl. res. av 18. oktober 2002. Polarutvalget er et koordinerende og konsultativt organ for sentraladministrasjonens behandling av polarsaker, og skal være et særlig rådgivende organ for regjeringen i slike saker. At polarsaker forelegges for Polarutvalget, endrer ikke vedkommende fagdepartements avgjørelsesmyndighet og vedkommende fagstatsråds konstitusjonelle ansvar for avgjørelsen.

Et annet viktig verktøy for sentraladministrasjonen er svalbardbudsjettet som fremmes som en årlig proposisjon fra Justis- og beredskapsdepartementet, jf. omtale av svalbardbudsjettet ovenfor.

Foto: Frode Schärer Bjørshol, Justis- og beredskapsdepartementet

Sysselmannen på Svalbard

Sysselmannen på Svalbard er regjeringens øverste representant på øygruppen og har rolle både som politimester og fylkesmann. I kraft av rollen som politimester har Sysselmannen samme ansvar og myndighet som politimestrene på fastlandet. Sysselmannen har ansvaret for redningstjenesten og har også ansvar innenfor samfunnsberedskapen. Hovedoppgavene for denne delen av virksomheten består av rednings- og beredskapsarbeid, samt politi- og påtalearbeid. For nærmere omtale av rednings- og beredskapsarbeidet på Svalbard vises det til kap. 10 Samfunnssikkerhet, redning og beredskap.

Som Fylkesmann er Sysselmannen den regionale, statlige miljøvernmyndighet på Svalbard og har ansvaret for håndhevingen av miljøregelverket og oppsynet med at regelverket blir fulgt. Sysselmannens miljøvernoppgaver spenner over et bredt spekter av oppgaver innenfor områdevern, artsforvaltning, kulturminner, naturinngrep og forurensing. I tillegg kommer planarbeid der planansvaret ikke er delegert til Longyearbyen lokalstyre. Saksforberedelse og søknadsbehandling, regelverksarbeid og utarbeidelse av forvaltningsplaner er også viktige oppgaver for Sysselmannen på miljøvernsiden. For nærmere omtale av miljøoppgavene på Svalbard vises det til kap. 7 Miljøvern.

Sysselmannen er også en viktig premissleverandør for utformingen av svalbardpolitikken.

For at Sysselmannen skal kunne løse nye utfordringer knyttet til redning og beredskap, er bl.a. politibemanningen styrket og et tilbygg til administrasjonsbygget med bl.a. et nytt stabsrom ferdigstilt. Miljøforvaltningen har også blitt tilført flere stillingshjemler.

Til sammen setter alle disse satsingene Sysselmannen i stand til å løse dagens oppgaver på en god måte. Dersom Sysselmannen pålegges nye oppgaver og ansvar, vil det være behov for å styrke bemanningen ytterligere.

Longyearbyen lokalstyre

Longyearbyen lokalstyre (LL) ble opprettet i 2002 og har blitt en viktig samarbeidspartner for sentrale myndigheter. De arbeider for en miljøforsvarlig og bærekraftig utvikling av lokalsamfunnet i Longyearbyen som er i samsvar med lokalbefolkningens ønsker og behov og innen rammen av svalbardpolitikken. LL mottar hovedsakelig sine driftsmidler via en rammebevilgning fra Justis- og beredskapsdepartementet. Gjennom tildelingsbrev og kontakt med departementet gis det også visse føringer til lokalstyret fra sentralt hold.

Etableringen av LL har gitt en mer tidsriktig myndighetsutøvelse på lokalt nivå. Lokalstyret har ansvar for forvaltningen på nærmere definerte saksområder innenfor det såkalte Longyearbyen arealplanområde. Oppgavene er på flere felt tilsvarende de oppgaver en kommune på fastlandet er tillagt. LL har imidlertid også ansvar for energiforsyningen. På den annen side har LL ingen oppgaver eller utgifter til eldreomsorg siden Longyearbyen ikke er et livsløpssamfunn. LL har heller ikke ansvar eller utgifter knyttet til øvrige helse- og omsorgstjenester, jf. kap. 6.3.3.

Energiforsyning i form av både varme og elektrisitet er en av lokalstyrets viktigste oppgaver, og i tillegg også en av de mest kostbare. For å sikre drift, og for å forlenge levetiden til kraftverket, er det igangsatt et omfattende vedlikeholds- og oppgraderingsarbeid. Staten dekker 2/3 av kostnadene ved dette arbeidet. Oppgraderingen er forventet å forlenge levetiden til kraftverket med 20–25 år fra arbeidet med oppgraderingen startet i 2013. I perioden 2012–2014 er det også bevilget penger til bygging av et renseanlegg for bl.a. utslipp av svovel og støv fra kraftverket.

Dagens drift av kraftverket baserer seg på leveranse av kull fra Gruve 7. Den langsiktige tilgangen på kull herfra kan bli påvirket av det endrede produksjonsopplegg for Gruve 7.

For nærmere omtale av energiforsyningen, se kap. 6.2.6.

Øvrige statsetater mv.

Norsk Polarinstitutt er et direktorat under Klima- og miljødepartementet og den sentrale statsinstitusjonen for kartlegging, miljøovervåking og forvaltningsrettet forskning i arktiske strøk. Norsk Polarinstitutt har permanent tilstedeværelse i Longyearbyen, bl.a. knyttet til rådgivning til Sysselmannen. Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard har eget kontor og bemanning på Svalbard. Direktoratet forvalter bergverksordningen for Svalbard. Skattekontoret Svalbard er etablert på stedet og i tillegg har Statsbygg Svalbard sitt kontor i Longyearbyen.

Avinor er et heleid statlig aksjeselskap og Longyearbyen sykehus er en del av Universitetssykehuset i Nord-Norge HF og er således statlig eid, jf. Lov om helseforetak m.m. Svalbard kirke er i dag en statlig virksomhet på Svalbard. Virksomheten er foreslått skilt ut fra staten og overdratt til Den norske kirke i tråd med forslaget om å gi Den norske kirke en rettslig selvstendig stilling, skilt fra staten, jf. Prop. 55 L (2015–2016) Endringer i kirkeloven.