3 En helhetlig næringspolitikk for finansmarkedet

3.1 Innledning

For tredje år på rad inneholder finansmarkedsmeldingen et kapittel om en helhetlig politikk for finansmarkedet. Den særskilte reguleringen av finansiell sektor begrunnes gjerne i hensynet til finansiell stabilitet og trygghet for finansinstitusjonenes kunder. I omtalene av en helhetlig poltikk for finansmarkedet har en gått nærmere inn på hvordan politikken i tillegg kan påvirke – og påvirkes av – struktur, lønnsomhet og sysselsetting i finanssektoren og av den økonomiske utviklingen.

Omtalen i de ulike meldingene har vært innrettet mot å belyse ulike aspekter ved forholdet mellom politikk og sektoren. Finansmarknadsmeldinga 2014 inneholdt bl.a. en drøfting av noen av virkemidlene myndighetene bruker for å stimulere til god håndtering av risiko og et godt kundevern i finansmarkedet, hvordan finanssektoren kan bidra til effektiv ressursbruk i økonomien, og forutsetningene for produksjon av finansielle tjenester i Norge. I Finansmarkedsmeldingen 2015 ble det gitt en vurdering av bl.a. struktur og konkurranse i de norske finansmarkedene og norsk næringslivs tilgang på kapital fra finansforetak og verdipapirmarkedene. Videre ble det gitt en kort oversikt over noen forhold knyttet til finanssektorens bidrag til det grønne skiftet, arbeidskraft og kompetanse i finanssektoren, samt en oversikt over norske finansforetaks virksomhet i utenlandske finansmarkeder. I forrige finansmarkedsmelding ble det også gitt en nærmere redegjørelse for arbeidet med soliditetsreguleringen av finansforetakene.

Omtalen av en helhetlig politikk for finansmarkedet i årets melding utfyller omtalene i tidligere meldinger. Årets melding utdyper næringslivets tilgang til finansiering fra finansforetakene og mulighetene og utfordringene ved eventuelt å legge til rette for ytterligere økt bruk av private pensjonsmidler til mindre likvide investeringer i bl.a. infrastruktur. Kapitlet inneholder også en nærmere omtale av innovasjon og utvikling av finansiell teknologi («fintech»), og av det internasjonale arbeidet som skjer her.

3.2 Finansiering av næringslivet

3.2.1 Generelt om finansmarkedet som finansieringskilde

Økonomiens vekstevne svekkes dersom lønnsomme prosjekter ikke får tilgang til kapital til priser som gjenspeiler risikoen. Hovedinntrykket er at de norske verdipapirmarkedene fungerer godt, at norske finansforetak er solide og likvide, og at vi har hensiktsmessige offentlige ordninger for finansiering av prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering. Norske banker og større norske bedrifter kan hente kapital i utenlandske verdipapirmarkeder og fra utenlandske finansforetak. Summen av den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder gir næringslivet et diversifisert finansieringstilbud. Selv om tilbudet er diversifisert i utgangspunktet, kan det være vanskelig for en bedrift å bytte finansieringskilde raskt. For nye og mindre bedrifter kan finansieringstilbudet også i utgangspunktet være begrenset, og i større grad konsentrert om norske og lokale kapitalkilder.

EU-kommisjonen arbeider for å styrke verdipapirmarkedenes rolle i finansieringen av europeisk næringsliv gjennom å etablere en såkalt kapitalmarkedsunion. Tiltaket er bl.a. ment å lette små og mellomstore bedrifters tilgang til markedsfinansiering og å bidra til økt integrasjon av europeiske verdipapirmarkeder. I arbeidet med kapitalmarkedsunionen i EU er det også søkt å legge til rette for økt bruk av private pensjonsmidler som investeringskapital i bl.a. infrastrukturprosjekter, jf. nærmere omtale nedenfor i avsnitt 3.4.3. Arbeidet i EU må ses i lys av at banksektoren i EU har hatt store problemer med å gjenvinne sin soliditet og samfunnsfunksjon etter den internasjonale finanskrisen.

I EUs kapitalkravsregelverk for banker er det en overgangsbestemmelse om utlån til små og mellomstore bedrifter som innebærer at bankenes kapitalkrav for slike lån skal reduseres med omtrent 24 pst., ofte omtalt som «SMB-rabatten». Bestemmelsen kom inn i EU-regelverket som følge av den vanskelige økonomiske situasjonen i mange europeiske land. Foreløpig er forordningen som hjemler denne bestemmelsen ikke gjennomført i Norge. EU-kommisjonen har evaluert bestemmelsen og foreslått å videreføre den og i noen grad utvide den. Regjeringen tar sikte på å innføre SMB-rabatt ved beregning av kapitalkravet for norske banker når EU-forordningen som inneholder reglene om SMB-rabatt, er tatt inn i EØS-avtalen.

De viktigste bidragene til god og stabil kapitaltilgang for norsk næringsliv er en solid finanssektor og velfungerende verdipapirmarkeder. Norske myndigheter vil fremdeles stille krav som innebærer at norske banker fortsetter å være solide nok til å yte finansiering til næringslivet også i økonomisk usikre tider.

3.2.2 Nærmere om ulike kilder til kapital

Særlig ved et tilbakeslag i økonomien har det stor betydning om bedrifter og finansforetak i stor utstrekning er finansiert med egenkapital eller gjeld. Egenkapital står for i underkant av 40 pst. av finansieringen av bedriftene som er notert på Oslo Børs. Resten består av ulike former for gjeld.

I avsnitt 2.10 er det gitt en oversikt over hvem som ved utgangen av 2016 eide egenkapitalinstrumenter og obligasjoner og rentesertifikater som er registrert i VPS. Offentlig forvalting og utlendinger eier hhv. noe over og noe under 1/3 hver av egenkapitalinstrumentene, mens andre norske foretak eier i underkant av en fjerdedel. Norske verdipapirfond og finansforetak står for om lag 4 pst. hver, mens såkalte investeringsselskaper og aktive eierfond (private equity) eier under 1 pst. av egenkapitalinstrumentene. Selv om denne eierandelen er svært liten, kan investeringsselskaper og aktive eierfond spille en betydelig rolle for finansieringen av bl.a. oppstartsbedrifter og omstilling i næringslivet. Norske privatpersoner eier direkte om lag 4 pst. av aksjene på Oslo Børs. Regjeringens arbeid med å styrke det norske private eierskapet er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2015.

Norske finansforetak og verdipapirfond står samlet for om lag 64 pst. av gjeldsfinansieringen, i form av obligasjoner og rentesertifikater, til de ikke-finansielle foretakene. Banklån er den klart viktigste kilden til kreditt for næringslivet i Norge, og av de ikke-finansielle foretakenes innenlandsgjeld er over 80 pst. tatt opp i banker og andre finansforetak, se figur 3.1 og 3.2. Andelen har vært nokså stabil over tid. Verdipapirmarkedene kan bli en viktigere finansieringskilde for norsk næringsliv i årene fremover, bl.a. som følge av tiltak i EUs kapitalmarkedsunionsprosjekt, men banker og andre finansforetak vil være en sentral kilde til kreditt også i fremtiden.

I tillegg til de ordinære finansieringsmarkedene bidrar ulike offentlige ordninger til kapitaltilgangen for norsk næringsliv, bl.a. Innovasjon Norge og Eksportkreditt, se nærmere omtale i boks 3.2 i Finansmarkedsmeldingen 2015.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

3.2.3 Privat pensjonssparing som kilde til investeringskapital

I Finansmarkedsmeldingen 2015 ble det varslet at «Finansdepartementet vil vurdere endringer i regelverket for å legge til rette for at privat pensjonssparing kan investeres mer i infrastruktur». Slike endringer er nå gjort i den norske gjennomføringen av Solvens II. Endringene innebærer bl.a. at det opprettes en egen aktivaklasse for kvalifiserende infrastrukturinvesteringer, og at det legges til rette for investeringer i europeiske langsiktige investeringsfond (ELTIF) som kan omfatte infrastrukturfond. Slike investeringer får lavere risikoklassifikasjon enn de ellers ville fått, noe som igjen fører til lavere solvenskapitalkrav for slike investeringer. Disse endringene ble inntatt i Solvens II-regelverket i EU som følge av arbeidet med en kapitalmarkedsunion.

Tilsvarende endringer er ikke gjennomført for pensjonskassene fordi de fortsatt er underlagt det lite risikofølsomme soliditetsregelverket som følger av Solvens I-regimet. Finansdepartementet har hatt på høring et forslag til nytt solvensregelverk utarbeidet av Finanstilsynet, basert på en forenklet versjon av Solvens II-reglene. Det ble i høringsrunden spesielt bedt om høringsinstansenes syn på om det også skal legges til rette for infrastrukturinvesteringer gjennom lavere kapitalkrav for infrastrukturinvesteringer for pensjonskassene. Forslaget er nå til behandling i departementet.

Livsforsikringsforetak og pensjonskasser investerer i en rekke former for virksomhet som ikke er forsikringsvirksomhet, men kan selv kun drive forsikringsvirksomhet. I norsk rett er forbudet mot å drive annen virksomhet enn forsikringsvirksomhet operasjonalisert i form av en regel om at investering av kundemidler i eierposter på inntil 15 pst. av eierandelene i foretak som driver forsikringsfremmed virksomhet ikke omfattes av forbudet mot drift av forsikringsfremmed virksomhet.

Forsikringsforetakene og foretak i infrastrukturbransjen har hevdet at det for forsikringsforetak er vanskelig å oppnå et hensiktsmessig eierskap i enkelte typer infrastruktur gjennom eierposter som er begrenset til 15 pst. Det er adgang for forsikringsforetakene til å søke unntak fra denne regelen, men adgangen er lite brukt.

Livsforsikringsforetak er som nevnt nå underlagt Solvens II-regelverket. Dette innebærer bl.a. at de kvantitative investeringsbegrensninger som tidligere gjaldt for forvaltningen av kundemidler, er erstattet av kvalitative forsvarlighetskrav og kapitalkrav som avhenger av risikoen i investeringene.

Etter departementets vurdering innebærer innføringen av mer risikosensitive kapitalkrav for forsikringsforetakene at behovet for en kvantitativ operasjonalisering av forbudet mot å drive forsikringsfremmed virksomhet er svekket. På denne bakgrunn har departementet i dag bedt Finanstilsynet om å vurdere om denne regelen bør avvikles og om å utarbeide et høringsnotat om fjerning av regelen. Departementet sender deretter utkastet på høring på vanlig måte.

Boks 3.1 Nettselskaper

Overføring av elektrisk energi gjennom nett har karakter av å være et naturlig monopol. Det er om lag 140 selskaper som driver nettvirksomhet i Norge med virksomhet i ulike geografiske områder.

Det ventes investeringer i strømnettet for om lag 140 mrd. kr. over de neste ti årene, som følge av behov for økt forsyningssikkerhet i noen områder, reinvesteringer i eksisterende nett, innføring av AMS, tilknytning av forbruk og fornybar kraftproduksjon samt endringer i bosetningsmønstre, jf. figur 3.3.

Det enkelte nettselskap beslutter selv nettinvesteringer, det drifter strømnettet og det fastsetter de enkelte tariffene som kundene betaler. For bl.a. å unngå at nettselskapene misbruker sin monopolmakt overfor strømkundene er det en omfattende offentlig regulering av nettselskapenes virksomhet. Nettselskapene reguleres bl.a. økonomisk gjennom årlige inntektsrammer fastsatt av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Inntektsrammene fra NVE setter en øvre grense for hvor mye nettselskapene kan ta betalt for overføring av elektrisk energi. Rammen er basert på estimert nettkapital (i 2015 var den samlet for alle nettselskap om lag 85 mrd. kr.), og en rente (NVE-renten). Avkastningen for selskapene samlet vil variere over tid, jf. figur 3.4, men rammen er fastsatt slik at selskapene i sum og over tid skal få en rimelig avkastning på investert kapital. Avkastningen på kapitalen i ulike nettselskaper vil i tillegg variere etter hvor kostnadseffektivt selskapets virksomhet er.

Kilde: NVE

Kilde: NVE

3.3 Finansiell teknologi

3.3.1 Innledning

Både i Norge og internasjonalt tilbys finansielle tjenester i stadig større grad på nye måter gjennom bruk av ny teknologi eller gjennom bruk av eksisterende teknologi på nye måter. Bruk av nye teknologiske løsninger i finansnæringen omtales ofte som fintech («financial technology»). Fintech er et vidt begrep som omfatter mange typer teknologisk innovasjon innenfor finansnæringen, og har ingen snever, presis definisjon. I dagligtalen brukes fintech hovedsakelig som et samlebegrep for bruk av teknologi til å tilby finansielle tjenester til sluttbruker, men begrepet omfatter også utvikling av nye teknologiske løsninger for bruk internt i etablerte finansforetak. Det har de senere årene vært en sterk vekst i næringen i Norge og internasjonalt. Ifølge bransjeorganisasjonen IKT-Norge er det nå om lag 60–70 aktører som definerer seg som fintech-aktører i Norge.

Historisk sett har norsk finansnæring vært langt fremme internasjonalt i bruk av kostnadseffektive elektroniske løsninger i hele verdikjeden. Norske banker var for eksempel tidlig ute med å tilby nettbankløsninger, og norske forbrukere har vært ivrige på å ta i bruk nye tjenester som finansnæringen har tilbudt. Betalingsformidling har lenge vært et godt eksempel på bruk av effektive løsninger i norsk finansnæring. Det nasjonale debetkortsystemet BankAxept har f.eks. bidratt til at det norske systemet for betalingstjenester lenge har vært mer effektivt enn systemene i mange andre land i Europa.1 For å bidra til et mer integrert og effektivt europeisk betalingsmarked vedtok EU i 2015 et revidert betalingstjenestedirektiv (PSD2), jf. boks 3.2.

Direktivet er EØS-relevant og gjennomføringen av PSD2 vil kunne føre til endringer i det norske betalingssystemet. Blant annet åpner direktivet for at nye tredjepartstjenesteleverandører ved samtykke fra kunden kan få tilgang til bankkundenes kontoinformasjon (Account Information Service Provider, AISP). Direktivet åpner også for at tredjepartstjenesteleverandører kan initiere betalinger på vegne av kunden (Payment Initation Service Provider, PISP). At direktivet åpner for nye tjenesteleverandører i betalingskjeden, kan føre til økt konkurranse og at aktørbildet kundene møter i det norske markedet for betalingstjenester forandrer seg. Gjennomføringen av PSD2 kan også bidra til en fremvekst av nye tjenester, som f.eks. tjenester som tilbyr aggregert kontoinformasjon på tvers av banker og tjenester som gjør det mulig å betale direkte fra konto ved netthandel.

Vilje og evne til å ta i bruk nye teknologiske løsninger har bidratt til at produktivitetsveksten i finansnæringen har vært høyere enn i mange andre næringer i Fastlands-Norge. Digitaliseringen av finansnæringen fører også til strukturelle endringer i næringen. I takt med at stadig mer av kontakten mellom kundene og foretakene skjer digitalt, har det f.eks. vært en markant nedgang i antall ekspedisjonssteder. Siden 1990 har antall ekspedisjonssteder i bank blitt mer enn halvert, jf. figur 3.5. Digitalisering og økt bruk av teknologi i finansnæringen bidrar også til at næringens etterspørsel etter arbeidskraft og kompetanse endrer seg.

Kilde: Finans Norge, Statistisk sentralbyrå

Utviklingen innenfor finansiell teknologi byr på store muligheter for den norske finansnæringen, som har tradisjon for innovasjon og god utnyttelse av teknologi, også sett i et internasjonalt perspektiv. Nye forretningsmodeller kan gi næringen nye inntektsmuligheter og kundene tilgang på bedre og billigere tjenester. For etablerte aktører innebærer utviklingen også økt konkurranse fra store etablerte teknologiaktører og andre nye aktører. Utviklingen er heller ikke fri for utfordringer for myndighetene. Når den finansielle tjenesteytingen skjer på nye måter og utenfor de etablerte systemene, reises spørsmål om bl.a. tilpasning av regulering, forbrukervern og hvilken betydning innovasjonen i finansielle tjenester vil ha for finansiell stabilitet.

Fremveksten av nye aktører innenfor finansmarkedene aktualiserer adgangen til å hente inn, bruke og lagre opplysninger. Finansforetak har tradisjonelt hatt klare regulatoriske rammer for beskyttelse av kundedata. Teknologiselskaper som sosiale mediaplattformer henter på sin side, med samtykke, inn store mengder informasjon om sine brukere som de i enkelte tilfeller selger eller deler videre. Kundedata har økonomisk verdi, og prosessering av store mengder kundedata legger grunnlaget for mange forretningsideer innenfor finansiell teknologi, som f.eks. algoritmebaserte kredittvurderinger og innenfor forsikring. For myndighetene er det viktig å se til at personvernet sikres på en god måte, enten håndteringen av kundedata skjer i de etablerte bankene og forsikringsforetakene, eller av nye aktører.

Endringer i teknologi og forretningsmodeller vil føre til strukturendringer i finansnæringen. Ny teknologi kan bidra til å bryte opp verdikjeden i bankene og kan åpne opp for nye tjenester og nye aktører. Fremveksten av nye aktører og nye tjenester kan gi opphav til nye risikoer og kan få implikasjoner for finansiell stabilitet, jf. tabell 3.1. Eksempelvis vil fremveksten av nye tjenester som gjør det enklere å bytte bank, eller som gjør bankkontoer mindre sentrale, kunne føre til økt likviditetsrisiko i bankene ved at volatiliteten i innskuddene øker. Innenfor betalingstjenester kan det oppstå ny konsentrasjonsrisiko dersom nye betalingsløsninger får stor utbredelse. Bankenes forretningsmodell og fremtidig inntjening innenfor person- og næringsmarkedet vil også påvirkes av fremveksten av nye tjenester, samtidig som de nye tjenestene kan skape ny risiko, se bl.a. omtale av såkalte P2P-lån i avsnitt 3.3.4.

For myndighetene er det en oppgave å se til at innovasjonen innen finansiell tjenesteyting ikke svekker kundenes trygghet. Prinsippet om at lik risiko skal reguleres likt, står fast og er viktig. Selv om aktørbildet endrer seg, vil dette være et godt grunnlag for reguleringen. Eksempelvis bør bankvirksomhet reguleres som bankvirksomhet, uavhengig av hvordan banktjenestene leveres.

3.3.2 Innovasjon og regulering

Myndighetene bør se til at reguleringen er oppdatert, bl.a. slik at finansiell tjenesteyting raskt kan tilpasses den teknologiske utviklingen der det er trygt og hensiktsmessig. Ved å legge til rette for nye aktører og nye forretningsmodeller, kan myndighetene bidra til et mer diversifisert og robust tilbud av finansielle tjenester som igjen reduserer systemisk risiko i finansmarkedene.

Det kan være en utfordring for nye aktører i finansmarkedene at reguleringen av næringen er omfattende og til dels kompleks. Videre er ordlyd og regelstruktur ofte generell, og ikke godt tilpasset ny teknologi og nye forretningsmodeller. Usikkerhet ved reguleringen kan føre til at gode ideer ikke realiseres, eller at det tar lang tid før gode produkter og tjenester kommer på markedet. Men det er også en fare for at teknologien kan ligge foran reguleringen, og at det oppstår problemstillinger, for eksempel med hensyn til sikkerhet og personvern, som ikke er tilstrekkelig utredet. IKT-Norge har i samarbeid med advokatfirmaet Selmer gått sammen om å utvikle en nettjeneste som gjør det enklere for oppstartsbedrifter innenfor fintech å få oversikt over de regulatoriske kravene de står ovenfor gjennom sin planlagte virksomhet. Nettjenesten er ment å gi svar på de mest sentrale finansregulatoriske spørsmålene selskaper innenfor fintech står overfor. Tjenesten skal bl.a. gi svar om hvilken virksomhet og hvilke tjenester som krever tillatelse og gi informasjon om søknadsprosessen, sentrale rammebetingelser for den konsesjonsbelagte virksomheten, samt regelverk for behandling av personopplysninger. Første versjon av tjenesten vil være tilgjengelig i løpet av våren 2017. En slik tjeneste kan bidra til at det blir enklere for nye aktører å navigere i det regulatoriske landskapet og gi mer innovasjon og økt konkurranse.

For myndighetene er det en utfordring å legge til rette for innovasjon i finansiell teknologi som kan bidra til bedre produkter og tjenester og øke konkurransen, samtidig som man sikrer at kundenes interesser er ivaretatt på en betryggende måte, og at det ikke skapes risiko for finansiell ustabilitet. En foreslått løsning på dilemmaet mellom å legge til rette for innovasjon og samtidig sikre finansiell stabilitet og kundebeskyttelse, er såkalte regulatoriske sandkasser, se boks 3.3. Nytten av slike regulatoriske sandkasser må avveies mot kostnadene. Bruk av regulatoriske sandkasser vil også reise spørsmål om avgrensingen mellom tilsynsmyndighetenes oppgaver og kjøp av rådgivningstjenester i privat sektor.

Ny teknologi og nye forretningsmodeller skaper behov for avklaringer på områder hvor lovtekst, forarbeider og rettspraksis mv. gir begrenset informasjon, og hvor tolkningsavklaringer fra myndighetene derfor kan ha særlig verdi. Erfaringene fra arbeidet i det britiske finanstilsynet (FCA) har vist at det er nyttig både for tilsynsmyndighetene og for fintech-virksomhetene å komme i dialog og se sakene fra den andre partens synsvinkel. Finansdepartementet mener at et lavterskel-kontaktpunkt mellom myndighetene og fintech-virksomhetene bør etableres i Norge. Finanstilsynet gir betydelig veiledning til fintech-virksomheter om regelverksspørsmål i dag, men det kan være behov for å etablere en klarere struktur for veiledning av innovative virksomheter i Finanstilsynet. Finansdepartementet har derfor i dag sendt brev til Finanstilsynet med spørsmål om hvordan et kontaktpunkt mot fintech-virksomhet kan etableres på en hensiktsmessig måte.

Innovasjon innenfor finansiell teknologi, og regulering av nye aktører, produkter og tjenester diskuteres i internasjonale fora som EU, OECD og G20. Blant annet har Tyskland under sitt presidentskap satt mulighetene og utfordringene rundt innovasjon innenfor finansiell teknologi på agendaen i G20.2 Norske myndigheter følger nøye med på diskusjonene og arbeidet som foregår internasjonalt. Så langt har arbeidet i internasjonale fora i liten grad resultert i nytt regelverk. EU-kommisjonen satte i november 2016 ned en intern arbeidsgruppe (Task Force on Financial Technology, TFFT) som skal vurdere innovasjon innenfor finansiell teknologi og hvordan denne innovasjonen best kan nyttiggjøres, men også utvikle strategier for å møte potensielle utfordringer som innovasjonen medfører. TFFT skal etter planen presentere sine policyforslag og anbefalinger i løpet av første halvår 2017.

Boks 3.4 Digitale sentralbankpenger

Det finnes i hovedsak to typer av betalingsmidler i Norge. Sedler og mynt (kontanter) gis ut av sentralbanken, og er det eneste pliktige betalingsmidlet. Innskudd på konto (kontopenger) er fordringer på bankene. Den nominelle verdien av kontanter i omløp har ligget stabilt på om lag 50 mrd. kroner de senere årene, men har falt betydelig som andel av pengemengden (M1), se figur 3.6. Kontanter utgjør i dag omtrent 2,4 pst. av pengemengden.¹ Kontantene har mistet mye av sin betydning som betalingsmiddel i Norge. Selv om kontantandelen er særlig lav i Norge, har det skjedd en lignende utvikling i mange andre land, bl.a. i de nordiske landene og i Storbritannia.

¹ Definisjonen av M1 ble endret i 2015

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kontanter har en del egenskaper som ikke finnes hos kontopenger eller andre betalingsmidler. Blant annet gir kontanter mulighet for anonyme betalinger, og de kan brukes fritt av alle. Kontanter er som nevnt også et pliktig betalingsmiddel, slik at innehaveren kan være sikker på at de kan brukes de fleste steder. Ettersom kontanter er fordringer på sentralbanken, er det ingen kredittrisiko forbundet med å eie dem. I motsetning til vanlige banker kan ikke sentralbanken gå konkurs. Kontanter krever ikke i seg selv strøm, internett eller annen digital teknologi for å fungere, selv om uttak og håndtering nødvendigvis vil være koblet til digitale systemer og registre hos sentralbanken, vanlige banker og andre aktører. På tross av dette er kontanter som betalingsmiddel mindre sårbart for en rekke trusler enn noen andre betalingsmidler.

Når kontantenes betydning i økonomien reduseres, kan flere av disse egenskapene forsvinne eller bli vanskeligere tilgjengelige for publikum. Flere sentralbanker har derfor begynt å undersøke mulighetene for å innføre en ny type sentralbankpenger, i tillegg til kontantene. Avhengig av utforming og valg av teknologi, kan digitale sentralbankpenger være en måte å opprettholde noen av kontantenes egenskaper på i økonomien.

Digitale sentralbankpenger vil grunnleggende sett være ikke-fysiske penger utstedt av en sentralbank, og utgjøre fordringer på sentralbanken på samme måte som kontanter. Dette finnes i dag i form av kontoer i sentralbankene, men bare for banker og visse andre foretak. Innføring av digitale sentralbankpenger for en utvidet brukergruppe, vil reise en rekke problemstillinger, både av teknologisk og realøkonomisk karakter. Skal en f.eks. bygge videre på dagens kontosystemer, eller innføre en form for forhåndsbetalte «kort» eller krypterte verdienheter som kan oppbevares på et hvilket som helst digitalt lagringsmedium? Andre spørsmål er om pengene skal håndteres direkte fra sentralbanken, eller om de som kontanter skal tilbys via de vanlige bankene, og hvilken teknologi som kan sikre trygge, raske og effektive betalinger.

De realøkonomiske spørsmålene som må besvares går rett til kjernen av hva penger er, og hvilken rolle de har i økonomien. En kan f.eks. tenke seg at digitale sentralbankpenger kan svekke innskudd som finansieringskilde for bankene, ettersom kontopenger lett vil kunne konverteres og overføres fra banksektoren til sentralbanken i urolige tider. Dersom bankinnskudd blir vesentlig mer flyktige, må bankene finne andre måter å finansiere utlånsvirksomheten på. En kjerneoppgave for bankene i dag er å omdanne likvide innskudd til langsiktige utlån. Blir dette vanskeligere, kan det ha stor samfunnsøkonomisk betydning. Digitale sentralbankpenger kan videre tenkes å utvide det pengepolitiske handlingsrommet dersom pengene gis en rente som kan være positiv eller negativ. Negativ rente kan være et kraftfullt verktøy for å stimulere til økonomisk aktivitet og kan vanskelig gjennomføres i særlig grad uten å fjerne eller sterkt redusere mengden kontanter, som har nullrente.

Norges Bank er blant sentralbankene som nå vurderer egenskaper og konsekvenser av digitale sentralbankpenger. Det er for tidlig å si hva som kan komme ut av dette arbeidet, men Norges Bank har signalisert at det bl.a. er behov for å analysere hvordan en eventuell overgang til digitale sentralbankpenger vil påvirke bankenes finansiering og evne til å gi kreditt, og hvilke konsekvenser en slik innføring kan få for utøvelsen av pengepolitikken.²

¹ Definisjonen av transaksjonsinnskudd i pengemengden ble endret i 2015, og medførte at flere typer innskudd skulle regnes med i det smale pengemengdebegrepet M1. SSBs nye definisjon følger ESBs definisjon av pengemengden.

² Kronikk av visesentralbanksjef Jon Nicolaisen i Dagens Næringsliv 11. august 2016.

3.3.3 Mobile betalingstjenester

Det har de senere årene blitt lansert en rekke applikasjonsbaserte betalingstjenester i Norge. For norske privatkunder har fremveksten av mobile betalingstjenester sannsynligvis vært den mest synlige utviklingen i finansiell teknologi de siste årene. Størst utbredelse av de mobile betalingstjenestene har DNBs Vipps, Danske Banks Mobilepay og Sparebank1s Mcash fått. Ved utgangen av 2016 hadde Vipps om lag to millioner kunder, mens Mcash og Mobilepay hadde henholdsvis om lag 500 000 og 350 000 kunder. Mot slutten av 2016 og i begynnelsen av 2017 har det vært en konsolidering i markedet for mobile betalingsløsninger i Norge og i Norden.

I februar 2017 inngikk DNB en intensjonsavtale med SpareBank 1-alliansen, Eika Alliansen, Sparebanken Møre og femten selvstendige sparebanker som innebærer at de øvrige bankene kommer inn på eiersiden i Vipps. Etter intensjonsavtalen skilles Vipps ut som eget selskap der DNB blir største eier med omtrent 52 pst. av aksjene. Intensjonsavtalen innebærer at SpareBank 1 overfører satsingen på mobilbetalingsløsningen Mcash til det nye selskapet. Konkurransetilsynet ga 17. mars 2017 tillatelse til at Vipps AS kan erverve Sparebank 1 Mobilbetaling AS.

Danske Bank inngikk i oktober 2016 et partnerskap med Nordea om Mobilepay. Da samarbeidet ble lansert varslet Danske Bank at de gikk i gang med å organisere Mobilepay som datterselskap med et selvstendig styre. I november 2016 gikk 70 danske banker inn i samarbeidet rundt Mobilepay og den konkurrerende mobile betalingsløsningen Swipp i Danmark, som disse bankene var med på å opprette, ble lagt ned ved utgangen av februar 2017. Gjensidige Bank gikk som første norske bank inn i Mobilepay-samarbeidet i januar 2017.

Da de mobile betalingstjenestene først ble lansert i Norge, var det primære bruksområdet for de nye tjenestene såkalte vennebetalinger, det vil si overføringer mellom privatpersoner. Etter hvert har tjenestene utviklet seg til også å omfatte betaling på brukersted (i butikk), ved netthandel og i andre mobilapplikasjoner, og det har også blitt åpnet for betaling av faktura. I de fleste mobilbetalingsløsningene skjer betaling ved at et betalingskort belastes. Så langt har det vært internasjonale betalingskort som har vært den underliggende betalingsløsningen i de mobile betalingsløsningene, og ikke f.eks. det mer kostnadseffektive nasjonale debetkortsystemet BankAxept.3 Den samfunnsøkonomiske effekten av de nye betalingsløsningene avhenger derfor av hvilken type betaling mobilbetalingene erstatter, jf. figur 3.7.4 I rapporten «Finansiell infrastruktur 2016» pekte Norges Bank på at det av hensyn til kostnadseffektivitet ville være bedre om mobilbetalinger hadde skjedd med andre underliggende betalingsløsninger enn internasjonale kort.

Kilde: Norges Bank

Norges Bank peker i Finansiell infrastruktur 2016 også på at bankene i felleskap har utviklet en løsning for mobil- og nettbankbetalinger, såkalt straksbetaling, som innebærer at pengene umiddelbart kommer inn på mottakers konto. Norges Bank viser til at løsningen har flere fordeler, herunder at den er billig, sørger for raske betalinger, og at alle banker og kunder kan knytte seg til løsningen. Få banker har imidlertid tatt løsningen i bruk. Finans Norge, Bits og Norges Bank satte i oktober 2016 ned en arbeidsgruppe som skal utrede og anbefale løsninger for raskere betalinger i Norge. Målsettingen med arbeidet er at det legges til rette for realtidsbetalinger som er kontinuerlig tilgjengelige gjennom en felles underliggende infrastruktur for bankene. Sluttrapporten fra arbeidsgruppen er ventet i løpet av første halvår 2017.

3.3.4 Alternative finansieringsplattformer

3.3.4.1 Generelt

Fremskrittene i kommunikasjonsteknologi de siste tiårene har muliggjort forretningskonsepter som tidligere var vanskelig eller umulig å gjennomføre i stor skala. Nettbaserte plattformer som en alternativ kilde til finansiering er ett eksempel. Slike plattformer, som knytter sammen sparere og investorer, har i de senere årene vokst frem som et alternativ til tradisjonelle finansforetak og markedsplasser. I Norge har omfanget av alternative finansieringsformer, gjerne omtalt som folkefinansiering («crowdfunding», «crowdlending», «peer-to-peer lending») hittil vært svært begrenset på norske plattformer, og begrenser seg foreløpig i all hovedsak til donasjonsbasert og belønningsbasert folkefinansiering, jf. boks 3.5. og figur 3.8. Norske prosjekter, virksomheter og privatpersoner har også tilgang til alternativ finansiering på utenlandske plattformer som f.eks. Kickstarter og Indiegogo. Det er imidlertid begrenset med statistikk som viser omfanget av norske virksomheters bruk av utenlandske plattformer.

Internasjonalt varierer omfanget av alternative finansieringsformer betydelig mellom land, men har fått særlig stor utbredelse i Kina og i USA. I Europa er det britiske markedet for alternativ finansiering det klart største, mens i Europa utenom Storbritannia har omfanget av folkefinansiering vært begrenset. Veksten i Europa har imidlertid vært betydelig de siste årene se boks 3.6. I handlingsplanen for den europeiske kapitalmarkedsunionen (CMU) som ble lagt frem høsten 2015, skriver EU-kommisjonen at de vil legge til rette for alternative former for finansiering, som folkefinansiering, som et komplement til tradisjonell bankfinansiering, samtidig som de ønsker å sikre finansiell stabilitet og tilstrekkelig investorbeskyttelse. Ifølge Kommisjonen kan folkefinansiering, med hensiktsmessig regulering, på sikt være en viktig kilde for finansiering for små og mellomstore bedrifter.

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance

3.3.4.2 Muligheter og risiko ved folkefinansiering

For private og institusjonelle investorer gir folkefinansieringsplattformer tilgang til et bredere spekter av investeringsmuligheter, gjerne med håp om høyere avkastning enn i tradisjonelle spare- og investeringsformer. Eksempelvis vil en investor i lånebasert folkefinansiering typisk kunne oppnå langt høyere avkastning enn ved et innskudd på sparekonto i en tradisjonell bank. Risikoen ved investeringen er imidlertid også langt høyere enn ved bankinnskudd, og det er derfor ikke gitt at den risikojusterte avkastningen er høyere. Erfaring internasjonalt viser også at folkefinansering gjerne tiltrekker seg lite kredittverdige kunder som ikke får tilgang på lån i tradisjonelle finansinstitusjoner. Problemet med skjev fordeling av informasjon mellom sparere og investorer forsvinner ikke selv om kredittgivning eller formidling av egenkapital skjer gjennom en plattform.

For små og mellomstore bedrifter (SMB) som ønsker å hente inn finansiering, kan folkefinansiering gi tilgang til lån på bedre vilkår enn i bankene. Eksempelvis sto folkefinansierte lån i 2015 for om lag 14 pst. av nye lån til SMB i Storbritannia. Det er anslått at mer enn halvparten av disse lånene sannsynligvis ikke ville bli gitt av banker.5 For bedrifter som ønsker å hente inn finansiering, kan folkefinansiering også være nyttig på andre måter, utover selve finansieringen. Gjennom folkefinansiering kan selskapene bl.a. få en pekepinn hvorvidt det er interesse for idéen eller produktet de ønsker å finansiere. Videre kan vellykket folkefinansiering fungere som et signal til andre typer investorer som f.eks. venturekapital.

Selv om folkefinansiering har vært i sterk vekst internasjonalt de siste årene, er det usikkert om folkefinansiering kan regnes som en stabil finansieringskilde. Erfaringene er begrenset, og forretningsmodellen har i liten grad vært prøvd ut i økonomiske nedgangstider. Foretak som baserer seg på folkefinansiering, kan være sårbare i en nedgangskonjunktur. Som ved andre typer investeringer innebærer folkefinansering også flere typer risiko, både for investor og for foretakene som henter inn kapital, som likviditetsrisiko, kredittrisiko og cyberrisiko knyttet til driften av plattformen.

3.3.4.3 Regulering av folkefinansiering i Norge

Finans Norge tok i brev 26. september 2016 til Finansdepartementet opp behovet for klarhet i regelverket knyttet til folkefinansiering i Norge. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet vurdert regelverket knyttet til folkefinansiering i Norge og hvorvidt det er behov for særskilte norske regler for folkefinansiering.

Etter Finanstilsynets vurdering er egenkapitalbasert og lånebasert folkefinansiering omfattet av regler i verdipapirhandelloven, lov om forvaltning av alternative investeringsfond og finansforetaksloven. Selv om regelverket ikke er direkte rettet mot folkefinansieringsplattformer, representerer tjenestene som slike plattformer tilbyr etter Finanstilsynets vurdering virksomhet som allerede er underlagt regulering i Norge.

Per januar 2017 hadde Finanstilsynet ikke mottatt konsesjonssøknader fra aktører som ønsker å yte egenkapitalbaserte folkefinansieringstjenester i Norge etter gjeldende konsesjonssystem. Etter Finanstilsynets vurdering faller slik virksomhet inn under verdipapirhandelloven og lov om forvaltning av alternative investeringsfond. Finanstilsynet mener dette regelverket fullt ut ivaretar hensynet til investorbeskyttelse, markedsintegritet og finansiell stabilitet, og at det ikke er behov for særregulering av egenkapitalbasert folkefinansiering. Samtidig peker Finanstilsynet på at det kan være behov for å øke aktørenes kunnskap om de regulatoriske rammene som gjelder for egenkapitalbasert folkefinansieringsvirksomhet.

Per januar 2017 er det to foretak som har etablert selvstendige låneformidlingsplattformer i Norge.6 Etter Finanstilsynets vurdering reguleres lånebasert folkefinansiering gjennom finansforetaksloven, enten gjennom reguleringen av bank- og finansieringsvirksomhet eller av reglene om låneformidling. Finanstilsynet mener at det ikke foreligger behov for å etablere særskilte regler om folkefinansiering i finansforetaksloven dersom virksomheten er definert som bank- eller finansieringsvirksomhet. Finanstilsynet mener prinsipielt det ville være uheldig å åpne for institusjonsbasert kredittyting uten ordinære regulatoriske krav, herunder kapitalkrav. Lånebasert folkefinansiering som består av ren formidling kan, etter Finanstilsynets syn, med noen tilpasninger drives innenfor rammene av låneformidlingsvirksomhet i finansforetaksloven.

Det er potensial for større omfang av folkefinansiering også i Norge. Teknologien kan bidra til å knytte investorer og bedrifter tettere sammen og kan tilføre en merverdi sammenlignet med tradisjonell bankfinansiering eller tradisjonell utstedelse av aksjer. Finansdepartementet vil følge utviklingen nøye og vurdere behovet for endringer i gjeldende regelverk for å fjerne utilsiktede hindringer for folkefinansiering. Departementet legger like fullt vekt på hensynet til finansiell stabilitet og hensynet til at investorene ikke skal utsettes for risiko som ikke står i samsvar med utsiktene til avkastning.

Boks 3.6 Alternative finansieringsformer i Europa

Alternative finansieringsformer er i sterk vekst i Europa, se figur 3.9. En undersøkelse¹ utført av Cambridge Centre for Alternative Finance (CCAF) i 2016 anslår at størrelsen på det europeiske «alternative finansmarkedet» var på om lag 5,4 mrd. euro i 2015, en vekst på 92 pst. fra året før. Til sammenligning anslår CCAF markedene i Asia og Oseania og i Nord- og Sør-Amerika til å være på henholdsvis om lag 95 og 34 mrd. euro. Til tross for at markedene for alternative finansieringsformer er i sterk vekst, er de fortsatt små sammenlignet med mer etablerte markeder. For eksempel utgjør egenkapitalbasert folkefinansiering kun om lag 4 pst. av det europeiske markedet for egenkapital, og er fortsatt langt mindre enn venturekapitalmarkedet.

Kilde: 

Cambridge Centre for Alternative Finance

Det britiske markedet for alternativ finans er klart størst i Europa og utgjør om lag 80 pst. av det europeiske markedet, jf. figur 3.10. Markedsvolumet i Storbritannia er også størst regnet per innbygger. I Norden peker Finland seg ut som det klart største markedet, både regnet i absolutt størrelse på markedet og målt per innbygger. Veksten i det nordiske markedet for alternative finansieringsformer var kun om lag 10 pst. fra 2013 til 2015, bl.a. som følge av problemer i en svensk låneplattform.

Kilde: 

Cambridge Centre for Alternative Finance

Kilde: 

Cambridge Centre for Alternative Finance

Markedet for folkefinansiering i Europa er så langt i liten grad et felleseuropeisk marked. Undersøkelsen utført av CCAF viste at blant foretak som hentet finansiering på alternative plattformer, mottok 46 pst. av foretakene ingen finansiering fra utenfor hjemlandet. 77 pst. av foretakene i undersøkelsen mottok mindre enn 10 pst. av finansieringen fra investorer i andre land. Blant plattformene som deltok i undersøkelsen, oppga 92 pst. at mindre enn 10 pst. av finanseringen som ble hentet inn på deres plattformer gikk til utlandet. CCAF peker i rapporten på mangel på regelverksharmonisering mellom land som en mulig årsak til at markedene i stor grad er nasjonale. EU-kommisjonen konkluderte i en rapport fra 2016 med at det ikke var tungtveiende grunner til å etablere et EU-regelverk for folkefinansering, sett i lys av folkefinansieringens lokale karakter og at sektoren er i rask endring. Kommisjonen vil imidlertid følge med på utviklingen i sektoren og møte tilsynsmyndigheter og representanter for sektoren to ganger i året.

¹ 2016 European Alternative Finance Report: Sustaining Momentum