1 Bakgrunn og sammendrag

I 2016 er det 20 år siden den første meldingen om eksporten av forsvarsmateriell, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid ble fremlagt for Stortinget. Meldingen som nå legges frem er den 21. meldingen i rekken.

Regjeringen har som mål å fortsatt utvise størst mulig åpenhet om omfanget av eksporten av forsvarsmateriell, samt om regelverk og Utenriksdepartementets praktisering av retningslinjene.

Forsvarsindustrien er en integrert del av norsk sikkerhetspolitikk. Ønsket om å ha en levedyktig og moderne industri betinger at industrien også tilbys stabile eksportvilkår. Regjeringen ønsker å legge til rette for at norske bedrifter fortsatt skal ha tydelige og forutsigbare rammer for sin eksportaktivitet.

Meldingen gir informasjon om verdien av den faktiske eksporten av forsvarsmateriell i 2015. Videre gis informasjon om utførselen av relatert teknologi, tjenester for militære formål, overføring av produksjonsrettigheter og formidling. Det gis også innsyn i avslag på søknader om eksportlisens.

Videre redegjøres det for utførsel av håndvåpen fra Norge, forsvarsmyndighetens bruk av eget materiell i utlandet, samt om utførsel av flerbruksvarer til militære sluttbrukere og om utførsel av utstyr for bruk i humanitære mineryddingsaksjoner.

I meldingen gis en grundig omtale av regelverket som ligger til grunn for den strategiske eksportkontrollen og for gjennomføringen av sanksjoner, våpenembargo og restriktive tiltak. Det redegjøres også for praktiseringen av Utenriksdepartementets retningslinjer for behandlingen av søknader om eksportlisens for forsvarsmateriell og tjenester for militære formål, herunder den konsoliderte kriterielisten som ble tatt inn i oppdaterte retningslinjer publisert 28. november 2014. Den konsoliderte listen fremstiller alle de kriterier som anvendes i vurderingen av søknader om eksport av forsvarsmateriell fra Norge.

Det er videre lagt vekt på å omtale Utenriksdepartementets arbeid på eksportkontrollområdet, herunder overgang til elektronisk lisensiering. Det redegjøres også for det omfattende multilaterale samarbeidet om eksportkontroll, som i stor grad setter rammene for Norges eksportkontroll når det gjelder strategiske varer og teknologi.

Beslutninger om å tillate eksport av forsvarsmateriell tas suverent av det enkelte land. Samtidig har det de siste årene utviklet seg et økende internasjonalt samarbeid på dette området. Wassenaar-samarbeidet (WA) og EU er de sentrale arenaene når det gjelder kontrollen med eksport av konvensjonelt forsvarsmateriell. Gjennom dette arbeidet er det etablert høye standarder for kontrollen med våpen, militært utstyr og flerbruksvarer for konvensjonelle militære formål. Medlemslandene gjennomfører kontrollen i egen rett og kontrollpraksis.

Nedenfor følger et sammendrag av de ulike kapitlene i meldingen.

Åpenhet om eksporten av forsvarsmateriell

Siden den første meldingen ble fremlagt i 1996, har åpenheten blitt betydelig styrket. Informasjon om eksporten i meldingens kapittel 9 er fremstilt i ti tabeller og fire grafiske figurer. Disse følger i hovedsak samme format som i Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016).

Informasjonen om eksporten bygger på eksportørenes egne rapporter om utførsel som er foretatt på grunnlag av de enkelte eksportlisenser. Utenriksdepartementets overgang til elektronisk lisensieringsverktøy betyr at bedriftene selv rapporterer om sin eksport direkte i systemet. På denne måten blir informasjonen automatisk kontrollert opp mot de eksporttillatelsene som er gitt, samtidig som selve prosessen blir mer effektiv.

Rapportene fra de enkelte eksportørene inneholder betydelige mengder bedriftssensitiv og taushetsbelagt informasjon. Målsetningen om størst mulig åpenhet om eksporten av forsvarsmateriell fra Norge, må skje innenfor de skranker som taushetsplikten i eksportkontrolloven setter. I henhold til loven plikter enhver å gi Utenriksdepartementet den bistand som kreves for å kontrollere at bestemmelsene i loven eller forskriftene blir fulgt. Det gjelder alle opplysninger som anses nødvendige for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksportlisens. En slik vid rett til innhenting av bedriftsfølsom informasjon har sitt motstykke i de strenge taushetsbestemmelsene i loven.

Norge ligger i det internasjonale tetsjiktet når det gjelder å utvise åpenhet om eksporten av forsvarsmateriell. Fra norsk side arbeides det for at også andre land skal utvise større åpenhet om sin forsvarsmaterielleksport.

Det er en etablert praksis å konsultere Stortinget om eksportkontrollsaker av særlig utenrikspolitisk eller prinsipiell betydning. Regjeringen viderefører denne linjen, og legger vekt på å vise størst mulig åpenhet overfor Stortingets organer og bidra til å avklare om eksport har skjedd i henhold til eksportkontrollreglene.

I 2015 tok Kontroll- og konstitusjonskomiteen initiativ til to høringer om salg av brukt og utrangert forsvarsmateriell. Fra utenriksdepartementets side er det lagt vekt på å bidra til å opplyse saken på best mulig måte.

Om eksporten i 2015

Den samlede verdien av eksporten i 2015 var i underkant av 4,2 milliarder kroner, hvorav drøyt 3 milliarder utgjorde salg av militære varer. Av dette utgjorde eksporten av A-materiell om lag 2,8 milliarder og B-materiell ca. 300 millioner kroner. Eksporten av A-materiell økte med 21 % og eksporten av B-materiell falt med 53 % i 2015. Verdien av forsvarsrelaterte tjenesteytelser til utenlandske mottakere var ca. 780 millioner kroner, hvilket var en økning på 64 %. Eksporten av flerbruksvarer omfattet av Liste II til militær sluttbruk beløp seg til ca. 312 millioner kroner, som var en økning med 59 % sammenlignet med 2014. Forklaringen på nedgangen i eksporten av B-materiell og oppgangen av salget av flerbruksvarer kan delvis forklares med at noe utstyr som tidligere var klassifisert som militært, senere er omklassifisert til å være flerbruksvare.

Den samlede verdien av eksporten i 2014 var ca. 3,6 milliarder, og i 2013 beløp den seg til i underkant av 4,3 milliarder kroner. I forhold til i 2014, økte verdien av den totale eksporten med 15 % i 2015. Eksporten av A- og B-materiell økte med til sammen 4 %.

I forhold til i 2014, var det i 2015 nedgang i eksporten til særlig Canada (ca. 43 millioner kroner), Finland (42 millioner), Frankrike (69 millioner), Polen (196 millioner), Sverige (481 millioner) og Tyrkia (89 millioner).

I samme periode var det økning i verdien av eksporten til særlig Indonesia (ca. ca. 69 millioner kroner), Italia (97 millioner), Latvia (45 millioner), Nederland (86 millioner), New Zealand (94 millioner), Sveits (114 millioner), Sør-Korea (61 millioner), Tyskland (48 millioner) og USA (436 millioner).

Medlemslandene i NATO, Sverige og Finland er de største mottakerne av forsvarsmateriell fra Norge. I 2015 utgjorde eksporten av A-materiell til NATO-landene, Finland og Sverige 84 % og B-materiell 74 %. Totalt gikk 93 % av eksporten av A-materiell og 81 % av B-materiell til NATO-land, de nordiske og andre europeiske og nærstående land.

I 2015 ble det gitt 25 avslag på søknad om lisens for eksport av forsvarsmateriell.

Eksporten av forsvarsmateriell i et sikkerhetspolitisk perspektiv

Regjeringen har i Meld. St. 9 (2015–2016) Nasjonal forsvarsindustriell strategi, beskrevet forholdet mellom forsvaret og forsvarsindustrien. Meldingen tydeliggjør at en internasjonalt konkurransedyktig norsk forsvarsindustri er viktig for vår evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er vesentlig å beholde en nasjonal forsvarsindustriell kapasitet innenfor viktige teknologiske kompetanseområder for å sikre en best mulig nasjonal beredskap for fremtidige kriser ved at forsvarssektoren har tilgang til riktig materiell og kompetanse til rett tid. Dette øker vår evne til å ivareta nasjonal sikkerhet på områder der særnorske forhold krever spesiell kompetanse. Regjeringen er opptatt av å legge til rette for at norske bedrifter sikres tydelige og forutsigbare rammevilkår for sin eksportaktivitet.

Behovet for forsvarsmateriell, særlig i Europa i etterkrigsårene og Norges alliansetilhørighet i NATO, førte til at norske bedrifter tidlig ble involvert i utvikling og som leverandører av deler og komponenter til internasjonale samarbeidsprosjekter. Norske bedrifter deltar i en rekke store internasjonale utviklings- og produksjonsprogrammer med nærstående og allierte land.

Det norske innenlandsmarkedet for forsvarsmateriell er begrenset i omfang og er i stor grad åpent for konkurranse mellom leverandører både fra Norge og utlandet. Internasjonal markedsadgang er derfor helt avgjørende for norsk forsvarsindustris evne til å opprettholde kompetanse og teknologinivå, samt sikre tilstrekkelige produksjonsvolum. Det internasjonale markedet for forsvarsmateriell kjennetegnes imidlertid av en kamp mellom nasjonale interesser og sterk politisk styring gjennom ulike former for industri- og handelspolitikk.

I Europa ser man at EUs direktiv for forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (2009/81/EC) i praksis ikke har ført til et mer åpent marked, slik hensikten var. Særlig de store EU-medlemmene ivaretar nasjonale industrielle interesser og beskytter egne markeder mot internasjonal konkurranse. Mot en slik bakgrunn blir det viktig for Norge å ha et virkemiddelapparat som sikrer markedsadgang for egen industri.

Som en del av den nasjonale forsvarsindustrielle strategien benytter Forsvarsdepartementet en rekke virkemidler for å bistå norsk forsvarsindustri internasjonalt og for å fremme økt eksport. I tillegg til de generelle virkemidlene som gjelder alle næringer, gis det direkte myndighetsstøtte til markedsføring. Videre benytter FD industrisamarbeid som et sentralt virkemiddel. Et eksportkontrollregelverk med tydelige og langsiktige retningslinjer for behandling av søknader, blir dermed et svært viktig bidrag til forutsigbare rammevilkår for norsk forsvarsindustri.

Lov og forskrift

Eksportkontrollen er hjemlet i lov og forskrift. Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. av 18. desember 1987 gir hjemmel for å kontrollere eksport av varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger. I tillegg omfatter kontrollen også tjenester knyttet til varelistene, samt tjenester for øvrig som kan bidra til å utvikle et lands militære evne. Formidling mellom to tredjeland av strategiske varer kan også være gjenstand for lisensplikt.

Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 utgjør hjemmelsverket for den operative utøvelsen av kontrollen. Forskriften angir nærmere bestemmelser om lisensplikt, herunder unntak fra lisensplikt og om gjennomføring av et EØS-relevant direktiv om forenklet lisensiering.

Forskriften inneholder to kontrollister for hhv. forsvarsrelaterte varer og flerbruksvarer. Listene som brukes er identiske med EUs felles militære liste og flerbruksliste, men er i praksis fremforhandlet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene som Norge deltar i.

I tillegg til lisensplikten som gjelder for alle varer som er beskrevet på listene, gir forskriften også regler om lisensplikt for teknologi, tjenester, samt formidling mellom to tredjeland. Det kan også være lisensplikt for ikke-listede varer dersom visse omstendigheter gjør seg gjeldende.

Dersom departementet kommer til at en vare som ikke er oppført på noen liste skal underlegges lisensplikt, er hensikten i utgangspunktet å kunne avslå eksport fordi varen er ment for militær bruk i et land hvor det er krig, krig truer eller det er borgerkrig; mottakerlandet er gjenstand for våpenembargo eller restriktive tiltak som gjennomføres i norsk rett; det foreligger en uakseptabel risiko for at varen er ment for et masseødelggelsesvåpenprogram, eller at den direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne på en måte som ikke er forenlig med vesentlige norske sikkerhets- og forsvarsinteresser.

Utenriksdepartementet foretok en forskriftsendring i 2014 for å styrke lisensplikten for materiell som har vært særlig konstruert eller modifisert for militært formål, uavhengig av materiellets tilstand på eksporttidspunktet. Slik kontroll kommer i tillegg til lisensplikten som gjelder for varene og teknologien som er beskrevet i forskriftens liste I (forsvarsmateriell), og innebærer en vesentlig styrking av kontrollen med varer som opprinnelig har vært særlig utviklet eller modifisert for militær bruk.

Retningslinjene

Retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell, samt teknologi og tjenester for militære formål ble første gang publisert i februar 1992. Bakgrunnen for å offentliggjøre de nye retningslinjene, var Regjeringens ønske om å gi industrien en bedre forståelse av rammebetingelser som den må innrette seg under, og dermed også økt forutsigbarhet.

Hovedprinsippet for vurderinger av eksportsøknader for våpen og militært utstyr er Stortingets 1959-vedtak, hvor det heter at «hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig». Regjeringen anser Stortingets vedtak som bindende pålegg, og eksportreguleringen skal sikre at det blir fulgt.

I 1997 samlet Stortinget seg om en presisering om at Utenriksdepartementets vurdering omfatter en rekke politiske spørsmål, herunder knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter.

I 2014 igangsatte en koalisjon ledet av Saudi-Arabia militære operasjoner i Jemen etter invitasjon fra landets legitime myndigheter. Dette aktualiserte Norges selvpålagte restriksjoner gjennom 1959-vedtaket, som innebærer at vi ikke selger våpen og ammunisjon til partene i en borgerkrig. Praksis har vært at intervenerende stater ikke anses omfattet av 1959-vedtaket. Det legges ikke begrensninger på hvor land som er godkjent som mottakere av forsvarsmateriell fra Norge, bruker sitt eget materiell.

Stortingets vedtak fra 1959 og presisering i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering, særlig grunnet formuleringen «de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret, er det rimelig også å vektlegge humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås fra autorativt hold at et lands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett eller at det fastslås systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet ikke kunne tillates.

28. november 2014 publiserte Utenriksdepartementet oppdaterte retningslinjer. Hovedformålet var å gi en tydelig og samlet oversikt over de prinsipper og kriterier som søknader om eksportlisens vurderes etter. Det er i denne anledning etablert en konsolidert liste som reflekterer åtte adferdskriterier som er avledet fra EUs felles handling om våpeneksport, samt artikkel 6 og 7 fra FNs avtale om handel med våpen (ATT). Den konsoliderte listen ivaretar også sjekklisten som departementet utarbeidet i samarbeid med SIPRI, og som ble oppsummert i syv konkrete punkter omtalt i Meld. St. 8 (2012–2013).

Den konsoliderte listen ivaretar således SIPRI-verktøyets syv oppsummeringspunkter, EUs åtte kriterier for våpeneksport samt ATTs to operative artikler om eksportkontroll. Listen differensierer mellom kriterier som innebærer at lisens ikke kan påregnes innvilget, og kriterier som skal vektlegges i en helhetsvurdering av den enkelte søknad. Når de aktuelle vurderingskriterier omtales, vil det heretter refereres til den konsoliderte listen.

Målet er å sikre at behandlingen av søknader om eksporttillatelse ivaretar de aktuelle utenriks- og innenrikspolitiske hensyn, herunder hensynet til menneskerettighetene og risikovurderinger knyttet til intern undertrykking ifm eksport av militært utstyr. Hovedhensynet bør være at Norge ikke vil tillate salg av forsvarsrelaterte varer til land i områder med internasjonal væpnet konflikt eller hvor slik konflikt truer, eller til land hvor det aktuelle forsvarsrelaterte utstyret kan benyttes i forbindelse med intern væpnet konflikt og det anses å foreligge en uakseptabel fare for at utstyret kan bli brukt til intern undertrykking, eller til å angripe en annen stat eller tvinge gjennom territorialkrav med makt.

Det ble redegjort grundig for departementets arbeid med oppdateringen av retningslinjene i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2014–2015).

Selv om de viktigste eksportlandene har sluttet seg til samme kriterier og standarder, skjer vurderinger og endelige beslutninger om konkrete eksportsaker på nasjonalt plan. For Norges vedkommende er det viktig å føre en tett dialog med nærstående land for å utveksle informasjon, samt erfaringer og synspunkter i den hensikt å oppnå en mest mulig enhetlig forståelse og anvendelse av de felles kriteriene.

Enkelte land har også særnasjonale prinsipper og sikkerhetspolitiske interesser som gir føringer i tillegg til de internasjonale kriteriene. Utenriksdepartementets retningslinjer for behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell skal sikre gjennomføring av Stortingets vedtak og en restriktiv og forutsigbar praktisering av de konsoliderte kriteriene.

Anvendelsen av den konsoliderte listen har ført til mer systematiske vurderinger av forhold som anses å falle inn under 1959-vedtakets understreking av at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område….». Den konsoliderte listen har således konkretisert og synliggjort vurderingene som gjøres i departementet. Erfaringsgrunnlaget er fremdeles i en tidlig fase, men det er allikevel klart at listen utgjør et tydelig og strengt verktøy, og som over tid vil sikre større konsistens i vurderinger som gjøres i de enkelte saker.

I retningslinjene gis det også nærmere bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker før lisens for våpen kan innvilges. Den forrige regjeringen arbeidet aktivt gjennom flere år for å fremme en felles NATO-norm om sluttbrukererklæring, dvs. med reeksportklausul. Dette arbeidet har så langt ikke ført frem. Denne regjeringen er også opptatt av å hindre at norske våpen kommer på avveie. Det har så langt vi kjenner til heller ikke skjedd. Leveranser av våpen mellom NATO-land baserer seg på en grunnleggende tillit som innebærer at våpen som er anskaffet ikke blir reeksportert uten at det opprinnelige eksportlandet blir konsultert. I praksis har ikke reeksport fra allierte eller nærstående land vært problematisk. Regjeringen vil fortsatt arbeide på de aktuelle internasjonale arenaer for å fremme enighet om felles format og norm når det gjelder sluttbrukerdokumentasjon og reeksportforsikringer.

Anvendelse av den konsoliderte listen i forbindelse med eksport til land i Midt-Østen

Det er åpnet for eksport av A-materiell til Kuwait, De Forente Arabiske Emirater (FAE), Qatar og Oman. Videre er det åpnet for B-materiell, som er annet militært materiell og som ikke er våpen, til Saudi-Arabia. Eksporten av forsvarsmateriell fra Norge i 2015 til disse landene fremgår i meldingens Kapittel 9.

Disse landene er fremvoksende markeder for norsk forsvarsindustri. Samtidig er det en utfordring at de nevnte landene deltar i den saudisk-ledede koalisjonen som intervenerer i den væpnede konflikten i Jemen på oppfordring fra jemenittiske myndigheter. Høsten 2015 la Human Rights Watch og Amnesty International frem rapporter hvor det hevdes å ha foregått brudd på humanitærretten, bl.a. fra Saudi-Arabias side, i Jemen.

Et ekspertpanel opprettet i henhold til FNs Sikkerhetsråds resolusjon 2140 (2014) fremla 22. januar 2016 en rapport om de militære operasjonene i Jemen. Her fremkommer stor bekymring for den humanitære situasjonen.

Et kjernespørsmål i denne forbindelse er i hvilken grad koalisjonens krigføring og brudd på den internasjonale humanitærretten vil være å anse som systematisk i en slik grad at eksport vil være i strid med våre internasjonale forpliktelser, herunder FNs våpenhandelsavtale (ATT) og kriterium 2, og at eksport således må opphøre. I denne anledning følger vi tett vurderinger fra autorativt hold.

Selv om materiell levert fra Norge ikke omfattes av FN-rapporten, ser vi alvorlig på informasjonen i rapporten. Utenriksdepartementet viderefører således en streng praktisering av eksportkontrollen overfor de nevnte landene.

Departementet utviser betydelig årvåkenhet og gjør særlig omhyggelige vurderinger av kriteriene i den konsoliderte listen, herunder når det gjelder risiko for bruk i Jemen og brudd på humanitærretten. Dette ga seg primo 2016 konkret utslag ved at Regjeringen besluttet å inntil videre holde tilbake utførsler av ammunisjon til De forente arabiske emirater, selv om det ikke foreligger informasjon om at norsk ammunisjon er benyttet i Jemen. Dette er uttrykk for en streng «føre var»-linje fra norsk side.

Kontrollen med eksport av flerbruksvarer

Flerbruksvarer er varer og teknologi som i utgangspunktet er utviklet for legitim sivil bruk, men som også kan anvendes for utvikling og bruk av masseødeleggelsesvåpen (MØV) eller konvensjonelle våpen. Eksempler på slike varer er kryptoutstyr, visse typer materialer som f.eks. kompositt og spesialstål, gyroer, undervannsteknologi, kameraer, kjemikalier, isostater, sentrifuger, tungtvann, biologiske agens og avanserte verktøymaskiner.

Det er ikke gitt noen juridisk definisjon av hva som er MØV, men slike våpen anses å omfatte kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen. I tillegg omfattes også visse missiler, dvs. bæremidler til slike våpen, som ballistiske missiler med lang rekkevidde og kryssermissiler.

Bestrebelser for å hindre spredning av MØV har i hovedsak vært rettet mot å hindre at ytterligere land anskaffer slike våpen. I kjølvannet av 11. september 2001 har imidlertid oppmerksomheten i økende grad vært rettet mot å hindre at ikke-statlige aktører får tilgang til MØV.

Arbeidet for å hindre spredning av MØV har først og fremst vist seg gjennom flere internasjonale avtaler og teknologilands samarbeid innenfor multilaterale eksportkontrollregimer. Innenfor regimene utveksles det informasjon om spredningsaktiviteter, anskaffelsesforsøk og om deltakerlandenes avslag på søknader om eksportlisens. Det forutsettes at landene innenfor regimet tar hensyn til slik informasjon, og ikke underminerer andre medlemslands notifiserte lisensavslag.

Dersom det foreligger informasjon og det vurderes å foreligge en uakseptabel risiko for at en flerbruksvare som er søkt utført er ment for et MØV-program eller annen uønsket militær bruk, vil lisens avslås. Dersom ingen slik bekymring foreligger er det viktig for norske bedrifters konkurranseevne at søknader innvilges på en tidsmessig måte slik at legitim eksport ikke blir unødvendig hindret.

Sluttbrukererklæring ved eksport av strategiske varer.

Strategiske varer er et fellesbegrep for henholdsvis flerbruksvarer og forsvarsmateriell. Flerbruksvarer er sivile varer som også kan anvendes i militære aktiviteter. Risiko forbundet med eksport av slike varer er ulik, og dette virker også inn på vurderinger som gjøres og krav til dokumentasjon forut for eksport.

For å hindre at flerbruksvarer går til utilsiktede MØV-programmer, er informasjon som utvekslet bl.a. innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene om spredningsaktiviteter, viktige kilder. Dersom det ifm. en søknad om eksportlisens ikke foreligger informasjon om bekymringsfull militær sluttbruk eller på annet grunnlag vurderes at det foreligger en uakseptabel risiko for avledning til MØV, vil lisens innvilges. Det kreves imidlertid sluttbrukerdokumentasjon med reeksportklausul for særlige sensitive flerbruksvarer. I slike tilfeller kreves forsikringer om den oppgitte sivile bruk, at varene ikke vil reeksporteres uten norske myndigheters godkjennelse samt at varen kan inspiseres uten forvarsel av norske myndigheter for å påse at den brukes til det forutsatte sivile formålet.

Dersom en eksport dreier seg om flerbruksvare til et konvensjonelt militært formål, vil søknaden i hovedsak behandles etter retningslinjenes bestemmelser om B-materiell. Dette betyr bl.a. at retningslinjenes bestemmelser om sluttbrukerdokumentasjon for B-materiell kommer til anvendelse.

Når det gjelder eksport av forsvarsmateriell, kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker. I motsetning til flerbruksvarer, er det ikke tvil om en militær vares bruksmulighet. Retningslinjene angir tydelige krav om dokumentasjonskrav for henholdsvis A- og B-materiell.

Når det gjelder våpensalg til allierte og nordiske land, så er det etablert en rekke langsiktige avtaler, kontrakter og tillitsforhold med forsvarsmyndighetene i disse landene. Når det tillates eksport av våpen til land utenfor denne nære kretsen, så vil nødvendige forsikringer om bl.a. reeksport innhentes særskilt fra disse landenes myndigheter.

Norge tillater salg av våpen bare til sluttbrukere som er statlige myndigheter. Det innvilges ikke eksportlisens dersom det vurderes å foreligge en uakseptabel risiko for at det militære materiellet er ment for avledning til andre land eller tredjeparter.

Det foreligger ingen informasjon om at våpen fra Norge har kommet på avveie. Vi har derimot avslått lisenssøknader når det har vært tvil om mottakeren.

Departementet har mulighet til å ta i bruk en rekke kontrollmuligheter, også gjennom våre utenriksstasjoner, dersom informasjon mottas om at norske våpen er avledet til annen bruker enn forutsatt.

Kontroll med overføring av kunnskap

Lisensplikten som følger av eksportkontrollforskriften vedrørende teknologi, omfatter også immaterielle ytelser. Kontrollen retter seg således mot visse typer opplæring og muntlig overføring av kunnskap. Innenfor eksportkontrollregimene står spørsmålet høyt på dagsordenen og det utveksles erfaringer og informasjon om nasjonale tiltak i økende grad.

FNs Sikkerhetsråds resolusjoner og EUs utvidede tiltak om sanksjoner mot Nord-Korea, setter også forbud og bestemmelser om kontroll med overføring av visse typer kunnskap.

Utenriksdepartementet har utarbeidet særskilte retningslinjer for utdanningsinstitusjonenes arbeid med opptak og ansettelser av utenlandske personer innenfor særlige sensitive fagområder. Hensikten er å redusere risiko for utilsiktet overføring av kunnskap som kan bidra til spredning av masseødeleggelsesvåpen eller leveringssystemer for slike våpen.

Retningslinjene er ment å være et hjelpemiddel for utdanningsinstitusjonenes egne vurderinger. I tillegg til informasjon om hensikten med kontrollen og gjeldende regelverk, gir retningslinjene nærmere føringer om hvilke fagområder og studie- eller arbeidsnivå som betinger særskilt årvåkenhet. Retningslinjene er gjenstand for løpende revidering i lys av politisk og teknologisk utvikling.

Gjennomføring av sanksjoner og våpenembargo

Norge gjennomfører som hovedregel sanksjoner som er vedtatt av FNs Sikkerhetsråd i norsk rett ved forskrifter vedtatt med hjemmel i lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd (sanksjonsloven). Når det gjelder EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet opp om, kan slike gjennomføres ved forskrift gitt med hjemmel i lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomiske eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler (tiltaksloven).

Iran

Avtalen om Irans atomprogram, den såkalte «Joint Comprehensive Plan of Action» (JCPOA) fra juli 2015, innebærer at en rekke sanksjoner mot Iran er opphevet mot at Iran har lagt begrensinger på sitt atomkraftprogram og forpliktet seg til å aldri utvikle atomvåpen. Sanksjonslettelsene ble iverksatt 16. januar 2016. Norge har iverksatt lettelser i tråd med vedtak fattet av FNs Sikkerhetsråd og EU.

Sanksjonslettelsene medfører bortfall av tidligere Sikkerhetsrådsresolusjoner og FN-sanksjoner knyttet til Irans atomprogram. I tillegg har Norge opphevet, i likhet med EU, de økonomiske tiltakene som har lagt begrensinger på handel og samarbeid med Iran, blant annet innen maritim sektor, olje/gass og bank/finans.

Enkelte av restriksjonene mot Iran videreføres. Dette gjelder bl.a. tiltak grunnet menneskerettighetssituasjonen i Iran, eksport av varer og teknologi som er relevant for kjernefysiske- og missilaktiviteter, våpenembargo, samt tilknyttende listeføringer av personer og selskaper. Når det gjelder varer omfattet av det kjernefysiske eksportkontrollregimet NSG (Nuclear Suppliers Group), er det lagt opp en særskilt godkjenningsprosedyre innenfor rammen av FN Sikkerhetsråd før eksport eventuelt kan tillates. Det er fremdeles forbud mot eksport av varer og teknologi omfattet av missilkontrollregimet MTCR til Iran.

I avtalen er det lagt inn en mekanisme om at FN-sanksjonene kan gjeninnføres dersom Iran vesentlig misligholder sine forpliktelser. Denne «snap-back» mekanismen innebærer at ett av de fem faste medlemmene i FNs Sikkerhetsråd har mulighet til å kreve sanksjonene gjeninnført ved å anføre at atomavtalen er misligholdt. Dersom Sikkerhetsrådet ikke blir enig om å videreføre sanksjonslettelsene, vil sanksjonene automatisk gjeninntre. EU og Norge vil også kunne vurdere å gjeninnføre tiltak i en slik situasjon.

Russland

Forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territoriale integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet ble iverksatt 15. august 2014. Forskriften innebærer bl.a. forbud mot import og eksport av våpen og forsvarsmateriell fra og til Russland, forbud mot eksport av flerbruksvarer og -teknologi som kan være beregnet for militær bruk eller til militær mottaker, forbud mot handel mv. med russiske verdipapirer og pengemarkedsinstrumenter, samt begrensninger i eksporten av visse varer og tjenester til russisk oljeindustri. Ved slik eksport kreves forhåndstillatelse fra Utenriksdepartementet. Forskriften ble endret 10. oktober 2014 og 14. april 2015, og er på linje med EUs restriktive tiltak mot Russland.

Utenriksdepartementets oppgaver

Utenriksdepartementets oppgaver på eksportkontrollområdet omfatter norsk politikkutvikling, regelverk, et omfattende internasjonalt samarbeid og lisensiering. I tillegg er departementet ansvarlig for gjennomføring av sanksjonsregimer og relevante restriktive tiltak som er vedtatt i FNs Sikkerhetsråd eller av EU og som gjennomføres i norsk rett.

Aktivitetene på eksportkontrollområdet, herunder det internasjonale samarbeidet, har økt de siste årene. Det er nødvendig at departementet besitter særskilt ekspertise for å kunne delta i de omfattende forhandlingene innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene, og for å sikre en ansvarlig lisensiering nasjonalt. Oppgavene krever juridisk og teknisk kompetanse, samt godt politisk skjønn. Nasjonal evne til etterlevelse av forpliktelsene som er inngått i de multilaterale regimene har fått stadig større betydning for både eksportlands- og eksportørers omdømme som troverdige handelspartnere.

Utenriksdepartementet legger vekt på å gi god informasjon til næringslivet. I tillegg til å føre en forebyggende dialog med de enkelte bedrifter ved behov, avholdes det årlig et større seminar for eksportindustrien. I tillegg gis løpende informasjon om regelverk, lisensprosedyrer osv. på eksportkontrollens hjemmeside.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og tollvesenet har også lovpålagte oppgaver på eksportkontrollområdet. PST er ansvarlig for å forebygge og etterforske brudd på regelverket, og tollvesenet er ansvarlig for vare- og dokumentkontroll ved eksport. Ved konkrete behov kan Utenriksdepartementet trekke på teknisk og faglig ekspertise fra Forsvaret og Statens Strålevern. For å sikre nødvendige ressurser, kompetanse og effektivitet i det nasjonale gjennomføringsapparatet, samt muligheten for å dele erfaring og informasjon mellom de involverte etatene, er det viktig med bred deltakelse på ekspertmøter innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene.

Departementets nære kontakt og dialog med eksportbedriftene gir god oversikt over det norske teknologimiljøet. Kunnskap om ny teknologiutvikling og særskilte næringsinteresser er viktig. Det er videre nødvendig at departementet har god forståelse om spredningsrisiki forbundet med de aktuelle varer og teknologier. I de løpende forhandlingene innenfor regimene om utforming av kontrollparametre og spørsmål om å legge nye, fremvoksende teknologier under kontroll, er slik innsikt av særskilt betydning.

Regjeringen vil fortsatt sikre tilstrekkelige ressurser for å kunne ivareta de omfattende oppgavene på eksportkontrollområdet. I denne sammenheng legges det også vekt på å tilby norske bedrifter konkurransedyktige vilkår basert på en kompetent og tidsmessig lisensiering.

Innføring av sikkert, elektronisk saksbehandlingssystem

Utenriksdepartementet tok i 2015 i bruk en digitalisert tjeneste for effektivisering og modernisering av eksportkontrollen. Den digitale tjenesten oppfyller regjeringens krav om digitalisering av offentlige tjenester.

I tillegg til effektivisering av selve lisensieringsarbeidet, vil tjenesten innebære en betydelig økt sikkerhet knyttet til bedriftenes rapporter og kvalitetssikring av det omfattende og sensitive materialet som ligger til grunn for de årlige meldingene om eksporten av forsvarsmateriell til Stortinget.

Bruken av systemet er i en tidlig fase, og departementet vil løpende vurdere behov for justeringer og oppgradering med sikte på best mulig sikkerhet og brukervennlighet. Alle bedrifter som foretar løpende eksport skal benytte systemet.

FNs avtale om handel med våpen (ATT)

Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen trådte i kraft 24. desember 2014. 130 stater har undertegnet avtalen mens 82 har ratifisert, inkludert Norge, eller sluttet seg til den.

Avtalen er den første juridisk bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Målsettingen med avtalen er å etablere så høye felles internasjonale standarder for internasjonal handel med konvensjonelle våpen som mulig og å forhindre ulovlig handel med slike våpen, bl.a. med sikte på å bidra til fred, sikkerhet og stabilitet og å redusere menneskelige lidelser. Fra norsk side anses derfor at ATT har et bredere fokus enn ren handelsregulering. Avtalen forhindrer ikke statsparter i å beholde strengere nasjonale eksportkontrollregimer og å styrke disse utover avtalens krav. Den legger heller ikke ensidige begrensninger på norsk industri, og er ikke i norsk industris konkurransemessige disfavør.

Det første statspartsmøtet fant sted i Mexico 24.–28. august 2015. Statspartsmøtet lyktes i å vedta nødvendige forutsetninger for våpenhandelsavtalens iverksetting og videre gjennomføring. Prosedyrereglene inneholder også bestemmelser som sikrer at sivilsamfunnet inkludert FNs organer, Røde Kors, NGOer og industrien etter anmodning kan delta i kommende møter. ATTs sekretariat vil bli lokalisert til Genève, og Nigeria ble valgt til å lede arbeidet frem mot og under neste statspartskonferanse i Genéve 22.–26. august 2016.

Det er lavere oppslutning om avtalen i Afrika og Asia enn øvrige verdensdeler. Fra norsk side vil man fortsette å arbeide for størst mulig tilslutning blant alle stater og oppfordre stater som har undertegnet om å ratifisere så snart som mulig. Norge samarbeider med EU for å understøtte implementeringen av avtalen ved å gi assistanse til ATT-land som ønsker det. Norge støtter også sikring og destruksjon av våpenlagre og ammunisjon gjennom Norsk Folkehjelp og Miners Advisory Group i en rekke land.

Gjennomføring i det norske regelverket

Spørsmålet om norsk gjennomføring ble vurdert før norsk tilslutning til avtalen, og svaret inngikk i Prop. 186 S (2012–2013) til Stortinget om samtykke til ratifikasjon, og hvor det heter at gjennomføring av avtalen ikke krever lov- eller forskriftsendringer.

Jf. Innst. 200 S (2015–2016) vedrørende Meld. St. 8 (2015–2016) om eksporten av forsvarsmateriell i 2014, vises til det til Prop. 186 S og særlig punkt 4 om «Gjennomføring i norsk rett». Her fremgår det at avtalen inneholder mange elementer og bestemmelser som allerede finnes i Norges og andre lands eksportkontrollsystemer. Det er en betydelig overlapping mellom EU-kriteriene og ATTs artikkel 6 og 7.

Etter at traktaten var ratifisert, foretok Utenriksdepartementet i tråd med Prop. 186 S en gjennomgang av det samlede regelverk på området og vurderte mulig harmonisering mellom ulike deler av regelverket og avtalen. Resultatet var at de sentrale kriteriene i ATT og de åtte kriteriene som følger av EUs adferdskodeks for våpeneksport ble innarbeidet i Utenriksdepartementets retningslinjer.

Dette vurderes som en hensiktsmessig implementering av ATT-prinsippene, som sammen med EUs kriterier utfyller de sentrale rammene for norsk eksportkontroll gitt i Regjeringens erklæring og Stortingets vedtak fra 1959.

ATT er i seg selv en juridisk bindende avtale. Ved å inkludere artikkel 6 og 7 i den konsoliderte listen i retningslinjene, sikres at de faktisk blir anvendt og etterlevd i Utenriksdepartementets lisensiering på samme måte og med samme vekt som de åtte EU-kriteriene. Dette er i stor grad normative kriterier og hensyn som skal ivaretas, og hjemmelskjeden med lov, forskrift og retningslinjer ivaretar en robust og restriktiv norsk eksportkontroll. Ved å likestille alle kriterier og prinsipper i Utenriksdepartementets retningslinjer, gis det full åpenhet og innsyn overfor industrien og sivilsamfunnet om vurderinger og hensyn som gjør seg gjeldende ved behandlingen av søknader om eksport av forsvarsmateriell fra Norge.

Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning

Gjennom nasjonal eksportkontroll tar leverandørland et særlig ansvar for å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet, særlig avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC).

For å styrke og effektivisere gjennomføringen av de internasjonale avtalene om ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV), samarbeider sentrale leverandørland innenfor fem eksportkontrollregimer om felles varelister og retningslinjer. Zangger-komiteen (ZC) og Nuclear Suppliers Group (NSG) retter seg mot å hindre spredning av kjernefysiske våpen. Australiagruppen (AG) gjelder substanser og utstyr for kjemiske og biologiske våpen. Missile Technology Control Regime (MTCR) omfatter varer og teknologi som kan anvendes i bæresystemer for MØV og Wassenaar-samarbeidet (WA) er rettet mot konvensjonelle våpen og militært utstyr, samt flerbruksvarer som har viktige anvendelser innenfor militære konvensjonelle formål.

Det foregår løpende forhandlinger for å sikre at kontrollister og retningslinjer holder tritt med teknologisk utvikling og spredningstrusler. Det utveksles omfattende informasjon innenfor rammen av de enkelte regimene, herunder om aktuelle spredningsaktiviteter og om medlemslandenes avslag på eksportsøknader.

Nye spredningstrusler og teknologisk utvikling har ført til at eksportkontrollen har fått en økende anerkjennelse og betydning. Dette gjelder bl.a. ved at FNs sikkerhetsråd bruker regimenes retningslinjer og varelister i flere sanksjonsregimer og ifm resolusjon 1540 om tiltak for å hindre spredning av MØV.

Som følge av den raske teknologiske utviklingen innenfor sivil sektor og urovekkende spredningstrender, har aktivitetene i de multilaterale eksportkontrollregimene vokst betydelig de senere årene. I tillegg til at flere land forsøker å anskaffe MØV og leveringsmidler for slike våpen, er det vokst frem en særlig utfordring knyttet til at ikke-statlige aktører også forsøker å anskaffe MØV og leveringskapasitet.

Norge har gjennom årene tatt på seg lederskap i flere regimer, og ledet bl.a. missilkontrollregimet MTCR i 1992–1993 og i 2014–15. Norge ledet også det kjernefysiske eksportkontrollregimet NSG i 2005–2006, samt bidro betydelig til etableringen av Wassenaar-samarbeidet (WA) i 1996.

I tillegg til arbeidet innenfor regimene, er det etablert flere multilaterale tillitsskapende tilak og samarbeid for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV). Det ble redegjort grundig for disse i Meld. St. 8 (2015–2016).

Særlig om Wassenaar-samarbeidet

Wassenaar-samarbeidet (WA) gjelder kontroll med konvensjonelle våpen og tilhørende militære varer og teknologi, samt strategiske flerbruksvarer som ellers ikke er dekket av de MØV-rettede regimene. Varer som er beskrevet på WAs lister utgjør hoveddelen av de kontrollerte varene som eksporteres fra Norge.

WA kom til etter oppløsningen av Sovjetunionen, og ble etter tre års forhandlinger etablert med et eget sekretariat i Wien i 1996. Samarbeidet fyller 20 år i 2016, noe som vil markeres gjennom flere utadrettede aktiviteter. Norge ledet forhandlingene som førte frem til enighet om det politiske basisdokumentet i 1996, og fra norsk side tas det sikte på å fremheve dette sentrale bidraget under relevante markeringer av WA som skal finne sted i 2016.

WA har etablert en kontrolliste for militære varer og en for flerbruksvarer. Den norske militære listen (liste I) og EUs felles militære liste er i praksis forhandlet i WA. Listene er komplekse, og krever løpende og omfattende forhandlinger for å holde tritt med teknologisk utvikling. WAs flerbruksliste inngår i Utenriksdepartementets liste II.

Det finner sted et årlig ekspertmøte om lisensiering- og håndhevelse (LEOM). LEOM tar for seg operative og praktiske temaer knyttet til gjennomføring av kontrollen på nasjonalt plan. Norge ledet LEOM i 2015, og vil også lede møtet i 2016.

Videre foregår det tekniske arbeidet og det politisk rettede arbeidet innenfor to ekspertgrupper. Gruppene rapporterer til det årlige plenumsmøtet, hvor alle beslutninger fattes ved konsensus.

I 2016 finner det sted særskilte forhandlinger med sikte på å videreutvikle og styrke samarbeidet.

Når det gjelder WAs flerbruksliste, er norske bedrifter særlig berørt av kontrollen knyttet til offshore og undervannsteknologi, undervannsfarkoster, sonarer, seismisk utstyr, gyroer og visse typer kameraer. I tillegg kommer en rekke høyteknologiske deler og komponenter. De sivile varene som omfattes av flerbrukslisten har viktige militære og sikkerhetsmessige anvendelsesmuligheter.

Cyber-teknologi er nylig blitt inkludert i flerbrukslisten til WA. For tiden pågår et omfattende revisjonsarbeid av kontrollteksten for romrelatert teknologi. Behovet for revisjon på dette området er særlig den pågående kommersialiseringen av rommet. Det pågår også forhandlinger om en effektiv kontrolltekst når det gjelder 3D-printing.

Initiativet for spredningssikkerhet – Proliferation Security Initiative (PSI)

Proliferation Security Initiative (PSI) ble etablert i 2003 som en respons på faren for at visse stater og ikke-statlige aktører skal kunne tilegne seg og bruke masseødeleggelsesvåpen (MØV). PSI er et internasjonalt samarbeid for å forberede og i praksis kunne avskjære handel med og transport av MØV, relatert teknologi og kunnskap, og kan ses på som et supplement til deltagerlandenes arbeid med eksportkontroll nasjonalt og internasjonalt. USA har en sentral rolle i PSI samarbeidet ved å ivareta sekretariatsfunksjonen.

PSI har per i dag 105 deltakerland som har sluttet seg til samarbeidet ved å godta prinsippene som ligger til grunn. Norge er med i kjernegruppen for operative eksperter som består av 21 land.

På norsk side ledes arbeidet av Utenriksdepartementet, men engasjementet har et bredt nedslagsfelt og krever deltakelse fra en rekke departement og underliggende etater.

Norge ledet i 2015 det innledende arbeidet med å gjennomgå foreliggende grunnlagsdokumenter og forslag som alle PSI deltagerland kan benytte seg av. Arbeidet viderføres i 2016–17.

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCOC)

Haag-kodeksen (HCOC) er politisk bindende, og et resultat av det internasjonale samfunnets bestrebelser om å regulere spredning av ballistiske missiler gjennom åpenhet og tillitsskapende tiltak. Kodeksen ble iverksatt i november 2002 etter at 96 stater signerte kodeksen, herunder Norge. Ved utgangen av oktober 2015 hadde 137 stater sluttet seg til. Ved å tilslutte seg HCOC, påtar statene seg på frivillig grunnlag til å følge kodeksen og utstede forhåndsnotifikasjoner om relevante utskytninger og testflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. Videre forutsettes det at statene årlig legger frem en deklarasjon om gjennomføringen av kodeksen.

Aktivetetene på Andøya rakettskytefelt innebærer at Norge er blant de landene som notifiserer flest utskytninger som et tillitsskapende tiltak.

Østerrike virker som eksekutivsekretariat. De årlige møtene finner sted i Wien under roterende formannskap. Canada innehar formannskapet i 2015–2016.

HCOC ble i sin tid forhandlet utenfor FN, men kodeksen er knyttet til FN gjennom flere resolusjoner vedtatt av FNs generalforsamlinger siden 2002.

Andre internasjonale aktiviteter og spredningstiltak

St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009), St.meld. nr. 21 (2009–2010) og Meld. St. 8 (2012–2013) redegjorde for andre spredningstiltak.

I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig om det internasjonale arbeidet med kontrollen med håndvåpen og lette våpen, samt om arbeidet for en internasjonalt bindende avtale om merking og sporing.

I Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013) ble det gjort nøye rede for merkings- og sporingssystemene som gjennomføres av hhv. Nammo-konsernet og Kongsberg-gruppen.