4 Regelverk og retningslinjer for kontrollen med eksport av strategiske varer
Kontrollen er hjemlet i lov av 18. desember 1987 om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver.
Kontrollistene er en del av eksportkontrollforskriften, og angir varene og teknologien som er lisenspliktige. Listene retter seg mot henholdsvis forsvarsrelaterte varer (liste I) og flerbruksvarer (liste II). I praksis er listene forhandlet innenfor de multilaterale regimene som Norge er medlem i. EU har satt sammen listene fra de ulike regimene på en brukervennlig måte, og det er disse listene som benyttes i Norges regelverk.
Begrepet «strategiske varer» er et fellesbegrep for hhv. forsvarsmateriell og flerbruksvarer og er definert i eksportkontrolloven som varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger. I tillegg omfatter kontrollen med strategiske varer og teknologi også tjenester for militære formål. Videre er formidling mellom to tredjeland av strategiske varer gjenstand for eksportkontroll.
I tillegg til varene som er beskrevet på listene, kan det utløses lisensplikt for enhver vare, uavhengig av listene, under nærmere gitte vilkår. Slike generalklausuler er kjent som «fang alt» eller «catch all».
Innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene er vedtatt beste-praktisdokumenter og retningslinjer rettet mot nasjonal utøvelse av kontrollen.
Gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak er hjemlet i særskilte regelverk og står nærmere omtalt i kapittel 6.
Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (eksportkontrolloven)
Eksportkontrollen er hjemlet i Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. I Kgl. res. av 18. desember 1987 er Utenriksdepartementet gitt fullmakt til å utøve den fullmakt som i henhold til eksportkontrolloven er tillagt Kongen. Utenriksdepartementet er med dette ansvarlig for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell1, flerbruksvarer2, samt relevant teknologi og tjenester.
Etter eksportkontrolloven må alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a første ledd, ikke utføres uten tillatelse fra Utenriksdepartementet.
Loven setter forbud mot at det drives handel med, formidles eller på annen måte bistås ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift.
I tillegg inneholder loven bestemmelser om informasjonsplikt, taushetsplikt og straffeansvar. I St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009) og Meld. St. 21 (2009–2010) ble det gitt grundig informasjon om loven.
Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen
Forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester av 19. juni 2013 gir grundige regler for lisensplikten og tilhørende kontrolloppgaver for Utenriksdepartementet. Forskriften erstatter en tidligere forskrift av 18. januar 1989.
Det ble redegjort grundig om arbeidet med den nye forskriften i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2012–2013).
Liste I (forsvarsrelaterte varer) og liste II (flerbruksvarer) beskriver produkter og teknologi som krever tillatelse før eksport. Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring. Listene oppdateres løpende i tråd med endringer vedtatt i de enkelte eksportkontrollregimene, og som regel parallelt med at EU oppdaterer sine lister.
I august 2014 ble forskriften styrket ved å innføre lisensplikt for materiell som har vært særlig konstruert eller modifisert for militært formål, uavhengig av materiellets tilstand.
For å sikre gjennomføring av det EØS-relevante ICT-direktivet angir forskriften nærmere regler om overføringslisenser for eksport av forsvarsrelaterte varer til mottakere innenfor EU/EØS og om sertifisering av foretak. Direktivet ble grundig omtalt i Meld. St. 8 (2012–2013).
Forskriften angir en rekke unntak fra lisensplikten, samt bestemmelser rettet mot kontroll av formidling mellom to tredjeland og om lisensplikt for ikke-listede varer under nærmere angitte omstendigheter.
Dersom departementet kommer til at en vare som ikke er oppført på noen liste skal underlegges lisensplikt, er hensikten i utgangspunktet å kunne avslå eksport fordi varen er ment for militær bruk i et land hvor det er krig, krig truer eller det er borgerkrig; mottakerlandet er gjenstand for våpenembargo eller restriktive tiltak som gjennomføres i norsk rett; det foreligger en uakseptabel risiko for at varen er ment for et masseødelggelsesvåpenprogram; eller at den direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne på en måte som ikke er forenlig med vesentlige norske sikkerhets- og forsvarsinteresser.
4.1 Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell
Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell fra Norge baserer seg på Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, og hvor det bl.a. heter at:
«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».
I vedtak av samme dato tar Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».
I 1997 sluttet et enstemmig Storting seg til en presisering om at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».
Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportreguleringen skal sikre at det blir fulgt.
Retningslinjene ble første gang publisert i 1992. I utenriksministerens pressemelding 28. februar 1992 het det bl.a. at «ved å offentliggjøre de nye retningslinjene, ønsker Regjeringen å gi industrien en bedre forståelse av og innsyn i de rammebetingelser som den må innrette seg under. Retningslinjene vil således medføre økt forutsigbarhet, hvilket er av stor betydning ettersom utvikling, produksjon og markedsføring av militært materiell forutsetter langsiktig planlegging».
Dette formålet har siden ligget fast. Regjeringen ønsker å legge til rette for at norske bedrifter sikres fortsatt tydelige og forutsigbare rammevilkår for sin eksportaktivitet, herunder gjennom tydelige og langsiktige retningslinjer om Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell.
Retningslinjene gir nærmere bestemmelser om lisensieringen av forsvarsmateriell, om delleveranser, overføring av teknologi og produksjonsrettigheter samt tjenesteytelser for militære formål. I tillegg defineres to varekategorier og fire landgrupper. Varekategori A omfatter alle typer våpen og ammunisjon, og varekategori B gjelder annet militært materiell og som ikke er våpen. Landgruppe 1 består av allierte, nordiske og særlig nærstående land, landgruppe 2 er land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter forutgående Regjeringsbehandling, landgruppe 3 er land som bare kan få motta B-materiell og landgruppe 4 retter seg mot land som Norge ikke selger verken A- eller B-materiell til. I retningslinjene gis det også klare bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker før lisens for våpen kan innvilges.
Den forrige regjeringen arbeidet aktivt gjennom flere år for å fremme en felles NATO-norm om sluttbrukererklæring, dvs. med reeksportklausul. Dette arbeidet førte ikke frem. Denne regjeringen er også opptatt av å hindre at norske våpen kommer på avveie. Det har så langt vi kjenner til heller ikke skjedd. Leveranser av våpen mellom NATO-land baserer seg på en grunnleggende tillit som innebærer at våpen som er anskaffet ikke blir reeksportert uten at det opprinnelige eksportlandet blir konsultert. I praksis har ikke reeksport fra allierte eller nærstående land vært problematisk. Regjeringen vil fortsatt arbeide på de aktuelle internasjonale arenaer for å fremme enighet om felles format og norm når det gjelder sluttbrukerdokumentasjon og reeksportforsikringer.
EUs åtte atferdskriterier har siden 2010 utgjort et eget vedlegg til retningslinjene (vedlegg A-kriteriene). Kriteriene utdyper de vurderinger Utenriksdepartementet foretar når det gjelder en rekke politiske spørsmål jfr. 1959-vedtaket og 1997-presiseringen. Det ble redegjort grundig for kriteriene i Meld. St. 21 (2009–2010).
28. november 2014 publiserte utenriksdepartementet oppdaterte retningslinjer, hvor de åtte Vedlegg A-kriteriene og de kriterier som følger av ATTs artikler 6 og 7 er innarbeidet direkte i retningslinjenes Kap. 1 under punkt 2 om «Overordnede prinsipper og vurderingskriterier». På denne måten er kriteriene fremstilt i en konsolidert oversikt hvor de aktuelle hensyn og forbud fremgår på en tydelig og helhetlig måte. Den konsoliderte kriterielisten kommer i tillegg til Stortingets vedtak av 11. mars 1959 og utdyper presiseringen om menneskerettighetene i 1997. ATT omtales nærmere i meldingens kapittel 8.
De hensyn som var omfattet av en sjekkliste som departementet utarbeidet i samarbeid med SIPRI, og som ble oppsummert i syv konkrete hensyn er nå ivaretatt av den konsoliderte kriterieliste i retningslinjene av 28. november 2014. På denne måten representerer den konsoliderte listen i retningslinjene, sammen med Stortingets vedtak og presisering, det gjeldende grunnlaget for utenriksdepartementets vurderinger når det gjelder søknader om eksport av forsvarsmateriell.
Anvendelsen av den konsoliderte listen har ført til mer systematiske vurderinger av forhold som anses å falle inn under 1959-vedtakets understreking av at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område….». Den konsoliderte listen har således konkretisert og synliggjort vurderingene som gjøres i departementet. Erfaringsgrunnlaget er fremdeles i en tidlig fase, men det er allikevel klart at listen utgjør et tydelig og strengt verktøy, og som over tid vil sikre større konsistens i vurderinger som gjøres i de enkelte saker.
Det ble redegjort grundig om den konsoliderte listen i Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016).
I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2014–2015) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene.
Regjeringen er opptatt av at norsk næringsliv så langt som mulig skal ha de samme rammebetingelser som utenlandske konkurrenter, og har derfor valgt å gjennomføre EUs standarder i norsk praksis. Regjeringen vil videreføre praksisen med å følge EUs utvikling når det gjelder fremtidig styrking av kriteriene og brukerveiledningen til kodeksen.
Selv om de viktigste eksportlandene har sluttet seg til samme kriterier og standarder, foretas vurderinger og endelige beslutninger på nasjonalt plan. For Norges vedkommende er det viktig å føre en nær dialog med nærstående land, herunder med sikte på å utveksle informasjon, erfaringer og synspunkter om relevante spørsmål i den hensikt å oppnå en mest mulig enhetlig forståelse og anvendelse av felles kriterier. Det er vanlig at landene har særnasjonale prinsipper og sikkerhetspolitiske interesser i tillegg til de internasjonale kriteriene. For Norges vedkommende gjør sikkerhets- og utenrikspolitiske prinsipper seg gjeldende gjennom Stortingets vedtak og enstemmige presiseringer.
Retningslinjene utgjør vedlegg 4 til denne meldingen.
Stortingets 1959-vedtak og intervenerende stater
Konflikten i Jemen siden 2014 aktualiserte begrepet «land hvor det er borgerkrig» i 1959-vedtaket. Norges selvpålagte restriksjoner gjennom 1959-vedtaket innebærer at vi ikke selger våpen og ammunisjon til partene i en borgerkrig. Praksis har vært at intervenerende stater ikke anses omfattet av 1959-vedtaket. Det har ikke vært lagt begrensninger på hvor land som er godkjent som mottakere av våpen fra Norge, bruker sitt eget materiell.
Stortingets vedtak fra 1959 og presisering i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering, særlig grunnet formuleringen «de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret, er det rimelig også å vektlegge humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås at et lands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett eller at det fastslås systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet være utelukket.
Anvendelse av den konsoliderte listen i forbindelse med eksport til land i Midt-Østen
Det er åpnet for eksport av A-materiell til Kuwait, De Forente Arabiske Emirater (FAE), Qatar og Oman. Videre er det åpnet for B-materiell, som er annet militært materiell og som ikke er våpen, til Saudi-Arabia. Eksporten av forsvarsmateriell fra Norge i 2015 til disse landene fremgår i meldingens Kapittel 9.
Disse landene er også fremvoksende og interessante markeder for norsk forsvarsindustri. Samtidig deltar de nevnte landene i den saudisk-ledede koalisjonen som intervenerer i den væpnede konflikten i Jemen på oppfordring fra jemenittiske myndigheter. Høsten 2015 la Human Rights Watch og Amnesty International frem rapporter hvor det hevdes å ha foregått brudd på humanitærretten, bl.a. fra Saudi-Arabias side, i Jemen.
Et ekspertpanel opprettet i henhold til FNs Sikkerhetsråds resolusjon 2140 (2014) fremla i januar 2016 en rapport om de militære operasjonene i Jemen. Her fremkommer stor bekymring for den humanitære situasjonen.
Et kjernespørsmål i denne forbindelse er i hvilken grad koalisjonens krigføring og brudd på den internasjonale humanitærretten vil være å anse som så systematisk at eksport vil være i strid med våre internasjonale forpliktelser, herunder FNs våpenhandelsavtale (ATT) og kriterium 2, og at eksport således må opphøre. I denne anledning følger vi tett vurderinger fra autorativt hold (FN, Den internasjonale domstolen i Haag, Den internasjonale straffedomstolen o.l.). Utenriksdepartementet viderefører således en streng praktisering av eksportkontrollen overfor de nevnte landene, og med særlig årvåkenhet mot risiko for bruk i Jemen og brudd på humanitærretten.
Selv om materiell levert fra Norge ikke omfattes av FN-rapporten, ser vi alvorlig på informasjonen i rapporten. Alle lisenssøknader underlegges individuell og grundig vurdering. Det gjøres særlig omhyggelige vurderinger av kriteriene i den konsoliderte listen, herunder når det gjelder risiko for bruk til interne undertrykkingsformål i mottakerlandet.
Departementet utviser betydelig årvåkenhet og gjør individuelle vurderinger av eksport til landene som deltar i intervensjonen i Jemen. Dette ga seg primo 2016 utslag i at Regjeringen inntil videre har bestemt å holde tilbake videre utførsler av ammunisjon til De Forente Arabiske Emirater. Dette er uttrykk for en streng «føre var»-linje fra norsk side.
Sluttbrukererklæring ved eksport av strategiske varer.
Strategiske varer er et fellesbegrep for henholdsvis flerbruksvarer og forsvarsmateriell. Det er redegjort nærmere om flerbruksvarer i meldignens Kapittel 4.2. Dersom det ifm. en søknad om eksportlisens ikke foreligger informasjon om bekymringsfull militær sluttbruk eller på annet grunnlag vurderes at det foreligger en uakseptabel risiko for anvendelse til MØV, vil lisens innvilges. Det kreves sluttbrukerdokumentasjon med reeksportklausul for særlige sensitive flerbruksvarer. I slike tilfeller kreves bl.a. forsikringer om den oppgitte sivile bruk, at varene ikke vil reeksporteres uten norske myndigheters godkjennelse samt at varen kan inspiseres uten forvarsel av norske myndigheter for å påse at den brukes til det forutsatte sivile formålet.
Dersom en eksport dreier seg om flerbruksvare til et konvensjonelt militært formål, vil en slik søknad i hovedsak behandles etter retningslinjene som om det er B-materiell. Dette betyr bl.a. at retningslinjenes bestemmelser om sluttbrukerdokumentasjon for B-materiell anvendes.
Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker for eksport av forsvarsmateriell. I motsetning til flerbruksvarer, er det ikke tvil om en militær vares bruksmulighet og anvendelse.
Når det gjelder våpensalg til våre allierte og de nordiske landene, så er det etablert en rekke langsiktige avtaler, kontrakter og tillitsforhold med forsvarsmyndighetene i disse landene. Når det tillates eksport av våpen til andre land utenfor denne nære kretsen, så vil nødvendige forsikringer om bl.a. reeksport innhentes særskilt fra disse landenes myndigheter.
Norge tillater salg av våpen bare til sluttbrukere som er statlige myndigheter. Vi tillater ikke eksport dersom det vurderes å foreligge en uakseptabel risiko for at våpnene er ment for avledning til andre land eller aktører.
Det er ingen informasjon om at våpen fra Norge har kommet på avveie. Vi har derimot avslått søknader når det har foreligget tvil om sluttbruker, noe som også fremgår i de årlige stortingsmeldingene om eksport av forsvarsmateriell.
Departementet har mulighet til å ta i bruk en rekke kontrollmuligheter ved behov, også gjennom våre utenriksstasjoner.
4.2 Eksportkontroll og flerbruksvarer
Kontrollen med henholdsvis forsvarsmateriell og flerbruksvarer bygger grunnleggende sett på helt ulike konsepter. Når det gjelder forsvarsmateriell, så er det kunnskap om at det dreier seg om våpen og annet militært materiell, og at bruken er for militære formål. Nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser gjør seg sterkt gjeldende når det kommer til spørsmål om eksport kan tillates. Flerbruksvarer derimot, er sivile varer, men som er identifisert til å kunne ha viktige militære anvendelser i en gitt situasjon. Lisensplikten for flerbruksvarer er etablert for å kunne hindre eksport dersom det foreligger informasjon som gir grunn til en uakseptabel risiko for bruk i bekymringsfulle militære programmer. Dersom det dreier seg om eksport for godtgjort sivil bruk, forutsettes at lisens gis på en tidsmessig måte og som ikke unødvendig hindrer legitim handel.
Innføring av flerbruksvarer på de internasjonale listene krever konsensus i det aktuelle eksportkontrollregimet. Selve gjennomføringen av eksportkontrollen skjer på grunnlag av nasjonale regelverk og praksis, og som forutsetter å sikre at relevante forpliktelser som det enkelte landet har bl.a. som følge av samarbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene tas hensyn til.
Arbeidet for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV) og leveringsmidler for slike våpen, har lenge stått høyt på den internasjonale dagsorden. Ikke-spredningsbestrebelsene har i hovedsak vært rettet mot å hindre at ytterligere land anskaffer MØV, men i etterkant av terrorhandlingene 11. september 2001 har fokus i økende grad vært rettet mot ikke-statlige aktører. Det finnes ingen internasjonal omforent juridisk definisjon av MØV, men slike våpen anses å omfatte kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen. I tillegg forstås også visse bæremidler, som ballistiske missiler med en viss bæreevne og rekkevidde samt kryssermissiler, å omfattes av begrepet. Multilaterale tiltak for å hindre spredning av MØV og leveringsmidler for MØV omfatter flere internasjonale avtaler og samarbeid innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene.
Innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene utveksles det omfattende informasjon om spredningstrender, -nettverk og anskaffelsesforsøk, samt om regimelandenes avslag på lisenssøknader innenfor rammen av de enkelte regimene. Dette er informasjon som skal tas hensyn til i de enkelte regimelandenes lisensvurderinger. Dersom et land har notifisert lisensavslag, forutsettes det at øvrige regimeland avslår mottatte lisenssøknader for det samme utstyret til den samme mottaker. Denne «no undercut»-prosedyren er ment å hindre kommersiell undergraving overfor bedrifter i regimelandene, samt over tid virke til en mest mulig enhetlig nasjonal forståelse av regimenes retningslinjer og formål.
Norge anvender av praktiske hensyn EUs flerbruksvareliste, som er en sammenstilling av listene som er forhandlet i de multilaterale regimene.
Departementet kan anvende retningslinjenes konsoliderte kriterier også i behandlingen av søknader om eksport av flerbruksvarer til militær bruk, dersom varens beskaffenhet og sluttbruk tilsier en mer omfattende og målrettet vurdering.
Kontroll med kjernefysiske varer og teknologi
Kontrollen med kjernefysiske flerbruksvarer skal bidra til å hindre spredning av kjernefysiske våpen. Internasjonale forpliktelser som Norge har, herunder direkte knyttet til ikke-spredningsavtalen, sikkerhetskontrollavtaler med IAEA og det nukleære eksportkontrollregimet NSGs retningslinjer, ligger til grunn for kontrollen. Dette er omfattende og teknisk komplekse retningslinjer og forpliktelser.
For å sikre en effektiv kontroll på dette området, har Utenriksdepartementet inngått et nærmere samarbeid med Statens Strålevern. Samarbeidet legger til rette for å kunne trekke på teknisk ekspertise i Strålevernet ved departementets behandling av konkrete eksportsøknader, samt bidrar til informasjonsflyt og kompetanse hos kontrollmyndighetene.
På denne måten er hensikten å styrke kontrollen med eksport av kjernefysiske varer fra Norge.