8 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
De multilaterale eksportkontrollregimene vokste i hovedsak frem på 1980-tallet for å søke en mest mulig enhetlig fortolkning av eksportkontrollforpliktelsene i de ulike multilaterale avtalene for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, samt for å komplementere svakheter i disse avtalene når det gjelder eksportkontroll. Gjennom nasjonal eksportkontroll tar leverandørland på denne måten et særlig ansvar for å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet, særlig avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett.
Samtidig har rask teknologisk utvikling og nye spredningstrusler medført at eksportkontrollen har fått en økende betydning, bl.a. ved at FNs sikkerhetsråd bruker regimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea, samt i resolusjon 1540.
I Meld. St. 49 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort om avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC).
Håndvåpen og merking og sporing
I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig om det internasjonale arbeidet med kontrollen med håndvåpen og lette våpen, samt om arbeidet for en internasjonalt bindende avtale om merking og sporing.
I Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013) ble det gjort nøye rede for merkings- og sporingssystemene som gjennomføres av hhv. Nammo-konsernet og Kongsberg-gruppen.
Initiativet for spredningssikkerhet – Proliferation Security Initiative (PSI)
Proliferation Security Initiative (PSI) ble etablert 2003 som en respons på faren for at visse stater og ikke-statlige aktører skal kunne tilegne seg og bruke masseødeleggelsesvåpen (MØV). PSI er et internasjonalt samarbeid for å forberede og i praksis kunne avskjære handel med og transport av MØV, relatert teknologi og kunnskap, og kan ses på som et supplement til deltagerlandenes arbeid med eksportkontroll nasjonalt og internasjonalt.
PSI støtter opp om arbeidet med ikke-spredningsavtalen (NPT), Biologivåpenkonvensjonen (BTWC) og Kjemivåpenkonvensjonen (CWC). PSI har per i dag 105 deltakerland som har sluttet seg til samarbeidet ved å godta prinsippene som ligger til grunn. Norge er med i kjernegruppen for operative eksperter som består av 21 land. Politikk og operative tiltak utvikles av denne gruppen, det samme gjelder analyser, prosedyrer, øvelser og planer for involvering av de øvrige deltakerlandene. Møtene går på rotasjonsbasis, og Norge var sist vertskap for et arrangement i 2006.
På norsk side ledes arbeidet av Utenriksdepartementet, men engasjementet har et bredt nedslagsfelt og krever deltakelse fra en rekke departement og underliggende etater. De mest sentrale deltakere er Justisdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, PST, E-tjenesten og Tolldirektoratet.
Norge ledet i 2015 det innledende arbeidet med å gjennomgå foreliggende grunnlagsdokumenter og forslag som alle PSI deltagerland kan benytte seg av. Arbeidet fortsetter, i 2016–17, med å identifisere nye områder der det trengs grunnlagsdokumenter og å finne måter for effektivt å kommunisere dokumentene til alle deltagerland.
USA har en sentral rolle i PSI samarbeidet ved å ivareta sekretariatsfunksjonen, og å planlegge møter, øvelser o.l.
Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCOC)
Haag-kodeksen (HCOC) er politisk bindende, og et resultat av det internasjonale samfunnets bestrebelser om å regulere spredning av ballistiske missiler gjennom åpenhet og tillitsskapende tiltak. Kodeksen ble iverksatt i november 2002 etter at 96 stater signerte kodeksen, herunder Norge. Ved utgangen av oktober 2015 hadde 137 stater sluttet seg til. Ved å tilslutte seg HCOC, påtar statene seg på frivillig grunnlag til å følge kodeksen og utstede forhåndsnotifikasjoner om relevante utskytninger og testflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. Videre forutsettes det at statene årlig legger frem en deklarasjon om sin praksis innenfor kodeksens virkeområde.
Aktivetetene på Andøya rakettskytefelt innebærer at Norge er blant de landene som notifiserer flest utskytninger som et tillitsskapende tiltak.
Østerrike virker som eksekutivsekretariat og således koordinerer informasjonsutvekslingen innenfor HCOC. De årlige møtene finner sted i Wien under roterende formannskap. I 2014–2015 hadde Peru formannskapet i HCOC, og Canada overtar for perioden 2015–2016. EU har finansiert en egen hjemmeside for sekretariatet (www.hcoc.at).
HCOC ble i sin tid forhandlet utenfor FN, men kodeksen er knyttet til FN gjennom flere resolusjoner vedtatt av FNs generalforsamlinger siden 2002.
St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009), St.meld. nr. 21 (2009–2010) og Meld. St. 8 (2012–2013) redegjorde for andre spredningstiltak.
8.1 Det multilaterale samarbeidet om eksportkontroll
For å styrke og effektivisere gjennomføringen av de internasjonale avtalene om ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV), samarbeider viktige leverandørland innenfor fem eksportkontrollregimer om felles varelister og retningslinjer. Zangger-komiteen (ZC) og Nuclear Suppliers Group (NSG) retter seg mot å hindre spredning av kjernefysiske våpen, Australiagruppen (AG) gjelder substanser og utstyr for kjemiske og biologiske våpen, Missile Technology Control Regime (MTCR) omfatter varer og teknologi som kan anvendes i bæresystemer for MØV og Wassenaar-samarbeidet (WA) er rettet mot konvensjonelle våpen og militært utstyr, samt høyteknologiske flerbruksvarer som ikke er dekket av de MØV-rettede eksportkontrollregimene.
Det foregår løpende forhandlinger for å sikre at kontrollister og retningslinjer holder tritt med teknologisk utvikling og spredningstrusler. Det utveksles omfattende informasjon innenfor rammen av de enkelte regimene, herunder om aktuelle spredningsaktiviteter og om medlemslandenes avslag på eksportsøknader. Arbeidet innenfor regimene ivaretas av flere ekspertgrupper som møtes regelmessig og som rapporterer til de årlige plenumsmøtene. Alle beslutninger fattes på grunnlag av konsensus i plenum.
De multilaterale eksportkontrollregimene samt HCOC og PSI støtter opp under og bidrar til å operasjonalisere de multilaterale avtalene som forbyr kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen og bidrar til å etablere ansvarlighet når det gjelder leveranser av strategiske varer og teknologi. Nye spredningstrusler og teknologisk utvikling har ført til at eksportkontrollen har fått en økende anerkjennelse og betydning, bl.a. ved at FNs sikkerhetsråd bruker regimenes retningslinjer og varelister i enkelte sanksjonsregimer og ifm resolusjon 1540 om tiltak for å hindre spredning av MØV.
Den raske teknologiske utviklingen innenfor sivil sektor, samt informasjon om at flere land forsøker å anskaffe masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen og utfordringen knyttet til ikke-statlige aktører i denne sammenheng, har medført at aktivitetene i regimene har vokst betydelig i de senere årene.
Norge har gjennom årene tatt på seg lederskap i flere regimer. Vi ledet missilkontrollregimet MTCR i 1992–1993 og i 2014–15. Under de norske formannskapene i MTCR ble det begge ganger oppnådd viktige fremskritt. I Oslo i 1992 vedtok medlemslandene nye kontrollparametre for ballistiske missiler, og som ledet til at MTCR siden den gang har omfattet også kjemiske og biologiske stridshoder i tillegg til kjernefysiske stridshoder. Dette vedtaket, omtalt som «Oslo Guidelines» i MTCR, innebar en vesentlig styrking av kontrollen med bæremidler for masseødeleggelsesvåpen. Under det norske formannskapet i 2014–2015 ble bl.a. MTCRs dialog med ikke-medlemmer og relevante internasjonale organisasjoner vesentlig styrket. Norge ledet også det kjernefysiske eksportkontrollregimet NSG i 2005–2006. Også den gang lyktes Norge med å styrke regimets utadrettede dialog. I tillegg ble det enighet om å styrke NSGs retningslinjer, bl.a. når det gjaldt bestemmelser knyttet til å avbryte kjernefysiske leveranser når særlige forhold gjorde seg gjeldende. Norge bidro også betydelig til etableringen av Wassenaar-samarbeidet (WA) i 1996. Det er redegjort nærmere om WA nedenfor.
Wassenaar-samarbeidet
Wassenaar-samarbeidet (WA) er rettet mot kontroll med konvensjonelle våpen og tilhørende militære varer og teknologi, samt strategiske flerbruksvarer. Varer som er beskrevet på WAs lister utgjør hoveddelen av de kontrollerte varene som eksporteres fra Norge.
WA er det eneste regimet som har et fast og profesjonelt sekretariat. Sekretariatet er lokalisert i Wien.
I 2016 vil det finne sted særskilte forhandlinger innenfor WA med sikte på å videreutvikle og styrke samarbeidet. Slike forhandlinger finner sted ca. hvert femte år, og utgjør en viktig anledning for å vurdere om regimet fungerer som forutsatt, samt drøfte hvordan formålet med regimet eventuelt kan oppnås på en bedre måte.
Et gjennomgående tema er knyttet til rammene for utveksling av informasjon om landenes eksport og om avslag på eksport. Fra norsk side arbeider vi for å samle oppslutning om å styrke utvekslingen av informasjon og større åpenhet. Et annet tema er knyttet til etableringen av FNs avtale om handel med våpen (ATT) og hvordan WA kan bidra til implementering av avtalen fremover, bl.a. ved å fremme WAs beste-praksis dokumenter som er vedtatt om en rekke eksportkontrollspørsmål.
Innenfor rammen av WA foregår et omfattende og løpende arbeid i en teknisk ekspertgruppe og en konsultativ arbeidsgruppe hvor det forhandles om anbefalinger til det årlige plenumsmøtet. Det finner sted et årlig ekspertmøte om lisensiering- og håndhevelse (LEOM), og hvor landene deler erfaringer og informasjon om egen gjennomføring av WA-relevant eksportkontroll. LEOM tar for seg operative og praktiske temaer knyttet til en mest mulig effektiv gjennomføring av kontrollen på nasjonalt plan. Eksperter fra lisensieringsapparater, tollvesen og informasjonseksperter fra medlemslandene deltar i gruppen, og de siste årene er det gledelig at møtet samler et økende antall eksperter. Norge leder LEOM i 2015.
WA har etablert en kontrolliste for militære varer og en for flerbruksvarer. Listene er komplekse, og krever løpende forhandlinger og arbeid for å holde tritt med teknologisk utvikling. Forhandlingene strekker seg totalt over flere uker i året, og departementet deltar aktivt i arbeidet med egne tekniske eksperter. For norske eksportbedrifter er WA av stor betydning, og det er således viktig at departementet har god kompetanse og innsikt på dette området.
Når det gjelder WAs flerbruksliste, er norske bedrifter særlig berørt av kontrollen knyttet til offshore og undervannsteknologi, undervannsfarkoster, sonarer, seismisk utstyr, gyroer og visse typer kameraer. I tillegg kommer en rekke høyteknologiske deler og komponenter. De sivile varene som omfattes av flerbrukslisten har viktige militære og sikkerhetsmessige anvendelsesmuligheter, enten som selvstendige systemer, som deler og sub-systemer i våpen og militært utstyr, eller i fremstillingen av slikt utstyr.
Cyber-teknologi er nylig blitt inkludert i flerbrukslisten til WA. Slik teknologi utgjør et helt nytt teknologisk konsept, og forhandlinger om en målrettet og tydelig kontrolltekst har vært krevende. For tiden pågår et omfattende revisjonsarbeid av kontrollteksten for romrelatert teknologi. Behovet for revisjon på dette området er særlig den pågående kommersialiseringen av rommet. Det pågår også forhandlinger om en effektiv kontrolltekst når det gjelder 3D-printing (Additive Manufacturing Machines, AMM).
Mottakerne av militære varer er i all hovedsak forsvarsmyndigheter, men enkelte militære varer benyttes også for sivil bruk. Dette gjelder f.eks. rakettmotorer tilpasset mindre forskningsraketter og eksplosiver. For tiden er kontrollen med ubemannede luftfarkoster (UAV) og skuddsikre biler gjenstand for særskilte drøftelser i WA.
I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig om arbeidet innenfor missilkontrollregimet MTCR, de kjernefysiske regimene NSG og Zangger-komiteen og om Australia-gruppen som retter seg mot kjemiske og biologiske våpen.
8.2 Samarbeidet med EU om eksportkontroll
Norge har siden 2003 samarbeidet med EUs utenrikstjeneste om eksportkontroll for forvarsmateriell. Det holdes regelmessige bilaterale konsultasjoner rettet mot politikk, regelverk, problematiske destinasjoner og konkrete forhold. Norge deltar i EUs utveksling av avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og er forpliktet til å konsultere det aktuelle EU medlemsland dersom man har til behandling en søknad som det tidligere er gitt avslag på. Videre åpner samarbeidet for deltagelse for norske eksperter i de informasjons- og kontaktaktiviteter som EU gjennomfører overfor tredjeland.
Siden 2013 har Norge også hatt et uformelt samarbeid med EU-kommisjonen om eksport av flerbruksvarer. Man har kommet i gang med konsultasjoner som dekker politikk og regelverk. Dette samarbeidet er i september 2015 blitt formalisert ved utveksling av brev mellom Norge og EU-kommisjonen. Samarbeidet vil åpne for utveksling av avslag på søknader om eksport av flerbruksvarer mot utvalgte destinasjoner. Samarbeidet åpner også for norsk deltagelse i seminarer og informasjonsaktiviteter i regi av EU-kommisjonen, herunder norske bidrag i EUs utadrettede seminarvirksomhet om eksportkontroll.
Behovet for løpende samarbeid forsterkes ved at Norge implementerer EUs restriktive tiltak overfor Russland (Regulation EU 833/2014, og som inneholder egne krav til informasjon og konsultasjoner).
Som en følge av EØS-medlemskapet iverksatte Norge i 2013 direktiv 2009/43 EF. Dette direktivet er nå gjenstand for evaluering slik det er fastsatt i selve direktivteksten. Norge deltar også i en arbeidsgruppe som ser på mulighetene for å harmonisere bruken av direktivets lisensieringsprosedyrer.
8.3 FNs avtale om handel med konvensjonelle våpen (ATT)
Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen er den første juridisk bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Målsettingen med avtalen er å etablere så høye felles internasjonale standarder for internasjonal handel med konvensjonelle våpen som mulig og å forhindre ulovlig handel med slike våpen, bl.a. med sikte på å bidra til fred, sikkerhet og stabilitet og å redusere menneskelige lidelser. Fra norsk side anses derfor at ATT har et bredere fokus enn ren handelsregulering. Avtalen forhindrer ikke statsparter i å beholde strengere nasjonale eksportkontrollregimer og å styrke disse utover avtalens krav. Den legger heller ikke ensidige begrensninger på norsk industri, og er ikke i norsk industris konkurransemessige disfavør.
Avtalen trådte i kraft 24. desember 2014 nitti dager etter at den femtiende staten hadde deponert sine ratifikasjonsdokumenter. 130 stater har undertegnet avtalen mens 82 har ratifisert, inkludert Norge, eller sluttet seg til den.
Det første statspartsmøtet fant sted i Mexico 24.–28. august 2015. Statspartsmøtet lyktes i å vedta nødvendige forutsetninger for våpenhandelsavtalens iverksetting og videre gjennomføring. Det ble vedtatt prosedyreregler som gjør det mulig å fatte beslutninger ved votering (2/3 flertall i substansspørsmål og simpelt flertall for prosessuelle spørsmål). Prosedyrereglene som ble vedtatt inneholder også bestemmelser som sikrer at sivilsamfunnet inkludert FNs organer, Røde Kors, NGOer og industrien etter anmodning kan delta i kommende møter. Videre ble det vedtatt at ATTs sekretariat med tre personer vil bli lokalisert til Genève og Nigeria ble valgt til å lede arbeidet (presidentskap) frem mot og under neste statspartskonferanse i Genéve 22.–26. august 2016.
Et ekstraordinært møte for statspartene til ATT tok 29. februar i Genève flere avgjørelser og anbefalinger knyttet til opprettelse og drift av ATTs sekretariat inkludert de administrative og økonomiske betingelsene for opprettelse av sekretariatet.
Det er lavere oppslutning om avtalen i Afrika og Asia enn øvrige verdensdeler. 130 stater har undertegnet avtalen mens 82 har ratifisert eller sluttet seg til den. Fra norsk side vil man fortsette å arbeide for størst mulig tilslutning blant alle stater og oppfordre stater som har undertegnet om å ratifisere så snart som mulig.
For statspartene innebærer FNs våpenhandelsavtale at de skal rapportere om hvordan man har iverksatt avtalens bestemmelser, og å rapportere innen 31. mai hvert år om tillatt eller faktisk eksport og import av konvensjonelle våpen.
Etter nøye vurdering har Utenriksdepartementet inkludert de forbud og føringer som følger av avtalens artikkel 6 og 7 som del av de konsoliderte vurderingskriteriene i Utenriksdepartementets retningslinjer for behandlingen av søknader om eksport av forsvarsmateriell. På denne måten er norsk etterlevelse av avtalen når det gjelder eksportkontroll forankret i regelverket. Det ble redegjort grundig om dette arbeidet i Meld. St. 8 (2014–2015). Norge samarbeider med EU for å understøtte implementeringen av avtalen ved å gi assistanse til ATT-land som ønsker det. Norge støtter også sikring og destruksjon av våpenlagre og ammunisjon gjennom Norsk Folkehjelp og Mines Advisory Group i en rekke land.
Gjennomføring i norsk rett
Avtalen inneholder mange elementer og bestemmelser som allerede finnes i Norges og andre lands eksportkontrollsystemer, herunder i EU-landenes. Den sentrale forpliktelsen for Norge er at bestemmelsene i ATT, ikke minst de eksportkontrollrelevante artiklene 6 og 7, faktisk overholdes. Dette er reflektert i traktatens ordlyd, eksempelvis artikkel 6 nr. 1: «En statspart skal ikke tillate overføring av konvensjonelle våpen omfattet av…».
Spørsmålet om norsk gjennomføring ble vurdert før norsk tilslutning til avtalen, og svaret inngikk i Prop. 186 S (2012–2013) til Stortinget om samtykke til ratifikasjon, og hvor det heter at gjennomføring av avtalen ikke krever lov- eller forskriftsendringer.
Jf. Innst. 200 S (2015–2016) vedrørende Meld. St. 8 (2015–2016) om eksporten av forsvarsmateriell i 2014, vises til Prop. 186 S. Her fremgår det at avtalen inneholder mange elementer og bestemmelser som allerede finnes i Norges og andre lands eksportkontrollsystemer; herunder i EU-landens. Det er en betydelig overlapping mellom EU-kriteriene og ATTs artikler 6 og 7.
Etter at traktaten var ratifisert, foretok Utenriksdepartementet i tråd med Prop. 186 S, punkt 4 en gjennomgang av det samlede regelverk på området og vurderte mulig harmonisering mellom ulike deler av regelverket og avtalen. Resultatet var at de sentrale kriteriene i ATT og de åtte kriteriene som følger av EUs adferdskodeks for våpeneksport ble innarbeidet i Retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell, samt teknologi og tjenester for militære formål av 28. februar 1992. Det er redegjort grundig om dette arbeidet og den konsoliderte kriterielisten i Meld. St. 8 (2014–2015) om eksporten av forsvarsmateriell fra Norge i 2013, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid. De reviderte retningslinjene ble publisert 28. november 2014.
Dette vurderes som en hensiktsmessig implementering av ATT-prinsippene, som sammen med EUs kriterier utfyller de sentrale rammene for norsk eksportkontroll gitt i Regjeringens erklæring og Stortingets vedtak fra 1959.
Ved å sammenstille samtlige vurderingskriterier er det stor tydelighet og full åpenhet om de faktiske vurderinger og helhetlige hensyn som departementet legger til grunn ved behandlingen av søknader om eksportlisens for forsvarsmateriell. Det dreier seg i stor grad om normative kriterier og hensyn som skal ivaretas, og hjemmelskjeden med lov, forskrift og retningslinjer ivaretar en robust og restriktiv norsk eksportkontroll.
ATT er i seg selv en juridisk bindende avtale. Ved å inkludere artikkel 6 og 7 i den konsoliderte listen i retningslinjene, sikres at de faktisk blir anvendt og etterlevd i Utenriksdepartementets lisensiering på samme måte og med samme vekt som de åtte EU-kriteriene.
Norge samarbeider med EU for å understøtte implementeringen av avtalen ved å gi assistanse til ATT-land som ønsker det.