10 NRKs allmennkringkastingsoppdrag – negativ avgrensing

10.1 Innleiing

NRK har ein sterk posisjon både på TV, radio og Internett. I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i ei digital framtid vart det lagt til grunn at krava til NRKs allmennkringkastingstilbod skal gjelde både for tradisjonell programverksemd og for nye medietenester på Internett. Dette vart seinare følgt opp med fleire endringar i NRK-plakaten og NRKs vedtekter som gav NRK eit eksplisitt mandat til å utvikle tenester på nett. I gjeldande NRK-plakat går det bl.a. fram at «NRK skal være til stede på, og utvikle nye tjenester på alle viktige medieplattformer for å nå bredest mulig ut med sitt samlede programtilbud», og at «NRK skal ha et attraktivt innholdstilbud på Internett, mobil-TV mv». Ei sentral grunngjeving for dette var å hindre at NRK blir marginalisert i medvitet til folk.

NRKs sterke posisjon har skapt ein debatt der det er hevda at NRK har vorte så dominerande i den norske mediemarknaden at selskapet fortrengjer kommersielle medietilbod. Med dette som bakteppe vurderer departementet i det følgjande om det er grunnlag for ei negativ avgrensing av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Det mediepolitiske utgangspunktet for denne vurderinga er Sundvolden-erklæringa, der det går fram at regjeringa vil «begrense NRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til å svekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag.» Dette inneber bl.a. at NRK ikkje må nytte posisjonen som lisensfinansiert allmennkringkastar på ein slik måte at tilbodet i mediemarknaden blir svekt. Det er uunngåeleg at NRKs nærvær i ein marknad påverkar handlingsrommet til kommersielle aktørar i same marknaden. NRKs tilbod blir likevel først problematisk dersom NRK bidreg til å avgrense aktivitetsgrunnlaget til kommersielle aktørar på ein måte som svekkjer det samla tilbodet til publikum.

10.2 Høyringa av NRK-plakaten

I høyringsnotatet til NRK-plakaten viste departementet til den nemnde debatten. Det vart både vist til diskusjonen om NRK skal ha eit breitt eller smalt mandat og diskusjonen knytt til NRKs nærvær på nye medieplattformer. Departementet bad særleg om innspel til desse problemstillingane frå høyringsinstansane.

10.3 Høyringsinstansanes syn

Det er stor semje blant høyringsinstansane om at NRK bør kunne ta i bruk nye medieplattformer for å distribuere eksisterande radio- og TV-innhald. Stridens kjerne er kva slags innhald NRK elles skal kunne tilby på ulike plattformer, og kva for avgrensingar som eventuelt bør innførast. I hovudsak ønskjer dei kommersielle aktørane at NRKs mandat blir avgrensa, medan aktørar som representerer det sivile samfunnet, er opptekne av å styrkje NRKs innhaldsforpliktingar.

Dei kommersielle aktørane tek til orde for at NRKs nærvær på nye plattformer bør spegle «kjerneverksemd» (radio og TV) og ikkje utgjere ei sjølvstendig plattform (som for eksempel nettavis/nyheitsteneste).1 Dei kommersielle aktørane argumenterer for at NRKs sterke nærvær på nett utgjer ein fare for mediemangfaldet, fordi NRK svekkjer det økonomiske grunnlaget for dei kommersielle aktørane, spesielt pressa, når dei tilbyr gratis nyheitsteneste. NRK-plakaten vektlegg i dag at NRK «skal ha et attraktivt tilbud på Internett». Dei kommersielle aktørane uttrykkjer sterk skepsis til dette fordi, som TV 2 peikar på, det er «svært vanskelig å fastslå hvor grensene går for NRKs virksomhet». Når det gjeld NRKs tradisjonelle radio- og TV-kanalar, argumenterer dei kommersielle kringkastarane P4 og TV 2 for at NRKs etablering av nye kanalar/tenester/innhald ikkje bør likne kommersielle satsingar. P4meiner i tillegg at NRK må vere atterhaldne når det gjeld marknadsføring og krysspromotering av eige innhald.

I ein rapport frå eit utval nedsett av MBL er det gjeve fleire innspel til departementets arbeid med stortingsmeldinga om allmennkringkasting.2 I rapporten argumenterast det for at NRKs verksemd på tvers av teknologiske plattformar har konkurransevridande og innovasjonshemmande effektar på den private mediemarknaden. Utvalet viser bl.a. til at:

Når nyheter levert av NRK ikke koster forbrukerne noe, skjer to ting. For det første blir det vanskeligere for private tilbydere å ta betalt dersom forbrukerne opplever NRKs tilbud som tilstrekkelig. Samtlige norske kommersielle mediehus kan skrive under på at den som satser på betalingsløsninger for nyheter, risikerer å miste en stor del av leserne. For det andre presses oppfatningen av hva som er et akseptabelt prisnivå ned for de som likevel velger å ta betalt. NRKs gratistilbud senker dermed det samlede inntektspotensialet i markedet betydelig. Dette er både markedsforvrengning og vanskeliggjør den fremtidige finansieringen av uavhengig journalistikk.

Utvalet foreslår ei rekke tiltak, bl.a. at NRK primært skal nytta nye medieplattformar til gjera sitt radio- og TV- tilbod tilgjengeleg for et størst mogleg publikum, og at NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet.

Andre instansar held fram at NRK fungerer som garantist for innhaldsmangfald i ei tid prega av store strukturelle endringar. Den økonomiske situasjonen for den kommersielle medieindustrien treng ikkje betrast dersom NRKs oppdrag blir redusert. Eit hovudsynspunkt i desse fråsegnene er at det noverande mandatet om fleirmedialitet ikkje bør innskrenkast, og at NRK bør formidle innhald på alle plattformer.

NRK meiner oppdraget må vere både smalt og breitt for å dekkje demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet. NRK viser til Europaparlamentets og Europarådets framheving av prinsippet om teknologinøytralitet, og at allmennkringkastarar må gjevast høve til å vere relevant på alle plattformer. Dei viser til at NRKs innhald genererer verdi einast når det treffer publikum og at innhaldet må tilpassast den einskilde plattforma.

10.4 Status i andre land

Det er grovt sett tre regulatoriske verkemiddel som i europeisk samanheng blir nytta til å definere grenseflatene mellom allmennkringkastaranes verksemd og kommersielle aktørar. For det første er reglar for kva finansieringskjelder allmennkringkastarane kan gjere bruk av sentrale, særleg balansen mellom ulike former for offentleg støtte og kommersielle inntekter som reklame, sponsing og produktplassering. For det andre blir verksemda til allmennkringkastarane avgrensa av dei rammer samfunnsoppdraget gjev. Det tredje verkemiddelet er førehandsgodkjenning av nye tenester eller vesentlege endringar av eksisterande tilbod, som balanserer omsyna knytte til tenestenes samfunnsverdi og kva innverknad allmennkringkastingstenesta har på marknaden, i tråd med EU-kommisjonens og ESAs retningsliner for offentleg støtte til allmennkringkastarar.

I debatten om dei kommersielle grenseflatene til allmennkringkastinga er det mykje som tyder på at merksemda har flytt seg frå reguleringa av finansieringskjelder og meir over til reguleringa av kva tenester allmennkringkastarane skal kunne tilby. Dette blir reflektert blant anna i førehandsgodkjenningsprosedyrane som er gjennomførte i ei rekkje EØS-land.

Dei nordiske allmennkringkastarane har rettsleg sett stor fridom i utøvinga av verksemda på nett. I likskap med NRK skal danske DR og islandske RUV i tillegg til radio- og fjernsynsverksemd drive internettbasert verksemd. I Sverige er oppdraga formelt sett avgrensa til høvesvis radio- og TV-verksemd, medan tilbod på Internett kompletterer kjerneverksemda. Dette føreset på den eine sida at tenesta på nett må ha tilknyting til radio- eller TV-verksemda, og på den andre sida at nett-tenestene ikkje blir tekne med i vurdering av innfriinga av forpliktingane til allmennkringkastarane. I den finske modellen treng ikkje YLEs tenester på nett ha spesifikk tilknyting til radio eller TV, men må vere relatert til føremålet med allmennkringkastingsoppdraget. Tyskland har den mest restriktive reguleringa av Internett-tenester, og har også sett opp ei negativ liste over tenester som ikkje kan ytast av allmennkringkastarane.

10.5 Studiar av korleis allmennkringkasting og NRK påverkar kommersielle medium

10.5.1 Innleiing

Departementet legg vekt på at vurderingane i dette kapittelet så langt som mogleg har eit forskingsbasert og empirisk grunnlag. Departementet har difor bl.a. innhenta ein konkurransemessig analyse av nokre utvalde NRK-tenester frå Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) ved Norges Handelshøyskole.3 Departementet har også innhenta ein metastudie over forsking om korleis offentleg finansierte allmennkringkastarar påverkar kommersielle aktørar i mediemarknadene. I tillegg vil departementet, der det er relevant, også referere rapportar som er utarbeidde på oppdrag frå ulike interessentar, bl.a. NRK, TV 2 og MBL.

10.5.2 Metastudie av offentlege allmennkringkastarars påverknad av kommersielle medieselskap

Sommaren 2014 innhenta Kulturdepartementet ein metastudie av offentlege allmennkringkastarars påverknad av kommersielle medieselskap.4 Føremålet med studien var å få oversyn over forsking om forholdet mellom offentlege allmennkringkastarar og kommersielle medieselskap. Rapporten viser at det er lite forsking på feltet. Rapporten identifiserer fire studiar som med utgangspunkt i empiriske data undersøkjer korleis offentlege allmennkringkastarar påverkar kommersielle medieselskap. Tre av studiane argumenterer for at nærværet av offentlege allmennkringkastarar kjem forbrukarane til gode ved å bidra til eit meir mangfaldig innhaldstilbod (av høgare kvalitet). Ein av studiane viser likevel at offentleg finansierte radiokanalar fortrengjer kommersielle radiokanalar i store marknader. Sidan det er lite forsking på dette området, er det ifølgje metastudien ikkje forsvarleg å trekkje bastante konklusjonar om korleis offentleg finansierte kringkastarar påverkar konkurransetilhøva i mediemarknadene. Metastudien følgjer som elektronisk vedlegg.

10.5.3 SNFs konkurransemessige analyse

10.5.3.1 SNFs mandat

Som eit ledd i vurderinga av kva effekt NRKs tilbod har på den kommersielle mediemarknaden, har Kulturdepartementet innhenta ein konkurransemessig analyse av nokre utvalde NRK-tenester frå SNF. SNFs konkurransemessige analyse følgjer som elektronisk vedlegg. Føremålet har vore å få eit empirisk grunnlag for vurderingane av dette i stortingsmeldinga. I Kulturdepartementets kunngjering av prosjektet blir intensjonen med utgreiinga omtala som følgjer:

En empirisk basert analyse av konkurransemessige virkninger av et utvalg av NRKs tjenester.

1. Utreder skal som ledd i sitt tilbud til departementet identifisere hvilke av NRKs tjenester/kanaler som det er sannsynlig at kan ha vesentlige konkurransemessige virkninger. Utreder skal særlig vurdere NRKs regionale og nasjonale nyhets- og aktualitetstjenester på nett. Det må fremgå av tilbudet hvilke tjenester/kanaler utrederen vil se på (i tillegg til NRKs nyhets- og aktualitetstjeneste på nett), samt en begrunnelse for dette utvalget.

2. Utreder skal vurdere de konkurransemessige virkningene av tjenestene som identifiseres under pkt. 1. Utreder skal avgrense de relevante geografiske markedene for NRKs nyhets- og aktualitetstjenester på nett og øvrige tjenester/kanaler, samt beskrive aktørene som befinner seg i disse markedene.

3. Dersom utreder finner at noen av NRKs kanaler/tjenester har vesentlige konkurransebegrensende virkninger, skal utreder vurdere i hvilken grad det likevel kan legges til grunn at den samlede virkning av tjenesten for publikum likevel er positiv, f.eks. fordi publikum får tilgang til et bredere spekter av tilbud eller et kvalitativt bedre tilbud.

Av omsyn til tid og tilgjengelege ressursar valde SNF ein kombinasjon av ein teoretisk og empirisk analyse, og avgrensa dessutan hovuddelen av utgreiinga til to ulike område i den konkurransemessige analysen:

• NRKs nyheits- og aktualitetstenester på nett

• Andre NRK-tenester på nett (yr.no, ut.no og ytring.no)

For andre tenester/kanalar er det ikkje gjennomført empirisk analyse, men SNF har i tillegg vurdert korleis nokre av NRKs radio- og TV-kanalar er posisjonerte med omsyn til snittalder på sjåarar/lyttarar og kvinneandelen til kommersielle TV-kanalar. Føremålet med dette har vore å sjå på korleis konkurransen mellom ein lisensfinansiert og kommersielle aktørar påverkar posisjonering i radio og TV-marknaden.

10.5.3.2 NRKs nyheits- og aktualitetstenester på nett

Nasjonale nyheitsmedium

For å undersøkje i kva grad NRK konkurrerer med (og avgrensar) kommersielle konkurrentar, har SNF sett på samtrafikken mellom nrk.no og andre store nasjonale nyheitstenester på nett (vg.no, dagbladet.no og aftenposten.no). SNFs funn etter måling av samtrafikken mellom dei store nettbaserte nyheitsmedia kan oppsummerast slik:

• NRK.no er ikkje den næraste konkurrenten til korkje vg.no. dagbladet.no eller aftenposten.no.5

• Dei nemnde aktørane har sterkare konkurranse seg i mellom enn med NRK.

At NRK ikkje er den næraste konkurrenten til dei andre store nasjonale nyheitsmedia, tyder på at bransjens utfordringar med å innføre brukarbetaling i dag vanskeleg kan tilskrivast NRK. SNF peikar i denne samanhengen på følgjande faktorar:

• For ein aktør som vg.no vil det vere lite freistande å innføre ein betalingsmur, då lesarar vil flykte til det næraste substituttet som framleis tilbyr gratis nyheiter på nettet, for eksempel dagbladet.no.

• Tosidigheit i mediemarknaden (dvs. at ein samstundes baserer seg på inntekter frå reklame og brukarbetaling) og forventning om reklameinntekter gjev eit ekstra prispress, då det er freistande å setje låge prisar (eller ingen pris) for å trekkje til seg lesarar og dermed også annonseinntekter.

SNF meiner at det ubunde av NRK vil eksistere eit stort tilbod av gratis nyheiter på nett, og har brukt Aftenpostens innføring av betalingsmur i 2013 til å illustrere dette. Ifølgje rapporten frå SNF var det ein signifikant nedgang i talet på treff per brukar for aftenposten.no etter at betalingsmuren vart innført. Samtidig hadde vg.no og dagbladet.no ein signifikant auke i talet på treff per brukar. NRK hadde på si side ein ikkje-signifikant auke i talet på treff per brukar. SNF viser til at sjølv om problema med å innføre brukarbetaling vanskeleg kan tilskrivast NRK, kan det likevel tenkjast at dei kommersielle aktørane ville ha fått fleire brukarar dersom nrk.no ikkje hadde eksistert. SNF kan ikkje seie noko sikkert om kor stor denne effekten er, men peikar på at det ikkje er sikkert at effekten er stor. Det har samanheng med at lesarane les fleire nettaviser samstundes («multihomer»). Dette tyder på at auken i brukarar hjå dei kommersielle aktørane ville bli relativt liten ved ei nedlegging av nrk.no, då desse lesarane alt no les dei store nettbaserte nyheitsmedia. I kor stor grad «multihoming» faktisk førekjem, gjekk ikkje inn i SNFs mandat.

NRKs regionale nyheitsmedium på nett

SNFs hovudfokus har vore på NRKs regionale nyheitstilbod på nett. SNF har valt å sjå særleg på NRKs regionale tilbod i Sogn og Fjordane og Sør-Trøndelag, fordi desse to fylka representerer ytterpunkt i nett-trafikk i form av unike brukarar. NRK Sogn og Fjordane har ei spesielt sterk stilling i regionen samanlikna med dei lokale nettavisene. I Trøndelag er biletet noko annleis. Her er NRKs posisjon svakare enn i Sogn og Fjordane og meir lik situasjonen elles i landet.

I analysen har SNF vurdert om NRKs regionale nettsider har ein konkurransemessig effekt på lokale medium, og om dette i så fall er ugunstig for lesarane. For å svare på desse spørsmåla har SNF kombinert fleire metodar:

• Innhaldsanalyse: I innhaldsanalysen peikar SNF på at NRKs regionale tilbod i Sogn og Fjordane overlappar lite med dekninga til den einskilde lokale avisa.

• Analyse av nett-trafikk: I likskap med dei nasjonale media har SNF også undersøkt i kva grad det er samvariasjon i trafikk mellom NRKs regionale nett-tilbod og trafikken på lokale nettaviser. SNFs undersøking viser at trafikken til NRKs tilbod i liten grad samvarierer med trafikken på lokale nettaviser.

• Spørjeundersøking: SNF har gjort ei spørjeundersøking i Sogn og Fjordane og Sør-Trøndelag. Føremålet er å avdekkje den næraste konkurrenten til lokale nettaviser. Undersøkinga viser at NRK framstår som eit alternativ for ein stor del av lesarane i Sogn og Fjordane, noko som underbyggjer at NRK har ei viktig rolle i regionen. Isolert sett kan dette tyde på at NRK er ein sterk konkurrent til lokale nettaviser i Sogn og Fjordane. Samtidig kan det tenkjast at lesarane les både NRKs nettside og si lokale nettavis. I så fall vil ein reduksjon i NRKs regionale tilbod ikkje ha større tyding for lokale nettaviser. Innhaldsanalysen støttar under ei slik tolking.

10.5.3.3 Andre NRK-tenester på nett (ut.no, yr.no og ytring.no)

SNF har vurdert NRKs nett-tenester yr.no, ut.no6 og ytring.no, og om desse tenestene er ein viktig og integrert del av NRKs plattform på nettet (nrk.no). SNF har særleg vurdert om desse tenestene bidreg til attraktiviteten til nrk.no og dermed til at nrk.no får meir nett-trafikk på dei andre nettsidene sine enn dei isolert sett ville fått utan desse tenestene. SNF har ikkje vurdert kva kommersielt potensial som ligg i desse tenestene for andre aktørar dersom NRK ikkje hadde tilbode dei.

SNFs funn kan oppsummerast på følgjande vis:

• Yr.no og ut.no er svært lite integrerte i nrk.no. Begge har eigne domene med høve til å klikke seg direkte til nrk.no (eller motsett veg). Det er ein svært liten del av brukarane som nyttar seg av den moglegheita. Difor synest det som at både yr.no og ut.no i stor grad lever sine eigne liv, ubundne av nrk.no.

• Ytring.no er i motsetnad til ut.no og yr.no ein integrert del av nrk.no7, og bidreg mykje meir til trafikken på nrk.no. Ein stor del av brukarane til ytring.no blir vist frå andre NRK-nettsider til ytring.no.

Det har ikkje vore mogleg for SNF å gjere ein empirisk analyse av om NRKs utvikling av nye nett-tenester påverkar andre medieaktørars (dvs. andre aktørar enn nyheitsmedium) utvikling av nye nett-tenester. SNF har difor einast gjort ein prinsipiell analyse av denne problemstillinga. SNF meiner at sjølv om kommersielle aktørar kan tenkjast å bli ramma negativt av NRKs aktivitet, kan det likevel reknast med at responsen frå andre medieaktørar er gunstig sett frå publikums synspunkt. Andre medieaktørar må også utvikle liknande nett-tenester for å halde oppe attraktiviteten til nettsidene sine og dermed reklameinntektene. Vidare kan det tenkjast at konkurrentane til NRK satsar på nye nett-tenester som skil seg frå dei som tilbodne av nrk.no, for eksempel ved å rette seg inn mot andre brukargrupper. Andre medieaktørar vil då få mindre konkurranse frå nrk.no og dermed ha større potensial for reklameinntekter, samstundes som dei gjennom ei slik posisjonering bidreg til mangfaldet. SNF seier likevel at det på generelt grunnlag ikkje er mogleg å seie sikkert om det totalt sett er positivt eller negativt for lesarane at NRK via plattforma nrk.no tilbyr nye tenester på nettet.

10.5.4 Radio og TV

SNF har utført ei svært avgrensa vurdering av korleis ein lisensfinansiert aktør som NRK kan påverke programkvalitet og mangfaldet i marknaden for radio og TV. Denne analysen er ikkje empirisk fundert. SNFs analyse av NRKs posisjonering av utvalde radio- og TV-kanalar viser at NRK stort sett retter seg mot på andre sjåargrupper enn dei kommersielle kanalane. SNF finn at NRK1 skil seg ein del i posisjonering frå dei kommersielle medieaktørane ved å ha ein større del eldre sjåarar enn dei kommersielle TV-kanalane. SNF forklarar dette med nettopp finansieringa. Medan kommersielle TV-kanalar må ta omsyn til kor attraktive sjåarane er i reklamemarknaden, har ikkje NRK bruk for å ta slike omsyn. Eldre sjåarar er ikkje så attraktive for annonsørar som sjåarar i alderen 30–40 år. Eit tilsvarande bilete finn SNF i radiomarknaden. SNF peikar på at NRK typisk har eldre lydarar enn kommersielle radiokanalar, og for nokre av kanalane (særleg P2) har ein større del høgt utdanna lydarar. SNF peikar likevel på to potensielle utfordringar:

For det første meiner SNF at det ikkje er opplagt at NRK bør ha fleire tilbod retta mot lydarskarar der det også er kommersielle aktørar (P3 og mP3). SNF meiner at dette tilbodet kan gje liten meirverdi i form av auka mangfald. SNF meiner difor det er grunnlag for å stille spørsmål ved nytten for lydarane av at NRK tilbyr både P3 og mP3 til ein yngre lydarskare i konkurranse med kommersielle radioaktørar. SNF understrekar likevel at undersøkingane i rapporten ikkje gjev tilstrekkeleg informasjon til å kunne seie noko sikkert om moglege verknader av desse radiokanalane. Ifølgje SNF er det naudsynt å sjå meir detaljert på profilen for dei ulike radiokanalane. SNF framhevar at kanalar som vender seg til same aldersgruppe, innhaldsmessig kan tenkjast å vere ganske ulike, sjølv om dei treffer same lydarskare.

For det andre peikar SNF på at det for visse typar tenester er eit ønske om at ulike aktørar skal tilby liknande tenester for å sikre mediemangfaldet. Nyheiter kan vere eit slikt eksempel. Dei fleste vil vere einige om at det er bra for ytringsfridomen og mediemangfaldet at NRK ikkje er åleine om å ha nasjonale nyheiter på TV, og at det difor er bra at TV 2 også tilbyr nyheiter. I utgangspunktet kan det tenkjast at NRKs nærvær skjerper TV 2 og vice versa, og slik sett fører til betre nyheitsdekning totalt sett. Men uansett om NRK gjer TV 2 betre eller ikkje, vil ein auka innsats av NRK på nyheiter gjere det meir krevjande for TV 2 å tilby nyheiter på ein lønsam måte. Dersom NRK set inn nok ressursar på å produsere TV-nyheiter, kan det tenkjast at TV 2 vel å gå inn i andre nisjar i TV-marknaden enn å produsere nyheiter. SNF viser til at TVN har valt å ikkje lenger tilby nyheiter, og har ei relativ avkasting som er monaleg betre enn TV 2. Det illustrerer ifølgje SNF at dersom konkurransen blir så hard at den tvingar nokre medieaktørar til å posisjonere seg i andre nisjar enn hovudkonkurrenten, kan det i visse tilfelle – og nyheiter er eitt eksempel – ha uheldige verknader for mediemangfaldet.

10.6 Departementets vurdering

10.6.1 Oversyn over problemstillingar

Basert på høyringa av NRK-plakaten og andre innspel til stortingsmeldinga om allmennkringkasting vurderer departementet følgjande problemstillingar:

• I kva grad skal NRK kunne tilby tenester på nett som ikkje har direkte samanheng med NRKs radio- og TV-verksemd, m.a.:

  • Bør NRK kunne tilby ei nasjonal nyheits- og aktualitetsteneste på nett?

  • Bør NRK kunne tilby regionale nyheits- og aktualitetstenester på nett?

  • Bør NRK tilby tenester som yr.no og ut.no?

• Er det konkurransemessige utfordringar knytte til NRKs tilbod av radio- og TV-kanalar?

• Er det behov for å avgrense NRKs tilbod av breie (populære) programformat?

• Vurdering av ulike tiltak som kan bidra til at NRKs aktivitetar ikkje svekkjer mangfaldet i mediemarknaden.

10.6.2 NRKs tenester på Internett

10.6.2.1 Innleiing

Høyringsinstansane som meiner at NRKs oppdrag bør avgrensast i negativ retning, er samstemte i at NRKs kjerneverksemd bør vere produksjon og kringkasting av radio- og TV-program, og at NRK primært skal bruke nye medieplattformer til å gjere radio- og TV-innhaldet sitt tilgjengeleg for folk. At NRK tilbyr radio- og TV-tenester på nett som har samanheng med allmennkringkastingsoppdraget, synest difor å vere uproblematisk. Dette kan illustrerast med MBLs fråsegn til stortingsmeldinga i rapporten «Hva nå NRK?»:

NRK er en statlig allmennkringkaster som er opprettet for å gi hele landet et radio- og TV-tilbud, og er finansiert gjennom en statlig lisens på TV-mottakere. Det er derfor naturlig at det gjennom NRKs vedtekter foretas en avgrensning der det presiseres at NRKs kjernevirksomhet er produksjon og kringkasting av radio- og TV-programmer. NRK skal primært bruke nye medieplattformer til å gjøre sitt radio- og TV-tilbud tilgjengelig for et størst mulig publikum. Kompletterende virksomhet må understøtte kjernevirksomheten.

Dette tilseier etter departementets vurdering at det er særleg relevant å vurdere NRKs nasjonale og regionale nyheitstilbod på nett og andre NRK-tenester på nett, for eksempel yr.no og ut.no.

I vurderinga av om NRK-tenestene på Internett bør avgrensast, vil fleire moment vere relevante. For det første er det relevant å leggje vekt på kva konkurransemessige verknader desse tenestene har på andre aktørar i mediemarknaden, og om NRKs posisjon i denne marknaden svekkjer tilbodet til publikum. For det andre vil det vere relevant å sjå på kva følgjer ei eventuell avgrensing av NRKs nett-tilbod vil ha for NRKs innovasjonsevne. For det tredje vil det vere relevant å vurdere kva konsekvensar dette vil ha for NRKs evne til å nå publikum.

10.6.2.2 NRKs nasjonale nyheitsteneste

Den konkurransemessige analysen til SNF indikerer at NRK ikkje nødvendigvis er den næraste konkurrenten til dei andre store nasjonale nyheitsmedia. Ifølgje SNF kan det for det første synast som at nrk.no er differensiert frå andre store nasjonale nettstader, som for eksempel vg.no og dagbladet.no. For det andre meiner SNF at det er liten grunn til å tru at NRKs nærvær i marknaden legg vesentlege avgrensingar på andre nasjonale nettavisers høve til å ta betalt frå brukarane. Departementet legg til grunn at det ikkje er grunnlag for å konkludere med at NRKs nærvær på nett har avgjerande tyding for andre mediums høve til å innføre betalingsløysingar på nett. Det kan likevel ikkje utelukkast at dei kommersielle aktørane ville fått fleire brukarar utan nrk.no, og at dei kommersielle aktørane på den måten blir ramma indirekte. NRKs nærvær i marknaden vil nødvendigvis påverke konkurransen i mediemarknaden på ein eller annan måte. Etter departementets syn er likevel ikkje konkurransemessige verknader av NRKs tilbod eit problem i seg sjølv. Konkurransemessige verknader av NRKs tilbod blir først eit problem dersom det svekkjer mediemangfaldet og gjev eit dårlegare tilbod til publikum. Departementet har ikkje funne belegg i SNFs analyse for at NRKs nærvær på nett svekkjer mediemangfaldet og publikums samla tilbod.

Dagens NRK-plakat har gjeve NRK rom for ei dynamisk utvikling av innhaldstilbodet i tråd med publikums interesser, bl.a. fordi det ikkje blir lagt konkrete avgrensingar i kvar NRK kan publisere innhaldet sitt. Dette har ført til at NRK kan nå ut på dei plattformene publikum brukar. I sum har desse grepa vore viktige for NRKs høve til innovasjon og relevans for lisensbetalarane. I dag vil ei og same sak ofte få ulik dekning på ulike plattformer. Eit eksempel på dette er at ei nettavis typisk dekkjer ei sak medan den er fersk, medan papiravisa eller nyheitssendinga på TV fokuserer meir på bakgrunn eller kommentar. Eit anna eksempel på ei arbeidsdeling mellom ulike medieplattformer er då NRK under framsyninga av TV-serien «Kampen om tungtvannet» brukte Internett aktivt for å gje historisk bakgrunnsinformasjon om hendingane TV-serien byggjer på. Ei avgrensing i NRKs nett-tilbod vil svekkje NRKs innovasjonsevne og høve til å ta i bruk slike multimediale publiseringsløysingar.

For at NRK skal kunne nå breiast mogleg ut med innhaldet sitt, må NRK vere der publikum til ein kvar tid oppheld seg. Dette heng saman med at publikum har stadig meir fragmentert mediebruk, jf kap. 3. Ifølgje Norsk mediebarometer 2014 nytta 88 pst. av befolkninga Internett, 74 pst. TV og 64 pst. radio på ein gjennomsnittsdag. Som følgje av dette må media drive kontinuerleg innovasjon og tilpassing av innhaldet sitt til ulike plattformer og ulik teknologi. Blant dei store mediehusa har bl.a. VG satsa på dette. VG har papiravis, gratis og betalt nettavis, nett-TV og lineær TV-kanal og radio (podcasting). Sett i lys av at Internett i dag er den mest brukte medieplattforma, vil ei avgrensing i NRKs nærvær på nettet såleis svekke NRKs evne til å nå folk der dei er. Særleg vil det redusere NRKs evne til å nå den yngre delen av befolkninga, som har eit høgt mediekonsum på Internett, medrekna mobile plattformer og sosiale media. Departementet legg difor til grunn at svekking av NRKs nett-tilbod på sikt vil kunne gå ut over NRKs oppslutnad og legitimitet som allmennkringkastar. Det er difor departementets konklusjon at NRKs nasjonale nyheitsteneste på nett, nrk.no, ikkje bør avgrensast.

10.6.2.3 NRKs regionale nyheitstenester på nett

SNFs analyse kan tyde på at NRKs regionale nettside ikkje er ein nær konkurrent til lokale nettmedium, korkje i Sogn og Fjordane eller i andre regionar. Det synest likevel å vere stor variasjon i kva grad NRK blir oppfatta som eit alternativ for lesarane. Her verkar Sogn og Fjordane å vere den regionen der NRK i størst grad er eit alternativ til lokale avisers nettsider. Ei mogleg forklaring på dette er at det i Sogn og Fjordane, i motsetnad dei fleste andre regionar, ikkje er nokon aktør utanom NRK som dekkjer heile regionen. Bergens Tidende hadde for ein del år sidan ei sterk stilling i fylket, men trekte seg ut før NRK lanserte nett-tilbodet sitt. Slik sett kan det hevdast at NRK fyller eit tomrom i Sogn og Fjordane. At NRK fyller eit tomrom som ikkje er dekt av andre, kan indikere at NRK konkurrerer tettare i regionar der det eksisterer eit regionalt nyheitstilbod. Dette er for eksempel tilfellet i Sør-Trøndelag, der Adresseavisen har ei sterk stilling i marknaden og dekkjer heile fylket. Sett i eit slikt perspektiv treng ikkje NRKs sterke stilling i Sogn og Fjordane vere teikn på at NRK konkurrerer sterkt med lokale nettaviser. SNFs konkurransemessige analyse gjev etter departementets syn ikkje grunnlag for å avgrense NRKs regionale nyheitstenester på nett. SNF ser likevel berre på situasjonen i to fylke. Det kan ikkje utelukkast at biletet ville vore mindre eintydig om SNF hadde sett på alle regionar. Ein kan heller ikkje utelukke at situasjonen kan endre seg over tid for det regionale tilbodet. SNFs konkurransemessige analyse gjev likevel ikkje er grunnlag per i dag for å avgrense NRKs regionale nyheitstenester på nett.

Departementet legg til grunn at ei negativ avgrensing av NRKs regionale nyheitstilbod vil kunne svekkje det samla tilbodet og NRKs innovasjonsevne og høve til nå folk der dei er, jf. omtala av dette i avsnittet ovanfor. Departementet har elles merkt seg at SNF meiner at NRK gjennom ulike tiltak kan bidra positivt til det lokale mediemangfaldet, f.eks. ved å kanalisere nett-trafikk aktivt til lokalavisene, slik at desse får auka trafikk og dermed også auka potensialet for annonseinntekter. Dette spørsmålet blir drøfta nærare nedanfor i kapittel 10.7.1.

10.6.2.4 Andre NRK-tenester på nett

Når det gjeld NRKs andre tenester, indikerer SNFs rapport at ut.no og yr.no truleg har lite å seie for konkurranseevna til andre nyheitsmedium. Bakgrunnen for dette er at yr.no og ut.no i svært liten grad driv trafikk til nrk.no (som er i konkurranse med andre nyheitsmedium). Når det gjeld korleis yr.no og ut.no påverkar andre aktørar (dvs. aktørar som ikkje opererer i marknaden for redigerte redaksjonelle medium), er biletet noko meir usikkert. SNFs prinsipielle analyse av dette spørsmålet viser på den eine sida at tenester som yr.no og ut.no kan skremme andre aktørar frå å tilby liknande tenester. På den andre sida peikar SNF på at NRKs nett-tenester kan ha gunstig effekt sett frå publikums synspunkt, fordi a) dette kan få andre aktørar til å utvikle nye liknande nett-tenester for å halde ved like aktiviteten til nettsida si og b) det kan drive andre aktørar til å differensiere tenestene sine frå NRKs og dermed bidra til mangfaldet.

Sjølv om det ikkje går an å slå fast kva konkret effekt NRKs nett-tenester som yr.no har på marknaden for liknande tenester, vurderer departementet at SNFs konkurransemessige analyse ikkje gjev grunnlag for å avgrense NRKs partnerskap i tenesten. Departementet viser vidare til at yr.no er ein vel etablert teneste. Framtidige nett-tenester i regi av NRK vil måtte godkjennast i samsvar med ordninga for førehandsgodkjenning av nye NRK tenester, kringkastingslova § 6-1a. I denne samanhengen vil dei konkurransemessige verknadene av tenestene bli vurderte av Konkurransetilsynet.

Departementet meiner likevel at NRK bør avgrense utviklinga av framtidige tilbod på Internett til tenester som i hovudsak er av redaksjonell karakter. NRKs tenester som yr.no, ut.no (som NRK i mai 2015 vedtok å gå ut av) og trafikkportalen (som vart førehandsgodkjend av Kongen i statsråd, men seinare lagd bort av NRK) er tenester som primært har ein nyttefunksjon. Sjølv om desse tenestene kan ha redaksjonelt innhald, ligg desse tenestenes primære funksjon og verdi for brukarane i nytteverdien, anten dette er vêrvarsling eller turforslag. Det mest grunnleggjande for ein allmennkringkastar er å vareta sosiale, kulturelle eller demokratiske behov i samfunnet. Etter departementets syn blir desse behova primært oppfylte gjennom redaksjonelle tenester. Departementet meiner på bakgrunn av dette at NRKs allmennkringkastingsoppdrag framover skal oppfyllast gjennom å tilby tenester som primært er redaksjonelt funderte. Det vil for eksempel seie at NRK ikkje skal opprette nye nyttetenester. Dette gjeld ubunde av om tenesta blir utvikla og tilboden av NRK åleine eller i samarbeid med eksterne aktørar. At NRKs allmennkringkastingsoppdrag skal oppfyllast ved å tilby tenester som i hovudsak er av redaksjonell karakter er tatt inn i den nye NRK-plakaten § 10.

10.6.3 NRKs radio og TV-tilbod

Som nemnt avdekkjer SNFs analyse av NRKs posisjonering av utvalde radio- og TV-kanalar at NRK stort sett fokuserer på litt andre lyttar- og sjåargrupper enn dei kommersielle kanalane. Samtidig meiner SNF at det kan vere grunnlag for å stille spørsmål ved nytten for lydarane av at NRK tilbyr to ungdomskanalar (P3 og mP3). I tillegg peikar SNF på at det kan tenkjast TV 2 vel å gå inn i andre nisjar i TV-marknaden enn nyheiter dersom NRK set inn nok ressursar på å produsere TV-nyheiter. SNFs vurderingar av radio- og TV-tilbod er likevel av avgrensa omfang. Departementet vil på generelt grunnlag knyte nokre generelle kommentarar til den norske radio- og TV-marknaden.

Mangfaldet av norske radio- og TV-kanalar har aldri vore større. Digitaliseringa av fjernsynsmediet har ført til ein sterk auke av TV-kanalar. Og med digitaliseringa av radiomediet har folk fått eit større tilbod av radiokanalar enn nokon gong før. Digitaliseringa inneber at det ikkje lengre er tekniske hindringar (frekvensknappheit) for etablering av radioverksemd. Samtidig blir kostnadene for riksdekkjande radio vesentleg lågare. Kostnaden i FM er 7–8 gonger høgare per riksdekkjande kanal enn i DAB-nettet. Digitaliseringa inneber difor at etableringstilgangen til radiomarknaden blir vesentleg betra, noko som vil skjerpe konkurransen. Såleis vil det også bli mindre grunnlag for otte knytt til NRKs posisjon.

Departementet understrekar at NRKs eventuelle nye radio- og TV-kanalar må førehandsgodkjennast. I samsvar med førehandsgodkjenningsordninga vil bl.a. dei konkurransemessige verknadene av at NRK tilbyr ei ny teneste bli vurderte av Konkurransetilsynet, jf. omtale av dette i kapittel 4.3.2.2. NRKs radio- og TV-kanalar har elles ulike programprofilar i samsvar med NRKs redaksjonelle prioriteringar. Eit konkret pålegg frå eigar om at NRK skal leggje ned eller avgrense den eksisterande radio- og TV-verksemda si vil difor kunne svekkje NRKs redaksjonelle sjølvstende. På dette grunnlaget meiner departementet at det ikkje er aktuelt å innskrenke NRKs eksisterande TV-og radiotilbod.

Departementet viser vidare til at regjeringa vil oppretta eit utval som skal vurdere mediemangfaldet. Utvalet skal vurdere det samla medietilbodet i Noreg, medrekna kringkasting, bl.a. med særleg fokus på medias funksjon i nyheits- og debattformidlinga. Rammene for utvalets mandat er nærare omtalt i kapittel 16.6.4.

10.6.4 Brei eller smal?

I det følgjande blir det vurdert om NRK bør avgrensast når det gjeld omfanget av breitt innhald i NRKs samla tilbod på radio, TV og Internett. I dagens NRK-plakat er det presisert at «NRK kan formidle samme type tilbud som også tilbys av kommersielle aktører, men bør etterstrebe å tilføye sitt tilbud et element av økt samfunnsverdi i forhold til det kommersielle tilbudet». Bakgrunnen for vurderinga er at det kan tenkjast at NRKs tilbod av breitt innhald har negativ verknad på mediemarknaden, og dermed er med på å avgrense mangfaldet. I denne vurderinga vil fleire faktorar og omsyn gjere seg gjeldande. For det første er det relevant å sjå på i kva omfang NRK faktisk tilbyr breitt innhald, samanlikna med andre aktørar. For det andre er det relevant å vurdere kva effektar NRKs breie innhald eventuelt kan tenkjast å ha for NRKs legitimitet og evne til å nå ut med eit smalare innhald.

10.6.4.1 Kva er breitt og smalt innhald?

Det kan vere krevjande å definere breitt og smalt innhald. På eit forenkla nivå kan distinksjonen mellom breitt og smalt innhald avgjerast ut i frå sjanger. Eit underhaldningsprogram vil som regel reknast som breitt, medan eit vitskapeleg eller kulturelt program ofte vil sjåast på som smalt. Generelt vil sjangertype ofte, men ikkje alltid, vere ein indikator på om innhaldet er breitt eller smalt. Det er i somme tilfelle ikkje noko eintydig skilje mellom smale og breie format. For eksempel var NRKs satsing på «sakte-TV» («Bergensbanen» og «Hurtigruten minutt for minutt») truleg opphavleg tenkt som smale programkonsept. Programma vart likevel publikumssuksessar. Kva som er smalt eller breitt kan med andre ord ikkje alltid føreseiast.

I ein rapport utført av Oslo Economics for NRK i 20148 er breitt og smalt knytt til kva ressursbruk som er naudsynt for å sende ein type innhald relatert til kor mange sjåarar ein får på det same innhaldet. Smalt innhald krev relativt store ressursar per minutt sjåing, medan breitt innhald krev relativt små ressursar per minutt sjåing. Dette målet på breitt innhald kan seie noko om innhaldstypen vil vere kommersielt interessant å produsere (breitt) eller ikkje (smalt). Sjåing per krone må likevel sjåast i samanheng med ei rekkje andre faktorar. Blant anna vil det ha mykje å seie for sjåinga kva kanal eit program blir sendt på, og på kva tidspunkt.

Når det gjeld lineær-TV, viser undersøking til Oslo Economics at dei sjangrar som gjev meir TV-sjåing per krone enn gjennomsnittet, er innkjøpt drama og sport.9 Forklaringa på kvifor dei gjev mykje TV-sjåing per krone, er likevel ulik. Innkjøpt drama er relativt rimeleg innhald og gjev difor mange sendetimar i høve til ressursane som blir nytta. Sportsprogramma er dyre å produsere, men likevel så populære at dei stod for 16 pst. av total sjåing i 2013, meir enn samla ressursbruk som vart nytta til sport.

Foto: NRK

10.6.4.2 Kor brei er NRK samanlikna med andre aktørar?

Når det gjeld fjernsyn, peikar NRK i høyringsfråsegna si på at det som kan karakteriserast som breie sjangrar, er viktig for selskapet, samstundes som NRK på ingen måte er ein dominerande aktør i marknaden når det gjeld mengda av breitt innhald.

Tabellen10 nedanfor viser at NRK blant 26 TV-kanalar mynta på den norske marknaden11 var bortimot åleine om å tilby såkalla smalt TV-innhald i 2014. Tabellen viser bl.a. at NRK står for 100 pst. av alt undervisningsfjernsyn, 97 pst. av naturprogram og 93 pst. av alle program om kunst og kultur.

NRKs sportstilbod står for 11 pst. og NRKs underhaldningstilbod står for 7 pst. av alt som vart sendt. Tala viser at NRK ikkje er dominerande i breie sjangrar, samstundes som NRK er relativ stor på sport.

Når det gjeld NRKs nasjonale nyheitstilbod på nett, nrk.no, la ei tverrfagleg forskargruppe ved Institutt for informasjons- og medievitenskap ved UiB i 2014 fram ein rapport som blant anna inneheld ein analyse av korleis nrk.no kjem ut i høve til andre, kommersielle nettaviser.12 Hovudkonklusjon er at NRK har ein allmennkringkastingsprofil som skil seg frå andre tilbod i nettfloraen.

10.6.4.3 Kva for verknader har NRKs breie innhald?

Når det gjeld NRKs lineære TV-innhald, peikar NRK på at breie sjangrar som sport, drama og underhaldning er viktige for å kunne løfte fram smalt innhald som kultur, natur, religion, livssyn og vitskap, der NRK er så å seie åleine om å produsere norsk TV-innhald. For å undersøkje denne påstanden nærare bad NRK Oslo Economics om å undersøkje i kva grad NRKs satsing på breitt innhald bidreg til at NRK løyser oppdraget sitt, m.a. om satsing på breitt innhald aukar oppslutninga om innhald med smalare profil og mindre publikumsappell.13

Ifølgje rapporten er det samanheng mellom det at NRK viser breie program som trekkjer mange sjåarar, og høvet til å nå ut med smalt innhald som NRK også er forplikta til å sende i samsvar med allmennkringkastingsoppdraget. Ifølgje Oslo Economics er denne effekten tosidig:

• For det første er breitt innhald kostnadseffektivt, i den forstand at det gjev mykje sjåing per krone. Dermed blir det eit nytteoverskot hjå TV-sjåarane, som NRK kan nytte til smalt innhald.

• For det andre gjev breitt innhald draghjelp til smalt innhald som gjer at oppslutninga om smalt innhald aukar. Forklaringa på denne draghjelpa er «lead-in»-effekten, dvs. at det breie innhaldet dreg med seg sjåarar til smalt innhald.

Eit konkret eksempel på «lead-in»-effekten som blir framheva i rapporten, er programmet «Billedbrev fra Europa», som vart vist på NRK2 på fredagar i 2013. Programmet hadde eit typisk sjåartal på rundt 50 000, noko som også var tilfellet for programma som vart viste før dette programmet. 22. mars 2013 vart eit anna program enn normalt vist før «Billedbrev fra Europa», eit verdscuprenn i langrenn. Verdscuprennet hadde rundt 370 000 sjåarar. Det etterfølgjande «Billedbrev fra Europa» hadde ca. 200 000 sjåarar. Fleire liknande eksempel blir refererte i rapporten.

10.6.4.4 Departementets vurdering

Prinsipielt meiner departementet at NRK bør kunne tilby breitt innhald fordi det dette er avgjerande for at NRK skal kunne fylle funksjonen som allmennkringkastar. Ein allmennkringkastar med eit smalt definert oppdrag vil på sikt slutte å vere allmenn. Dersom NRK primært skal tilby smalt innhald, vil NRK truleg få eit mindre publikum og dermed svekt evne til å dekkje demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet. Så lenge offentleg finansiering av NRK er politisk ønskeleg, legg departementet til grunn at det er naudsynt å gje lisensbetalarane ein viss «valuta for pengane» ved å også tilby breitt innhald. Dersom NRK skulle slutte å tilby breitt innhald, er det fare for at oppslutninga om offentleg finansiering av NRK gradvis vil forvitre.

Som alt gjort greie for, er det breie innhaldet viktig for NRK. Undersøkinga frå UiB viser vidare at NRKs hovudteneste på nett, nrk.no, skil seg frå andre nyheitsmedium på nett. Desse funna indikerer at NRK greier å balansere det breie med det smale. Samtidig er dette også rimeleg å vente sidan NRK faktisk har eit samfunnsoppdrag om å produsere smalt innhald (som ikkje blir produsert av NRKs konkurrentar).

Som peika på ovanfor viser rapporten frå Oslo Economics at NRKs breie TV-program gjev draghjelp til smale program. Departementet viser bl.a. til at såkalla «lead-in»-effektar er vel dokumenterte i ei rekkje utanlandske studiar. Oslo Economics har primært sett på «lead-in»-effekten og NRKs tradisjonelle TV-tilbod. Det er likevel grunn til å tru at ein liknande effekt kan gjere seg gjeldande for ikkje-lineære tenester på Internett, for eksempel ved at NRK presenterer breitt og smalt innhald side om side i nett-TV-spelaren sin. Det er også rimeleg å rekne med at det er ein liknande «lead-in»-effekt på radiokanalar, sjølv om Oslo Economics ikkje har vurdert dette konkret.

Departementet konkluderer med at breitt innhald er viktig for at NRK skal oppfylle mandatet sitt. Utan eit breitt oppdrag vil NRK truleg misse oppslutnad blant folk, noko som på sikt kan undergrave NRKs funksjon som allmennkringkastar. Konkrete avgrensingar i NRKs høve til å ha breitt innhald vil også påverke NRKs redaksjonelle fridom. Departementet vil likevel understreke at NRK som allmennkringkastar har eit særleg ansvar for å prioritere det såkalla smale programtilbodet. Som nemnt følgjer det av gjeldande NRK-plakat at NRK kan formidle same type tilbod som også blir tilbode av kommersielle aktørar, men bør streve etter å tilføre tilbodet eit element av auka samfunnsverdi i høve til det kommersielle tilbodet. Departementet meiner at denne føringa bør vidareførast.

10.7 Forslag til tiltak

Departementet meiner at det er behov for å gjennomføre nokre tiltak som kan klårgjere at NRK – som offentleg finansiert allmennkringkastar – har eit særskilt ansvar for å bidra til mediemangfaldet. For det første meiner departementet at det i utkastet til ny NRK-plakat blir teke inn at NRK skal ha sjølvstendig ansvar for å bidra til mediemangfaldet. For det andre meiner departementet at det bør gjerast visse justeringar av ordninga for førehandsgodkjenning av NRKs nye medietenester, bl.a. for å klårgjere at også vesentlege endringar av eksisterande NRK-tenester må førehandsgodkjennast.

10.7.1 Ansvar for å bidra til mediemangfaldet

Som ein medieaktør nær fullfinansiert av offentleg støtte står NRK i ei særstilling i det norske medielandskapet. Den offentlege finansieringa gjer at selskapet, i motsetnad til kommersielle medieaktørar, ikkje treng å ta omsyn til omsetning og profitt. Den offentlege finansieringa er naudsynt for at NRK skal kunne fungere som korrektiv til marknaden ved å tilby innhald og program som kommersielle aktørar ikkje tilbyr. Samtidig kan NRKs nærvær i mediemarknaden også trekkje folk frå kommersielle tenester, og dermed svekkje inntektsgrunnlaget til kommersielle aktørar. NRKs funksjon som korrektiv og supplement til den kommersielle delen av marknaden bør ideelt sett bidra til å halde ved lag eller auke mediemangfaldet.

Dersom NRK svekkjer mediemangfaldet, kan NRKs rolle og funksjon som allmennkringkastar seiast å ha svikta. Departementet føreset at NRK er medviten om rolla si som bidragsytar til det norske mediemangfaldet. På grunn av utfordringane den kommersielle mediebransjen står overfor, er det likevel viktigare no enn nokon gong før at dette blir understreka. Departementet meiner på dette grunnlaget at NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet. Eit tilsvarande krav er bl.a. føreslege av MBL.

NRK kan bidra til mediemangfaldet på fleire måtar. Eit konkret eksempel er NRKs signal om å vere atterhalden med å sitere saker som kommersielle medium har publisert bak betalingsmur.14 Eit anna er at NRK i samband med lokalvalet til hausten har mediesamarbeid med fleire mediehus. NRK planlegg samarbeid med Amedia, Polaris og Schibsted-aviser, men også ei rekkje uavhengige mindre lokalaviser. NRK legg opp til lokale og regionale arrangement, anten i form av folkemøte, skuledebattar eller valvaker.

Enno eit eksempel på bidrag til mediemangfaldet kan vere at NRK i større grad lenkar til andre medium. I SNFs rapport blir det peikt på at NRKs nærvær på nettet kan trekkje lesarar bort frå andre medieaktørar og dermed gje ein negativ effekt på høvet deira til å få nett-trafikk og annonseinntekter. I SNFs rapport går det fram at NRK i liten grad viser trafikk til nettsidene til andre medieaktørar og i staden viser mykje til eigne nettsider. Dersom NRK i større grad viser nett-trafikk frå sine nettsider til andre, kommersielle medieaktørar, vil dette kunne bidra til å halde oppe eller auke det norske mediemangfaldet. For eksempel har BBC etter forslag frå BBC Trust ei målsetjing om auke i kor mykje ekstern trafikk BBC genererer. BBC vart i 2010 pålagt å doble talet på klikk på lenker til nettsider utanfor BBCs nettsider innan 2013. Dei lykkast med den målsetjinga, og i 2014 etterlyste BBC Trust fleire tiltak for å auke talet klikk på eksterne lenker. Departementet legg til grunn at det vil vere positivt for mediemangfaldet dersom f.eks. NRKs regionkontor tek aktivt ansvar for å vise trafikk til lokalavisene.

10.7.2 Endringar i førehandsgodkjenningsprosedyren

10.7.2.1 Innleiing

Ifølgje kringkastingslova § 6-1a avgjer Kongen i statsråd om det skal gjevast løyve til å innlemme nye tenester i allmennkringkastingsoppdraget til NRK. Medietilsynet er ansvarleg for gjennomføringa av godkjenningsordninga og gjev rådgjevande fråsegn til departementet. I same prosessen skal Medietilsynet innhente vurdering av konkurransemessige verknader av tenesta frå Konkurransetilsynet.

Førehandsgodkjenningsordninga sikrar viktig kontroll med kva nye tenester NRK skal kunne tilby, og kan bidra til å sikre at NRK ikkje lanserer tenester som har negativ effekt på mediemarknaden.

10.7.2.2 Medietilsynets evaluering av førehandsgodkjenningsprosedyren

Kulturdepartementet gav i brev av 6. oktober 2014 Medietilsynet i oppdrag å evaluere den eksisterande førehandsgodkjenningsordninga av nye NRK-tenester og eventuelt å føreslå endringar i regelverket. Medietilsynet vart bl.a. bede om å vurdere kriteria for kva tenester som må førehandsgodkjennast.

Medietilsynet tilrår at det blir gjort presiseringar i kringkastingsforskrifta § 6-1 første ledd for å tydeleggjere kriteria for kva tenester som må førehandsgodkjennast. Medietilsynet peikar bl.a. på at dersom NRK gjer vesentlege endringar i ei eksisterande teneste, bør dette også vere omfatta av ordninga med førehandsgodkjenning, ettersom ei slik endring i realiteten vil oppfattast å vere ei ny teneste. Dette går etter Medietilsynets vurdering ikkje klårt fram av gjeldande avgjerd. Medietilsynet føreslår blant anna også ei endring av kringkastingsforskrifta § 6-1 fjerde ledd, slik at det går fram at Medietilsynet i tvilstilfelle avgjer om NRK skal søkje om førehandsgodkjenning.

10.7.2.3 Departementets vurdering

Medietilsynet kan ikkje instruerast av Kongen eller departementet ved utarbeiding av rådgjevande fråsegner, jf. kringkastingslova § 6-1a, første ledd. Kongen i statsråd kan likevel setje til sides fråsegnene til Medietilsynet. Kongen i statsråd nytta høvet til å overstyre Medietilsynets faglege råd alt første gongen regelverket vart teke i bruk, den gongen NRK søkte om å innlemme rute- og trafikkplanleggingstenesta dit.no i allmennkringkastingsoppdraget. I denne saka rådde både Medietilsynet og Konkurransetilsynet til at tenesta ikkje burde godkjennast. Trass i dette valde Kongen i statsråd å godkjenne tenesta. Etter departementets vurdering kan plasseringa av myndigheit til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester hjå Kongen i statsråd, vere sårbar for politisk funderte avgjerder. Dit.no-saka er eit konkret eksempel på dette.

Etter departementets syn bør det vurderast å flytte kompetansen til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester frå Kongen i statsråd til Medietilsynet. Dette kan bidra til å gjere vurderingane av nye NRK-tenester meir fagleg funderte og mindre politiserte. I tillegg kan det bidra til å minske faren for rollekonfliktar på mediefeltet. Ei endring i kompetansen til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester føreset at Medietilsynet einast kan godkjenne tenester som ligg innanfor NRKs oppdrag slik dette er nedfelt av Stortinget og departementet gjennom si eigarstyring. Dette inneber at rammene for NRKs verksemd må vere tilstrekkeleg klårt angitt i vedtektene. Det er ein føresetnad for at førehandsgodkjenningsordninga skal fungere som eit verkty for å trekkje grensene for NRKs verksemd. Ei flytting av kompetansen frå Kongen i statsråd til Medietilsynet krev lovendring. Departementet vil difor kome tilbake til dette spørsmålet i samband med den varsla revisjonen av kringkastingslova.

Dersom førehandsgodkjenningsordninga skal fungere etter formålet, er det avgjerande at den fangar opp alle relevante nye NRK-tenester. Departementet meiner at det med fordel kan klårgjerast at ikkje berre nye NRK-tenester, men også vesentlege endringar i eksisterande tenester må førehandsgodkjennast, jf. Medietilsynets forslag. Departementet meiner også at det bør presiserast i kringkastingsforskrifta § 6-1 fjerde ledd at Medietilsynet i tvilstilfelle kan avgjere om NRK må søkje om førehandsgodkjenning av ei bestemt teneste. Dei nemnde endringane krev endring av kringkastingsforskrifta. Departementet vil lage eit utkast til endring av forskrifta som blir sendt på allmenn høyring.