16 Kommersiell allmennkringkasting

16.1 Innleiing

Styremaktene har aktivt lagt til rette for kommersiell allmennkringkasting i ei årrekkje. Dette kjem dels av at frekvensressursar for kringkasting har vore eit knappheitsgode som det har vore knytt forpliktingar til, og dels av eit politisk ønske om å sikre at NRK ikkje skal vere åleine om tilby allmennkringkastingsinnhald. Per i dag er det ein TV-kanal (TV 2) og to radiokanalar (Radio Norge og P4) som har status som riksdekkjande kommersielle allmennkringkastarar i Noreg. I tillegg er ei rad kommersielle lokalradioar underlagde allmennkringkastingsplikter.

I Meld. St. 8 (2010–2011) Digitalisering av radiomediet la Kulturdepartement til grunn at det ikkje vil vere grunnlag for å stille konsesjonsplikter etter at FM-nettet blir sløkt. Avgjerda vart grunngjeven med at det riksdekkjande DAB-nettet vil ha kapasitet tilnærma lik etterspurnaden, og at det difor ikkje lenger vil vere grunnlag for å stille konsesjonsplikter for riksdekkjande radiokringkasting. Dette tyder at kommersiell allmennkringkasting på radio vil bli avvikla når FM-nettet blir sløkt i 2017. Vurderingane i dette kapittelet er difor knytte til kommersiell allmennkringkasting i TV.

16.2 Statens avtale med formidlingspliktig kommersiell allmennkringkastar

Statens avtale med formidlingspliktig kommersiell allmennkringkastar er eit sentralt verkemiddel for å sikre privat allmennkringkasting. Avtala vart inngått med TV 2 i 2010 etter ei open utlysing der TV 2 var einaste søkjar. Avtala føreset at TV 2s hovudkontor og sentrale nyheitsredaksjon er i Bergen. TV 2 pliktar vidare å sende visse typar allmennkringkastingsinnhald og betale 10 mill. kroner per år til Filminstituttets tilskot til audiovisuelle produksjonar. Avtalen gjer TV 2 hovudkanalen formidlingsplikt i kabelnett. Avtala vart forlenga med eitt år i februar 2015, og gjeld fram til 31. desember 2016. Føremålet var å leggje til rette for ei vurdering i denne stortingsmeldinga av verkemiddel for å sikre kommersiell allmennkringkasting.

16.3 TV 2s synspunkt

TV 2 har ved fleire høve teke til orde for ymse tiltak som kan betre rammevilkåra for kommersiell allmennkringkasting.

I brev til departementet dagsett 13. juni 2013 understrekar TV 2 at det har vorte mindre lønsamt å vere allmennkringkastar. TV 2 meiner også at dagens ordning med formidlingsplikt er vesentleg mindre verd enn den opphavlege eineretten kanalen hadde til å drive landsdekkjande reklamefinansiert fjernsyn.1

TV 2 viser til at lønsemda med å drive allmennkringkasting er under press. Ifølgje TV 2 kan ein stor del av kostnadene til selskapet førast direkte tilbake til allmennkringkastingsoppdraget slik det er fastsett i avtala. På oppdrag frå TV 2 har Trond Bjørnenak ved NHH laga ein rapport2 om kostnadene med allmennkringkastingsoppdraget til selskapet. Rapporten samanliknar blant anna kostnadene til TV 2 med TVNorge, som har ein meir reindyrka underhaldningsprofil. Føremålet med vurderinga var å kaste lys over dei økonomiske konsekvensane av TV 2s avtale med staten og kostnadene bundne til tilbodet om nyheiter, aktualitet og TV-drama. Rapporten viser at TV 2 har høge kostnader sett i høve til sjåartal, særleg for programkategoriane eigenproduserte nyheiter og drama. Ein konsekvens av dette er ifølgje rapporten at TV 2s allmennkringkastingsoppdrag gjer at kanalen har lågare lønsemd enn TVNorge.

Endeleg meiner TV 2 at TV-bransjen står framfor store omveltingar. TV 2 viser blant anna til at reklamefinansiering gjer TV 2 sårbar for konjunktursvingingar, og at reklamemodellen er under veksande press av di kringkastarane i aukande grad må skaffe inntekter frå brukarbetalte tenester som Netflix og HBO.

I brevet til departementet føreslår TV 2 fleire tiltak for å betre rammevilkåra til norske kringkastarar. For det første føreslår TV 2 at kringkastingspolitikken må vareta balansen mellom privatfinansierte og lisensfinansierte allmennkringkastarar. TV 2 peikar bl.a. på at dei finansielle rammene og styringsparametra for verksemda til NRK må utformast og avgrensast, slik at ein sikrar stort nok rom for kommersielle verksemder ved sida av NRK med tanke på dei omfattande endringane som skjer i mediemarknaden. For det andre meiner TV 2 at kringkastingspolitikken må syte for like konkurransevilkår mellom norske og utanlandske kringkastarar, og at særnorsk regulering av TV-mediet må avskaffast. For det tredje meiner TV 2 at offentlege støtteordningar, mellom dei meirverdiavgifta, må vere teknologinøytrale.

16.4 Tydinga av kommersiell allmennkringkasting

Kommersiell allmennkringkasting og eit kommersielt tilbod av allmennkringkastingsinnhald som nyheiter og innhald på norsk har fleire positive effektar. For det første har kommersiell allmennkringkasting verdi som eit supplement til NRKs tilbod. Det vil vere eit tap for mediemangfaldet dersom NRK skulle bli åleine om å tilby allmennkringkastingsinnhald. Det vil truleg også føre til at kvaliteten i tilbodet frå NRK blir svekt. Dersom NRK skulle vere åleine om å tilby visse programkategoriar og å tene smale grupper, ville selskapet i nokon grad misse eit incentiv til å prioritere kvalitet og mangfald overfor desse segmenta. Kommersiell allmennkringkasting i Noreg har dessutan medverka til å byggje opp eit robust miljø for kringkastingsverksemd utanfor Oslo. TV 2s nærvær i Bergen har utan tvil ført til at Bergen no er ein viktig medieby i norsk samanheng. Departementet meiner difor at det bør søkast å halde oppe kommersiell allmennkringkasting i Noreg.

Foto: Tor Erik H. Mathiesen / VG/ Scanpix

16.5 Utfordringar for kommersiell allmennkringkasting

16.5.1 Innleiing

Det har aldri før vore større tilbod av TV-kanalar og audiovisuelle bestillingstenester i den norske mediemarknaden enn det er i dag. Sjølv om dagens mangfaldige medietilbod utan tvil har verdi, gjev mangfaldet i seg sjølv ingen garanti for at marknaden vil føre fram programkategoriar som er omfatta av allmennkringkastingsomgrepet (for eksempel barne-, kultur- eller nyheits- og aktualitetsprogram). Kommersielle aktørar vil normalt satse på program som baserer seg på lønsemdskriterium. Kva som er lønsamt er styrt av forretningsmodellen til den einskilde aktøren. Ein reklamefinansiert TV-kanal vil for eksempel gjerne leggje vekt på breitt innhald for å få flest mogleg sjåarar. Brukarbetalte aktørar vil truleg i større grad vere freista til å prioritere innhald det er høg betalingsvilje for, for eksempel sport.

16.5.2 Kostnader bundne til produksjon av allmennkringkastingsinnhald

Professor Trond Bjørnenak ved NHH har på oppdrag frå TV 2 vurdert kva kostnader som er bundne til avtala selskapet har med staten. Føremålet med vurderinga var å rette lys mot dei økonomiske konsekvensane av avtala med staten og kostnadene bundne til tilbodet av nyheiter, aktualitet og TV-drama. Rapporten konkluderer med at det er vesentlege meirkostnader knytte til TV 2s allmennkringkastingsoppdrag, og at kostnadene har auka over tid. Nyheitsinnhald viser ei nedgåande inntektskurve og ei stigande kostnadskurve. Den manglande lønsemda kjem ifølgje rapporten av at TV 2 har høge kostnader i høve til sjåartal, særleg for programkategoriane eigenproduserte nyheiter og drama. Eit anna omstende som blir trekt fram er at TV 2 konkurrerer med NRK om tilbod av nyheiter, og at dette er ei utfordring for TV 2, sidan NRK ikkje treng ta dei same omsyna til verdimultiplikatorar, dvs. talet på sjåarar for programkategorien i høve til andel kostnader. Ifølgje Bjørnenak aukar dette kostnadene for ein kommersiell aktør som TV 2. Rapporten gjer det også sannsynleg at TV 2 har vesentlege meirkostnader med å produsere både i Bergen og i Oslo.

Bjørnenak understrekar likevel at TVNorge har vore svært dyktige, og at det ikkje er sikkert at TV 2 kunne ha gjort det same. Bjørnenak framhevar dessutan at dei totale marginane til TVNorge truleg ville ha vorte reduserte dersom TV 2 også gjekk inn i denne marknaden. Ifølgje Bjørnenak er TV 2 og NRKs store ressursforbruk på allmennkringkastaroppdrag ei gåvepakke til TV Norge, sidan rivaliseringa om sjåarar (f.eks. kl. 21) blir redusert.

Samtidig er det grunn til å hevde at den økonomiske situasjonen i kringkastingssektoren er positiv. Kommersiell kringkasting har vore lønsam i ei årrekkje. TV 2 hadde i 2014 eit driftsresultat på 719 millionar kroner, av dei var 434 millionar ein eingongseffekt av omlegging av pensjonsordninga i bedrifta. Dermed var TV 2s resultat av drifta 285 millionar. TVNorges driftsresultat var 324 millionar kroner i 2014.

16.5.3 Utfordringar for eksisterande forretningsmodellar

Reklameinntekter er framleis ei hovudinntektskjelde for kringkastarar. Reklameinntekter er sårbare for konjunktursvingingar, og kan valde store inntektstap i økonomiske nedgangstider. TV 2 opplevde for eksempel at reklameinntektene gjekk ned med 400 mill. kroner under finanskrisa i 2008 og 2009. Reklamefinansiering er også under press som følgje av endringane i mediemarknaden. Endringar i teknologi og brukarvanar inneber at TV-sjåarane i aukande grad hentar innhald frå andre skjermar enn TV, og at dei konsumerer innhaldet når dei sjølve ønskjer det. Reklameinntektene til kringkastarane blir pressa også av di TV-sendingane må konkurrere om merksemd med andre medium. Dette er ein trend som no slår for fullt inn i heile mediemarknaden, og som viser seg bl.a. ved at aktørar som Facebook og Google tek ein stadig større del av den totale annonsemarknaden, samstundes som annonseinntektene til tradisjonelle aktørar minkar. Dei strukturelle endringane i mediemarknaden inneber at kringkastarane i noko auka grad må skaffe inntekter i form av brukarbetaling. Også brukarbetaling som forretningsmodell kan vere utfordrande. For det første er mykje audiovisuelt innhald på Internett gratis tilgjengeleg. I tillegg møter kringkastarar sterk konkurranse frå store globale aktørar som Netflix og HBO, som berre baserer seg på brukarbetaling.

16.5.4 Skjerpa konkurranse frå globale aktørar

Det har dei siste fem åra skjedd ei markant endring i den norske TV-marknaden. Globale aktørar som Netflix og HBO har etablert tenester Noreg og medverka til å endre måten audiovisuelt innhald blir distribuert og konsumert på. Dei globale aktørane har fått stor gjennomslagskraft i den norske marknaden. Ifølgje overslag har kvar fjerde husstand eit Netflix-abonnement. Endringane i TV-marknaden inneber at sjåarane har kontinuerleg tilgang til innhald frå heile verda. Dette tyder at norske kringkastarar ikkje lenger konkurrerer berre med kvarandre, dei konkurrerer med aktørar frå heile verda. Ei følgje av desse utviklingstendensane er reell risiko for at norsk innhald blir marginalisert. Det er difor grunn til å syte for rammevilkår som kan medverke til å sikre norsk allmennkringkastingsinnhald.

16.6 Departementets vurdering

16.6.1 Vidareføring av statens avtale med formidlingspliktig allmennkringkastar

Å halde ved lag eit kommersielt allmennkringkastingstilbod er verdfullt for mediemangfaldet. Kommersiell allmennkringkasting har også ein skjerpande effekt på NRKs tilbod. Dersom NRK skulle vere åleine om å tilby visse programkategoriar og å tene smale grupper, ville selskapet misse eit incentiv til å prioritere kvalitet og mangfald overfor desse kategoriane. Departementet vil difor lyse ut ei ny avtale om status som formidlingspliktig allmennkringkastar som alle interesserte aktørar kan søkje på. Dette vil bli gjort i god tid før TV 2s avtale med staten går ut 31. desember 2016.

Departementet kjem attende til innhaldet i den nye avtala. Krav om eigenprodusert nyheitstilbod og lokalisering i Bergen vil liggje fast.

16.6.2 Offentleg støtte til kommersiell allmennkringkasting

Offentleg støtte er eit mogleg tiltak som kan bidra til kommersiell allmennkringkasting. Som det går fram av kapittel 16.6.4, vil regjeringa gje eit offentleg utnemnt utval i oppdrag å vurdere mediemangfaldet i Noreg. Utvalet skal bl.a. vurdere behov, omfang og offentleg finansiering av allmennkringkasting og nyheits- og aktualitetsmedia. Departementet har difor ikkje vurdert offentleg finansiering av kommersiell allmennkringkasting i stortingsmeldinga.

16.6.3 Betring av rammevilkåra for kommersiell kringkasting

16.6.3.1 Revisjon av kringkastingslova

Departementet vil setje i gang eit arbeid med å revidere kringkastingslova. I revisjonen vil departementet vurdere om kringkastingsregelverket bør liberaliserast og forenklast for å betre konkurranseevna og lønsemda til norske kommersielle kringkastarar.

AMT-direktivets sendarlandsprinsipp inneber at TV-kanalar einast er underlagde jurisdiksjonen i det landet kanalane er etablerte i. Eitt av hovudformåla med direktivet er å leggje til rette for fri rørsle av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstenester. Prinsippet om fri vidareformidling inneber at det einskilde EØS-landet (heretter mottakarland) i utgangspunktet ikkje kan hindre vidaresending av TV eller audiovisuelle bestillingstenester frå tilbydarar som er etablerte i eit anna EØS-land (sendarland), jf. AMT-direktivet artikkel 3 nr. 1. Sendarlandsprinsippet og prinsippet om fri vidareformidling inneber at Noreg i utgangspunktet ikkje kan setje seg imot sendingar frå TV-kanalar som har etablert seg i eit anna EØS-land med lempelegare reglar og som rettar sendingane sine mot Noreg.3 For eksempel er TV3 etablert i Storbritannia og dermed underlagt britisk kringkastingsregulering, sjølv om TV3 konkurrerer i den same annonsemarknaden som norske kringkastarar. Dette tyder i praksis at TV3 har ein konkurranseføremon samanlikna med norske kringkastarar, fordi det britiske regelverket er meir liberalt enn det norske. Ei liberalisering og forenkling av reglane i kringkastingslova er difor eit verkemiddel til å styrkje konkurranseevna til norske kringkastarar.

AMT-direktivet er eit såkalla minimumsdirektiv. Dette tyder at den einskilde medlemsstaten kan innføre strengare reglar enn det som følgjer av direktivet. Som nemnt inneheld det norske kringkastingsregelverket på somme punkt strengare regulering enn AMT-direktivet. Dette gjeld bl.a.:

1. Forbod mot reklame retta mot born.

2. Forbod mot alkoholreklame.

3. Forbod mot å ta i bruk nye reklameteknikkar som «split screen» (dvs. at reklamen blir send i eige vindauge for å sleppe brot i direktesending, for eksempel sportsarrangement).

4. Reglane for kor ofte ulike typar fjernsynsprogram kan avbrytast med reklame er noko strengare enn det som følgjer av AMT-direktivet.4

5. Maksimalt tillaten reklametid er avgrensa til 15 pst. av den daglege sendetida til kringkastaren. AMT-direktivet opnar for at mengda reklameinnslag kan vere 20 pst. per klokketime.

I tillegg til å vurdere ei liberalisering av punkta 3–5 ovanfor, meiner departementet at det er eit klårt behov for å vurdere ei opprydding i kringkastingsregelverket. Fleire av vedtektene er truleg ikkje lenger relevante. Det er for eksempel ikkje lenger grunnlag for å halde oppe konsesjonsplikt for TV-sendingar. I tillegg er regelverket lite oversiktleg og dårleg strukturert som følgje av gjentekne endringar av regelverket. Det må også vurderast om einskilde teknologispesifikke føresegner bør vidareførast. Dette gjeld den særskilte reguleringa av kabelnett som følgjer av kringkastingslova kapittel 4.

Departementet vil leggje fram eit høyringsnotat med forslag til endringar i reklameregelverket hausten 2015. Departementet viser elles til at Helse- og omsorgsdepartementet 17. april 2015 sende på høyring eit framlegg om å oppheve forbodet mot reklame for reseptfrie legemiddel på fjernsyn.

16.6.3.2 Meirverdiavgiftsfritak for nyheits- og aktualitetsmedium

Regjeringa vil notifisere eit meirverdiavgiftsfritak for alle nyheits- og aktualitetsmedium, medrekna nyheits-TV-kanalar. Eit meirverdiavgiftsfritak for nyheits-TV-kanalar vil kunne stimulere til auka produksjon av norsk nyheitsbasert TV-innhald og vil kunne kome bl.a. TV 2 Nyhetskanalen til gode. Dersom ordninga blir godkjend av EFTAs overvakingsorgan, legg departementet til grunn at tiltaket vil ha positiv effekt for produksjon av norsk audiovisuelt nyheits- og aktualitetsinnhald og stimulere nyheits- og aktualitetstilbodet til norske brukarar.

16.6.4 Utval som skal vurdere mediemangfaldet i Noreg

Det såkalla infrastrukturkravet i Grunnlova § 100 sjette ledd inneber at staten ikkje berre skal halde seg frå inngrep i ytringsfridomen, men også leggje til rette for ytringsvilkåra til borgarane. Dette tyder at det må leggjast til rette for kanalar som kan medverke til ei open og opplyst offentleg samtale. Staten har fleire mediepolitiske verkemiddel til å fremje dette. Departementet meiner at det er behov for å vurdere om verkemidla har ei formålstenleg innretning sett i lys av endringane i mediemarknaden. Regjeringa vil derfor nemne opp eit utval som bl.a. skal vurdere korleis statens verkemiddel kan innrettast for å leggje til rette for ein open og opplyst offentlig samtale og stimulere til eit mangfaldig tilbod av medium. Regjeringa vil gje utvalet følgjande mandat:

• Utvalet skal vurdere kva statens mål for mediemangfaldet bør være, og beskrive sentrale utviklingstrekk på mediefeltet og korleis disse påverkar mediemangfaldet

• Utvalet skal vurdere det samla norske tilbodet med særleg fokus på to område: nyheits- og aktualitetsmedium og funksjonen media har i nyheits- og debattformidlinga, samt allmennkringkastarar og deira betyding for Noregs språk og kultur

• Med utgangspunkt i sin analyse skal utvalet vurdere korleis det statlege økonomiske verkemiddelapparatet, bl.a. produksjonstilskuddet og kringkastingsavgifta best kan innrettast for å leggje til rette for ein open og opplyst offentleg samtale og stimulere til eit mangfaldig tilbod av medium. Utvalet skal bl.a. vurdere behov, omfang og offentleg finansiering av allmennkringkasting og nyheits- og aktualitetsmedium. Utvalet kan også vurdere regulatoriske verkemiddel dersom dette er relevant.