6 Tilsyn og eigarstyring NRK AS

6.1 Eigarstyring og organisering av NRK

NRK vart i 1988 omorganisert frå ei statleg forvaltningsbedrift til ei stifting. Føremålet var å styrkje NRKs sjølvstende i høve til politiske styremakter og å gjere NRK mest mogleg handlingsdyktig i den nye mediesituasjonen. I 1996 vart NRK omorganisert frå ei stifting til eit aksjeselskap. Hovudgrunngjevinga for endringa var at stiftingsforma føresette at ei rekkje detaljspørsmål måtte føreleggjast fylkesmannen, noko som gav liten fleksibilitet. Stiftingsforma var i tillegg lite eigna til å vareta NRKs behov for å etablere næringsverksemd åleine eller saman med andre.

NRKs tilknytingsform må sjåast i samanheng med styringa av selskapet, som skjer dels gjennom generelle reglar i kringkastingslova med tilhøyrande forskrifter, og dels via kulturministerens rolle som eigar og generalforsamling. I tillegg kan det knytast føresetnader til stortingsvedtak om fastsetjing av kringkastingsavgifta, som i realiteten inneber ei styring av NRKs verksemd. NRK er underlagt reglane i aksjelova med dei tilpassingar som går fram av kapittel 20 II om statsaksjeselskap.

NRKs redaksjonelle fridom er sikra i to ulike lovverk, høvesvis kringkastingslova og mediefridomslova. Dette inneber mellom anna at departementet som eigar eller NRK-styret ikkje har myndigheit over den laupande programverksemda, jf. kringkastingslova §§ 6-2 og 6-3. Departementet ser difor ikkje behov for å gjere endringar i NRKs formelle tilknyting til staten.

Dei overordna prinsippa og rammene som regjeringa nyttar i eigarstyringa av statleg eigde verksemder generelt går fram av eigarskapsmeldinga.1 Departementet har i tillegg utfyllande retningsliner for eigarstyring som tek utgangspunkt i eigarskapspolitikken til regjeringa, aksjelova og økonomireglementet i staten. Retningslinene gjev nærare føringar for eigaroppfølging av dei ni aksjeselskapa som Kulturdepartementet forvaltar den statlege eigarskapen til (mellom anna NRK AS). I tillegg til felles reglar for styring og kontroll som gjeld for alle selskapa, inneheld retningslinene eigne kapittel om det einskilde selskapet, som gjer greie for mål for eigarskapen, krav til styrekompetanse, resultatoppfølging og kontroll så vel som andre krav til eigarstyring.

I samsvar med retningslinene for eigarstyring har departementet utarbeidd ein styringskalender som fastset viktige merkedagar i dialogen med NRK. Departementet oppdaterer styringskalenderen når det er naudsynt.

Ei sentral oppgåve for ansvarleg statsråd er å velje styre. Etter § 6 i vedtektene til NRK har styret åtte medlemer. Generalforsamlinga vel fem medlemer, mellom dei leiar og nestleiar for to år om gongen. Generalforsamlinga kan velje to varamedlemer til desse. I tillegg vel dei tilsette i NRK tre styremedlemer med varamedlemer i direkte val blant dei tilsette etter reglane i aksjelova.

Statsministerens kontor har fastsett prosedyrar for oppnemning av styre og klarering av kandidatar for alle statleg eigde selskap. Annakvart år skal NRK-styret i samsvar med styringskalenderen gjennomføre eigenevaluering. Departementet skal deretter intervjue styremedlemer, kringkastingssjefen og styresekretæren. Den vidare prosessen for styreval og forankring av val av kandidatar er fastsett i eigne retningsliner frå Statsministerens kontor.

Departementet som eigar gjev styringssignal til NRK i generalforsamlinga i samsvar med reglane i aksjelova. For at departementet skal kunne utøve eigarrolla på ein forsvarleg måte, er det likevel naudsynt med vidare kontakt med selskapet gjennom året. I samsvar med departementets retningsliner held departementet to gonger kvart år kontaktmøte med NRK om fastsette tema. I begge møta gjer NRK greie for økonomi, utviklinga i marknaden og organisasjonen og andre aktuelle saker. I møtet i mai gjer NRK i tillegg detaljert greie for premissane som ligg til grunn for lisensbrevet.2 I møtet i oktober gjer NRK greie for konsekvensane av forslaget til regjeringa om kringkastingsavgift for neste år og for tverrgåande omsyn og arbeidet med samfunnsansvar.

For å kunne utøve godt eigarskap har departementet i tillegg til dei formaliserte møta også kontakt med selskapet mellom anna i samband med:

• lisensbrevet og forslaget til NRK om lisensnivå og rapportering om effektiv drift

• informasjonsutveksling i samband med større saker (til dømes Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon, utfordringar knytte til pensjon, eventuelle planar om flytting frå Marienlyst, beredskap m.m.)

• informasjonsinnhenting i mindre saker, til dømes spørsmål frå Stortinget om aktuelle tema, hendingar som har beredskapsmessige konsekvensar, brev frå organisasjonar, enkeltindivid etc.

Departementet meiner eigarstyringa i dag er organisert på ein formålstenleg måte, og at dialogen med selskapet i det store og heile fungerer godt. Med unntak for oppfølginga av at NRK driv kostnadseffektivt (sjå under), legg ikkje departementet opp til endringar i eigarstyringa av selskapet.

6.2 Oppfølging av at NRK driv kostnadseffektivt

6.2.1 Rapportering i dag

NRK rapporterer årleg om kostnadseffektivitet. Rapporteringa har fleire siktemål. For det første skal rapporten gje eit godt grunnlag for regjeringas arbeid med å fastsetje lisensnivå for det komande året. For det andre skal rapporten gje offentlegheita innsyn i ressursbruken i selskapet og såleis vareta både demokrati- og kontrollomsyn. For det tredje går det fram av eigarskapspolitikken til regjeringa og Kulturdepartementets retningsliner for eigarstyring at NRK skal drive mest mogleg kostnadseffektivt. Det høyrer dermed til god og korrekt eigarstyring å følgje opp at NRK driv effektivt.

Ei av hovudutfordringane med slik rapportering er at NRK ikkje er eit selskap med ordinære profittmål. NRK har i samfunnsoppdraget sitt mange formål som vanskeleg kan målast eller rapporterast kvantitativt på ein meiningsfull måte. NRK skal gjennom tilbodet sitt mellom anna bidra til mangfald, formidle norsk kulturarv, dekkje demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet og styrkje norsk språk, identitet og kultur.

Det inneber at kvar måling av NRKs effektivitet må ta høgde for selskapets særstilling som eit sektorpolitisk verkemiddel, og vil måtte bli prega av skjøn. Ei reint bedriftsøkonomisk tilnærming til effektivitet vil ikkje tene føremålet i full mon.

NRK har sidan 2013, på grunnlag av ei konkret bestilling frå departementet, saman med det årlege lisensbrevet sendt med ein rapport om effektiviteten i selskapet. NRK gjer her greie for utviklinga i femårsperioden fram til siste rekneskap i tråd med retningsliner departementet har utarbeidd. Rapporten skal som eit minimum innehalde:

• Sentrale kostnadsparameter, blant anna

  1. Lønsutviklinga i NRK samanlikna med andre mediebedrifter og samfunnet elles

  2. Utviklinga i andre sentrale kostnadsparameter

• Produktivitetsutvikling, blant anna

  1. Kostnad per sendetime i fjernsyn

  2. Totalkostnad for fjernsyn i høve til faktisk sjåartid

  3. Kostnad per sendetime i radio

  4. Totalkostnad for radio i høve til faktisk lyttartid

  5. Ressursbruk på nettmedia – absolutte tal og i høve til folks faktiske bruk av NRKs nett-tilbod

• Oversyn over publikumsoppslutninga (dagleg bruk av NRKs tilbod)

Rapporten skal vidare innehalde NRKs samla vurdering av effektiviteten i selskapet, resultat av gjennomførde effektiviseringstiltak og dessutan vurdering av om nye tiltak for å auke effektiviseringa er naudsynte. Rapporten frå NRK om effektiviteten i selskapet blir kvart år handsama på generalforsamlinga i selskapet.

6.2.2 Oppfølging av kostnadseffektivitet i nokre andre land

I Storbritannia skal BBC Trust syte for at BBC driv kostnadseffektivt. I 2010 vedtok den britiske regjeringa å fryse lisensen på nominelt 2011-nivå fram til utgangen av gjeldande charterperiode 2016–17. BBC vart pålagt å gjennomføre kostnadskutt på 11 pst. i seksårsperioden 2012–17. BBC Trust har fastsett ein plan som gjennomfører innsparingane (Delivering Quality First3), og som legg opp til omfattande effektiviseringstiltak på fleire område. I tillegg utarbeider konsulentbyrå og National Audit Office med jamne mellomrom rapportar om utvalde delar av BBCs verksemd for BBC Trust, såkalla «Value for money reviews».

Den svenske regjeringa legg generelle føresetnader om effektiv drift i brev, såkalla anslagsvillkor, som kvart år blir sende til dei tre allmennkringkastarane etter at Riksdagen har vedteke statsbudsjettet. Det offentlege tilsynsorganet Granskningsnämnden för radio och TV har ansvar for å undersøkje på kva måte programverksemdene oppfyller vilkåra om ressursbruk, kostnadseffektivitet og produktivitet.

I Danmark vart det i medieforliket for perioden 2015 til 2018 stilt krav om effektivisering til DR og dei regionale TV 2-verksemdene. For DRs vedkomande vart lisensen sett ned med 2 pst. Tilsvarande vart gjennomført for dei regionale TV 2-verksemdene.

6.2.3 Analyse av NRKs rapportering

I 2012 varsla Kulturdepartementet NRK om at det med jamne mellomrom ville gjere grundigare analysar av NRKs effektivitetsrapport. Etter oppdrag frå departementet har selskapet Deloitte analysert rapporten til NRK for 2013. Føremålet med oppdraget var mellom anna å kvalitetssikre dei underliggjande tala i rapporten og kome med framlegg til moglege betringar i modellen som vart nytta for rapportering.4

I rapporten sin konkluderer Deloitte med at hovudlinene i rapporteringa frå NRK verkar fornuftige. Deloitte har like fullt nokre forslag til betringar. Dei skriv mellom anna at det vil vere meir føremålstenleg å rapportere om fleire dimensjonar enn dei tre som verksemda nyttar i dag: sentrale parameter for kostnader, utviklinga i produktivitet og oppslutninga. Deloitte grunngjev forslaget med at det ikkje er sikkert at rapporteringa slik ho er i dag fangar opp alle viktige kostnadsdrivarar. Utan eit breiare perspektiv vil ein risikere for sterkt fokus på kostnadsreduksjonar framfor kostnadseffektivitet. Dette vil kunne undergrave samfunnsoppdraget til selskapet ved at ein ikkje i naudsynt grad får vist tilhøvet mellom kostnader på den eine sida og effekt og oppfylling av mandatet på den andre. Deloitte åtvarar samstundes mot å leggje opp til for detaljert og omfattande rapportering. Dei peikar på at ein for omfangsrik rapport vil kunne føre til at mindre relevant informasjon overskyggjer relevant informasjon. Deloitte føreslår at NRK skal dele rapporten i fire overordna dimensjonar:

1. Produktivitet – kor mykje kan NRK produsere innanfor dei økonomiske rammene sine?

2. Kostnadseffektivitet – kan innhaldet produserast med mindre ressursinnsats?

3. Effekt – kor godt treffer innhaldet publikum?

4. Mandatoppfylling – er formidlinga av innhaldet i samsvar med allmennkringkastingsoppdraget?

Deloitte tilrår vidare eit konkret sett med indikatorar under kvar av desse dimensjonane.

Kjelde: Deloitte analyse

Deloitte kjem også med forslag til korleis ein kan måle desse indikatorane på ein god måte, mellom anna ved hjelp av referansemålingar (benchmarking) mot liknande verksemder (til dømes SVT og DR), benchlearning (kvalitativ vurdering av einskilde element av drifta i eit liknande selskap for å lære korleis ein sjølv kan bli betre) og meir detaljert (kvantifisert) rapportering av gjennomførde effektiviseringstiltak.

Deloitte føreslår dessutan å auke detaljnivået i rapporten, til dømes å rapportere løn per kategori/yrkesgruppe, noko som kan vise kva grupper av tilsette som driv lønskostnadsutviklinga. Vidare føreslår Deloitte meir detaljert rapportering om investeringar, noko som kan vise i kva grad utviklinga i investeringsnivå er knytt til distribusjon, tryggleik, innovasjon m.m.

6.2.4 Departementets vurdering

Det er naudsynt at NRKs rapportering om effektivitet er dynamisk og stendig utvikla i takt med endringar både i medielandskapet og samfunnet elles. I dag inkluderer selskapet som tidlegare nemnt tre dimensjonar i rapporten: sentrale parameter for kostnadar, utviklinga i produktivitet og oppslutnad. Samstundes rapporterer NRK i kva grad mandatet er nådd til Medietilsynet i samanheng med allmennkringkastingsrapporten, men denne rapporten har ingen direkte samanheng med effektivitetsrapporteringa. Ein viktig premiss for effektivitetsrapportering er at ein må vurdere eventuelle avvik (for eksempel i form av uventa utvikling i enkeltkostnader, eller i form av avvik frå liknande selskap gjennom referansemåling) opp mot mandatet til selskapet. Å tydeleggjere samanhengen mellom kostnadsbiletet til selskapet og samfunnsoppdraget kan etter departementets vurdering ha stor eigenverdi. Departementet legg difor opp til at NRK framover i større grad enn tilfellet er i dag òg skal rapportere om samanhengen mellom kostnadseffektivitet og mandatoppfyllinga til selskapet. Døme på slik rapportering kan vere rapportering av mengd sendetimar for gjevne mandatområde (distriktssendingar, barne-TV m.m.), rapportering om folks vurdering av om NRK oppfyller mandatet eller andre parameter for mandatoppfylling. Dette kan gjere koplinga mellom ulike utgifter og samfunnsoppdraget meir tydeleg i rapporten.

Departementet meiner vidare at referansemåling – måling opp mot tilsvarande kostnadsparameter i samanliknbare selskap, eller kvantitative rapportar – meir detaljert rapportering om verknaden av gjennomførte effektiviseringstiltak, i nokre tilfelle kan vere gode metodar for å måle utviklinga i indikatorane over tid. Samstundes vil departementet understreke at gode referansemålingar krev stor innsats og føreset at dei aktørane det gjeld, inngår langsiktig samarbeid om kva data dei skal måle, korleis dei skal definere data m.m. Det er difor ikkje sikkert at det i alle omstende vil vere tenleg å innføre nye referansemålingar.

Avslutningsvis vil departementet peike på at det kan vere nyttig å auke detaljnivået i rapporteringa. Eit meir nyansert bilete av utviklinga i faktiske kostnader kan gje betre grunnlag for å vurdere om kostnadene er relaterte til samfunnsoppdraget til NRK.

Departementet har lagt opp til at ein med jamne mellomrom går djupare ned i materien. Dette vil skje i dialog med NRK for å sikre så relevant og føremålstenleg rapportering som råd. For departementet er det eit sentralt mål at NRK er mest mogleg open om bruken av inntektene. Den årlege rapporten om kostnadseffektivitet er eit viktig verkty for at både styremaktene og allmenta skal ha størst mogleg kjennskap til denne bruken.

6.3 Tilsyn med allmennkringkasting

Medietilsynet fører tilsyn med allmennkringkastingsoppdraget til NRK. Det er heimla i kringkastingslova § 2-13 at tilsynet skal skje ubunde av departementet.5 Medietilsynet publiserer kvart år allmennkringkastingsrapporten, som vurderer i kva grad NRK og dei kommersielle allmennkringkastarane har oppfylt samfunnsoppdraget sitt. Generalforsamlinga handsamar kvart år Medietilsynets vurderingar som eiga sak. Allmennkringkastingsrapporten er rådgjevande andsynes departementet i eigarstyringa av NRK. Føremålet med handsaminga av rapporten i generalforsamlinga er å sikre at eventuelle brot på pliktene blir retta opp. I tillegg gjev rapporten generalforsamlinga grunnlag for å vurdere eventuelle endringar i allmennkringkastingsoppdraget til NRK, slik det er uttrykt i vedtektene til selskapet. Allmennkringkastingsrapporten legg vidare grunnlag for omtala Kulturdepartementet gjer av tilsynsrapporten i den årlege budsjettproposisjonen. Denne prosessen sikrar dermed at Stortinget får høve til å ta stilling til om NRK oppfyller allmennkringkastingsoppdraget.

Somme vil kanskje hevde at generalforsamlinga som eigar av NRK vil ta lett på eventuelle brot som Medietilsynet trekkjer fram. Det er difor relevant å vurdere om det, i tillegg til handsaming av generalforsamlinga og i Stortinget, bør vere ei uavhengig oppfølging av eventuelle brot på allmennkringkastingsoppdraget. Det går til dømes an å sjå for seg at Medietilsynet får heimel til å sanksjonere NRK for eventuelle brot med gebyr, tvangsbot osv.

Departementet meiner det ikkje er tenleg å hindre generalforsamlinga i å ta opp brot som Medietilsynet avdekkjer i allmennkringkastingsrapporten. Som eigar av NRK har departementet i eigenskap av generalforsamling eit legitimt behov for å følgje opp at NRK oppfyller samfunnsoppdraget. Statsråden har parlamentarisk ansvar andsynes Stortinget. Det inneber at departementet må forsikre seg om at NRK nyttar offentlege middel i samsvar med Stortingets føresetnader. Dette talar også for å føre vidare dagens ordning. Etter departementets syn vil sanksjonering av NRK i regi av Medietilsynet dessutan vere lite formålstenleg. Som nemnt har regjeringa og Stortinget fleire styringsverkty i eigenskap av å vere eigar og løyvande makt dersom selskapet ikkje følgjer opp pliktene som allmennkringkastar. Etter departementets syn er desse verktya i seg sjølve effektive nok. Departementet viser elles til at mange av pliktene til NRK medvite er gjevne vid ordlyd for å sikre NRK redaksjonell handlefridom. Vidare inneber mange av vilkåra i oppdraget kvalitative vurderingar og bruk av skjøn, til dømes vilkåret i vedtektene om at NRKs allmennkringkastingstilbod skal oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet. Etter departementets syn kan det vere utfordrande for Medietilsynet å sanksjonere brot på slike mindre detaljerte føringar i NRKs oppdrag. På grunnlag av dette kan ikkje departementet sjå at det er aktuelt å gjere endringar av tilsynet med NRKs oppfølging av allmennkringkastingsoppdraget.

6.4 Kringkastingsrådet

Kringkastingsrådet er eit rådgjevande organ for NRK, og det einaste organet som utanom kringkastingssjefen har formelt lovheimla mandat til å uttale seg om programverksemda og etiske standardar i NRK.

Kringkastingsrådet har desse oppgåvene, jf. kringkastingslova § 7-1:

• drøfte og uttale seg om hovudlinene for programverksemda i Norsk rikskringkasting

• uttale seg i dei programsakene som kringkastingssjefen førelegg rådet, eller som Kringkastingsrådet finn grunn til å ta opp

Styret og kringkastingssjefen kan i tillegg hente inn fråsegn frå Kringkastingsrådet i administrative og økonomiske saker.

Etter kringkastingslova § 7-2 har Kringkastingsrådet 14 medlemer med personlege varamedlemer. Stortinget nemner opp åtte medlemer. Ein av desse medlemene er leiaren av Samisk programråd. Kongen nemner opp seks medlemer, mellom dei leiar og nestleiar. Funksjonstida til medlemene er fire år. Ein medlem kan oppnemnast på ny berre ein gong.

Møta til Kringkastingsrådet er opne for presse og publikum, og toppleiinga i NRK er alltid til stades på møta. Møta er som regel delte i to bolkar. Den første delen er ein temadel, der rådet tek opp meir overordna saker som til dømes kulturdekninga i NRK, plasseringa av utanrikskorrespondentar osv. Den andre delen av møtet er som regel sett av til klagehandsaming basert på klagebrev. Rådsmedlemmene får alle klagebrev med tilsvar frå «innklaga avdeling» i NRK. Leiar/nestleiar og sekretær vurderer klagebreva og avgjer kva klager som skal få grundigare handsaming med innleiarar, programansvarlege til stades osv.

Kringkastingsrådet har vore kritisert på prinsipielt grunnlag av dei som meiner at eit politisk oppnemnt organ ikkje bør handsame presseetiske problemstillingar og redaksjonelle val. Sjølv om det er politiske organ som nemner opp medlemene i Kringkastingsrådet, er dei oppnemnde på sjølvstendig grunnlag og skal ikkje representere styremaktene eller bestemte politiske syn. Nokre av sakene Kringkastingsrådet handsamar, blir også klaga inn for Pressens Faglige Utvalg (PFU). PFU er eit klageorgan som handsamar klager over brot på det etiske regelverket til pressa (Vær Varsom-Plakaten, Redaktørplakaten og Tekstreklameplakaten).

Departementet kan ikkje sjå at det svekkjer debatten om samfunnsoppdraget eller NRKs arbeid med presseetiske problemstillingar at ei sak eventuelt blir handsama i to organ og dermed belyst frå ulike perspektiv. Departementet kan heller ikkje sjå at det kan vere noko problem for PFU at ei sak har vore drøfta i Kringkastingsrådet tidlegare, sidan rådet uttalar seg til kringkastingssjefen i saker som gjeld programverksemda i NRK åleine på grunnlag av medlemenes skjøn, ikkje etter det allmenne etiske regelverket til pressa. Sakene i PFU blir handsama i ein prosess med domstolsliknande trekk. Den kan munne ut i sanksjon i form av fellande fråsegn eller kritikk, som ifølgje god presseskikk skal publiserast i det presseorganet som er felt. Klager til Kringkastingsrådet treng ikkje stette gjevne formalkrav og alle klager som kjem inn, blir lesne. Departementet vurderer det difor slik at Kringkastingsrådet fungerer som ein ubyråkratisk kanal for klagarar der terskelen for å klage er langt lågare enn til dømes å klage ei sak inn for PFU. Dersom Kringkastingsrådet ikkje eksisterte, ville ein ikkje lenger ha ein kanal der kvar einskild borgar kan gje tilbakemeldingar eller lufte engasjement og misnøye om programverksemda i NRK.

Departementets vurdering av Kringkastingsrådet er at det fyller ein viktig funksjon. Departementet legg difor til grunn at rådet bør førast vidare. Departementet ser det ikkje naudsynt med endringar i det formelle mandatet, men viser til at reglane i dag ikkje seier noko om kva kvalifikasjonar, røynsle eller breidde blant medlemene som vil tene føremålet til rådet. Departementet viser til at erfaringane med oppnemning av medlemer med bakgrunn frå media, medievitskap og samfunnsliv elles er positive, og vil leggje vekt på slike kvalifikasjonar ved oppnemning til rådet framover. Departementet ser det som ein utfordring å gjere Kringkastingsrådet meir representativt og relevant for alle brukarar av NRK, og vil leggje vekt på å nemne opp fleire yngre rådsmedlemmer. Departementet vil i samband med den kommande revideringa av kringkastingslova vurdere å leggje fram forslag om å endre lova, slik at dette går fram av reglane om oppnemning av medlemer til Kringkastingsrådet.