5 Forankring av NRKs allmennkringkastingsoppdrag

5.1 Noverande forankring av allmennkringkastingsoppdraget

NRKs noverande allmennkringkastingsoppdrag er forankra i lov og i fleire styringsdokument. Kringkastingslova § 2-1 gjev NRK uttrykkjeleg rett til å drive kringkasting. Her går det vidare fram at NRK ikkje må ha konsesjon for å drive kringkasting eller lokalkringkasting i konsesjonspliktige sendaranlegg. I kringkastingslova § 6-1 tredje ledd er det presisert at NRK har til formål å drive allmennkringkasting og verksemd som har samanheng med dette. Ifølgje kringkastingslova § 6-1a må nye NRK-tenester godkjennast av Kongen i statsråd før dei kan innlemmast i NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Berre tenester som oppfyller «demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet» kan godkjennast. Nærare reglar om gjennomføringa av førehandsgodkjenningsordninga følgjer av kringkastingsforskrifta kapittel 6.

NRK-plakaten gjev uttømande uttrykk for NRKs allmennkringkastingsoppdrag. NRK-plakaten vart for første gong vedteken av Stortinget i 2007 og har sidan vorte endra to gonger. Introduksjonen av NRK-plakaten vart grunngjeven med blant anna eit ønske om å samle Stortingets overordna krav til NRKs allmennkringkastingstilbod i eitt dokument. Det vart vidare framheva at NRK-plakaten skulle fungere som eit politisk styringsinstrument og eit utgangspunkt for diskusjonar på politisk nivå.1 NRK-plakaten er i sin heilskap teken inn i NRKs vedtekter, og er på denne måten gjort formelt bindande for NRK. Dette tyder at det ikkje er noko form for arbeidsdeling mellom plakaten og NRK-vedtektene med omsyn til allmennkringkastingsoppdraget. Dagens NRK-plakat har 38 punkt inndelte i fem hovudpunkt og 33 underpunkt, og inneheld både overordna og detaljerte føringar for NRKs verksemd.

NRK-vedtektene blir vedtekne av NRKs generalforsamling (kulturministeren) og har to delar. Del I handlar om organisatoriske føresegner m.m., og her er også selskapets formål fastsett i § 3: «NRKs formål er å tilby allmennkringkasting for hele Norges befolkning i radio og fjernsyn samt på øvrige medieplattformer.» NRKs allmennkringkastingsoppdrag følgjer av del II og er identisk med NRK-plakaten.

5.2 Forankring av allmennkringkastingsoppdraget i andre land

5.2.1 Sverige

I Sverige er styremaktenes oppdrag til dei tre allmennkringkastarane (SR, SVT og UR) nedfelt i radio- och TV-lagen (2010:696), konsesjonar (sändningstillstånd) og i årlege «anslagsvillkor». Desse dokumenta regulerer allmennkringkastaranes oppdrag. Riksdagen fastset normalt allmennkringkastaranes overordna oppdrag for ein bestemt tidsperiode. Regjeringa fastset deretter allmennkringkastaranes konsesjonar og «anslagsvilkår» i tråd med det overordna oppdraget som er fastsett av Riksdagen. Dei noverande konsesjonane gjeld frå 1. januar 2014 til 31. desember 2019 og gjev selskapa rett til å drive TV- og radioverksemd. SRs og SVTs løyve gjeld høvesvis lydradioverksemd og TV-verksemd, og definerer elles kva radio- og TV-kanalar dei to programselskapa skal tilby. URs løyve er definert til å drive programverksemd innanfor kunnskaps- og utdanningsområdet, og at programma kan sendast både på radio og TV. Dei årlege «anslagsvilkårene» – eitt dokument for kvart av dei tre selskapa – blir tildelte i samanheng med statsbudsjettet. «Anslagsvilkårene» fastset dei økonomiske føresetnadene styremaktene set til bruk av lisensmidlane for det komande året, og kva krav som blir stilte til programverksemd og organisering. Allmennkringkastarane kan også i samsvar med «anslagsvilkårene» gjere kjerneverksemda si tilgjengeleg på ulike distribusjonsplattformer og drive kompletterande verksemd som har tydeleg kopling til kjerneverksemda.

5.2.2 Danmark

I Danmark er allmennkringkastingsoppdraget formelt forankra i lov om radio- og fjernsynsvirksomhed. DRs allmennkringkastingsoppdrag er nærare presisert i allmennkringkastingskontrakt mellom DR og den danske kulturministeren. Oppdraget er i tillegg nedfelt i selskapets vedtekter. Innhaldet i kontrakten er eit resultat av mediepolitiske avtaler som blir inngåtte av dei politiske partia i Folketinget. Som regel følgjer allmennkringkastingsoppdraga fireårige mediepolitiske avtaler. Det kan likevel ved regjeringsskifte inngåast nye avtaler som resulterer i nye kontraktar og løyve for allmennkringkastarane. Den noverande mediepolitiske avtala gjeld frå 2015 til 2018.

5.2.3 Finland

Finlands allmennkringkastingsoppdrag er nedfelt i lova om Yleisradio Oy (1380/1993). I § 7 er føremålet omtala som eit mangfaldig og omfattande TV- og radiotilbod med relaterte og ekstra tenester for alle innbyggjarar på like vilkår. Oppdraget, slik det står i lova, er vidare nedfelt i sju kjerneoppgåver.

5.2.4 Island

Allmennkringkastingsoppdraget på Island er forankra i ei eiga lov om RUV (no. 23/2013). Oppdraget er vidare konkretisert i ein kontrakt med den islandske kulturministeren. Kontrakten inneheld nærare reglar om allmennkringkastingas formål, mandat, omfang av aktivitetar og ytterlegare forventningar. Lova legg opp til fire år mellom kvar revidering av kontrakten, og RUVs kontrakt skulle vore revidert i 2013 etter at den nye lova vart vedteken. Per juni 2015 er kontrakten enno ikkje revidert.

5.2.5 Storbritannia

BBCs allmennkringkastingsoppdrag blir fastsett i eit kongeleg charter for ein periode på ti år. Det noverande charteret tredde i kraft i januar 2007. BBCs charter er supplert av ei avtale mellom kulturministeren og BBC som inneheld dei mest sentrale vedtektene, og som presiserer korleis BBC skal vareta formåla sine. Vidare fastset avtala standardar for innhald, nøyaktigheit, objektivitet mv. BBC Trust2, som er BBCs øvste styrande organ, fastset fleire strategiar og mål for selskapet i samsvar med charteret, dessutan tenestelisensar for kvar einskild teneste som skildrar meir detaljert korleis den einskilde tenesta er med på å oppfylle dei overordna formåla. Tenestelisensane omtalar omfang, formål, mål, budsjett og andre viktige trekk ved kvar teneste, og dessutan korleis den einskilde tenesta blir vurdert av BBC Trust. Kvar BBC-teneste blir evaluert mot tenestelisensen minst kvart femte år.

5.3 Høyring av NRK-plakaten

5.3.1 Høyringsnotatet

Som eit ledd i arbeidet med stortingsmeldinga vart NRK-plakaten send på høyring i juni 2014. Kulturdepartementet fekk 104 høyringsfråsegner frå eit breitt spekter av interessentar. I høyringsnotatet bad departementet særskilt om innspel til to tema knytte til NRK-plakaten: a) plakatens form og b) plakatens innhald.

Når det gjeld plakatens form, bad departementet særleg om synspunkt på om NRK-plakaten er ein eigna måte å forankre statens forventningar og krav til NRK som allmennkringkastar, eller om dette bør forankrast på andre måtar. I høyringsnotatet peika departementet på at styringa av NRK og NRKs allmennkringkastingsoppdrag bør skje på eit overordna og prinsipielt plan.

5.3.2 Høyringsinstansanes syn

Høyringsinstansar som NRK, Medietilsynet, Amedia, Mediebedriftenes Landsforening og Schibsted meiner at NRK-plakaten er for detaljert og bør avgrensast til å gje uttrykk for Stortingets overordna forventningar til NRKs allmennkringkastingstilbod, medan meir detaljerte føringar for NRKs oppdrag heller bør gå fram av NRK-vedtektene. Andre høyringsinstansar, spesielt særinteressene, spør etter nøyare presiseringar og meir detaljerte krav til NRK-oppdraget.

MBL meiner at Stortinget bør vedta nye overordna hovudprinsipp for NRKs vedtekter. Desse hovudprinsippa må ifølgje MBL liggje til grunn for reviderte vedtekter fastsette av NRKs generalforsamling. Schibsted meiner at det er vanskeleg å finne god grunngjeving for kvifor to dokument (NRK-plakaten og vedtektene) er naudsynte. Amedia meiner at ein NRK-plakat er ein tenleg måte for Stortinget til å uttrykkje forventningane sine til NRKs oppgåver og rolle, og sikrar på ein god måte NRKs redaksjonelle fridom og sjølvstende. Amedia meiner likevel at plakaten bør avgrensast til Stortingets overordna føringar for NRK, og at det bør vere opp til NRKs generalforsamling å gje meir detaljert omtale av rammene for verksemda gjennom vedtekter.

NRK meiner at Stortingets handsaming av NRK-plakaten sikrar NRKs redaksjonelle sjølvstende og ei langsiktig ramme for NRKs mandat. Ifølgje NRK sikrar ei stortingsbehandling av NRK-plakaten i seg sjølv ein open debatt og ein demokratisk føreseieleg prosess. NRK meiner vidare at røynsla med NRK-plakaten viser at politiske styremakter, tilsynsorgan og NRKs eigar har forvalta og praktisert regelverket på ein uproblematisk måte. NRK seier likevel at:

NRK-plakaten bør etter vårt syn gi uttrykk for de langsiktige og overordnede linjer. Selskapets vedtekter er som utgangspunkt en mer dynamisk tekst som kan endres uten Stortingets behandling, så lenge endringene ligger innenfor den ramme som er trykket opp av NRK-plakaten.

Norsk PEN meiner det er sjølvsagt at NRK-plakaten og NRKs vedtekter er samordna. Etter Norsk PENs syn kan plakaten alternativt vareta:

De langsiktige og overordnede hensyn, der den redaksjonelle uavhengighet er presisert, mens vedtektene kan fungere som et mer operativt verktøy for utøvelse av oppdraget.

Etter Medietilsynets vurdering kan ei formalisering av NRK-oppdraget på fleire nivå vere tenlig:

Det kan gjøres ved å samle de overordnede kravene i plakaten og nedfelle mer spesifikke krav i vedlegg. Ved å rendyrke NRK-plakaten til å uttrykke det overordnede samfunnsoppdraget til NRK gjennom noen grunnleggende prinsipper/mål vil den bedre oppfylle formålet med å være et overordnet politisk styringsdokument. Kravene bør spesifiseres og operasjonaliseres i konkrete mål og retningslinjer, som danner et mer egnet grunnlag for tilsynet med at NRK oppfyller sine forpliktelser.

Nokre av høyringsinstansane peikar på at det er behov for endringar i den formelle forankringa av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. For eksempel meiner TV 2 det er behov for ei lovmessig forankring av føremålet med allmennkringkastingsinstituttet. Ei slik avgjerd bør ifølgje TV 2 femne om alle allmennkringkastingsaktørane og stå på eigne bein, uavhengig av korleis aktørane er finansierte og organiserte. TV 2 og SBS Discovery meiner at NRKs forpliktingar bør ha lovmessig forankring, og at desse blir tekne inn som forskrift til kringkastingslova. TV 2 peikar på at ein på denne måten sikrar at eventuelle endringar i NRKs forpliktingar følgjer allmenne demokratiske prosedyrar for høyring og kontradiksjon.

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Innleiing og bakgrunn

I vurderinga av korleis NRKs allmennkringkastingsoppdrag bør forankrast vil særleg to omsyn gjere seg gjeldande. For det første må forankringa leggje til rette for at NRKs allmennkringkastingsoppdrag speglar fellesskapets forventningar til NRK. For det andre må forankringa vareta prinsippet om NRKs redaksjonelle sjølvstende. Departementet legg til grunn at den politiske styringa av NRKs allmennkringkastingsoppdrag bør skje ut frå ei prinsipiell tilnærming. Ei slik tilnærming er avgjerande viktig for NRKs redaksjonelle sjølvstende og fridom. Departementet legg vidare til grunn at det framleis er behov for at Stortinget vedtek nokre overordna krav om NRKs allmennkringkastingsoppdrag, blant anna for å sikre ein open debatt og demokratisk prosess rundt oppdraget.

5.4.2 Allmennkringkastingsoppdragets forankring

Introduksjonen av NRK-plakaten i 2007 vart grunngjeven med blant anna eit ønske om å samle Stortingets krav til NRKs allmennkringkastingstilbod i eitt dokument. Det vart vidare framheva at NRK-plakaten skulle fungere som eit politisk styringsinstrument og eit utgangspunkt for diskusjonar på politisk nivå. Intensjonen var at NRK-plakaten skulle innehalde overordna føringar for NRKs oppdrag. Samtidig vart det lagt til grunn at meir detaljerte føringar for oppdraget skulle fastsetjast av NRKs generalforsamling i vedtektene. Trass i dette inneheld NRK-plakaten både overordna og detaljerte føringar for NRKs allmennkringkastingsoppdrag.

Departementet konstaterer at fleire høyringsinstansar er positive til at NRKs allmennkringkastingsoppdrag blir forankra i ein NRK-plakat. Samtidig blir det gjeve uttrykk for behov for å innføre ei arbeidsdeling mellom NRK-plakaten og NRKs vedtekter. Det blir blant anna vist til at NRK-plakaten er for detaljert, og at den difor bør reindyrkast til å gje uttrykk for NRKs overordna oppdrag. Det blir vidare peikt på at meir detaljerte føringar for NRKs allmennkringkastingsoppdrag kan fastsetjast i vedtektene innanfor den ramma Stortinget vedtek.

Etter departementets vurdering er det fleire argument som talar for at NRK-plakaten bør vere mindre detaljert. Dette vil leggje til rette for at Stortinget drøftar og vedtek NRKs oppdrag på eit prinsipielt og overordna nivå, medan Kulturdepartementet som eigar av NRK kan stille meir detaljerte krav til NRKs oppdrag innanfor dei rammene Stortinget fastset. Dette vil opne for at detaljane i NRKs allmennkringkastingsoppdrag kan gjevast eit meir dynamisk preg, slik både Medietilsynet, NRK sjølv og fleire mediehus peikar på. Departementet viser elles til at fleire andre land har ei «arbeidsdeling» mellom eit overordna allmennkringkastingsoppdrag, som regel vedteke av parlamentet i kvart einskilt land, og meir detaljerte reglar i vedtekter og liknande styringsverkty. Slike arbeidsdelingar er gjennomførde i bl.a. Sverige, Danmark og Storbritannia. Departementet meiner på dette grunnlaget at NRK-plakaten bør opphevast og erstattast med ein ny og meir overordna NRK-plakat. Utkast til ein ny NRK-plakat følgjer av kapittel 17. Prinsippa som følgjer av denne plakaten vil bli tekne inn i NRKs vedtekter og liggje til grunn for meir detaljerte reglar fastsette av NRKs generalforsamling.

5.4.3 Allmennkringkastingsoppdragets formelle status

Somme høyringsinstansar tek til orde for at NRKs allmennkringkastingsoppdrag bør forankrast i lov og forskrift, blant anna for å sikre at NRKs allmennkringkastingsoppdrag følgjer allmenne prosedyrar for høyring og kontradiksjon. Etter departementets syn er det ikkje noko klårt behov for ei slik forankring av NRKs allmennkringkastingsoppdrag ettersom Stortinget fastset NRK-plakaten i samsvar med ein open og føreseieleg prosess. For det andre må nye NRK-tenester som utgjer ei vesentleg endring av NRKs allmennkringkastingstilbod, gå igjennom ein førehandsgodkjenningsprosedyre, jf. kringkastingslova § 6-3. Denne prosedyren føreset blant anna at Medietilsynet skal opne for kommentarar frå andre interessentar, og at desse skal gjevast ein frist på minimum tre veker til å uttale seg. Førehandsgodkjenningsprosedyren inneber difor at alle nye NRK-tenester som utgjer ei vesentleg endring av allmennkringkastingstilbodet vil bli sende på høyring. Departementet meiner difor at det ikkje er behov for å gjere endringar i allmennkringkastingsoppdragets formelle status på det noverande tidspunktet. Departementet meiner at NRK-plakaten bør bli verande eit politisk styringsinstrument på lik linje med noverande NRK-plakat. Den formelle styringa av NRK vil difor framleis skje via eigarstyring. Dette inneber blant anna at NRKs allmennkringkastingsoppdrag må gjerast formelt bindande for NRK i selskapets vedtekter. Departementet ser samstundes behovet for at demokratiske prinsipp om høyring og kontradiksjon blir varetekne både i Stortingets handsaming av det overordna allmennkringkastingsoppdraget og ved regjeringas behov for justering av meir detaljerte føresegner. Departementet er difor positiv til å vurdere ei lovfesting av NRKs overordna allmennkringkastingsoppdrag og vil kome tilbake til dette spørsmålet i ein komande revisjon av kringkastingslova.