8 Universell utforming

8.1 Innleiing

Dette kapittelet inneheld vurdering av prinsippet om allmenn tilgjengelegheit i relasjon til personar med nedsett funksjonsevne. Ettersom NRK er finansiert av allmenta og utgjer ein felles arena, er det viktig at NRKs innhald også er tilgjengeleg for personar med nedsett funksjonsevne. Departementet meiner difor at prinsippet om universell utforming av NRKs tilbod er grunnleggjande for ein lisensfinansiert allmennkringkastar, og at omsynet til personar med nedsett funksjonsevne må vektleggjast ved utforminga av NRKs tilbod.

8.2 Gjeldande regulering

NRK-plakaten punkt 2 bokstav a stiller følgjande krav om distribusjon og tilgjengelegheit av NRKs innhald:

NRKs tre hovedkanaler for hhv. radio og fjernsyn skal være tilgjengelige for hele befolkningen. NRK skal søke en bredest mulig distribusjon av sitt øvrige programtilbud.

Plakatens bokstav c stiller følgjande krav om tilgjengelegheit for personar med nedsett funksjonsevne:

Ved utformingen av NRKs tilbud må det tas hensyn til funksjonshemmede, bl.a. skal NRK ta sikte på at alle fjernsynsprogrammer blir tekstet.

Meir konkrete tekstekrav for NRK står i kringkastingslova § 2-19. Denne føresegna tredde i kraft 1. januar 2013 som følgje av at direktivet om audiovisuelle medietenester (AMT-direktivet) artikkel 7 stiller krav om at EØS-landa oppmodar tenestetilbydarane om å gjere tenestene sine tilgjengelege for syns- og høyrslehemma.1. Første ledd stiller krav til NRKs riksdekkjande TV-kanalar og krev at følgjande program er teksta:

• alle ferdigproduserte fjernsynsprogrammer, og

• direktesendte fjernsynsprogrammer mellom klokken 18:00 og 23:00 dersom det er teknisk og praktisk mulig.

Regelen inneheld i andre ledd særskilte krav for riksdekkjande kommersielle kanalar med meir enn fem pst. av sjåartala.

NRK er i utgangspunktet omfatta av lov av 21. juni 2013 nr. 61 om forbod mot diskriminering på grunn av nedsett funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelegheitslova). Føremålet med lova er å fremje likestilling ubunde av funksjonsevne og bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmande barrierar og hindre nye barrierar. Lovas § 5 slår fast hovudregelen om at diskriminering på grunn av nedsett funksjonsevne er forbode, og § 13 slår fast plikt til universell utforming som inneber at «offentlige virksomheterskal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming». Plikta omfattar også informasjons- og kommunikasjonsløysingar (IKT). Nærare krav til universell utforming av IKT-løysingar går fram av forskrift av 21. juni 2013 nr. 732 om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løysingar. Av fjerde ledd i føresegnene går det fram at den lovfesta plikta til universell utforming ikkje gjeld dersom verksemda etterlever nærare vedtekter om universell utforming i lov eller forskrift. Lova byggjer difor på eit sektorprinsipp som inneber at det er sektorstyremaktene som skal utforme forskrifter og eventuelt setje nivå for standardane2. Dette tyder i praksis at krava som går fram av kringkastingsregelverket har forrang framfor krava i diskriminerings- og tilgjengelegheitslova.

8.3 NRKs tilbod i dag

NRK opplyser at praktisk tala alle program blir teksta med unntak for direktesende distriktssendingar, pressekonferansar og nyheitssendingar som ikkje er planlagde, og dessutan somme sportshendingar i helgene. Direktesende distriktssendingar blir ikkje teksta fordi det ikkje er kapasitet i det digitale bakkenettet for TV til å leggje inn skjult tekst utan å redusere biletkvaliteten i stor grad. NRK arbeider for å leggje til rette for å tekste distriktssendingane når dette blir teknisk og praktisk mogleg.

Det er oppretta ein eigen teiknspråk-kanal som sender tolka versjonar av programma som går på NRK1, i tillegg til at det blir sendt særskilte program på teiknspråk i NRK1 og NRK Super. Kanalen heiter NRK Tegnspråk og har sendingar alle vekedagar frå kl. 18:00 og utover, men sendeplanen er avhengig av NRKs ordinære sendeskjema. Elles blir det tolka også ved større nasjonale hendingar. I 2014 sende NRK Tegnspråk i gjennomsnitt 23 timar i veka. Tegnspråknytt blir sendt alle kvardagar på NRK1.

NRK har byrja ei satsing på synshemma og starta i februar 2015 med tenesta lydtekst på TV og varsla eigne TV-kanalar som tilbyr lydtekst på NRK1, NRK2, NRK 3 og NRK Super. Lydtekst er eit tilbod til alle som har problem med synet og personar som har problem med å lese. Det fungerar ved at ei syntetisk stemme les opp underteksten når det nyttast eit framandspråk.

NRK har som ambisjon å levere synstolking på alle store eigenproduserte dramasendingar frå og med 2016. Ved synstolking skildar ei stemme viktig informasjon som visast i biletet, men som ikkje kan høyrast.

Frå 15. november 2014 har NRK hatt ein eigen tilgjengelegheitssjef som skal syte for at folk med nedsett funksjonsevne blir sikra gode brukaropplevingar på alle NRKs plattformer.

Kjelde: Foto: NRK

8.4 Regulering i andre land

8.4.1 Internasjonalt

FNs konvensjon om rettar for personar med nedsett funksjonsevne skal sikre funksjonshemma same høve til å delta i alle delar av samfunnslivet som funksjonsfriske. Konvensjonen trådde i kraft i 2008 og vart ratifisert av Noreg i 2013. Den fokuserer særleg på tilrettelegging gjennom å etablere lover og reglar som hindrar diskriminering og sikrar universell utforming for menneske med nedsett funksjonsevne. Nedsett funksjonsevne er i konvensjonen definert til å omfatte personar som har langvarige fysiske, mentale, intellektuelle eller sensoriske funksjonsnedsetjingar som i interaksjon med ulike barrierar hindrar dei full deltaking i samfunnet på ein likeverdig måte med andre. Konvensjonen tek også for seg universell utforming i ein vidare forstand i artikkel 2, der det går fram at produkt, miljø, program og tenester i størst mogleg utstrekning skal utformast slik at dei kan brukast av alle utan behov for tilpassing eller spesielle innretningar. Denne tilnærminga omfattar også andre grupper i samfunnet, slik som born, eldre m.m.

Som nemnt stiller AMT-direktivet artikkel 7 krav om at EØS-landa skal «oppfordre tilbydere av medietjenester underlagt deres jurisdiksjon til å sikre at deres tjenester gradvis blir gjort tilgjengelige for syns- eller hørselshemmede». Punkt 46 i fortala gjev følgjande ikkje-uttømande liste over ulike teknikkar som legg til rette for universell utforming av medietenester: teiknspråk, teksting, lydtolking og enkel meny-navigering.

8.4.2 Sverige

Dei tre svenske allmennkringkastarane har alle eit overordna krav om universell tilgang. Kravet er vidare konkretisert i dei tre respektive sendeløyva og i ei eiga regjeringsfråsegn om SVT og UR av 19. desember 2013. SR, SVT og UR skal saman auke den universelle utforminga av tilbodet gjennom seksårsperioden som varar til og med 2019. Det langsiktige målet er at heile tilbodet blir gjort tilgjengeleg for alle. Dei tre allmennkringkastarane kan avtale seg imellom korleis innsatsen skal fordelast, og denne avtala skal leggjast føre Kulturdepartementet og Myndigheten för radio och TV i forkant av kvart programår. SR, SVT og UR skal produsere program for særlege grupper, og tilgjengelegheita av program for born og unge skal prioriterast. Alle allmennkringkastarane skal ha dialog med råka grupper gjennom perioden. Regjeringsfråsegna frå desember 2013 fastset kvotar for teksting, teiknspråktolking og synstolking, og gjeld SVTs og URs programtenester som blir sende i bakkenettet, via satellitt og tråd. Det er ein føresetnad at SVT og UR tekstar alle førehandsproduserte program. Gjennom ein treårsperiode skal allmennkringkastarane gradvis auke mengda direkteteksting, teiknspråktolking og synstolking.

8.4.3 Danmark

Både DR og TV 2 har krav om å gjere innhaldet sitt tilgjengeleg for særlege grupper, og DR har dei mest omfattande pliktene om tilgjengeleggjering. DR skal ifølgje allmennkringkastingskontrakten ta i bruk relevante teknologiske løysingar for å gjere allmennkringkastingstilbodet tilgjengeleg for personar med ulike funksjonshemmingar. Det skal leggjast vekt på kvalitet og utvikling av nye teknologiske løysingar.

DRs kontrakt presiserer også nærare kvotar for teksting og teiknspråk. DR skal tekste 65 pst. av førstegongsutsendingane på TV, og tekste minst to nyheitssendingar om kvelden alle kvardagar og ei nyheitssending i helgene. Vidare skal DR tekste alle valsendingar, inkludert live-sendingar, og streve etter at hendingar med samfunnstyding blir teksta. Program som har undertekster på fjernsyn skal også bydast fram med teksting on demand. DR skal teiknspråktolke minst to av dei ordinære nyheitssendingane (DR1 eller DR2) i tidsrommet kl. 17:00 til kl. 19:30. I tidsrommet kl. 19:30 til kl. 21:00 skal DR sende desse teiknspråktolka nyheitssendingane i reprise. Ved sending av framandspråklege program på DR1 skal DR tilby automatisk opplesing av undertekster. Dette kravet vart i 2014 utvida til å gjelde DR2.

TV 2s løyve inneheld visse krav om tilgjengeleggjering av innhald for særlege grupper ved bruk av talegjenkjenningsteknologi, teksting, teiknspråktolking og eventuelt andre nye teknologiar. Dei aller fleste programma skal tekstast, men kvalitetsomsyn kan vektleggjast når det gjeld direkteteksting. Minst to nyheitssendingar kvar kveld på kvardagar skal tekstast. Alle valsendingar skal tekstast fullt ut, live-sendingar likeins. TV 2 skal streve etter at hendingar av samfunnstyding blir teksta, og arbeide for stadig kvalitetsheving av tekstinga. Minst to teiknspråktolka nyheitssendingar skal stillast til rådvelde i tidsrommet kl. 17:00 til 20:00.

8.4.4 Finland

I Finland er reglar om tilgjengeleggjering av innhald for syns- og høyrslehemma fastsette i kringkastingslova, som gjeld kringkastarar generelt. Finsk- og svenskspråklege program skal tekstast, og andre program skal følgjast av ei teneste som konverterer tekst til tale. YLE skal i tillegg tilby teiknspråktenester. Finland har fastsett kvotar for teksting i ein resolusjon som stiller krav om at tekstingsdelen av YLEs allmennkringkastingsprogram mellom 2011 og 2016 skal auke frå 50 til 100 pst., med ein progresjon på 10 pst. i året. Alle utanlandske show med unntak av musikkframsyningar, sport og barneprogram skal ha tekst til tale. Av dei nemnde kvotane for teksting og tekst til tale kan ein tredjedel oppfyllast med audiovisuelle bestillingstenester.

8.4.5 Storbritannia

Fram til ny lovgjeving vart vedteken i 2003, var krav om universell tilgang avgrensa til allmennkringkastarane. Kommunikasjonslova av 2003 (Communications Act) inkluderer no også kringkastingskonsesjonærar i dei generelle reglane om universell tilgang, og stiller krav om teksting, teiknspråktolking og synstolking på TV. Allmennkringkastarane har høgare krav enn dei kommersielle kanalane. Retningslinene krev at BBC skal tekste 100 pst. av programinnhaldet i alle BBC-kanalar med unntak av BBC Parliament. Vidare skal BBC synstolke ti pst. av programinnhaldet i kanalane sine, bortsett frå BBC News, og teiknspråktolke fem pst. av programinnhaldet. Tilsvarande skal ITV1 (nasjonale og regionale) og Channel 4 tekste 90 pst. synstolke fem pst. og teiknspråktolke ti pst. For Channel 5 og S4C1 er kvotane høvesvis 80 pst., 5 pst. og 10 pst.

8.5 Høyringsinstansanes syn

Hørselshemmedes landsforbund (HLF) meiner at NRK-plakaten bør stille meir detaljerte krav til NRK og peikar på kor viktig det er at fleire TV-program blir teksta slik at dei blir tilgjengelege for høyrslehemma. HLF meiner vidare at formuleringa «skal ta sikte på at alle fjernsynsprogrammer blir tekstet» er for svak og gjev for mykje rom for tolking. Etter HLFs syn bør difor plakaten stille krav om at NRK skal tekste alle program. I tillegg meiner HLF at det bør stillast krav om at produksjonar som blir lagde ut på nett skal vere teksta og uttalar: «For hørselshemmede er det like viktig at produksjoner som legges ut på nett er tekstet som at program som sendes på TV tekstes». Elles meiner HLF det bør vere sterkare fokus på avgrensing av bakgrunnsstøy i radio og TV.

Norges Døveforbund tek til orde for at NRK-plakatens skyldnad til å nå ut til heile befolkninga skal tydeleggjerast og utvidast slik at den omfattar alle kanalar, ikkje berre hovudkanalane. Også Norges Døveforbund meiner at det bør stillast krav om teksting av alle program. Når det gjeld teiknspråk ber Norges Døveforbund om at plakaten reflekterer at norsk teiknspråk blir godkjent som eit fullverdig språk og del av den norske kulturarven i samsvar med St. meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining – Ein heilskapleg norsk språkpolitikk.

Norges Blindeforbund etterlyser sterkare fokus på likeverdig tilgang for alle i samsvar med FNs konvensjon om rettar for menneske med nedsett funksjonsevne. Forbundet meiner at NRK-plakaten bør stille krav om at alle program blir teksta, lydteksta og synstolka, og at kravet også bør gjelde for direktesendingar. Forbundet meiner det bør stillast krav om at nettsider er universelt utforma. Vidare peikar forbundet på behovet for at det blir stilt særskilte krav til rekruttering av funksjonshemma til stillingar i NRK, og til at funksjonshemma blir inkluderte i programma.

8.6 Departementets vurdering

Departementet vil leggje større vekt på omsynet til funksjonshemma og tydeleggjere NRKs ansvar for å syte for at innhaldet er tilgjengeleg for funksjonshemma. Etter gjeldande NRK-plakat gjeld prinsippet om allmenn tilgjengelegheit dei tre hovudkanalane på radio og TV. Når det gjeld funksjonshemma, pålegg dagens plakat NRK å ta omsyn til funksjonshemma ved utforminga av tilbodet.

Departementet meiner at tilbodet til funksjonshemma bør reflektere medieutviklinga, og at NRKs ansvar bør tydeleggjerast ved at det i NRK-plakaten blir fastsett eit prinsipp om universell utforming som omfattar NRKs samla tilbod. Dette inneber blant anna at målet om universell tilgjengelegheit også vil omfatte NRKs distriktstilbod, NRKs tilbod på nett og nisjekanalane på radio.

Dei konkrete krava til universell utforming av NRKs tilbod går fram av kringkastingslova § 2-19. I dag inneheld fråsegna konkrete krav til teksting av NRKs riksdekkjande TV-kanalar for å leggje til rette for høyrslehemma. I tillegg til å innføre meir ambisiøse krav til teksting av TV-program, meiner departementet at fråsegna bør utvidast med konkrete krav som omfattar fleire grupper enn høyrslehemma. Vidare tilseier framveksten av ikkje-lineære tenester at verkeområdet til fråsegna ikkje bør avgrensast til TV, men også omfatte audiovisuelle bestillingstenester. Departementet vil vidare foreslå å utvide fråsegna slik at den ikkje er avgrensa til NRKs riksdekkjande TV-kanalar, men også omfattar NRKs distriktstilbod.

Departementet viser til at fleire andre land har fastsett konkrete kvantitative krav til allmennkringkastarens tilbod med omsyn til teiknspråk, lydtekst og synstolking. Slike krav kan bidra til å styrkje tilgjengeleggjeringa blant funksjonshemma og til at NRKs innhald i større grad blir tilgjengeleg for blinde og svaksynte. Departementet meiner difor at det bør vurderast å fastsetje konkrete kvantitative krav til NRKs tilbod med omsyn til teiknspråk, lydtekst og synstolking for å bidra til å nå det overordna målet om universell utforming. Departementet vil difor sende eit forslag til slike krav på allmenn høyring i samband med revisjonen av kringkastingslova.

Når det gjeld krava til teksting, stiller kringkastingslova § 2-19 i dag krav om at alle ferdigproduserte riksdekkjande program skal tekstast, og at alle direktesende program mellom klokka 18:00 og klokka 23:00 skal tekstast dersom det er teknisk og praktisk mogleg. Departementet ønskjer å skjerpe kravet om teksting av direktesende program slik at det gjeld heile døgnet med atterhald om at det er teknisk og praktisk mogleg.

Etter departementets syn bør framveksten av nye medietenester reflekterast i dei konkrete tekstekrava i kringkastingslova § 2-19. Departementet meiner difor at det bør vurderast krav om at program som har vore teksta på TV, skal vere tilgjengeleg med teksting når programmet blir lagt ut som audiovisuell bestillingsteneste. Departementet vil sende eit forslag om dette på allmenn høyring i samband med revisjonen av kringkastingslova.

Lovbestemminga omfattar ikkje NRKs distriktssendingar i dag. Bakgrunnen for dette er det ville krevje urimeleg store ressursar av NRK, både økonomisk og praktisk med å skaffe nok kompetente tekstarar.3 Ifølgje NRK er det ikkje kapasitet i det digitale bakkenettet for TV til å leggje inn skjult tekst utan å redusere biletkvaliteten i stor grad. For å kunne tilby teksting må teksta difor brennast inn i biletet. Slik tekst må i så fall gjerast tilgjengeleg for alle sjåarar utan at det er mogleg å velje den bort. Departementet viser til at direkteteksting av 11 parallelle direktesende distriktssendingar stiller omfattande krav både til NRKs ressursar, tilgang til tekstarar og tekstaranes kompetanse til å kunne tekste på direkten. Dersom tekstekrava skal utvidast slik at dei også omfattar NRKs direktesende distriktssendingar, vil det kunne påverke kvaliteten på tekstinga. Departementet meiner difor at dei funksjonhemmas behov for å tileigne seg NRKs distriktssendingar kan varetakast på ein betre måte ved at det blir stilt krav om at teksting skal vere tilgjengeleg når distriktssendingane blir lagde ut som audiovisuell bestillingsteneste. Det bør samstundes stillast krav om at desse programma blir gjorde tilgjengelege snarast mogleg etter at direktesendinga er avvikla. Departementet vil sende eit forslag om dette på allmenn høyring i samband med revisjonen av kringkastingslova.

I den allmenne høyringa vil departementet vurdera tekstekrav for NRKs program på samiske språk for å betre tilgangen til slike program blant hørselshemma samar.