9 Godkjenning av utdanning fra utlandet – regelverk og utfordringer

Ambisjonen om at en større andel av norske studenter skal gjennomføre et utvekslingsopphold i utlandet, stiller universitets- og høyskolesektoren overfor problemstillinger av ulik art knyttet til godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner.

9.1 Godkjenning av høyere utdanning og yrkeskvalifikasjoner tatt i utlandet

Systemet for godkjenning av høyere utdanning og kvalifikasjoner fra utlandet er i Norge organisert etter formålet med godkjenningen. Dette er i tråd med Lisboakonvensjonens prinsipper. Dersom formålet er godkjenning av høyere utdanning inn mot yrker som ikke er regulert, er det Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) som vurderer utdanningen (generell godkjenning). Dersom formålet er godkjenning for å oppnå en norsk grad eller innpassing for videre studier i Norge, skal universitetet eller høyskolen det gjelder, behandle søknaden (faglig godkjenning). Dersom formålet er autorisasjon eller yrkesgodkjenning av den utenlandske yrkeskvalifikasjonen for å få adgang til å utøve et regulert yrke, er det den aktuelle yrkesgodkjenningsmyndigheten som skal behandle søknaden (yrkesgodkjenning). Disse godkjenningsordningene sorterer under ulike fagdepartementer.

Ved godkjenning av utenlandsk høyere utdanning skal bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven og konvensjonen om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen (Lisboakonvensjonen) legges til grunn.

9.1.1 Godkjenning av høyere utdanning

Bestemmelsene i dagens universitets- og høyskolelov § 3-4 og § 3-5 skal sikre at personer som gjennomfører utdanning ved ulike norske institusjoner og på tvers av landegrensene, kan få uttelling for den utdanningen de har tatt. Godkjenning av utdanning er aktuelt når personen ønsker å studere videre ved et annet universitet eller en annen høyskole (§ 3-5), eller for eksempel ønsker å jobbe i et uregulert yrke i Norge (§ 3-4).1

Personer som har tatt utdanning i utlandet, og som ønsker å benytte seg av denne kompetansen i yrker som ikke er regulert i Norge, kan søke NOKUT om å få en generell godkjenning av utdanningen.2 I forbindelse med studentmobilitet er det primært faglig godkjenning og yrkesgodekjenning som blir brukt, slik at generell godkjenning er ikke nærmere omtalt i denne meldingen.

Studenter som tar deler av sin norske utdanning i utlandet, eller personer som har tatt en utenlandsk høyere utdanning, og som ønsker å fortsette sine studier i Norge eller å få en fullført utdanning vurdert som faglig jevngod med en utdanning i Norge, har behov for en vurdering av det faglige innholdet i sin utdanning opp mot en spesifikk akkreditert norsk høyere utdanning, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 annet ledd. En faglig godkjenning skiller seg dermed fra en generell godkjenning ved at den sier noe om i hvilken grad en utenlandsk utdanning i faglig innhold og nivå tilsvarer hele eller deler av et bestemt studieprogram ved et bestemt universitet eller en bestemt høyskole.3

Fritaksbestemmelsen i § 3-5 annet ledd er en kan-bestemmelse og gir ikke institusjonen plikt til å gi fritak. Institusjonen kan godkjenne den utenlandsk høyere utdanningen som del av egne studier. Godkjenningen innebærer en faglig vurdering av om studenten har oppnådd et bestemt faglig nivå, det vil si et læringsutbytte tilsvarende det som er fastsatt for de aktuelle emnene ved den aktuelle institusjonen. En slik godkjenning innebærer at studenten skal få uttelling i studiepoeng tilsvarende dette faglige nivået. Hvorvidt det bør gis fritak for den utenlandske utdanningen, er derfor opp til institusjonens faglige vurdering. Men for utdanning tatt i land som har tiltrådt Lisboakonvensjonen4, må prinsippene i konvensjonen også legges til grunn. Lisboakonvensjonen er tiltrådt av medlemslandene i Europarådet og UNESCOs europeiske region; det er også åpnet for at konvensjonen kan tiltres av land utenfor disse områdene.5

Formålet med Lisboakonvensjonen er å legge til rette for større akademisk mobilitet landene imellom og å utvikle felles løsninger på praktiske problemer når det gjelder godkjenning av høyere utdanning. Det grunnleggende prinsippet i konvensjonen er at godkjenningsmyndighetene i ett land skal godkjenne en utdanning fra en annen konvensjonspart som likeverdig med egen utdanning med mindre det kan vises til betydelige forskjeller mellom utdanningene. Når et land godkjenner en avsluttet utdanning fra en annen konvensjonspart, skal det også gi studenten det gjelder, mulighet til å studere videre på like vilkår med landets egne kandidater. En godkjenning innebærer også at studenten får rett til å bruke en eventuell akademisk tittel i samsvar med lover og forskrifter som gjelder i landet utdanningen er blitt godkjent i.6

Bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven vil bli nærmere gjort rede for under omtalen av gjeldende rett i kapittel 31 i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler.7

9.1.2 Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

Personer som ønsker å utøve et lovregulert yrke i Norge, vil trenge å få godkjent sine yrkeskvalifikasjoner (yrkesgodkjenning). Regulerte yrker skiller seg fra ikke-regulerte yrker ved at myndighetene har regulert bestemte kvalifikasjonskrav for retten til å benytte yrkestittel og/eller utøve yrket. Antall regulerte yrker varierer fra land til land, og de fleste i Norge er innenfor helse. Det er i alt 29 helsepersonellgrupper som har beskyttet titler og disse fremgår av helsepersonelloven § 48 første ledd. For å kunne benytte disse titlene kreves det autorisasjon eller lisens.8

Ordningen med yrkesgodkjenning innenfor EØS-området er forskjellig fra, og må holdes atskilt fra, ordningen for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Verken generell eller faglig godkjenning av utenlandsk utdanning innebærer rett til å praktisere i lovregulerte yrker. Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsdirektivet) er gjennomført i norsk rett i yrkeskvalifikasjonsloven9 for alle yrker unntatt for helsepersonell- og dyrehelsepersonellyrker. For disse yrkene er direktivet gjennomført i forskrift om helsepersonelloven10 og dyrehelsepersonelloven.11

9.2 Internasjonalt arbeid

9.2.1 UNESCOs globale konvensjon

UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning ble vedtatt 14. november 2019. Konvensjonen er ment å bygge bro mellom UNESCOs ulike regionale godkjenningskonvensjoner, deriblant Lisboakonvensjonen.

Norge har vært en svært aktiv bidragsyter i utviklingen av konvensjonen, gjennom både økonomiske og faglige bidrag. Som første land i verden tiltrådte Norge konvensjonen i juni 2020.

9.2.2 Europeisk og globalt kvalifikasjonspass for flyktninger

Etter en idé fra NOKUT, som i 2016 hadde testet kvalifikasjonspass i Norge, satte Europarådet i 2017 i gang et pilotprosjekt for å utvikle et europeisk kvalifikasjonspass for flyktninger. Prosjektet er forankret i Lisboakonvensjonens artikkel VII, som sier at land skal legge til rette for at flyktninger og sårbare migranter skal kunne få sine kvalifikasjoner vurdert selv om de ikke kan dokumenteres. I tillegg til Norge har blant annet Hellas, Italia og Belgia deltatt aktivt i utviklingen og bidratt økonomisk. Prosjektet har vært svært vellykket. På bakgrunn av de gode erfaringene fra Europarådets prosjekt foreslo Norge i 2018 at UNESCO skulle undersøke muligheten for å utvikle et globalt kvalifikasjonspass. Et pilotprosjekt ble gjennomført i Zambia høsten 2019, og 13. november 2019 ble de elleve første globale kvalifikasjonspassene undertegnet i Paris. UNESCOs pilotprosjekt ble gjennomført med finansiering fra Kunnskapsdepartementet og har vist seg så vellykket at det nå er videreført som et ordinært prosjekt i UNESCO med finansiering også fra andre givere.

9.2.3 Arbeidet med en gjensidig automatisk godkjenning av utdanning

NOKUT etablerte i 2018 en ordning med frivillig automatisk godkjenning av kvalifikasjoner fra Norden. Ordningen gjelder for utvalgte, nye kvalifikasjoner på bachelor-, master- og ph.d.-nivå12. I 2019 ble ordningen utvidet til å inkludere kvalifikasjoner fra Polen og Litauen, og NOKUT vil utvide tilbudet til å omfatte enda flere land. NOKUTs automatiske godkjenning er standardiserte uttalelser fra NOKUT om hva en utenlandsk kvalifikasjon tilsvarer i det norske utdanningssystemet, basert på vurderinger NOKUT har gjort om en kvalifikasjon fra et land i en tidsepoke. I denne prosessen foregår det ingen saksbehandling, og det utstedes ikke vedtak. Det er et valgfritt alternativ til normalprosedyren som er at enkeltpersoner søker (det vil si at de får en individuell saksbehandling). En fordel med automatisk godkjenning vil da være at en søker vil kunne få et dokument som viser hva søkers kvalifikasjon tilsvarer i Norge ved et par tastetrykk i stedet for tiden som en saksbehandling vil ta. Uttalelsen kan lastes ned som et valgfritt alternativ til å søke om generell godkjenning fra NOKUT på ordinært vis.

Europeiske land har lenge jobbet for å harmonisere utdanningssystemene sine, slik at det skal bli lettere å kunne ta med seg utdanningen sin over landegrensene. I 2015 vedtok utdanningsministrene fra alle de 48 landene som deltar i Bolognasamarbeidet sammen med Europakommisjonen et felles mål om automatisk godkjenning av sammenlignbare kvalifikasjoner i det europeiske høyere utdanningsområdet innen 2020.

Europakommisjonen publiserte derfor 22. mai 201813 en rådsanbefaling om gjensidig automatisk godkjenning. Denne har som mål at alle elever og studenter i videregående opplæring og høyere utdanning skal få automatisk godkjent et læringsopphold i et annet EU-land uten å måtte gå gjennom særskilte godkjenningsprosedyrer. Ifølge rådsanbefalingen har landene forpliktelser de må oppfylle for at automatisk godkjenning skal være mulig.

Rådsrekommandasjonen bygger på pågående prosesser som Norge og NOKUT deltar i gjennom ENIC-NARIC-nettverket14, Bologna-prosessen og arbeidet med å utvikle Lisboakonvensjonen. Innenfor høyere utdanning oppfyller Norge i hovedsak allerede forpliktelsene. Norge har også etablert nasjonale retningslinjer for godkjenning av utenlandsk videregående opplæring for opptak til høyere utdanning, og Norge godkjenner allerede kvalifikasjoner fra EU-land som oppfyller kriteriene.

9.3 Utfordringer

Mange studenter fremhever at et av hindrene for å studere utenlands er at de er usikre på om utdanningen de tar i utlandet, vil bli godkjent hjemme. Faglig godkjenning av utenlandsk utdanning er det institusjonene selv som har ansvar for å vurdere, og de har stor frihet til å gi fritak for emner selv om de er bundet av regelverk og konvensjoner. Det er viktig at institusjonene skaper en fleksibel praksis for godkjenning av fag som del av norsk utdanning. Mye tyder på at en del institusjoner og fagmiljøer legger en unødvendig streng tolkning til grunn når de vurderer utdanning tatt i utlandet, jf. Lisboakonvensjonens krav om at en utenlandsk utdanning skal godkjennes så lenge det ikke foreligger «betydelige forskjeller» mellom den utenlandske og den nasjonale utdanningen.

Selv om dette kravet i utgangspunktet bare gjelder mellom konvensjonsstatene (det vil si de som har ratifisert konvensjonen), bør utdanningsinstitusjonene vurdere om det kan være aktuelt å la retningslinjene i konvensjonen også gjelde for ikke-konvensjonsstater, som for eksempel USA, som ikke har ratifisert konvensjonen.15

Enkelte norske studenter som tar hele utdanningen i utlandet har opplevd problemer med å få en yrkesgodkjenning eller autorisasjon ved retur til Norge etter studier i utlandet. Dette kan skyldes at studenten har misforstått eller ikke har blitt godt nok informert om hva den utenlandske utdanningen kvalifiserer til. For utdanning tatt i land utenfor EØS-området, har det spesielt vært problemer rundt helseutdanning som i mange tilfeller innebærer at det er nødvendig å ta komplementerende utdanning og praksis i Norge for å oppfylle kravene til å få autorisasjon og slik kunne utøve yrket i Norge.

NOKUT har nylig kartlagt godkjenningsordningene for regulerte yrker på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet.16 NOKUT viser blant annet til at kartleggingen har avdekket at det er forskjeller i praktiseringen av regelverket og i praksis mellom de ulike yrkesgodkjenningsmyndighetene. NOKUT mener at det ikke er grunnlag for å samle alle godkjenningsordningene i én felles teknisk løsning, eller for at NOKUT vurderer søkernes utdanning som første del av prosessen i alle godkjenningsordningene. NOKUT anbefaler heller at godkjenningsordninger med få søknader samles i en felles godkjenningsmyndighet, og at det utvikles en felles teknisk løsning for disse.

For å øke forutsigbarheten for de som vurderer å studere i utlandet, foreslår NOKUT i sin karleggingsrapport at det etableres ordninger for forhåndsgodkjenning for utvalgte land eller studiesteder. Konkret anbefaler NOKUT at regjeringen bør vurdere å sette i gang et pilotprosjekt for forhåndsgodkjenning for Helsedirektoratets ordninger. NOKUT anbefaler også at det foretas en gjennomgang av hvordan yrker reguleres, og hvilke yrker som reguleres.

Det er viktig at studenter som tar utdanning i utlandet, møter en så forutsigbar prosess som mulig. Når det gjelder utdanning som fører til helsepersonellyrker må pasientsikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten ivaretas. Utdanningen og yrket i utdanningslandet eller i Norge kan endre seg i løpet av studietiden. Dersom endringene er vesentlige, vil det etter helsepersonelloven ikke være hjemmel til å gi autorisasjon. Bakgrunnen for dette er at autorisasjonsordningen skal sikre at helsepersonellet har de kvalifikasjonene som er nødvendig for det aktuelle yrket i Norge. Andre tiltak, som for eksempel tilgjengelig informasjon om hvilke krav som er vektlagt ved yrkesgodkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet, vil føre til en større forutsigbarhet for studenter og vil kunne gjennomføres uten omfattende endringer i regelverket eller i yrkesgodkjenningsordningen.

Det understrekes at det er forskjell på studenter som tar hel utdanning eller hel grad i utlandet og de som tar utdanning i utlandet som en del av norsk utdanning eller grad. De som tar norsk utdanning får automatisk autorisasjon som helsepersonell, også om del av utdanningen er tatt i utlandet når den er godkjent av den norske utdanningsinstitusjonen.

Det er satt i gang en prosess for å se nærmere på hvordan ansvaret for deler av prosessen for yrkesgodkjenning kan samordnes selv om de respektive yrkesgodkjenningsmyndighetene fortsatt vil ha ansvar for den endelige faglige vurderingen av om en person er kvalifisert til å kunne utøve et lovregulert yrke i Norge. Én mulighet er å samle ansvaret for å vurdere for eksempel om søkerens utdanning er ekte, og hvilket nivå den eventuelt er på i henhold til yrkeskvalifikasjonsdirektivet, i ett organ. Dette kan gi gode forutsetninger for god og effektiv saksbehandling.

Det bør også vurderes om det skal utvikles en teknisk løsning som gjør det mulig for yrkesgodkjenningsmyndighetene å gjennomføre automatisert og manuell mottakskontroll, å lage søkbare oversikter over vedtak i lignende saker, og så videre. Det vil være mulig å effektivisere saksbehandlingen, blant annet gjennom større bruk av digitalisering og deling av data.

9.4 Vurderinger og tiltak

• Regjeringen mener at selv om regelverket for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er oversiktlig og enkelt å forholde seg til, praktiseres ikke alltid regelverket i samsvar med bakgrunnen for regelverket eller ordlyden i selve lovbestemmelsen. Regjeringen vil derfor i forbindelse med arbeidet med ny universitets- og høyskolelov understreke Norges forpliktelse etter Lisboakonvensjonen når det gjelder godkjenning av utenlandsk utdanning, og vurdere å endre bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven slik at prinsippet i konvensjonen om at den utenlandske utdanningen skal godkjennes så lenge det ikke foreligger «betydelige forskjeller» lovfestes. Dette vil tydeliggjøre lovverket og de reglene som institusjonene må følge når de vurderer om høyere utdanning fra utlandet skal godkjennes.

• Regjeringen understreker viktigheten av åpenhet og samarbeid i sektoren når det gjelder godkjenning av utenlandsk utdanning, dette vil føre til mer likebehandling av søknadene og en øking av kompetanse i universitets- og høyskolesektoren.

• Regjeringen vil sørge for at det blir gitt bedre informasjon om godkjenningsfeltet via nettsidene til NOKUT, Altinn og Helsedirektoratet. Dette gjelder både informasjon om godkjenning av utdanning og informasjon om yrkesgodkjenning.

• Regjeringen oppfordrer utdanningsinstitusjonene til å legge prinsippene i Lisboakonvensjonen til grunn når de vurderer den utenlandske utdanningen, også overfor land som ikke har tiltrådt konvensjonen.

• Regjeringen vil utrede muligheten for ytterligere forenklinger for yrkesgodkjenningsordning for yrker med få søknader.

• Regjeringen vil sette i gang et pilotprosjekt som skal gi studenter større forutberegnelighet når det gjelder informasjon om hvilke krav som er vektlagt av Helsedirektoratet ved godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet.

• Regjeringen vil også se nærmere på hvordan yrker reguleres, hvilke yrker som er regulert i dag, og hvilke yrker som fortsatt bør være regulert. Dette er også et ledd i å følge opp forpliktelsene som følger av yrkeskvalifikasjonsdirektivet.

• Regjeringen vil vurdere hvordan Norge best mulig kan bidra i den globale implementeringen av UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning.

• Regjeringen vil i 2021 videreføre sin støtte til Europarådets europeiske kvalifikasjonspass og UNESCOs globale kvalifikasjonspass.