2 Historiske rammer og føringer for internasjonal studentmobilitet

2.1 Politiske rammer

2.1.1 Bologna-prosessen

Bologna-prosessen er en all-europeisk prosess som omfatter 48 europeiske land, Europakommisjonen og alle de sentrale organisasjonene for høyere utdanning i Europa. Den er ikke en EU-initiert eller EU-styrt prosess, men alle EU-landene er med, og Europakommisjonen er et sentralt medlem som bidrar både faglig og med finansiering. Gjennom felles vedtak jobber medlemslandene for å reformere sine systemer for høyere utdanning slik at det skal være lettere å forflytte seg mellom europeiske universiteter og høyskoler, både for ansatte og for studenter. Målet er ikke en felles utdanningspolitikk for alle landene, men at de ulike nasjonale systemene er sammenlignbare. Vedtakene ministrene gjør på ministermøtene, og som nedfelles i kommunikéer, anses som forpliktende for det enkelte land og den enkelte minister å følge opp. Som et resultat av Bologna-prosessen ble European Higher Education Area (EHEA) etablert av de europeiske ministrene på ministermøtet i 2010, et område med sammenlignbare systemer for høyere utdanning som blant annet skal lette mobilitet av studenter og ansatte over landegrensene.

Økt student- og ansattmobilitet har vært et sentralt mål i Bologna-prosessen fra begynnelsen, og i alle kommunikéene fra ministermøtene har det blitt stilt krav til og satt mål for arbeidet med økt studentmobilitet. Det har blant annet blitt stadfestet at det skal legges til rette for mobilitet i studieprogrammene i alle tre nivåer i høyere utdanning (lavere grads nivå, høyere grads nivå og doktorgradsnivå), og at institusjonene i større grad skal gjøre bruk av mobilitetsvinduer, fellesgrader og felles studieprogrammer. Det skal være mulig å ta med seg studiefinansieringen over landegrensene, godkjenningsordningene skal bedres, og man skal ha særlig oppmerksomhet på mobilitet i lærerutdanningene. Innføring av en sammenlignbar gradsstruktur med tre nivåer, i utgangspunktet en treårig bachelorgrad, en toårig mastergrad og en treårig doktorgrad, har vært essensielt for å lette og i sin tur øke studentmobiliteten1. En sammenlignbar gradsstruktur gjør det lettere å forstå både nivået på og innholdet i en utenlandsk utdanning.

Innføring av et system med studiepoeng, i hovedsak European Credit Transfer System (ECTS), har gjort det enklere å sammenligne utdanning fra ulike europeiske land og lettet godkjenningsarbeidet. Dette har i sin tur gjort det lettere for studenter i høyere utdanning å forflytte seg mellom landene. Innføringen av det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning og den samtidige forpliktelsen om at alle EHEA-landene skulle utvikle og innføre nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, har også vært et viktig verktøy for enklere godkjenning og i sin tur for studentmobilitet.

Muligheten for og retten til å ta med seg sin nasjonale studiefinansiering for å studere i utlandet («portabilitet») har vært ansett som et annet sentralt virkemiddel for å øke studentmobiliteten. Dette har vært nevnt som en forpliktelse i kommunikeene fra Bologna-prosessen siden begynnelsen. Det er store variasjoner innad i EHEA når det gjelder i hvor stor grad slik portabilitet er en realitet for studentene, og i mange av landene er det lagt store begrensninger på denne muligheten. Den norske studiefinansieringen er svært god i europeisk sammenheng, med få restriksjoner.2

Utviklingen av det internasjonale samarbeidet om kvalitetssikring av høyere utdanning, og de påfølgende kravene om å etablere nasjonale systemer for kvalitetssikring, har også vært svært sentralt i Bologna-prosessen. Særlig viktig var vedtaket av Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG) på ministermøtet i Bergen i 2005.3 Utviklingen av samarbeidet innenfor kvalitetssikring har hatt stor betydning for at de ulike landene har kunnet ha tillit til at utdanningen i andre land holder høy nok kvalitet. At institusjonene kan stole på kvaliteten i studieprogrammene ved sine samarbeidsinstitusjoner, er essensielt for det institusjonelle samarbeidet, noe som igjen er en viktig forutsetning for økt studentmobilitet.

Selv om landene i Bologna-prosessen har blitt enige om å innføre en rekke strukturer for EHEA, blant annet for å legge bedre til rette for studentmobilitet, er det en utfordring at ikke alle landene har innført på nasjonalt nivå det man har blitt enige om på europeisk nivå. Dette fører til at man står i fare for ikke å få et reelt European Higher Education Area hvor gradssystemene er sammenlignbare, hvor utdanningen er tilstrekkelig kvalitetssikret, og hvor man godkjenner utdanning på tvers av landegrenser. Dette kan i sin tur være et problem for studentmobiliteten. Som et eksempel kan det nevnes at selv om man i EHEA har blitt enige om å innføre en felles gradsstruktur med tre hovednivåer, er det et problem med tanke på mobilitet at nesten alle landene har lange integrerte masterprogrammer innenfor fagområder som medisin, odontologi, farmasi, arkitektur og veterinærfag, og i noe mindre grad innenfor ingeniørfag, jus, teologi og pedagogiske fag. Denne typen integrerte utdanninger gjør det tilnærmet umulig for studenter å ta bachelorgraden i ett land for så å ta mastergraden i et annet land, siden utdanningen ikke er delt opp i to separate grader. Dette hindrer studentmobilitet mellom utdanningsnivåene. Norge er ett av landene med flest slike integrerte mastergrader, og det er viktig å være klar over hindringene dette legger for gradsmobilitet innenfor disse fagområdene.

For å intensivere arbeidet med studentmobilitet fastsatte ministrene i 2009 et mål om at innen 2020 skal minst 20 prosent av de som fullfører en grad i det europeiske området for høyere utdanning, ha hatt et studie- eller praksisopphold i utlandet.

I 2012 vedtok EHEA-ministrene Mobility for better learning4, en egen mobilitetsstrategi for EHEA med varighet frem til 2020. Her forplikter landene seg til å gjennomføre en rekke tiltak knyttet til blant annet balansert mobilitet (balanse i antall innreisende og utreisende studenter og i denne sammenheng særlig geografisk balanse i studentstrømmene i Europa), implementering av nasjonale mobilitetsstrategier, forbedret informasjon osv.

Vedtakene i de ulike kommunikeene fra Bologna-prosessen og tiltakene i strategien for mobilitet har vært og er førende også for Norges arbeid med studentmobilitet.

2.1.2 Europeisk samarbeid

For de høyere utdanningsinstitusjonene i Norge er EU hovedarenaen for internasjonalt samarbeid. Det er en hovedsatsing for regjeringen å delta på denne arenaen, og det investeres store summer årlig for å legge til rette for både studentutveksling, institusjonssamarbeid, internasjonalisering og forskningssamarbeid. Det europeiske samarbeidet innenfor høyere utdanning er økende og i stadig utvikling. Dette arbeidet er sentralt for ytterligere å styrke kvaliteten på, relevansen av og attraktiviteten til det norske utdanningssystemet.

Deltakelse i EUs program for utdanning, ungdom og idrett for perioden 2014–2020 (Erasmus+) er et av hovedvirkemidlene for å nå de politiske målene Norge har på feltet, og det er dermed også en viktig del av norsk utdanningspolitikk.5 Siden tidlig på 1990-tallet har om lag 30 000 norske studenter vært på utveksling gjennom Erasmus-programmet. Gjennom å delta i programmet har norske utdanningsinstitusjoner også fått tilgang til et omfattende nettverk med europeiske samarbeidspartnere. Erasmus+ er ytterligere omtalt i kapittel 6.

Med Lisboaprosessen fra mars 2000 ble for første gang utdanning for alvor inkludert i politikkutvikling på europeisk nivå. Det nye styringsinstrumentet på EU-nivå gikk under navnet den åpne koordineringsmetoden (open method of coordination – OMC). Dagens overordnede strategiske rammeverk for OMC-prosessen på utdanningsområdet er Education and Training 2020. Utdanningssamarbeidet har derfor økt betraktelig i omfang og betydning siden 2000, selv om området fortsatt er fullstendig underlagt nasjonal myndighet. Norge deltar i dette samarbeidet som en følge av EØS-avtalen, og midlene hentes fra programmidlene til EUs utdanningsprogrammer.

I dette strategiske rammeverket er det, på samme måte som i Bologna-prosessen, satt et referansemål (benchmark) om at innen 2020 skal minst 20 prosent av de uteksaminerte studentene i EU ha hatt en periode utenlands med studier innenfor høyere utdanning (inkludert praksisopphold). Ved siste rapportering6 viste gjennomsnittet i EU at kun 11,6 prosent av de uteksaminerte studentene i 2017 hadde hatt et utenlandsopphold. 3,6 prosent tok en hel grad i et annet land, mens 8 prosent var på utveksling. I 2018 var tallet for Norge ca. 16 prosent når man kun regner studenter på utveksling og ikke tar med de som tar en hel grad utenlands. Norge ligger dermed godt over gjennomsnittet blant EU-landene. Høyest innenfor EU ligger Luxembourg (80,5 prosent), Kypros (36,9 prosent), og Nederland (24,9 prosent).

Utdanning er et godt eksempel på et område der EUs involvering utvikles både i dybden og i bredden. Her har EU de siste tjue årene i stadig større grad utviklet politikk blant annet gjennom å etablere referansemål, måle prestasjoner og anbefale tiltak. Dette er en prosess der landene deltar frivillig og selv kan velge om de vil følge anbefalingene. Likevel har den ført til at EU har fått flere muligheter til å sette dagsordenen og styre utviklingen i større grad enn før.

EU har vedtatt å etablere et europeisk utdanningsområde (European Education Area) innen 2025. Hovedmålene er blant annet at mobilitet skal bli det normale, at land skal godkjenne hverandres kvalifikasjoner i videregående opplæring og høyere utdanning, og at kunnskap om to fremmedspråk skal bli standard.

Europakommisjonen la 30. september 2020 frem meldingen Achieving the European Education Area by 20257 om Det europeiske utdanningsområdet. Meldingen omhandler hele utdanningsfeltet og vektlegger seks dimensjoner: kvalitet, inkludering og kjønnsbalanse, grønn og digital omstilling, lærere og undervisere, høyere utdanning og geopolitiske dimensjoner. Meldingen inkluderer også et revidert strategisk rammeverk for europeisk samarbeid om utdanning med oppdaterte målsettinger.

Erasmus+ vil bli et viktig instrument for å nå disse politiske målene, og et styrket Erasmus-program trekkes frem som et av hovedtiltakene. Det europeiske utdanningsområdet har implikasjoner også for det indre markedet og EØS-området, siden tiltakets mål i stor grad nettopp har å gjøre med godkjenning av kvalifikasjoner og fri bevegelse av arbeidstakere.

2.1.3 Kvalitetsreformen 2003

I 2001 la den daværende regjeringen frem Kvalitetsreformen (St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning). Gjennom Kvalitetsreformen gjennomførte Norge kravene i Bologna-prosessen, og studentmobilitet og internasjonalisering fikk økt oppmerksomhet.

Med Kvalitetsreformen kom det store strukturelle endringer i norsk høyere utdanning. Ny gradsstruktur med treårige bachelorgrader og toårige mastergrader ble innført med noen unntak.8 Samtidig ble det innført krav til kvalitetssikringssystemer, og det ble opprettet et uavhengig kvalitetssikringsorgan. Videre ble det med reformen innført et nytt finansieringssystem med en resultatbasert del, ny felles nasjonal karakterskala fra A til F, innføring av studiepoeng i stedet for de tidligere vekttallene, økt faglig og administrativ frihet for institusjonene, og nye lærings- og undervisningsformer.

Internasjonalisering var et sentralt tema i stortingsmeldingen der reformen ble presentert (St. meld. nr. 27 (2000–2001)), og økt internasjonalisering i norske universiteter og høyskoler ble understreket. Det ble forventet at norske utdanningsinstitusjoner i større grad deltok i internasjonale programmer og inngikk internasjonale institusjonsforankrede avtaler.9 Viktigheten av å legge til rette for studentmobilitet, ble tydeliggjort gjennom at det ble stilt krav om «at alle høyere utdanningsinstitusjoner skal kunne tilby studenter som ønsker det, et studieopphold i utlandet som del av et gradsstudium».10 Meldingen understreket også viktigheten av å utvikle studietilbud også på engelsk, og at slike tilbud burde være åpne også for utenlandske studenter.

Som et resultat av at internasjonalisering ble høyere prioritert, ble Senter for internasjonalisering av høyere utdanning (SIU)11 opprettet 1. januar 2004 blant annet for å bistå institusjonene i deres internasjonale arbeid og for å fremme internasjonalisering og mobilitet i høyere utdanning. I tillegg ble det i det nye finansieringssystemet innført en indikator for internasjonalisering. For å øke studentmobiliteten fikk institusjonene uttelling i finansieringssystemet for hver student som reiste på et utenlandsopphold av minst tre måneders varighet gjennom samarbeidsavtaler, og den samme uttellingen ble gitt for innreisende studenter.

2.1.4 Internasjonaliseringsmeldingen 2009

Den daværende regjeringen la i 2009 frem Internasjonaliseringsmeldingen (St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning).12 Her ble studentmobilitet fremhevet som en del av institusjonelt, faglig samarbeid, der forskning og høyere utdanning i sterkere grad ble koblet sammen, og det ble fremhevet som den ønskede formen for fremtidig internasjonalt samarbeid for norske høyere utdanningsinstitusjoner. Internasjonaliseringsprosessen skulle knyttes til institusjonenes strategiske utvikling. Som en følge av dette skulle institusjonene i større grad prioritere internasjonalt samarbeid som involverte utvekslingsstudenter fremfor helgradsstudenter fra utlandet.

Tiltakene som ble foreslått i meldingen, innebar samtidig at det ble rettet økt oppmerksomhet mot kvaliteten i utdanningen, både når det gjaldt studiene i utlandet, og når det gjaldt utviklingen av tilbudet ved de norske utdanningsinstitusjonene. Daværende regjering stilte krav til at norske høyskoler og universiteter måtte gjøre seg mer attraktive for utenlandske studenter og institusjoner, og at norske studenter i større grad måtte velge utenlandske institusjoner av høy kvalitet. Daværende regjering la derfor om utdanningsstøtten til skolepenger slik at studenter i større grad ble motivert til å velge studier med høy kvalitet.

Hovedambisjonen i meldingen var at andelen norske delgradsstudenter og gradsstudenter i utlandet skulle øke. Også mobiliteten for ansatte skulle øke. For å gjøre det mulig for norske studenter å kunne studere ved de beste institusjonene i utlandet, ble det gitt tilleggsstipend for studier ved utvalgte institusjoner. Disse institusjonene ble oppført på en såkalt tilleggsstipendliste hos Lånekassen.

En annen ambisjon i meldingen var at internasjonale perspektiver skulle angå alle elever og studenter, og at slike perspektiver skulle synliggjøres bedre. Samtidig skulle det gis bedre informasjon og veiledning om mulighetene for utenlandsopphold. Stor oppmerksomhet ble rettet mot at internasjonalisering av utdanning også dreier seg om internasjonalisering hjemme.

2.2 Multilaterale og bilaterale satsinger

2.2.1 Nordisk samarbeid

Integrasjon og mobilitet har vært sentrale mål i det nordiske samarbeidet gjennom mange år, også i Nordisk ministerråd. Nordisk ministerråds handlingsplan for mobilitet 2019–21 setter mål for det nordiske samarbeidet knyttet til mobilitet.

Målene for utdanningsfeltet i handlingsplanen er:

• å skape bedre forutsetninger for anerkjennelse av utdanninger og yrkeskvalifikasjoner

• å øke kunnskap om Norden og tilby konkrete former for mobilitet, språklæring og kulturutbytte

• å styrke den nordiske nabospråkforståelsen og kunnskap om Nordens samfunnsbærende språk

• å informere personer som bor i Norden, eller institusjoner, om eksisterende muligheter for mobilitet

Tall for hvor mange nordiske studenter som tok en hel grad i et annet nordisk land i perioden 2013 til 2017, viser at norske studenter benyttet seg klart mest av tilbudet sammenlignet med studenter fra de andre nordiske landene. Danmark er den overlegent mest attraktive destinasjonen for norske studenter, med Sverige som en klar nummer to. I perioden har antallet norske helgradsstudenter i andre nordiske land gått noe ned, fra rundt 3 500 til ca. 3 200. Totalt er det ca. 9 200 nordiske studenter som hvert år studerer i et annet nordisk land.13

Flere av mobilitetsprogrammene til Nordisk ministerråd, som Nordplus og Nordic Master, legger til rette for at nordiske borgere kan oppholde seg i et annet nordisk land i lengre eller kortere tid.

60 prosent av midlene i delprogrammet Nordplushøyere utdanning er forbeholdt mobilitet, i tillegg til at det gis støtte til mobilitet også i en del av de andre prosjektene. I dette delprogrammet er det først og fremst stabile institusjonsnettverk som søker midler til mobilitetsaktiviteter og utviklingsprosjekter for nye studenter og faglig ansatte. Et mål er at Nordplus og Erasmus+ skal være kompatible. I Nordplus høyere utdanning har man satset mye på kortere utenlandsopphold, såkalt ekspressmobilitet fra en uke til en måned. Samtidig råder Nordisk ministerråds universitetene til å søke Erasmus+ for lengre utenlandsopphold.

Nordic Mastertilbyr gjennom sine toårige masterprogram muligheter for utenlandsopphold til både studenter og faglig ansatte. I 2018 var det 14 aktive programmer som tok imot studenter, og fire programmer som var i utviklingsfasen. Ca. 300 studenter hadde da fullført programmene med eksamen, og ca. 1 000 studenter var registrert til studiene. Minst tre nordiske universiteter bygger opp felles masterprogrammer innenfor Nordic Master. Dette gir studentene mulighet til å bygge opp et individuelt studieprogram med det beste fra hvert enkelt av universitetene.

2.2.2 Samarbeid med prioriterte land

Internasjonal studentmobilitet fremmes også gjennom at Norge har prioritert samarbeid om høyere utdanning og forskning med utvalgte land i og utenfor Europa. I 2019 hadde følgende elleve land status som prioriterte partnere for kunnskapssamarbeid, basert på bilaterale avtaler, handlingsplaner og strategier på myndighetsnivå: Tyskland, Frankrike, Storbritannia, USA, Canada, Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika. Selv om det varierer fra land til land hvordan samarbeidet er innrettet, ligger de samme prinsippene til grunn for prioriteringer og virkemidler, i første rekke kvalitet, relevans, gjensidighet og langsiktighet.

Regjeringen mener at en bedre utdanningsstøtteordning til språkopplæring vil kunne få flere til å velge utdanning på andre språk enn engelsk. Flere studenter i ikke-engelskspråklige land vil være et virkemiddel for å styrke Norges konkurransekraft i en globalisert verden. Innspillene i forbindelse med arbeidet med Panorama-strategien14 viste at bedre støtte til språkkurs ble vurdert som avgjørende for at Norge skal kunne oppnå økt studentmobilitet til disse landene. Utvidede muligheter til å få utdanningsstøtte til å ta språkkurs er et av tiltakene Kunnskapsdepartementet har iverksatt for å motivere flere studenter til å studere på andre språk enn engelsk i utlandet.

2.2.2.1 Tyskland

Regjeringens Tyskland-strategi slår fast at Tyskland er Norges viktigste partner i Europa, og at regjeringen «vil stimulere til økt interesse for tysk språk og Tyskland i skolen og blant studenter». Videre slås det fast at «Tysklands viktige rolle for norsk verdiskapning gjør økt kompetanse om det tyske samfunn, språk og kultur viktig for næringslivet».15 Det er derfor ønskelig at flere norske studenter tar hele eller deler av utdanningen sin i Tyskland.

Antallet norske studenter som har valgt å ta hele eller deler av utdanningen sin ved en tysk utdanningsinstitusjon, har endret seg kraftig de siste 25 årene. Fra at det var ca. 1 000 helgradsstudenter årlig på midten av 1990-tallet, ble tallet mer enn halvert frem til 2010 til tross for at man da talte gradsstudenter og delgradsstudenter samlet. Tallet har de siste årene steget igjen og nådde 611 studenter i toppåret 2016. Innenfor Erasmus+ samarbeider norske institusjoner hyppigst om utveksling med tyske institusjoner. Antallet norske studenter som har studieopphold i Tyskland er fortsatt lavt, og det er få norske studenter som ønsker å studere faget tysk innenfor høyere utdanning.

Samtidig er antallet innreisende studenter til norske institusjoner fra Tyskland høyt, og her har antallet også gått opp i senere år. Balansen mellom innkommende og utreisende studenter er spesielt skjev i samarbeidet vårt med Tyskland, sammenlignet med situasjonen for andre store europeiske land.

Departementet har siden høsten 2015 etablert en tiltaksplan for sitt Tysklandssamarbeid, der flere nye tiltak har blitt satt i gang. Utvidet støtte til språkkurs gjennom Lånekassen er blant disse tiltakene. EUs programmer for henholdsvis utdanning og forskning er spesielt viktige arenaer for dette bilaterale samarbeidet.16

2.2.2.2 Frankrike

Det bilaterale forsknings- og utdanningssamarbeidet med Frankrike er mangfoldig og bygget opp over lang tid. Den første norsk-franske avtalen, skoleavtalen med Rouen fra 1918, bygger på et av de eldste bilaterale internasjonaliseringstiltakene i sektoren, og er antakeligvis Norges første bilaterale utdanningsavtale. En ny bilateral rammeavtale for utdanning, forskning, innovasjon og kultur ble undertegnet høsten 2018.

Tallene for mobilitet mellom Norge og Frankrike i høyere utdanning viser at det har blitt flere franske studenter i Norge de siste årene, mens det har blitt færre norske studenter i Frankrike. Også i det bilaterale samarbeidet med Frankrike er EUs programmer for henholdsvis utdanning og forskning spesielt viktige arenaer. Innenfor Erasmus+ vitner de seneste tallene om en merkbar vekst i antallet innreisende til Norge, mens tallet for utreisende er stabilt. Tallene samlet er vesentlig lavere enn for engelskspråklige land, men de er på nivå med tallene for Tyskland. Det vil si at det årlig er ca. 500–600 helgradsstudenter og studenter på utveksling.

Gjennom årene har det blitt utviklet en rekke programmer for å fremme det fransk-norske utdanningssamarbeidet. Disse ordningene har til hovedhensikt å få flere norske elever og studenter til å velge Frankrike som studieland, og å øke kompetansen i fransk språk. Det dreier seg i hovedsak om en rekke mindre og skreddersydde ordninger som skal gjøre det mulig for norske ungdommer å utdanne seg i Frankrike uten inngående språkkunnskaper i forkant. Slik sett retter ordningene seg i stor grad mot ungdommer som ellers ville valgt engelskspråklige land. Til tross for at det er snakk om svært få norske studenter, bidrar ordningene til å skaffe verdifull språk- og kulturkompetanse til norsk arbeidsliv. Innenfor høyere utdanning er de viktigste programmene det tilrettelagte helgradsstudiet for nordmenn i Toulouse, NORGINSA (ingeniørfag), og OFNEC (Fransk-norsk senter for utveksling og samarbeid ved Université de Caen). Også fagmiljøene i norsk ved franske universiteter bidrar til et norsk nærvær på utdanningsfeltet. Disse miljøene er med på å oversette norsk litteratur i Frankrike, og de bidrar generelt til kompetanse om norsk kultur og samfunn i Frankrike. I dag undervises det i norsk ved fire universiteter i Frankrike: Paris, Caen, Strasbourg og Lille.

2.2.2.3 Nord-Amerika

USA og Canada har alltid vært blant Norges viktigste samarbeidspartnere innenfor både høyere utdanning og forskning. For å sikre en strategisk tilnærming til samarbeidet med USA og Canada innen høyere utdanning og for å øke studentmobiliteten til Nord-Amerika, la Kunnskapsdepartementet i 2007 frem Kunnskapsdepartementets Nord-Amerika-strategi for høyere utdanningssamarbeid 2008–2011.17 Denne ble etterfulgt av en strategi for økt samarbeid om høyere utdanning med Nord-Amerika for perioden 2012–2015.18 Samlet sett vektla disse strategiene samarbeid på myndighetsnivå, etablering av nettverksarenaer, tettere kobling mellom utdanning og forskning, utdanning og utveksling av forskere og tekniske eksperter, og økt ansatt- og studentmobilitet. Etter at den siste strategien utløp i 2015, har det ikke blitt etablert en ny strategi, men flere av tiltakene fra de tidligere strategiene eksisterer fortsatt. Dette gjelder blant annet Partnerskapsprogrammet for Nord-Amerika, som administreres av Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku). Programmet har som mål å øke samarbeidet med USA og Canada og få flere norske studenter til å studere i disse landene gjennom å stimulere til partnerskap mellom utdanningsinstitusjoner. Programmet har siden oppstarten i 2008 tildelt 88 millioner kroner til 170 ulike prosjekter som fremmer samarbeid med de to landene. Av dette har samarbeid mellom institusjoner i Norge og institusjoner i USA fått tildelt om lag 54 millioner.

USA er et av de mest populære landene for norske studenter, både for norske utvekslingsstudenter og for norske studenter som tar hele graden i utlandet. I studieåret 2019/2020 var det totalt 2 593 norske studenter i USA. Av disse var det en klar overvekt av studenter som tok hele graden i USA, med 1751 studenter, mot 842 som var på utveksling. Antallet norske gradsstudenter i USA har gått kraftig opp de siste ti årene, og antallet har mer enn doblet seg siden 2007/2008. De siste årene har det imidlertid vært en liten nedgang. Utviklingen i antallet delgradsstudenter i USA fulgte samme mønster som for helgradsstudentene, med en kraftig økning i perioden 2012 til 2015, men også her har antallet gått noe ned de siste årene. Canada er ikke like populært som studieland for norske studenter. Her var det 137 helgradstudenter og 164 delgradsstudenter i 2019/2020.

Norske studenter har generelt gode muligheter for å få finansiering til å studere i USA og Canada, både gjennom Lånekassen og gjennom programmer administrert av Diku. For USA kommer i tillegg Norge-Amerika Foreningen og Fulbright-programmet. Fulbright-programmet er et stipendprogram som gir norske studenter og forskere muligheten til å dra på utveksling til USA. Tilsvarende kan amerikanske studenter og forskere komme til Norge. Programmet administreres og delfinansieres av det amerikanske utenriksdepartementet.

Antallet innreisende studenter fra USA til Norge er betydelig lavere enn antallet norske studenter i USA. I 2019 var det registrert 413 amerikanske helgradsstudenter i Norge. Denne gruppen har imidlertid vokst jevnt de siste ti årene. Antallet utvekslingsstudenter er lavere med 258 studenter i 2019. For Canada er tallene lavere, med 138 registrerte helgradsstudenter og 162 registrerte utvekslingsstudenter i 2019, men også her har det vært en god økning de siste årene.

Norge ønsker fortsatt å styrke samarbeidet innenfor høyere utdanning og forskning med både USA og Canada, både på institusjons- og myndighetsnivå.

2.2.2.4 Sør-Amerika, Asia, Afrika

En stadig større andel av verdens kunnskapsproduksjon foregår utenfor Europa og Nord-Amerika. Samarbeid med land på andre kontinenter blir derfor viktigere for å videreutvikle det norske kunnskapssamfunnet. Samtidig gjør store geografiske avstander, språk, kulturforskjeller og ukjente systemer det særlig krevende for norske institusjoner å etablere og videreutvikle samarbeid med disse landene. Dette er bakgrunnen for at regjeringen i 2015 la frem Panorama. Strategi for høyere utdannings- og forskningssamarbeid med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika (2016–2020) (Panorama-strategien). Strategien skal tilrettelegge for «et mer helhetlig og langsiktig samarbeid med de seks landene innen høyere utdanning og forskning, med sikte på mer samarbeid av høy kvalitet på områder av særlig interesse for Norge».19 Målet er altså ikke først og fremst mer samarbeid, men et bedre og mer målrettet samarbeid som kobler høyere utdannings- og forskningssamarbeid, fremmer samspill med arbeids- og næringsliv, bidrar til god studentmobilitet og bygger opp under samarbeid Norge deltar i på multilaterale arenaer (for eksempel EUs programmer).

I Panorama-strategien slår regjeringen fast at den ønsker at flere norske studenter velger studier i Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika. Studentutveksling som inngår i et bredere institusjonelt samarbeid, tillegges særlig vekt. Utgangspunktet er at strategiske partnerskap på institusjonsnivå tilrettelegger for gjensidig mobilitet innenfor et bredere faglig samarbeid der høyere utdanning, forskning og innovasjon kan kobles på en hensiktsmessig måte. I tråd med dette er de økonomiske hovedtiltakene knyttet til strategien – samarbeidsprogrammene UTFORSK og Internasjonale partnerskap for fremragende utdanning, forskning og innovasjon (INTPART) – utformet for å fremme utvikling av langsiktige partnerskap mellom institusjoner og fagmiljøer i Norge og de seks landene. Programmene åpner derfor for både student- og ansattmobilitet. For studenter som tar hele utdanningen i utlandet, kan Lånekassen gi støtte til det første, og eventuelt andre, året av en bachelorgrad. Dette gjelder selv om året ikke kan gis generell godkjenning og uttelling i studiepoeng av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Vilkåret er at den resterende delen av utdanningen kan gis generell godkjenning av NOKUT som likestilt med akkreditert norsk utdanning på bachelornivå. I tillegg til dette er utdanningsstøtte til språkopplæring gjennom Lånekassen for studenter i ikke-engelskspråklige land viktige tiltak i strategien for å fremme studentmobilitet til Kina, Russland, Japan og Brasil.

Gjennomganger av UTFORSK og INTPART viser at programmene brukes aktivt av norske fagmiljøer, og at de bidrar til å bygge opp under flere av de overordnede prioriteringene i Panorama-strategien (se boks). Når det gjelder målet om å få flere norske studenter til å velge studier i Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika, viser foreløpige gjennomganger at det først og fremst er kortere mobilitetsopphold som har økt etter at strategien ble lagt frem. Tallene varierer imidlertid fra land til land.

En evaluering av Panorama-strategien ble satt i gang i 2019 og ble ferdigstilt våren 2020. Som følge av positiv evaluering, har regjeringen besluttet å fornye Panorama-strategien for perioden 2021–2027. Dagens seks prioriterte samarbeidsland videreføres, men i tillegg innlemmes også Sør-Korea som nytt land, samt at de to allerede prioriterte landene i Nord-Amerika tas inn i strategien. Dagens hovedprioriteringer og prinsipper for samarbeid videreføres.

2.2.3 Samarbeid med land i sør

2.2.3.1 NORPART

Norsk partnerskapsprogram for globalt akademisk samarbeid (NORPART) er finansiert av både Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet, og skal oppnå både kunnskapspolitiske og bistandspolitiske mål. Det overordnede målet for programmet er å styrke kvaliteten i høyere utdanning i Norge og i utviklingsland gjennom langsiktig akademisk samarbeid og gjensidig studentutveksling.

Det er formulert fire mål for programmet:

• styrkede partnerskap for utdanning og forskning mellom utviklingsland og Norge

• økt kvalitet og internasjonalisering i studieprogram ved de deltakende institusjonene

• økt studentmobilitet fra utviklingsland til Norge, også knyttet til arbeidslivspraksis

• økt studentmobilitet fra Norge til utviklingsland, også knyttet til arbeidslivspraksis

NORPART legger til rette for samarbeid med 39 land i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Dette innebærer et annet utvalg av land enn under kvoteordningen. BRIKS-landene (Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika) er ikke lenger inkludert. De dekkes nå av ordninger i Panorama-strategien. Land i Øst-Europa og Sentral-Asia er heller ikke med i NORPART. De fleste av disse landene dekkes av Dikus Eurasia-program, gjennom støtteordninger knyttet til EØS-midlene, eller gjennom Erasmus+.

Landene i NORPART er i hovedsak land som sendte kvotestudenter til Norge, i tillegg til enkelte andre land med historie eller potensial for akademisk samarbeid med norske institusjoner innenfor høyere utdanning. Av disse er to tredjedeler såkalte lavinntektsland, mens resten hører til i kategorien mellominntektsland.

Langsiktighet og fleksibilitet ble vektlagt i arbeidet med å utvikle NORPART-programmet. Fleksibilitet er viktig for å kunne møte behovene og mulighetene ved de høyere utdanningsinstitusjonene i Norge og i utviklingsland. Langsiktighet og forutsigbarhet er viktig for å styrke partnerskap, øke kvaliteten på akademiske programmer og utvikle strukturer som sikrer prosjektenes bærekraft, for eksempel systemer for gjensidig godkjenning av studiepoeng og utvikling av felles kurs og studieprogrammer. Dette er forutsetninger for studentmobilitet av høy kvalitet mellom Norge og partnerlandene.

Økt studentmobilitet fra utviklingsland til Norge er ett av fire mål i NORPART-programmet. To av de andre målene – styrkede partnerskap for utdanning og forskning mellom utviklingsland og Norge, og økt kvalitet og internasjonalisering i studieprogrammer ved de deltakende institusjonene – er vel så viktige ettersom de berører langt flere studenter enn dem som får anledning til å dra på utveksling til Norge.

I statsbudsjettet for 2020 ble NORPART-programmet styrket fra 40,3 til 54,7 millioner kroner over budsjettet til Kunnskapsdepartementet. Programmet ble i tillegg utvidet med ytterligere 15 millioner kroner over budsjettet til Utenriksdepartementet. Som ledd i styrkingen av NORPART-programmet foreslår regjeringen at programmet innenfor visse rammer kan dekke en hel grad i Norge for studenter fra det globale sør. Programmet skal samtidig jobbe for å sikre at studentene drar tilbake til hjemlandet etter studiene i Norge. Som et ledd i styrkingen av NORPART og oppfølgingen av Panorama-strategien ble Sør-Afrika innlemmet i NORPART fra og med 2020.

2.3 Regelverk og finansiering

2.3.1 Nasjonalt regelverk og internasjonale konvensjoner

Ryddige og gode godkjenningsordninger, en god praktisering av regelverket og overholdelse av tiltrådte konvensjoner er svært viktig for at Norge skal kunne anerkjenne, ivareta og benytte oss av personer med utenlandsk utdanningskompetanse på en måte som kommer både den enkelte og samfunnet mest mulig til gode. Rammene for inngående og utgående studentmobilitet følger av både nasjonalt regelverk og internasjonale konvensjoner Norge har tiltrådt. I dette kapittelet gis det en overordnet fremstilling av regelverket. For øvrig gjøres det nærmere rede for regelverk og internasjonale forpliktelser i kapittel 9 Godkjenning av utdanning fra utlandet.

Universitets- og høyskoleloven20 inneholder bestemmelser om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Vedtak om generell godkjenning gjøres av NOKUT,21 mens godkjenningsvedtak som krever faglige vurderinger, gjøres av universitetene og høyskolene.22

Ordningen med generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er primært ment for personer som ikke ønsker å studere videre i Norge, men som ønsker å få en vurdering av om den utenlandske utdanningen i nivå og omfang kan anses som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning, slik at de kan bruke dette inn mot yrker som ikke er regulert.

Ordningen med faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er først og fremst ment for personer som ønsker å studere videre i Norge. Den faglige godkjenningen er basert på vurderinger av søkerens utdanning opp mot et gitt studium (eventuelt studier) som tilbys ved den norske utdanningsinstitusjonen som har mottatt søknaden.

I tillegg til ordningene for godkjenning av utenlandsk utdanning som følger av universitets- og høyskoleloven, finnes det ordninger for å godkjenne yrker som er regulert. Regulerte yrker skiller seg fra ikke-regulerte yrker ved at yrkesutøvere må ha en yrkesgodkjenning fra yrkesgodkjenningsmyndighetene for å kunne utøve yrket. Ordningen med yrkesgodkjenning er forskjellig fra, og må holdes atskilt fra, ordningen for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning som omtalt ovenfor og i kapittel 9, ettersom det er en godkjenning av yrket og ikke av utdanningen. En generell eller faglig godkjenning av utenlandsk utdanning innebærer ingen rett til å praktisere i lovregulerte yrker.

Godkjenning av en utenlandsk utdanning skal også være i samsvar med internasjonale avtaler som Norge har ratifisert. De aktuelle internasjonale avtalene er her Lisboakonvensjonen, som gjelder godkjenning av kvalifikasjoner innen høyere utdanning i den europeiske regionen, og den reviderte Reykjavikerklæringen, som gjelder gjensidig godkjenning av utdanning tatt i de nordiske landene.

2.3.2 Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler

Finansieringssystemet for universiteter og statlige og private høyskoler gjelder for Kunnskapsdepartementets tildelinger til de statlige institusjonene og tilskudd til private institusjoner. Hver institusjon får en rammebevilgning som består av to deler: en basisdel og en del som reguleres etter prinsippet om resultatbasert uttelling. Den resultatbaserte uttellingen skal stimulere til resultater på områder som er sentrale for kvalitet i utdanning og forskning, og er basert på hva den enkelte institusjon har oppnådd på åtte kvantitative indikatorer. Uttellingen er basert på resultatene til institusjonene på åtte kvantitative indikatorer. Én av disse er utvekslingsindikatoren, som gir uttelling basert på antallet utvekslingsstudenter en institusjon har, i form av en sats per inn- og utreisende utvekslingsstudent. Indikatoren har åpen budsjettramme, som betyr at hver ekstra student medfører en økning i uttellingen med en fast sats, mens færre studenter medfører en reduksjon. Uttelling gis for mobilitet av minst tre måneders varighet. I 2019 mottok institusjonene 10 300 kroner per inn- eller utreisende utvekslingsstudent (ikke medregnet studenter med individuelle utvekslingsavtaler), mens satsen for utreisende Erasmus+-studenter var høyere, med 15 450 kroner per student. Uttellingen gis i statsbudsjettet to år etter at resultatene er oppnådd.

2.3.3 Utdanningsstøtte for studenter i utlandet

Å legge til rette for studier i utlandet gjennom statlig finansiering og statlige godkjenningsordninger er et viktig utdanningspolitisk virkemiddel. Utdanningsstøtte gjennom Lånekassen gjør at de fleste har mulighet til å ta utdanning. Formålet med utdanningsstøtteordningen er å bidra til like muligheter til utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet eller økonomiske og sosiale forhold. Ordningen skal også sikre at samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kompetanse, og at utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt.

Staten og enkeltindividet deler kostnaden ved høyere utdanning. Studenter i utlandet har rett til støtte som er ment å dekke utgifter til livsopphold, på lik linje med studenter som studerer i Norge. Alle studenter som studerer i utlandet kan ha rett til støtte til livsopphold, skolepengestøtte og reisestøtte. Støtten gis delvis som lån og delvis som stipend. Det finnes egne ordninger for omgjøring av lån til stipend ved sykdom og fødsel. Videre har studenter med barn eller nedsatt funksjonsevne rett til særskilte stipend. Til visse mastergradsutdanninger i Frankrike og Tyskland kan det gis et rekrutteringsstipend.

Studenter som tar hele gradsstudier i utlandet, må studere på fulltid for å ha rett til støtte. For disse studentene er lånet rentefritt i studietiden. Studenter som studerer på deltid i Norge, har rett til utvekslingsopphold hvor de har samme deltidsprosent på studiet ute som i Norge. Når det gis lån eller stipend til deltidsutdanning, blir det lagt renter til gjeld fra tidligere utdanning.23

Det gis støtte til utdanning i utlandet. Forutsetningen er at utdanningen kan gis generell godkjenning av NOKUT som likestilt med akkreditert norsk utdanning på bachelor- eller masternivå. For ph.d.-utdanning er forutsetningen at utdanningen kan gis generell godkjenning av NOKUT som likestilt med en akkreditert norsk ph.d.-grad. Utdanning i et annet nordisk land må normalt ha offentlig godkjenning og komme inn under støtteordningen i studielandet. Utdanningsstøtte fra Lånekassen gir ikke automatisk autorisasjon til å utøve lovregulerte yrker i Norge.

Det kan også gis støtte til utvekslingsopphold som er forhåndsgodkjent i Norge av et universitet, en vitenskapelig høyskole eller en høyskole. Utdanningen må være en del av en bachelor- eller mastergrad. Fordelingen av stipend og lån er satt slik at den favoriserer delstudier og mastergradsutdanninger, i den forstand at det for disse studiene er en høyere stipendandel når det gis støtte til skolepenger i utlandet.

Hovedkriteriene for å få støtte fra Lånekassen til gradsutdanning i utlandet, er at søkeren har oppnådd generell studiekompetanse, at han/hun er norsk statsborger24, at han/hun har opptak i en støtteberettiget utdanning, og at han/hun oppfyller vilkår om tilknytning til Norge.

Ved utvalgte institusjoner av særlig høy kvalitet kan studenter få et tilleggsstipend, hvis skolepengene er høyere enn kr 133 752 for et helt undervisningsår (2019/2020). Det er Diku som utformer listen over utenlandske institusjoner som gir rett til stipend. Listen blir revidert hvert år.

Norsk utdanningsstøtte regnes for å være god i internasjonal sammenheng, og særlig gjelder det støtten til studenter i utlandet, fordi den har få restriksjoner. Den norske ordningen er omtalt mer utførlig i kapittel 8.

2.4 Norges omgivelser

De fleste land har iverksatt tiltak for å øke mobiliteten av studenter og har videre utarbeidet overordnede strategier med definerte mål og tiltak. De fleste av disse strategiene ser ut til å fokusere på inngående mobilitet. I motsetning til Norge, som ikke har noen uttalt strategi for inngående mobilitet, legger de fleste land betydelig mer vekt på å rekruttere studenter fra utlandet enn på å sende egne studenter ut. Dette er tilfellet med blant annet Nederland, Russland, Storbritannia, Finland, USA, Canada og Frankrike.

Tre momenter synes å være sentrale for å forklare hvorfor landene legger mer vekt på inngående enn på utgående studentmobilitet. For det første kan rekruttering av fremragende utenlandske studenter styrke kvaliteten ved utdanningsinstitusjonen og gjøre den mer attraktiv i internasjonal sammenheng. For det andre vil fremragende studenter på et senere tidspunkt kunne bidra til å styrke landets økonomi og innovasjonsevne ved at de tilfører høyt kvalifisert arbeidskraft. Av den grunn er flere land, deriblant Danmark, Finland og Nederland, opptatt av at regler om opphold, arbeidstillatelse, trygderettigheter og så videre legger til rette for at man kan rekruttere høyt kvalifisert arbeidskraft. For det tredje bidrar utenlandske studenter til å finansiere høyere utdanning i vertslandet. Dette er særlig aktuelt i land hvor utdanning i betydelig grad finansieres på grunnlag av skolepenger, for eksempel i Storbritannia. Skolepenger fra utenlandske studenter kan dessuten gjøre det mulig å subsidiere nasjonale studenter. Spesifikt for Japan er det et ønske om flere innkommende studenter for å bøte på landets aldrende befolkning.

Til forskjell fra de fleste land, men i likhet med Norge, synes imidlertid Østerrike å legge størst vekt på utgående mobilitet, i tillegg til utvikling av nettverk og partnerskap. Til tross for dette har Østerrike en stor overvekt av innkommende studenter. Landet har formulert klare mål for utgående mobilitet av både studenter og akademisk ansatte. At studenter og ansatte som reiser ut, skal få nye perspektiver og en utvidet horisont, trekkes frem som et delmål med strategien. Hovedmålet er imidlertid å styrke Østerrike som vitenskaps-, forsknings- og næringsnasjon. At høyere utdanning i Østerrike i liten grad finansieres gjennom skolepenger, kan være med på å forklare hvorfor landet ser ut til å legge størst vekt på utgående mobilitet.

I verdens to mest folkerike land – India og Kina – er situasjonen i endring. På grunn av manglende kapasitet i egne utdanningssystemer, har det tradisjonelt reist et betydelig antall studenter fra Kina og India til utenlandske universiteter, og det har vært lite oppmerksomhet rettet mot innkommende mobilitet. Senere har India imidlertid opprettet en nettportal rettet mot utenlandske søkere, Study in India, som omfatter de 100 høyest rangerte utdanningsinstitusjonene i landet. I Kina tas det nå imot et betydelig antall utenlandske studenter, blant annet gjennom et omfattende investerings- og utviklingsprosjekt kalt Belt & Road Initiative (BRI). Kina har også innført en fleksibel opptakspolitikk for utenlandske studenter. Dette tyder på at India og Kina har begynt å rette mer oppmerksomhet mot inngående mobilitet. De fleste av de inngående studentene kommer fra naboland, eller fra land Kina og India ønsker tettere forbindelser med. Samtidig sender de i økende grad egne studenter til europeiske og nordamerikanske universiteter.