1 Oppnevning, mandat og sammendrag

1.1 Mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 6. mai 1994 nedsatte Regjeringen et teknisk beregningsutvalg som skulle kostnadsberegne særskilte reformer, tiltak og prosjekter og utarbeide en generell veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser.

Ved brev fra Finansdepartementet av 4. juli 1994 ble utvalget gitt følgende tilleggsmandat:

«1.

Reform 94 er vedtatt av Stortinget basert bl.a. på kostnadsanslag som Regjeringen har foretatt. Senest i Kommuneøkonomiproposisjonen er det en omtale av beregninger av kostnader ved Reform 94 som er gjennomført av en interdepartemental arbeidsgruppe med medlemmer fra Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finansdepartementet.

Den nye arbeidstidsavtalen for lærere ble inngått med virkning fra 1.1.94, og kommuner og fylkeskommuner er gjennom inntektssystemet for 1994 gitt kompensasjon for avtalen. Det er også nedsatt en arbeidsgruppe med deltakelse fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund for å vurdere kostnadene ved avtalen. Arbeidsgruppen er omtalt i Kommuneøkonomiproposisjonen.

• Når det gjelder Reform 94, skal kostnadsberegningsutvalget gjennomgå og vurdere kostnadene ved driftssiden av reformen. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt de beregningene som den interdepartementale arbeidsgruppen har utført.

• Utvalget skal også gjennomgå og vurdere kostnadene ved investeringsbehovet som følger direkte av reformen så langt fagplanene og andre forutsetninger er fastsatt. Den interdepartementale arbeidsgruppen arbeider med å vurdere dette spørsmålet. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt arbeidsgruppens vurdering.

• Når det gjelder arbeidstidsavtalen for lærere, skal utvalget gjennomgå og vurdere kommunenes kostnader ved avtalen. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt de beregningene som arbeidsgruppen på dette området gjennomfører. Utvalget skal ta stilling til hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for beregning av kommunenes merkostnader. Utvalget bes i nødvendig utstrekning redegjøre for hvilke forutsetninger som er benyttet. Videre bes utvalget om å redegjøre for hvilke muligheter som foreligger for å oppnå besparelser.

Utvalget bes angi en rapport vedrørende kostnadene ved Reform 94 og arbeidstidsavtalen for lærere innen 1. september 1994.

2

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 40 (1992-93) at det innføres obligatorisk skolestart fra det kalenderår barn fyller 6 år, med virkning fra skoleåret 1997/1998. Stortinget har senere vedtatt nødvendige endringer i grunnskoleloven, samt at den obligatoriske grunnskolen utvides til ti år, jf. Ot.prp. nr. 21 (1993-94) og Innst. O. nr. 36 (1993-94). I St.meld. nr. 40 og Ot.prp. nr. 21 er det gitt en foreløpig redegjørelse for økonomiske virkninger av disse endringene. I denne forbindelse ble det som forutsetning for gjennomføring av reformen lagt til grunn at beregningene av økonomiske konsekvenser blir framlagt for Stortinget snarest mulig og senest innen utgangen av våren 1995. Regjeringen har nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe med deltakelse fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Finansdepartementet for å gjennomføre mer utførlige kostnadsberegninger av de omtalte endringene i grunnskoleloven.

• Kostnadsberegningsutvalget skal gjennomgå og vurdere kostnadene ved skolestart for seksåringer. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt de beregningene som utføres av den interdepartementale arbeidsgruppen. Utvalget bes spesielt vurdere økonomiske konsekvenser av ulike forutsetninger, herunder omfang og utnyttelse av kapasitet i barnehagesektoren, og redegjøre i nødvendig utstrekning for hvilke forutsetninger som er benyttet. Utvalget bes redegjøre for hvilke muligheter som foreligger for å oppnå besparelser.

Utvalget bes avgi en rapport om kostnadene ved skolestart for seksåringer innen 1. april 1995.

Som forutsatt i kostnadsberegningsutvalgets mandat, vil utvalget bli supplert med en representant for Kommunal- og arbeidsdepartementet ved beregninger av reformer som berører kommuner og fylkeskommuner. Avdelingsdirektør Eivind Dale, Kommunal- og arbeidsdepartementet, oppnevnes som medlem av utvalget i forbindelse med vurdering av ovennevnte saker. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet oppnevner sekretær for å bidra med nødvendig grunnlagsmateriale for utvalget.

Som forutsatt i utvalgets hovedmandat, kan utvalget om ønskelig innhente særskilte uttalelser fra kompetente forskningsmiljøer. Det forutsettes videre at utvalget trekker inn representanter fra Kommunenes Sentralforbund i arbeidet som omhandles av dette tilleggsmandatet.»

Utvalget legger med dette fram sin rapport om kostnadene ved skolestart for seksåringer.

Kostnadsberegningsutvalget har følgende permanente sammensetning:

• Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leder

• Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

• Ass. direktør Inger-Johanne Sletner, Norges Bank

For spesielt å utrede bruk av nytte-kostnadsanalyser er i tillegg oppnevnt:

• Professor Kåre P. Hagen, Norges Handelshøyskole

• Førstekonsulent, Karine Nyborg, Statistisk Sentralbyrå

Som følge av at utvalget ikke har hatt tid til å avklare prinsipielle forhold vedrørende nytte-kostnadsanalyse før denne rapporten måtte utarbeides, har disse to personene også deltatt i utarbeidelsen av denne rapporten.

I forbindelse med tilleggsmandatet er følgende personer oppnevnt:

• Avdelingsdirektør Eivind Dale, Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Rådmann Jan Refseth, Molde kommune

• Økonomisjef Beate Stang Aas, Troms fylkeskommune

Utvalgets sekretariat har bestått av underdirektør Geir Åvitsland, Finansdepartementet, rådgiver Thor Bernstrøm, Kommunal- og arbeidsdepartementet, førstekonsulent Einar Bye, Kommunal- og arbeidsdepartementet, konsulent Lise Lindbäck, Finansdepartementet og underdirektør Johan Raaum, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

1.2 Utvalgets arbeid

I forbindelse med denne delen av tilleggsmandatet har det i perioden september 1994 til april 1995 vært avholdt 8 møter i utvalget.

Utvalget har hatt bistand av Probat Consult A/S ved Jens Ragnar Aalerud for å beregne kostnader ved å ha seksåringer i skolen. Statistisk sentralbyrå har på oppdrag for utvalget beregnet kostnader i barnehagesektoren. Utvalget har videre benyttet foreløpige resultater fra et arbeid vedrørende skyssutgifter som Transportøkonomisk Institutt har utført for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

1.3 Sammendrag

I det følgende gis et sammendrag av hovedpunkter i utvalgets rapport. Sammendraget er i hovedsak konsentrert om utvalgets konklusjoner. Vi vil peke på at disse konklusjonene for en stor del bygger på beregningstekniske forutsetninger og til dels forutsetninger om forståelse av regelverket. Disse forutsetningene framkommer mer fullstendig under hver enkelt del av rapporten.

1.3.1 Beskrivelse av reformen

Kapittel 2 gir en kort beskrivelse av reformen. Utvalget omtaler forsøk med pedagogisk opplegg for seksåringene, tidligere vedtak vedrørende obligatorisk skolestart for seksåringer og dagens regelverk for opphold i barnehage. Videre er det gitt en oversikt over relevante bakgrunnsdokumenter.

1.3.2 Valg av beregningsalternativer

I kapittel 3 drøfter utvalget valg av beregningsalternativer.

For å beregne reformavhengige kostnader behøver vi både et referansealternativ og et reformalternativ. Et reformalternativ viser hvilke kostnader som påløper etter at reformen har trådt i kraft, mens et referansealternativ viser kostnadene uten reformen. I avsnitt 3.3 og 3.4 går vi nærmere inn på hvordan vi har valgt å definere referanse- og reformalternativer. Dette avsnittet gir en kort oppsummering av disse to avsnittene.

Et viktig spørsmål i tilknytning til seksåringsreformen er hva som skal gjøres med de barnehageplassene som frigjøres når seksåringene overføres til skolen. Dette leder fram til to ulike reformalternativer. I reformalternativ 1 legger vi til grunn uendret barnehagedekning for yngre aldersgrupper også etter gjennomføring av skolestart for seksåringer. Dette svarer til at reformen tolkes som en ren skolereform. I reformalternativ 2 benyttes de fristilte plassene til å øke dekningsgraden i barnehage for yngre aldersgrupper. Dette svarer til at reformen tolkes både som en barnehage- og en skolereform. Utvalget tar ikke stilling til hvilket reformalternativ som bør gjennomføres, men beregner merkostnader for begge de to alternativene.

Utvalget har også valgt å regne merkostnader i forhold til to ulike utgangspunkt. Årsaken til dette er imidlertid ikke alternative reformtolkninger, men snarere et ønske om å belyse to ulike utgangspunkt for reformen.

Det ene utgangspunktet er å beregne alle de kostnadene som kan henføres til seksåringsreformen, også kostnader som allerede har påløpt. For et slikt formål bør vi ikke inkludere reformavhengige virkninger i referansealternativet, f.eks. i form av at seksåringer er tatt inn i skolens lokaler. Dette gjør at vi må ta utgangspunkt i et konstruert referansealternativ som ikke er påvirket av reformen. I det konstruerte referansealternativet legger vi bl.a. til grunn at barnehagedekningen videreføres uendret på 1990-nivå, siden 1991 var det første året det var generell adgang til å ha seksåringer i skolen etter lov om barnehager.

Det andre utgangspunktet er å beregne kostnader som vil komme etter at reformen skal tre i kraft. I løpet av de siste årene har det skjedd en gradvis tilpasning til reformen, bl.a.ved at flere seksåringer har organisert tilsyn, og at seksåringer er tatt inn i skolens lokaler under lov om barnehager. Dette innebærer at enkelte kostnader som kan henføres til reformen allerede er blitt belastet offentlige budsjetter. For å fange opp virkningen av disse tilpasningene beregner utvalget faktiske merkostnader ved reformstart. I 1996/97 kan seksåringer ha tilbud i skole etter lov om barnehage, tilbud i barnehage eller ulike former for ikke-tilskuddsberettiget tilsyn. Faktiske merkostnader ved reformstart er i reformalternativ 1 definert som merkostnadene ved obligatorisk skolestart i 1997/98 i forhold til en videreføring av antatt fordeling mellom de ulike tilsynsformene i 1996/97. Det er disse beregningene som vil være relevante for kompensasjon til kommunene, selv om utvalget ikke går direkte inn på slike vurderinger.

Et særlig problem er hvordan vi ved beregning av faktiske merkostnader ved reformstart skal behandle de barnehageplassene som kan omdisponeres til yngre aldersgrupper. Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i de plassene seksåringene opptar i barnehage høsten 1994. Det er derfor kostnader ved å omdisponere disse plassene som inngår i reformalternativ 2 ved reformstart. Deler av kostnadene ved en slik omdisponering vil imidlertid påløpe før skoleåret 1997/98.

De beregningsoppleggene som er skissert ovenfor, kan sammenfattes i følgende tabell, jf. tabell 3.1:

1.3.3 Avgrensning av beregningene

I kapittel 3 omtales hvilke kostnadskomponenter som er med i utvalgets beregninger.

Alle seksåringer vil normalt ha behov for tilsyn på dagtid. Skolestart for seksåringer kan i utgangspunktet oppfattes som en reform som endrer tilsynsformen for denne aldersgruppen. Utvalget legger i den forbindelse til grunn at en endring av tilsynsform også innebærer en endring i pedagogisk tilbud. Reformen vil føre til at seksåringene får annet tilsyn enn tidligere, ved at tilsyn i skole erstatter f.eks. tilsyn i barnehage. For å beregne de totale merkostnadene ved reformen burde vi i prinsippet beregnet de totale kostnadene ved slikt tilsyn etter gjennomføring av reformen og trukket fra tilsvarende kostnader før gjennomføring av reformen. De totale kostnadene måtte da omfattet alle tilsynsformer, og alle relevante kostnadskomponenter måtte vært beregnet for hver tilsynsform.

Utvalget har ikke lagt opp til å utvide analysen av kostnader ved reformen til en nytte-kostnadsanalyse som også kan benyttes til å analysere om reformen faktisk er lønnsom, jf. at utvalgets mandat er avgrenset til en ren kostnadsanalyse. Utvalget vil imidlertid peke på at en fullstendig kostnadsanalyse i prinsippet kunne vært benyttet for å beregne om reformen er samfunnsøkonomisk lønnsom i forhold til dagens ordning, dersom verdien av det pedagogiske tilbudet for seksåringene (og eldre aldersgrupper) er likeverdig før og etter reformen. Uten en slik antakelse ville det være nødvendig også å tallfeste nytteeffekten av et endret pedagogisk tilbud for å få et direkte anslag på lønnsomheten av reformen. Utvalget har ikke forsøkt å foreta en slik tallfesting.

Utvalget har ikke beregnet kostnadene for alle tilsynsformer før og etter reformen. En slik avgrensning skyldes manglende tilgang på kostnadsdata og begrensede muligheter for å utføre mer omfattende undersøkelser innenfor den tiden som har stått til utvalgets disposisjon. Utvalget har derfor begrenset seg til kun å beregne kostnadene ved tjenesteyting som finner sted i offentlige barnehager og skoler og i private barnehager eller skoler med offentlig tilskudd.

Selv om utvalget ikke prøver å verdsette det ikke-tilskuddsberettigede barnetilsynet som finner sted i privat regi, kan det likevel være grunn til å peke på i hvilken retning dette trekker. Dersom omfanget av privat tilsyn som utvalget ikke verdsetter, er større uten reformen enn med reformen, vil en større andel av de samfunnsøkonomiske kostnadene verdsettes i reformalternativet. Dette vil isolert sett framstille reformen som mer kostnadskrevende enn om verdien av privat tilsyn var inkludert i beregningene.

1.3.4 Driftskostnader

I kapitlene 4 til 6 beregnes driftskostnader.

Kapittel 4 omhandler referansealternativet, dvs. fortsatt opphold i barnehage for seksåringer. Beregningene i dette kapittelet er utført av Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra utvalget. Beregningene tar hensyn til at det er ulike bemanningsnormer for barn under tre år og barn som er tre år eller eldre. Beregningene er ført fram til år 2020.

Kapittel 5 omhandler kostnadene ved å gi seksåringer et obligatorisk tilbud i skolens lokaler og kostnadene ved å benytte de plassene seksåringene frigir til å øke dekningsgraden for yngre aldersgrupper. Beregningene er foretatt i forhold til et konstruert referansealternativ, jf. punkt 1.3.2.

Antall klasser for seksåringer er beregnet ved å benytte dagens regelverk for fulldelte og fådelte skoler på skolenivå. Videre mulitipliseres antall klasser med antall uketimer for å finne klassetimetallet for seksåringer. Beregninger av lønns- og driftsutgifter tar i hovedsak utgangspunkt i antall klassetimer.

Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen introduserte i Innst. S. nr. 234 (1992-93) normtallet 18 barn pr. pedagog. Utvalgets beregninger viser at det beregnede antall årsverk er så høyt at det ikke behøver å være flere enn 18 barn pr. pedagog i noen klasse.

Utvalget har beregningsteknisk lagt til grunn at undervisningspersonalet for seksåringer vil ha samme arbeidstid som allmennlærere. Arbeidstidsvilkårene vil imidlertid være avhengige av forhandlinger, jf. St.meld. nr. 40 (1992-93). Dersom det alternativt hadde vært lagt til grunn at undervisningspersonalet i fulldelte skoler tilbringer like mye tid sammen med barna som førskolelærere, vil dette innebære en mindrekostnad på 230 mill. kroner, jf. omtale i punkt 1.3.7.

Utvalget beregner utgifter til skolefritidsordning for seksåringer. Det legges til grunn at 60 pst. av seksåringene vil benytte en skolefritidsordning. Anslaget er bl.a. basert på den andelen av aldersgruppen som i dag opptar en barnehageplass med oppholdstid mer enn 20 timer pr. uke.

Basert på forutsetningene ovenfor beregner utvalget følgende driftskostnader for seksåringer i skolen i skoleåret 1997/98, jf. tabell 5.16:

Tilsvarende kostnader er beregnet fram til år 2020 i kapittel 5.

Utvalget viser kostnadene ved å ha et annet delingstall enn 28 for seksåringer. Beregningene er gjengitt i følgende tabell, jf. tabell 5.17:

På grunnlag av anslagene for kostnader i skole og barnehage, beregner utvalget følgende økte driftskostnader i reformalternativ 1 som følge av reformen i skoleåret 1997/98, jf. tabell 5.19:

Reformalternativ 2 vil også omfatte kostnader ved å omdisponere barnehageplasser til yngre aldersgrupper, slik at vi vil ha følgende totale og økte driftskostnader i skoleåret 1997/98, jf. tabellene 5.23 og 5.24:

I tilknytning til reformalternativ 2 er det lagt til grunn at de barnehageplassene seksåringer frigjør omfordeles i tråd med den relative fordelingen av plasser mellom aldersgruppene 1 – 5 år i 1993. Utvalget gjør imidlertid også beregninger for en jevn fordeling mellom aldersgruppene 3 – 5 år, en jevn fordeling mellom alle aldersgrupper og en jevn fordeling av plassene mellom aldersgruppene 1 – 2 år. De beregnede merkostnadene i forhold til å opprettholde relativ fordeling er gjengitt i følgende tabell, jf. tabell 5.22:

Utvalget gir en omtale av forhold som vanskelig kan kvantifiseres, og derfor ikke er inkludert i beregningene. Et slikt forhold er virkningen av nye læreplaner for andre årskull enn seksåringene. Utvalget påpeker i den forbindelse at merkostnadene for nye lærebøker for disse årskullene vil avhenge av utskiftningstempoet. Dersom innkjøpstakten for nye lærebøker tilpasses utskiftningstakten for eksisterende lærebøker, vil de reformavhengige kostnadene i hovedsak være begrenset til eventuelt økte utviklingskostnader i en innfasingsperiode. Et annet forhold som ikke er kvantifisert er eventuelle virkninger på utdanning av pedagogisk personale.

I kapittel 6 beregnes faktiske merkostnader ved reformstart under reformalternativ 1 og reformalternativ 2. Utvalget har i beregningene forutsatt at det året før reformen starter vil være 40 000 seksåringer som har et tilbud i skolens lokaler etter lov om barnehager. Ved fordeling av merkostnader mellom ulike kostnadsbærere, er økte kommunale driftskostnader definert som den andelen av kostnadene ved reformen som kommunene ikke vil få dekket ved øremerkede tilskudd, jf. nærmere omtale i punkt 1.3.6.

Det er beregnet følgende økte driftskostnader i skoleåret 1997/98 under hvert av de to reformalternativene, jf. tabellene 6.9 og 6.15:

1.3.5 Investeringskostnader

I kapittel 7 beregnes investeringskostnader. Skolestart for seksåringer vil medføre investeringer i skolebygg utover de investeringene som ville funnet sted dersom reformen ikke hadde blitt gjennomført. Det kan imidlertid være problematisk å tallfeste disse merkostnadene. En hensiktsmessig innfallsvinkel for å oppnå konsistens er at reformalternativet og referansealternativet vil føre til ulike kapasitetsbehov i skolen og i barnehager. Investeringene som følge av reformen blir differansen mellom investeringene i de to alternativene, dvs. med og uten seksåringer i skolen.

For en kommune med ledig kapasitet i skolen vil det normalt være lønnsomt å ha en seks­åring i skolen under lov om barnehager i stedet for i barnehage, jf. omtalen av gruppedelingstall i kapittel 2. Hvis det ikke er ledig kapasitet i skolen, er det imidlertid mer usikkert om innsparingen i driftsutgifter kan forsvare en framskyvning av investeringer for å ta inn seksåringer i skolen. Dette vil særlig være tilfelle dersom den geografiske fordelingen av seksåringene i en kommune medfører små klasser. Det kan derfor være grunn til å anta at en betydelig del av de seksåringene som er tatt inn i skolen etter 1991, ikke har medført investeringer i nye arealer.

Selv om det er grunn til å anta at et stort antall kommuner har utnyttet eventuell ledig kapasitet til å ta seksåringer inn i skolen, kan det likevel være forhold som gjør at enkelte kommuner ikke utnytter slik kapasitet. Et slikt forhold kan være at kommunen ikke ønsker å omdisponere de barnehageplassene seksåringene frigir til yngre aldersgrupper, samtidig som det på kort sikt kan oppfattes som vanskelig å redusere sysselsettingen i de barnehagene seksåringene blir flyttet fra. Et annet forhold kan være generell usikkerhet om gjennomføring av reformen.

For å få et anslag for ledig kapasitet i skolen, har utvalget gjennomført en spørreundersøkelse som omfatter samtlige kommuner. Spørreundersøkelsen er gjennomført ved hjelp av KUF og statens utdanningskontorer. I undersøkelsen ble det stilt spørsmål om investeringer i nye arealer for seksåringer i skolen og ledig kapasitet pr. 1.1.1995 i eksisterende skolelokaler som er planlagt til bruk for seksåringer i 1995. Sammen med opplysninger om antall seksåringer i skolens lokaler pr. 1.1.1995, gir dette grunnlag for å anslå ledig kapasitet for seksåringer i skolen. Utvalget har på grunnlag av undersøkelsen anslått ledig kapasitet for seksåringer i grunnskolen til om lag 1500 klasser. Til sammenlikning er det anslått å være om lag 17 500 klasser på barnetrinnet i grunnskolen i skoleåret 1996/97. En nærmere omtale av undersøkelsen er gitt i vedlegg 1 til utvalgets rapport.

Anslaget på ledig kapasitet må oppfattes som et estimat for hva den ledige kapasiteten for seksåringer ville vært i 1997 dersom seksåringene ikke var blitt tatt inn i skolen, og det ikke var investert i nye lokaler for seksåringer. Utvalget har dermed beregnet samlede reformavhengige investeringer, og ikke de investeringene som gjenstår etter 1.1.95. Det beregnede investeringsbehovet som følge av reformen blir dermed ikke påvirket av om enkelte kommuner har valgt å framskyve investeringer for å flytte seksåringer inn i skolens lokaler.

Selv om en skole har ledig kapasitet, vil det ofte være nødvendig å tilpasse ledige lokaler for å kunne ta inn seksåringer. I undersøkelsen ble det også spurt om investeringer ved tilpasning av eksisterende skolebygg rettet mot seksåringer i skolen. Behovet for tilpasning av arealer vil bl.a. kunne avhenge av det pedagogiske innholdet i undervisningen, f.eks. behov for lekeareal m.m. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at hele den ledige kapasiteten må tilpasses til seksåringer før den kan tas i bruk.

Reduserte investeringer i barnehage beregnes på samme måte som investeringer i skolen. I barnehager legger vi imidlertid til grunn at det ikke er ledig kapasitet ved innføring av reformen.

På grunnlag av forutsetninger om ledig kapasitet, kvadratmeterpris og arealbehov pr. klasse eller barn, har utvalget beregnet følgende reformavhengige investeringer, jf. tabell 7.2:

1.3.6 Samlede merkostnader ved skolestart for seksåringer

I kapittel 8 sammenstiller vi beregningene av drifts- og investeringskostnader fra kapitlene 4 – 7. Når vi skal finne et uttrykk for årlige reformkostnader, må vi ta hensyn til at investeringene har en levetid utover det året de påløper. For å gjøre investeringskostnader og driftskostnader sammenliknbare, foretar vi derfor en annuitetsfordeling av kostnadene. De annuitetsfordelte kostnadene gir et uttrykk for årlige gjennomsnittskostnader fra og med 1997, som er det første beregningsåret. Gjennomsnittlige årlige merkostnader i forhold til det konstruerte referansealternativet er gitt i følgende tabell, jf. tabell 8.1:

De samlede driftskostnadene ved reformstart er kun beregnet for året 1997/98 for de to reformalternativene, jf. henholdsvis punkt 6.2.4 og og punkt 6.3.3. For å få sammenliknbare tall legger vi til annuitetsfordelte investeringer på samme måte som i tabell 8.1. Den eneste forskjellen i investeringsberegningene er at vi nå ikke tar hensyn til reduserte investeringer i barnehage i reformalternativ 1 som følge av reformen, jf. omtale i avsnitt 3.3 og tabell 8.2.

Dersom vi forutsetter at dagens tilskuddssystem opprettholdes, kan vi fordele de samlede kostnadene mellom stat, kommune og foreldre, jf. henholdsvis punktene 6.2.4 og 6.2.5. Det beløpet som må dekkes av kommunene er de samlede kostnadene minus kostnader som enten dekkes av foreldrene eller ved øremerkede tilskudd fra staten.

Tabell 1.13 viser at både foreldrene og staten får reduserte kostnader i reformalternativ 1. Dette skyldes at både det øremerkede statstilskuddet og foreldrebetalingen til barnehager faller bort når seksåringer flyttes over i skolen. Denne virkningen er også til stede i reformalternativ 2, men oppveies delvis av øremerket statstilskudd og foreldrebetaling for de plassene som omdisponeres til yngre aldersgrupper.

1.3.7 Ulike tolkninger av reformen

Ulike tolkninger av reformen er også omtalt i kapittel 8. Ulike tolkninger av reformen vil påvirke kostnadene ved den. Vi vil i dette avsnittet kort oppsummere virkningen av de viktigste reformtolkningene. Alle kostnadsforskjeller refererer seg til faktiske merkostnader ved reformstart.

Dersom reformen tolkes som en skolereform, og ikke en kombinert skole- og barnehagereform, bør ikke dekningsgraden i barnehage for andre aldersgrupper øke som følge av at seksåringene tas inn i skolen. Dette vil gi en mindrekostnad på 595 mill. kroner i 1997/98 i forhold til om de barnehageplassene seksåringer frigir f.o.m. barnehageåret 1994/95 skal omdisponeres til yngre aldersgrupper, jf. tabell 8.2a.

En annen tolkningsmulighet er knyttet til arbeidstidsvilkår. Dersom undervisningspersonalet i fulldelte skoler tilbringer like mye tid sammen med barna som førskolelærere, vil dette innebære en mindrekostnad på 230 mill. kroner i forhold til bruk av dagens arbeidsvilkår i grunnskolen, jf. omtale i punkt 5.1.1 og avsnitt 8.3.

1.3.8 Innsparingsmuligheter

Mulige innsparinger er også omtalt i kapittel 8. Utvalget har i liten grad funnet rene innsparingsmuligheter som er knyttet til reformen, dvs. innsparing som ikke gir redusert tjenestenivå eller økning i andre kostnader. Det kan likevel være grunn til å omtale regelverket for fådelte skoler. Gjeldende regelverk er beregnet ut fra en struktur med seks årskull på barnetrinnet. Utvalget har gjennomført beregninger med utgangspunkt i dette regelverket. Beregningene viser at det ved de fådelte skolene som må opprette en ny klasse som følge av reformen, vil bli opprettet 634 nye klasser. Et flertall av disse klassene vil kun bestå av seksåringer. En oppmykning av dette regelverket vil kunne bidra til å redusere antall klasser, noe som vil gi en innsparing på om lag 500 000 kroner pr. klasse pr. år. På samme måte vil en endring av dagens språkdelingsregler kunne bidra til å redusere klasseantallet.