4 Driftskostnader: Referansealternativet

Vi har i kapittel 2 gjort rede for valg av referansealternativ. I dette avsnittet vil vi gå nærmere inn på beregning av de ulike kostnads­komponentene som inngår i referansealternativet. Kostnaden ved referansealternativet er som tidligere nevnt definert som kostnadene ved å tilby seksåringer en plass i barnehagen. Utvalget har av beregningstekniske årsaker valgt å behandle de private barnehageplassene (både de med og uten kommunale tilskudd) som om de var offentlige. Denne forutsetningen innebærer at vi antar samme kostnadstruktur og årsverksforbruk i de private barnehagene som i de offentlige. I forbindelse med beregning av faktiske merutgifter i kapittel 6 har vi ved beregningene av kommunale merutgifter imidlertidig valgt å se bort fra de private barnehagene som i dag ikke mottar noen form for kommunale tilskudd, jf. kapittel 6.

Beregningene som det redegjøres for her er foretatt av Statistisk sentralbyrå (SSB) på oppdrag fra utvalget. Utvalget står selv for valg av presentasjonsform og for tolkninger av resultatene.

4.1 Driftskostnader i referanse­alternativet

4.1.1 Barnehageplasser for seksåringer målt i fulltidsekvivalenter

I motsetning til obligatorisk skolestart der timetallet er sentralt fastsatt, er barnehagetilbudet et frivillig tilbud der foreldrene står relativt fritt i å velge hvor mange timer om dagen barna skal benytte tilbudet. Det er til dels store variasjoner i hvor lenge barna oppholder seg i barnehagen hver uke. Siden totale driftskostnader vil avhenge av antall timer barna oppholder seg i barnehagen, er det nødvendig at en ved beregning av driftskostnader korrigerer for ulik oppholdstid. Dette forholdet ivaretas ved at beregningene foretas på grunnlag av antall fulltidsplasser og ikke på grunnlag av antall fysiske plasser den aktuelle aldersgruppen opptar. Vi har i denne sammenhengen valgt å definere en fulltidsplass som en plass med oppholdstid lik 41 t. pr. uke. Antall seksåringer med full oppholdstid i barnehagen kan beregnes ved å multiplisere antall seksåringer i barnehagen med forholdet mellom gjennomsnittlig og full oppholdstid. Vi har valgt å bruke betegnelsen barnehageekvivalent om et barn i aldersgruppene over 3 år med full oppholdstid. Årsaken til at vi har valgt å skille mellom barn over og under 3 år er at det eksisterer ulike bemanningsnormer for disse to aldersgruppene, jf. forskrift til barnehageloven kap. VI §19:

«Norm for pedagogisk bemanning er: 1 førskolelærer pr. 14-18 barn over tre år og pr. 7-9 barn under 3 år når barnas daglige oppholdstid er mer enn 6 timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid pr. dag, kan barnetallet økes noe.»

Vi ser ut fra forskriften at bemanningsnormen bare refererer seg til pedagogisk personale. Utvalget har av beregningstekniske årsaker forutsatt at forholdet mellom assistenter i de to ulike gruppene er det samme som forholdet mellom pedagogisk personale. Dersom antallet assistenter varierer mindre enn antallet pedagogisk personale, vil en slik tilnærming isolert sett bidra til at vi overvurderer kostnadene ved omdisponeringen av de plassene som frigjøres i barnehagen. Med utgangspunkt i denne tolkningen vil derfor et barn i aldersgruppene under 3 år med full oppholdstid være definert som to barnehageekvivalenter.

Som vi kan se av forskriften er de ulike bemanningsnormer for barn over og under 3 år. Dette har vært gjenspeilet i gruppestrukturen i de fleste barnehagene. Skolestart for seksåringer og innføring av ett års fødselspermisjon medfører at barnehagebarna utgjør en mer aldershomogen gruppe. Barne- og familiedepartementet har etablert et treårig utviklingsprogram for barnehagesektoren for årene 1995-97. Det tas sikte på at ca. 50 kommuner skal kunne delta i programmet. Målet er omstilling av barnehagesektoren i forhold til de nye rammebetingelsene.

På grunn av at det ennå ikke foreligger noen konkrete forslag til endringer i dagens regelverk, har utvalget har i sine beregninger valgt å videreføre dagens gruppedeling.

Utvalget har som tidligere nevnt valgt å ta utgangspunkt i dekningsgraden for 1990. I tråd med dette har utvalget valgt å benytte oppholdstidsrater fra 1990, definert som forholdet mellom gjennomsnittlig og full oppholdstid. Dersom vi sammelikner utviklingen i oppholds­tidsrater for de ulike aldersgruppene i perioden 1990-93, finner vi at oppholdstidsraten for seksåringer er den som øker sterkest.

Oppholdstidsratene for de ulike aldersgruppene er beregnet på grunnlag av SSBs barnehagestatistikk. I denne statistikken fordeles barna mellom 5 ulike oppholdstidskategorier. I forbindelse med beregning av oppholdstidsrate er det forutsatt at gjennomsnittlig oppholdstid i de ulike oppholdstidskategoriene ligger i nærheten av midtpunktet i de ulike kategoriene.

I tabellen nedenfor illustereres utvikling i barnehageekvivalenter (barn over 3 år med heldagsplass) fra 1997 og fram mot år 2020. Utvalget har i denne framskrivningen benyttet seg av SSBs alternativ med middels befolkningsvekst. Siden både oppholdstidsraten og dekningsgraden videreføres på 1990 nivå, vil endringene i antall barnehageekvivalenter fra et år til et annet referere seg til demografiske endringer.

4.1.2 Driftskostnader pr. barnehageekvivalent

Driftskostnadene vil avhenge av hvilken standard det er på tilbudet. Standarden måles som antall utførte timeverk pr. barnehageekvivalent. Utvalget har i beregningene valgt å ta utgangspunkt i standarden fra 1993 som er beregnet til 310 timeverk pr. barnehageekvivalent pr. år. Ved å benyttet standarden fra 1993 har utvalget betraktet standarden som en variabel som ikke påvirkes av reformen. Utvalget har videre forutsatt at standarden er den samme for alle aldersgruppene.

For å beregne antall utførte timeverk i barnehagen (private- og offentlige) har vi tatt utgangspunkt i antall timeverk kommunale barnehager beregnet på grunnlag av data fra Nasjonalregnskapet og kommuneregnskapet. Dette tallet er deretter justert med årsverkstall for alle barnehager hentet fra barnehagestatistikken.

På grunnlag av standard og totalt antall barnehageekvivalenter har vi beregnet samlet antall timeverk knyttet til barnehagetilbudet til seksåringer. Dette tallet er deretter multiplisert med gjennomsnittlig lønn pr. timeverk. Gjennomsnittlig lønn pr. timeverk er beregnet med utgangspunkt i kommuneregnskapet. Vi har av beregningstekniske grunner valgt å se bort fra en eventuell realønnsvekst i årene etter 1997. Vi har videre forutsatt at forholdet mellom lønns­kostnader og andre driftskostnader er det samme for alle aldersgruppene. Av denne forutsetningen følger at andre driftskostnader antas å avhenge av antall timeverk sysselsatt i barnehagen, snarere enn antall barn. Med utgangspunkt i dette forholdstallet og lønnskostnader i barnehagen har vi regnet ut driftskostnader pr. barnehageekvivalent. Under forutsetning av at forholdet mellom lønn og andre driftskostnader holder seg konstant, vil drifts­kostnader pr. barnehageekvivalent i 1997 (og årene fremover) være som skissert i tabellen nedenfor.

Samlede driftskostnader knyttet til referansealternativet vil være gitt som produktet av antall barnehageekvivalenter og driftskostnader pr. barnehageekvivalent. Utviklingen i samlede driftskostnader er skissert i tabellen og figuren nedenfor. Forskjellene i samlede driftskostnader fra et år til et annet skriver seg fra endringer i antall seksåringer.

Det er disse beløpene som vil komme til fradrag ved beregning av merkostnader i forhold til konstruert referansealternativ. Utvalget vil presisere at dette er kostnader knyttet til konstruert referansealternativ hvor vi har forsøkt å renske tallmaterialet for de tilpasningene som har funnet sted som følge av reformen, og at beregningene er foretatt på grunnlag av aggregerte størrelser. Vi ser av tabellen at drifts­kostnadene i referansealternativet er høyest det året reformen settes i gang. Dette skyldes at antallet seksåringer er høyest i 1997.

På grunn av at barnehagedekningen for seks­åringer har økt i årene etter 1990, ville drifts­kostnadene knyttet til referansealternativet vært høyere dersom utvalget hadde valgt et annet basisår enn 1990. Dersom en antar samme kostnadsstruktur for plasser i barnehagen som for plasser i skolen under lov om barnehager, ville driftskostnadene i referansealternativet ha økt med om lag 20 mill. kroner pr. prosentpoeng økning i dekningsgraden. Forutsetningen om samme kostnadstruktur for plasser i barnehagen og plasser i skolen under lov om barnehager er imidlertid ikke helt korrekt. Plassene i skolens lokaler under lov om barnehager er i gjennomsnitt om lag 25 pst. billigere enn tilsvarende barnehageplass. Dette bidrar til å redusere økningen i driftskostnader som følge av et annet basisår.