7 Investeringer

7.1 Innledning

Skolestart for seksåringer vil medføre investeringer i skolebygg utover de investeringene som ville funnet sted dersom reformen ikke hadde blitt gjennomført. Det kan imidlertid være problematisk å tallfeste disse merkostnadene. En hensiktsmessig innfallsvinkel for å oppnå konsistens er at reformalternativet og referansealternativet vil føre til ulike kapasitetsbehov i skolen og i barnehagen. Investeringene som følge av reformen blir differansen mellom investeringene i de to alternativene, dvs. med og uten seksåringer i skolen.

I det følgende skal vi drøfte mer detaljert hvordan vi har valgt å beregne investeringene som følge av reformen.

7.2 Forutsetninger om ledig kapasitet

For en kommune med ledig kapasitet i skolen vil det normalt være lønnsomt å ha en seksåring i skolen under lov om barnehager i stedet for i barnehage, jf. omtalen av gruppedelingstall i kapittel 2. Hvis det ikke er ledig kapasitet i skolen, er det imidlertid mer usikkert om innsparingen i driftsutgifter kan forsvare en framskyvning av investeringer for å ta inn seksåringer i skolen. Dette vil særlig være tilfelle dersom den geografiske fordelingen av seksåringene i en kommune medfører små klasser. Det kan derfor være grunn til å anta at en betydelig del av de seksåringene som er tatt inn i skolen etter 1991 ikke har medført investeringer i nye arealer.

Selv om det er grunn til å anta at et stort antall kommuner har utnyttet eventuell ledig kapasitet til å ta seksåringer inn i skolen, kan det likevel være forhold som gjør at enkelte kommuner ikke utnytter slik kapasitet. Et slikt forhold kan være at kommunen ikke ønsker å omdisponere de barnehageplassene seksåringene frigir til yngre aldersgrupper, samtidig som det på kort sikt kan oppfattes som vanskelig å redusere sysselsettingen i de barnehagene seksåringene bli flyttet fra. Et annet forhold kan være generell usikkerhet om gjennomføring av reformen.

For å få et anslag for ledig kapasitet i skolen, har utvalget gjennomført en spørreundersøkelse som omfatter samtlige kommuner. Spørreundersøkelsen er gjennomført ved hjelp av KUF og statens utdanningskontorer. I undersøkelsen ble det stilt spørsmål om investeringer i nye arealer for seksåringer i skolen og ledig kapasitet pr. 1.1.1995 i eksisterende skolelokaler som er planlagt til bruk for seksåringer i 1995. Sammen med opplysninger om antall seksåringer i skolens lokaler pr. 1.1.1995, gir dette grunnlag for å anslå ledig kapasitet for seksåringer i skolen. Utvalget har på grunnlag av undersøkelsen anslått ledig kapasitet for seksåringer i grunnskolen til om lag 1500 klasser. En nærmere omtale av undersøkelsen er gitt i vedlegg 1 til utvalgets rapport.

Anslaget på ledig kapasitet må oppfattes som et estimat for hva den ledige kapasiteten for seksåringer ville vært i 1997 dersom seksåringene ikke var blitt tatt inn i skolen, og det ikke var investert i nye lokaler for seksåringer. Utvalget har dermed beregnet samlede reformavhengige investeringer, og ikke de investeringene som gjenstår etter 1.1.95. Det beregnede investeringsbehovet som følge av reformen blir dermed ikke påvirket av om enkelte kommuner har valgt å framskyve investeringer for å flytte seksåringer inn i skolens lokaler.

Selv om en skole har ledig kapasitet, vil det ofte være nødvendig å tilpasse ledige lokaler for å kunne ta inn seksåringer. I undersøkelsen ble det også spurt om investeringer ved tilpasning av eksisterende skolebygg rettet mot seks­åringer i skolen. Behovet for tilpasning av arealer vil bl.a. kunne avhenge av det pedagogiske innholdet i undervisningen, f.eks. behov for lekeareal m.m. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at hele den ledige kapasiteten må tilpasses til seksåringer før den kan tas i bruk.

Et alternativ til å beregne ledig kapasitet for seksåringer ville vært å beregne samlet ledig kapasitet for alle klasser pr. 1.1.1995. Begrunnelsen for en slik framgangsmåte ville vært at eventuell ledig kapasitet i utgangspunktet kan anvendes av alle klassetrinn. Ledig kapasitet skal derfor ikke komme som en mindrekostnad ved seksårsreformen, dersom den også ville blitt fylt opp uten reformen som følge av demografisk utvikling. Årsaken til at utvalget ikke har valgt en slik framgangsmåte er at ledig kapasitet trolig finnes først og fremst i skolekretser med lav tilgang av elever. En vekst i kullene i grunnskolen vil i tilfelle i liten grad føre til knapp kapasitet i disse skolekretsene. Dette gjør at det trolig ikke vil være korrekt å forutsette utnyttelse av all ledig kapasitet før det finner sted nye investeringer.

I Innst. O. nr. 36 (1993-94) heter det bl.a. følgende:

«Et flertall, Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, sier seg enig med departementets vurdering og vil sterkt understreke skolestrukturens betydning for vårt fremtidige bosettingsmønster. Dette flertallet peker på at det i grisgrendte strøk kan være lang veg til skolebygningen. Av den grunn mener dette flertallet at kommunene kan samlokalisere opplæringen for seksåringene og småskoletilbudet med barnehagen, der det er mest hensiktsmessig.»

Muligheten for å utnytte ledig barnehagekapasitet i samsvar med utalelsen fra komiteflertallet innebærer isolert sett en mulig reduksjon av reformavhengige investeringer i skolen. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunnlag for å tallfeste en eventuell slik virkning. Det er likevel neppe grunn til å anta at eventuell samlokalisering vil påvirke reformavhengige investeringer i særlig grad, siden et slikt tiltak trolig først og fremst vil være aktuelt i områder der investeringsbehovet i utgangspunktet er relativt lavt.

7.3 Investeringer i skole og barnehage

7.3.1 Investeringer i skolen

Som omtalt i avsnitt 7.2 har utvalget antatt at det i utgangspunktet har vært noe ledig kapasitet i enkelte skoler. Dette gir følgende generelle opplegg for beregning av investeringer i skolen:

• Utvalget har lagt til grunn et arealbehov for utvidelser av skolebygg på fem kvadratmeter pr. barn. Siden utvidelsene normalt må dimensjoneres for 28 elever pr. klasse, gir dette 140 kvadratmeter pr. klasse. Forutsetningen om at investeringene skjer i form av utvidelser av eksisterende skoler, innebærer at gjennomsnittlig skolestørrelse vil øke noe som følge av reformen.

  Utvalget har videre lagt til grunn en enhetspris inkludert inventar på 11 000 kroner pr. kvadratmeter. I tillegg til kostnadene for nye arealer, beregnes det også en kostnad for tilpasning av eksisterende lokaler pr. klasse. Bl.a. på grunnlag av opplysninger fra spørreskjemaene er denne kostnaden satt til 2 500 kroner pr. kvadratmeter.

• For å fange opp nødvendig byggetid legges det som en beregningsteknisk forutsetning til grunn at investeringene finner sted ett år før det faktiske kapasitetsbehovet oppstår. Første beregningsår er 1997, slik at de første registrerte investeringene finner sted i 1996.

På grunnlag av disse forutsetningene beregner vi investeringene på følgende måte:

• Det legges til grunn at seksåringer ikke tas inn i skolen. Kapasitetsbehovet hvert år (målt i antall klasser ) beregnes på grunnlag av anslagene for klassestørrelse og demografisk utvikling for aldersgruppen sju til tolv år. Investeringene blir bestemt av økningen i kapasitetsbehov mellom to etterfølgende år når kapasitetsbehovet overstiger kapasiteten.

• Det legges til grunn at seksåringer tas inn i skolen. Kapasitetsbehovet hvert år (målt i antall klasser) beregnes på grunnlag av anslagene for klassestørrelse og demografisk utvikling for aldersgruppen seks til tolv år. Investeringene blir igjen bestemt av økningen i kapasitetsbehov mellom to etterfølgende år når kapasitetsbehovet overstiger kapasiteten. Ledig kapasitet i første beregningsår settes lik antall klasser som er tatt inn uten investeringer i nybygg og oppgitt ledig kapasitet som ennå ikke er anvendt til seksåringer, jf. omtale i avsnitt 7.2.

• De investeringene i nybygg som skyldes at seksåringer tas inn i skolen, framkommer hvert år som differansen i investeringer mellom de to beregningsalternativene ovenfor (målt i klasser). Denne differansen multipliseres med kostnaden (produktet av kvadratmeterpris og arealbehov) for å få investeringene målt i kroner. Videre multipliseres kostnaden for tilpasning av eksisterende lokaler målt i kroner pr. klasse med den oppgitte ledige kapasiteten. Summen av investeringer i nybygg og tilpasning av eksisterende lokaler for seksåringer blir lik de investeringene som følger av reformen.

Den framgangsmåten som er skissert ovenfor innebærer at vi ikke tar eksplisitt hensyn til levetid for skolebygg i beregningene. En vanlig levetid for et skolebygg vil være 50 år. De reinvesteringene som vil følge av reformen vil dermed ligge såvidt langt fram i tid at utvalget ikke har gått nærmere inn på slike beregninger. For inventar er imidlertid levetiden beregningsteknisk satt til 10 år, og utgifter fram til år 2020 er inkludert i beregningene.

Med de forutsetningene utvalget har lagt til grunn, vil største delen av investeringene påløpe om lag ett år før reformen trer i kraft. Enkelte reformavhengige investeringer vil imidlertid også finne sted i senere år, og utvalget har derfor foretatt en nåverdiberegning med 7 pst. realrente. For å gjøre investeringene direkte sammenliknbare med driftsutgiftene, er det videre foretatt en annuitetsfordeling av kostnadene over hele levetiden med samme realrente. Realrenten som er benyttet ved annuitetsfordelingen er ment å gjenspeile en langsiktig finansieringsrente for kommunene. Dersom kommunene faktisk viser seg å få en annen finansieringsrente må beregningene korrigeres tilsvarende.

7.3.2 Investeringer i barnehage

Investeringene i barnehagen beregnes i prinsippet på samme måte som i skolen. Det legges til grunn et arealbehov på 4 kvadratmeter pr. barn. Arealbehovet multipliseres med en kvadratmeterpris på 8 000 kroner pr. kvadratmeter som tilsvarer grunnlaget for lån i Husbanken (ekskl. tomtekostnader).

På grunnlag av demografidata for de aktuelle aldersgruppene beregnes investeringene i de to alternativene (med og uten seksåringer i barnehagen). Differansen mellom disse investeringene blir dermed lik de reduserte investeringene i barnehagen som følge av reformen. For å få investeringene målt i kroner multipliserer vi med normkostnaden pr. barn. Videre legger vi igjen beregningsteknisk til grunn at også investeringene i barnehagelokaler i sin helhet påløper ett år før behovet for kapasitet oppstår.

Eventuelle reduserte investeringer i barnehage for de gjenværende aldersgruppene beregnes bare for det alternativet der de barnehageplassene seksåringene frigir ikke benyttes til å øke dekningsgraden for yngre aldersgrupper. I det reformalternativet der de fristilte plassene benyttes til en slik økning, antar vi som en beregningsteknisk forenkling at investeringene vil være like i reformalternativet og referansealternativet. Dette svarer i hovedsak til en forutsetning om en forholdsvis lik demografisk utvikling for de ulike aldersgruppene. Vi tar heller ikke hensyn til eventuelle reduserte barnehageinvesteringer når vi beregner faktiske merkostnader på det tidspunktet reformen trer i kraft, jf. omtale i avsnitt 2.3.

For barnehager legger vi til grunn at det er full kapasitetsutnyttelse i 1996. Dette bygger på en antakelse om at etterspørselen etter barnehageplasser vil være tilstrekkelig til å fylle opp hver enkelt barnehage. Fra 1997 og utover antar vi imidlertid i reformalternativ 1 at den barnehagekapasiteten seksåringene frigir kan bli stående ledig fram til den eventuelt blir fylt opp av andre aldersgrupper som følge av større kull. (Vi forutsetter konstant dekningsgrad for hvert kull). En alternativ forutsetning ville være å anta at barnehagelokalene hadde alternativ anvendelse, slik at ledige lokaler på ethvert tidspunkt kunne selges eller leies ut. Dette ville i tilfelle bidra til å redusere kostnadene ved reformen. Utvalget har valgt å regne som om lokalene ikke har alternativ anvendelse, men vil peke på at et visst omfang av nedleggelse og avhendelse av hele barnehager ikke nødvendigvis ville være urealistisk når et helt årskull med høy dekningsgrad forsvinner. Også for barnehager ser vi for øvrig bort fra avskrivninger, jf. omtale av investeringer i skolen i punkt 7.3.1.

Aldersgruppene fra null til seks år når en demografisk topp i 1997. Dette gir en innsparing i 1996 på 49 mill. kroner som følge at seks­åringer flyttes over i skolen. Med en antatt levetid for barnehageinvesteringer på 30 år, gir dette en årlig mindrekostnad på om lag 3 mill. kroner. Dersom barnehagelokaler ikke har annen anvendelse, gir det derfor liten innsparing i kapitalkostnader å flytte seksåringene over i skolen.

7.3.3 Investeringer – et sammendrag

På grunnlag av drøftingene i punkt 7.3.1 og 7.3.2, kan vi sette opp følgende oversiktstabell over investeringer som følger av reformen: