8 Samlede merkostnader ved skolestart for seksåringer

I dette kapitlet sammenstiller vi de beregningene av drifts- og investeringskostnader som er foretatt i kapitlene 4 – 7. Forklaring på hvordan utvalget har valgt de ulike beregningsalternativene er gitt i kapittel 3Prinsipper for beregningene, jf. henvisninger i de følgende avsnittene.

8.1 Samlede merkostnader i forhold til konstruert referansealternativ

Når vi beregner kostnader i forhold til det konstruerte referansealternativet, finner vi re­form­avhengige kostnader i hvert år fra 1997 til 2020 dersom vi kun tar hensyn til endringer i rammebetingelser som er eksterne i den forstand at de ikke påvirkes av reformen. Dette innebærer bl.a. at dekningsgraden for barnehager opprettholdes på 1990-nivå, jf. nærmere omtale i kapitlene 3 og 4.

I punkt 5.1.4 er det vist de samlede drifts­kostnadene under reformalternativ 1, dvs. når de barnehageplassene seksåringene frigjør ikke benyttes til å øke dekningsgraden for yng­re aldersgrupper. På samme måte er samlede driftskostnader under reformalternativ 2 vist i punkt 5.2.1. I dette alternativet benyttes de barnehageplassene seksåringene frigir til å øke dekningsgraden for yngre aldersgrupper.

Netto økte investeringer som følge av reformen er beregnet i punkt 7.3.3.

Når vi skal finne et uttrykk for årlige reformkostnader, må vi ta hensyn til at investeringene har en levetid utover det året de påløper. For å gjøre investeringskostnader og driftskostnader sammenliknbare, foretar vi derfor en annuitetsfordeling av kostnadene. De annuitetsfordelte kostnadene gir et uttrykk for årlige gjennomsnittskostnader fra og med 1997 som er det første beregningsåret. Gjennomsnittlige årlige merkostnader i forhold til det konstruerte referansealternativet er gitt i tabell 8.1:

8.2 Faktiske merkostnader ved reform­start

I løpet av de siste årene er det skjedd en rekke endringer innenfor barnehage- og skolesektoren som helt eller delvis har sammenheng med den planlagte reformen. De viktigste endringene er adgangen til å ta inn seksåringer i skolens lokaler og en økning av dekningsgraden i barnehagen for alle aldersgrupper. For å fange opp effekten av disse endringene har utvalget be­regnet faktiske merkostnader ved reformstart. På samme måte som ved beregning av kostnader i forhold til et konstruert referansealternativ har vi to reformalternativer: I reformalternativ 1 holder vi dekningsgraden for 1-5 åringer uendret på dagens nivå, mens vi i reformalternativ 2 benytter de barnehageplassene seks­åringer frigjør til å øke dekningsgraden for andre aldersgrupper. Det vises for øvrig til nærmere omtale i kapittel 3.

De samlede driftskostnadene ved reformstart er kun beregnet for året 1997/98 for de to reformalternativene, jf. henholdsvis punkt 6.2.4 og og punkt 6.3.3. For å få sammenliknbare tall legger vi til annuitetsfordelte investeringer på samme måte som i tabell 8.1. Den eneste forskjellen i investeringsberegningene er at vi nå ikke tar hensyn til reduserte investeringer i barnehage i reformalternativ 1 som følge av reformen, jf. omtale i avsnitt 3.3.

Dersom vi forutsetter at dagens tilskuddssystem opprettholdes, kan vi fordele de samlede kostnadene mellom stat, kommune og foreldre, jf. henholdsvis punktene 6.2.4 og 6.2.5. Det beløpet som fordeles til kommunene er dermed de samlede kostnadene minus kostnader som enten dekkes av foreldrene eller ved øremerkede tilskudd fra staten. 1

Tabellen viser at både foreldrene og staten får reduserte kostnader i reformalternativ 1. Dette skyldes at både det øremerkede statstilskuddet og foreldrebetalingen til barnehager faller bort når seksåringer flyttes over i skolen. Denne virkningen er også til stede i reformalternativ 2, men oppveies delvis av øremerket statstilskudd og foreldrebetaling for de plassene som omdisponeres til yngre aldersgrupper.

8.3 Oppsplitting av merkostnader

Fra drøftingen ovenfor ser vi at skolestart for seksåringer fører til en kostnadsøkning uavhengig av hvilke reformalternativ vi regner på og uavhengig av om vi betrakter kostnadene på beslutningstidspunktet eller ved reformstart. Vi skal i det følgende foreta en litt nærmere analyse av hva som er grunnen til denne kostnadsøkningen. Vi vil kun betrakte reformalternativ 1 ved reformstart, dvs. første kolonne i tabell 8.2 ovenfor. For dette beregningsalternativet kan vi dele opp kostnadene på følgende måte:

Den samlede dekningsgraden for seksåringer i barnehager og i skolens lokaler var om lag 90 pst. i 1994. Dersom alternativet hadde vært å videreføre denne dekningsgraden, ville obligatorisk skolestart for seksåringer medført en kostnadsøkning som følge av at ytterligere 10 pst. av kullet gis et tilskuddsberettiget tilsyn. I tabellen er denne kostnaden beregnet til 226 mill. kroner. 2

En allmennlærer i full stilling tilbringer 24 timer pr. uke med barna (forutsatt at læreren er klassestyrer), mens tilsvarende tall for en førskolelærer er 33,5 timer pr. uke. Leseplikten for de lærerne som skal undervise seksåringer, vil avhenge av forhandlinger, jf. nærmere omtale i punkt 5.1.1. Utvalget har beregningsteknisk lagt til grunn at disse lærerne vil få samme leseplikt som allmennlærere. Dette vil i tilfelle gi en merkostnad på 230 mill. kroner i forhold til om seksåringene i fulldelte skoler skulle vært undervist av lærere som tilbringer like mye tid med barna som førskolelærere.

Skolestart for seksåringer innebærer at elever som bor lengre fra skolen enn fire kilometer har krav på skyss, jf. omtale i punkt 5.1.2. Videre vil det være nødvendig å foreta investeringer for å få plass til seksåringer i skolen, jf. omtale i kapittel 7. Til sammen vil dette gi en årlig merkostnad på 279 mill. kroner.

Når seksåringene er i skolen vil de bli organisert på en annen måte enn i barnehagen. Bl.a. vil de ofte være i en større gruppe (klasse) enn før. På den annen side vil de bli undervist av personale med andre lønnsvilkår, behovet for lærebøker og annet materiell vil være større osv. Den gjennomsnittlige oppholdstiden vil også bli noe lengre enn i barnehage. Samlet sett vil dette gi en merkostnad på 47 mill. kroner.

De kostnadskomponentene som er omtalt ovenfor vil summere seg til den samlede kostnaden ved reformen. I den forbindelse er det likevel viktig å være klar over at utvalget ikke har prøvd å verdsette ikke-tilskuddsberettiget barnetilsyn, jf. omtale i avsnitt 3.1. F.eks. vil økte offentlige skyssutgifter til skole framstå som en kostnad i utvalgets beregninger, mens den tilsvarende reduksjonen av private skyssutgifter til barnehage ikke er verdsatt.

8.4 Ulike tolkninger av reformen

Ulike tolkninger av reformen vil påvirke kostnadene ved den. Vi vil i dette avsnittet kort oppsummere virkningen av de viktigste reformtolkningene. Alle kostnadsforskjeller refererer seg til faktiske merkostnader ved reformstart.

Dersom reformen tolkes som en skolereform, og ikke en kombinert skole- og barnehagereform, bør ikke dekningsgraden i barnehage for andre aldersgrupper øke som følge av at seksåringene tas inn i skolen. Dette vil gi en mindrekostnad på 1595 mill. kroner i 1997/98 i forhold til om de barnehageplassene seksåringer frigir f.o.m. barnehageåret 1994/95 skal omdisponeres til yngre aldersgrupper, jf. tabell 8.2. En annen tolkningsmulighet er knyttet til arbeidstidsvilkår. Dersom undervisningspersonalet i fulldelte skoler tilbringer like mye tid sammen med barna som førskolelærere, vil dette innebære en mindrekostnad på 230 mill. kroner i forhold til bruk av ordinære allmennlærervilkår, jf. omtale i punkt 5.1.1 og avsnitt 8.3.

8.5 Innsparingsmuligheter

Utvalget har i liten grad funnet rene innsparingsmuligheter som er knyttet til reformen, dvs. innsparinger som ikke gir redusert tjenestenivå eller økning i andre kostnader. Det kan likevel være grunn til å omtale regelverket for fådelte skoler. Gjeldende regelverk er beregnet ut fra en struktur med seks årskull på barnetrinnet. Utvalget har gjennomført beregninger med utgangspunkt i dette regelverket. Beregningene viser at det ved de fådelte skolene som må opprette en ny klasse som følge av reformen, vil bli opprettet 634 nye klasser. Et flertall av disse klassene vil kun bestå av seksåringer. En oppmykning av dette regelverket vil kunne bidra til å redusere antall klasser, noe som vil gi en innsparing på om lag 500 000 kroner pr. klasse pr. år. På samme måte vil en endring av dagens språkdelingsregler kunne bidra til å redusere klasseantallet.