3 Prinsipper for beregningene

3.1 Kostnader ved reformen – prinsipper og begrepsbruk

Skolestart for seksåringer kan i utgangspunktet oppfattes som en reform som endrer tilsynsformen for denne aldersgruppen. Utvalget legger i den forbindelse til grunn at en endring av tilsynsform også innebærer en endring i pedagogisk tilbud. Alle seksåringer vil normalt ha behov for tilsyn på dagtid. Reformen vil imidlertid føre til at seksåringene får annet tilsyn enn tidligere, f.eks. ved at tilsyn i skole erstatter tilsyn i barnehage. For å beregne de totale merkostnadene ved reformen burde vi i prinsippet beregnet de totale kostnadene ved slikt tilsyn etter gjennomføring av reformen og trukket fra tilsvarende kostnader før gjennomføring av reformen. De totale kostnadene måtte da omfattet alle tilsynsformer, og alle relevante kostnadskomponenter måtte vært beregnet for hver tilsynsform.

Utvalget har ikke lagt opp til å utvide analysen av kostnader ved reformen til en nytte-kostnadsanalyse som også kan benyttes til å analysere om reformen faktisk er lønnsom, jf. at utvalgets mandat er avgrenset til en ren kostnadsanalyse. Utvalget vil imidlertid peke på at en fullstendig kostnadsanalyse i prinsippet kunne vært benyttet for å beregne om reformen er samfunnsøkonomisk lønnsom i forhold til dagens ordning, dersom verdien av det pedagogiske tilbudet for seksåringene (og eldre aldersgrupper) er likeverdig før og etter reformen. Uten en slik antakelse ville det være nødvendig også å tallfeste nytteeffekten av et endret pedagogisk tilbud for å få et direkte anslag på lønnsomheten av reformen. Dette er utvilsomt en meget krevende oppgave, og en mer realistisk fremgangsmåte kan være å begrense seg til å tallfeste merkostnadene (eller mindrekostnadene), og deretter lage mer subjektive anslag på verdien av et endret pedagogisk tilbud.

Utvalget har ikke beregnet kostnadene for alle tilsynsformer før og etter reformen. En slik avgrensing skyldes manglende tilgang på kostnadsdata og begrensede muligheter for å utføre mer omfattende undersøkelser innenfor den tiden som har stått til utvalgets disposisjon. Utvalget har derfor begrenset seg til kun å beregne kostnadene ved tjenesteyting som finner sted i offentlige barnehager og skoler og i private barnehager eller skoler med offentlig tilskudd. En vesentlig del av kostnadene ved å gi tilsyn til seksåringer belastes husholdningene i form av hjemmeværende foreldre eller andre former for ikke-tilskuddsberettiget tilsyn. (Vi betrakter f.eks. dagmammaordninger som ikke-tilskuddsberettiget tilsyn selv om utgiftene til en slik ordning innenfor en viss grense kan komme til fradrag i alminnelig inntekt ved likningen). Generelt vil overføring av seksåringer fra privat tilsyn kunne påvirke både arbeidstilbud og fritid/husholdningsproduksjon i husholdningssektoren. En tallfesting av disse effektene ville som omtalt ovenfor trukket analysen mer i retning av en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse.

Selv om utvalget ikke prøver å verdsette det ikke-tilskuddsberettigede tilsynet som finner sted i privat regi, kan det likevel være grunn til å peke på i hvilken retning dette trekker. Dersom omfanget av privat tilsyn som utvalget ikke verdsetter, er større uten reformen enn med reformen, vil en større andel av de samfunnsøkonomiske kostnadene verdsettes i reformalternativet. Dette vil isolert sett framstille reformen som mer kostnadskrevende enn om verdien av privat tilsyn var inkludert i beregningene. Virkningen er nærmere illustrert i boks 3.1.

De begrensningene som er omtalt ovenfor, gjør at utvalget strengt tatt ikke beregner de totale merkostnadene ved reformen. I teksten vil vi likevel benytte betegnelsen kostnadene ved reformen der dette ikke kan føre til misforståelser. På tilsvarende måte vil vi også benytte betegnelsene kostnader for staten, kostnader for kommunene og kostnader for foreldre når vi fordeler kostnadene mellom ulike kostnadsbærere. Vi vil også skille mellom beregning av merkostnader i forhold til et konstruert referansealternativ og beregning av faktiske merkostnader når reformen trer i kraft, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2 og 3.3.

3.2 En oversikt over beregnings­alternativene

For å beregne reformavhengige kostnader behøver vi både et referansealternativ og et reformalternativ. Et reformalternativ viser hvilke kostnader som påløper etter at reformen har trådt i kraft, mens et referansealternativ viser kostnadene uten reformen. I avsnitt 3.3 og 3.4 går vi nærmere inn på hvordan vi har valgt å definere referanse- og reformalternativer. Dette avsnittet gir en kort oppsummering av disse to avsnittene.

Et viktig spørsmål i tilknytning til seksåringsreformen er hva som skal gjøres med de barnehageplassene som frigjøres når seksåringene går overflyttes til skolen. Dette leder fram til to ulike reformalternativer. I reformalternativ 1 legger vi til grunn uendret barnehagedekning for yngre aldersgrupper også etter gjennomføring av skolestart for seksåringer. Dette svarer til at reformen tolkes som en ren skolereform. I reformalternativ 2 benyttes de fristilte plassene til å øke dekningsgraden i barnehage for yngre aldersgrupper. Dette svarer til at reformen tolkes både som en barnehage- og en skolereform. Utvalget tar ikke stilling til hvilket reformalternativ som bør gjennomføres, men beregner merkostnader for begge de to ulike tolkningene av reformen.

Utvalget har også valgt å regne merkostnader i forhold til to ulike utgangspunkt. Årsaken til dette er imidlertid ikke alternative reformtolkninger, men snarere et ønske om å belyse to ulike spørsmål.

For det første ønsker vi å beregne de kostnadene som kan henføres til seksåringsreformen. For et slikt formål bør vi ikke inkludere reformavhengige virkninger i referansealternativet, f.eks. i form av seksåringer er tatt inn i skolens lokaler. Dette gjør at vi må ta utgangspunkt i et konstruert referansealternativ som ikke er påvirket av reformen. I det konstruerte referansealternativet legger vi bl.a. til grunn at barnehagedekningen videreføres uendret på 1990-nivå.

I løpet av de siste årene har det skjedd en gradvis tilpasning til reformen, bl.a.ved at flere seksåringer har organisert tilsyn, og at seksåringer er tatt inn i skolens lokaler under lov om barnehager. Dette innebærer at kostnader som kan henføres til reformen allerede er blitt belastet offentlige budsjetter. For å fange opp virkningen av disse tilpasningene beregner utvalget faktiske merkostnader ved reformstart. I 1996/97 kan seksåringer ha tilsyn i skole etter lov om barnehage, tilsyn i barnehage eller ulike former for ikke-tilskuddsberettiget tilsyn. Faktiske merkostnader ved reformstart er i reformalternativ 1 definert som merkostnadene ved obligatorisk skolestart i 1997/98 i forhold til en videreføring av antatt fordeling mellom de ulike tilsynsformene i 1996/97. Det er disse beregningene som vil være relevante for kompensasjonsspørsmål, selv om utvalget ikke går direkte inn på slike vurderinger.

Et særlig problem er hvordan vi ved beregning av faktiske merkostnader ved reformstart skal behandle de barnehageplassene som kan omdisponeres til yngre aldersgrupper. Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i de plassene seks­åringene opptar i barnehagen høsten 1994. Det er derfor kostnader ved å omdisponere disse plassene som inngår i reformalternativ 2 ved reformstart. Deler av kostnadene ved en slik omdisponering vil imidlertid påløpe før skoleåret 1997/98.

De beregningsoppleggene som er skissert ovenfor, kan sammenfattes i følgende tabell:

3.3 Merkostnader og konstruksjon av referansealternativ

Reformkostnader er de kostnadene som direkte eller indirekte følger av reformen. Beregning av slike kostnader krever et anslag for kostnadene etter at reformen er gjennomført (reform­alternativet) som må holdes opp mot en videreføring av situasjonen før reformen (referansealternativet). For seksåringsreformen vil reformkostnadene bestå av kostnadene ved å ha seksåringer i skolen (reformalternativet) fratrukket kostnadene ved tilsyn av seksåringer dersom seksåringer ikke skal være i skolen (referansealternativet).

Alternativet til obligatorisk skolestart vil være at en andel av seksåringene i stedet er i barnehage. Kostnadene ved et slikt alternativ vil være avhengig av barnehagedekningen for seksåringer. En forutsetning kan være at barnehagedekningen for seksåringer skal holdes på samme nivå som da beslutningen om skolestart for seksåringer ble tatt. Et problem med en slik forutsetning er at det er vanskelig å definere et klart beslutningstidspunkt. Dette gjør at valg av starttidspunkt kan bli noe vilkårlig. Et rimelig krav kan være at det på starttidspunktet ikke skal ha vært foretatt noen lov- eller regelendringer som kan tilbakeføres til reformen. Det legges derfor til grunn i referansebanen at barnehagedekningen skal holdes uendret på 1990-nivå, siden 1991 var det første året det var generell adgang til å ha seksåringer i skolen etter lov om barnehager.

Alternativt kunne det vært lagt til grunn at barnehagedekningen for seksåringer skal trappes opp i samsvar med nærmere spesifiserte politiske målsetninger. En forutsetning om økt barnehagedekning over tid vil bidra til å redusere merkostnadene ved skolestart for seksåringer.

Utvalget vil peke på at referansealternativet i de fleste tilfellene bør være en framskrivning av utgangssituasjonen ut fra eksisterende regelverk og forventede endringer i relevante eksterne rammebetingelser over beregningsperioden, jf. også omtalen i avsnitt 1.5 i utvalgets rapport om kostnadene ved arbeidstidsavtalen og Reform '94 (NOU 1994: 15). kap2.1 Utvalget finner det i denne sammenheng ikke rimelig å tolke politiske målsetninger om økt barnehagedekning som en endring i en ekstern rammebetingelse. Utvalget vil i den forbindelse også peke på at kostnadene ved enhver reform kan reduseres til dels sterkt ved å spesifisere et tilstrekkelig kostnadskrevende referansealternativ. Dette kan gjøre at tiltak eller reformer framtrer som samfunnsøkonomisk lønnsomme eller kostnadseffektive som følge av hvordan referansealternativet er spesifisert. Utvalget har derfor lagt til grunn et referansealternativ med uendret barnehagedekning på 1990-nivå for seksåringer. Virkningen av økt barnehagedekning er imidlertid fanget opp i beregningene av faktiske merkostnader når reformen trer i kraft, jf. omtale i avsnitt 3.3.

Kostnadene ved seksåringsreformen vil være avhengig av hvordan kapasiteten seksåringene frigir blir benyttet. Utvalget legger i den forbindelse til grunn to ulike tolkninger av reformen. Dette gjør at vi i beregningene får to reformalternativer.

I det ene reformalternativet legges det til grunn barnehagedekning på 1990-nivå, slik at endringen i antall barnehageplasser kun skyldes demografiske endringer. Skolestart for seks­åringer oppfattes dermed som en reform som kun fører til at seksåringer flyttes fra barnehager og privat tilsyn til skolen. Flyttingen av seksåringer til skolen vil i dette tilfellet kunne redusere det framtidige investeringsbehovet i barnehager, jf. omtale i kapittel 4.

I det andre reformalternativet benyttes de plassene som seksåringene frigjør til å øke dekningsgraden for yngre aldersgrupper. Økningen i dekningsgrad fordeles på aldersgruppen 1 – 5 år slik at den relative fordelingen av barnehageplasser mellom ulike alderstrinn opprettholdes i utgangsåret. Reformen tolkes dermed slik at den også skal bidra til å bedre barnehagedekningen for yngre aldersgrupper.

De kostnadene som skal tas med i reformalternativet (seksåringer i skolen) og i referansealternativet (seksåringer i barnehage) vil generelt kunne deles i driftskostnader og investeringskostnader. Sentrale forutsetninger og skisse til beregningsopplegg for disse kostnadene er nærmere omtalt i kapitlene 4 og 5. I tillegg er det nødvendig å fastsette et startår for beregningene. Det naturlige startåret synes å være det tidspunktet det er forventet at reformen skal iverksettes, dvs. skoleåret 1997/98. Kostnadene i reformalternativet og referansealternativet sammenliknes dermed i hvert år fra og med 1997/98. Det tas hensyn til at investeringskostnader normalt vil påløpe ett til to år før investeringene skal tas i bruk. For å gi et samlet uttrykk for kostnadene ved reformen kan kostnadene i hvert år neddiskonteres til en nåverdi i et bestemt år eller annuitetsfordeles over reformens levetid med et bestemt utgangsår. Utvalget har teknisk sett ført beregningene fram til år 2020.

Basert på drøftingen ovenfor har vi følgende to alternativer for merkostnadene ved skolestart for seksåringer:

- Reformalternativ 1

Merkostnadene ved skolestart for seksåringer i hvert år fra og med 1997/1998 regnet i forhold til et referansealternativ der barnehagedekningen for seksåringer holdes uendret i forhold til 1990. Det legges til grunn uendret barnehagedekning for yngre aldersgrupper også etter gjennomføring av skolestart for seks­åringer.

- Reformalternativ 2

Merkostnadene ved skolestart for seksåringer i forhold til samme referansealternativ. I reformalternativet legges det til grunn at fristilte plasser i barnehagene benyttes til å øke dekningsgraden for yngre aldersgrupper.

Dette beregningsopplegget vil nødvendigvis innebære at merkostnadene blir høyere i det reformalternativet der fristilte plasser benyttes til å øke dekningsgraden for yngre aldersgrupper. Siden vi ikke verdsetter private tilsynsordninger for disse aldersgruppene, er imidlertid ikke dette ensbetydende med at en slik anvendelse av fristilte plasser ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom, jf. omtale i avsnitt 3.1.

3.4 Beregning av faktiske mer­kostnader når reformen trer i kraft

Den framgangsmåten som er skissert i avsnitt 3.2 har som formål å finne merkostnadene ved reformen ut fra et valgt utgangspunkt. Framgangsmåten med å opprettholde barnehagedekningen på 1990-nivå innebærer imidlertid at det benyttes et konstruert referansealternativ som ikke vil bli realisert på noe tidspunkt. I tillegg vil det derfor være av interesse å beregne forventede faktiske merkostnader når reformen trer i kraft.

De merkostnadene som oppstår når reformen trer i kraft, vil bl.a. kunne danne grunnlag for vurdering av kompensasjon til kommunesektoren. Utvalget går i samsvar med sitt mandat ikke direkte inn på kompensasjonsspørsmål, men forsøker likevel å legge beregningene til rette for slike vurderinger. Ved beregning av faktiske merkostnader når reformen trer i kraft har vi dermed eksplisitt fordelt merkostnadene mellom kommunene, staten og private, jf. omtale i kapittel 6. Vi forutsetter i den forbindelse at dagens finansieringssystem for skole og barnehage opprettholdes.

Investeringer i skolen pga. seksåringer er kun aktuelle i reformalternativet, og er derfor ikke påvirket av hvordan referansealternativet er konstruert. Det er derfor ikke behov for beregninger av disse investeringene utover det som er omtalt under avsnitt 3.2.

I kapittel 7 vises det at seksåringsreformen kan medføre reduserte investeringer i barnehager dersom de fristilte plassene ikke benyttes til å øke dekningsgraden for andre aldersgrupper. De reduserte investeringene som beregnes er imidlertid basert på en barnehagedekning på 1990-nivå. Det vil derfor være nødvendig med nye beregninger for å anslå en eventuell faktisk mindrekostnad. Den faktiske reduksjonen i investeringer vil imidlertid være avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn om faktisk barnehagedekning i hvert år framover. Det er utvalgets oppfatning at en slik forutsetning vil være forholdsvis vilkårlig, og vi har derfor valgt å se bort fra denne kostnads­komponenten i beregningene.

Når det gjelder driftskostnader, vil den viktige overgangen være fra skoleåret 1996/97 til skoleåret 1997/98 når reformen er planlagt iverksatt. I skoleåret 1996/97 er det mulig at seksåringer har tre ulike tilsynsformer:

• Tilsyn i skole etter lov om barnehager.

• Tilsyn i barnehage.

• Tilsyn av foreldre eller andre former for ikke-tilskuddsberettiget tilsyn.

Utvalget har beregnet merkostnadene ved obligatorisk skolestart i 1997/98 regnet i forhold til en videreføring av antatt fordeling mellom de ulike tilsynsformene i 1996/97, jf. nærmere omtale i kapittel 6. Beregningene er foretatt på grunnlag av to ulike tolkninger av reformen på samme måte som i forrige avsnitt:

- Reformalternativ 1

Merkostnadene ved skolestart for seksåringer beregnes som differansen mellom kostnadene ved å ha seksåringer i skole og å kostnadene ved å ha seksåringer i barnehage eller i skole etter lov om barnehager.

- Reformalternativ 2

Merkostnadene ved skolestart for seksåringer beregnes som differansen mellom kostnadene ved å ha seksåringer i skole og kostnadene ved å ha seksåringer i skole etter lov om barnehager. I tillegg kommer kostnader ved at de plassene seksåringer fristiller i barnehage benyttes til å øke dekningsgraden for yngre aldersgrupper.

Vi benytter betegnelsene reformalternativ 1 og reformalternativ 2 på samme måte som i forrige avsnitt for å få fram at vi omtaler de samme to hovedtolkningene av reformen: I reformalternativ 1 er skolestart for seksåringer en ren skolereform, mens reformalternativ 2 innebærer at reformen også er en reform for barnehagesektoren. Resultatene fra beregningene blir likevel forskjellige fordi vi i forrige avsnitt tok utgangspunkt i et konstruert referansealternativ med dekningsgrad på 1990-nivå, mens vi her benytter den antatte faktiske fordelingen mellom ulike tilsynsformer i 1996/97. I tillegg legger vi til grunn at de plassene seksåringer vil ha i skolen etter lov om barnehage i begge alternativene omdisponeres til ordinære skoleplasser. Når vi regner faktis­ke merkostnader begrenser vi oss også til å regne merkostnader i 1997/98, mens de beregningene vi redegjorde for i forrige avsnitt skal føres fram til år 2020.

Et særlig problem er hvordan vi ved beregning av faktiske merkostnader ved reformstart skal behandle de barnehageplassene som kan omdisponeres til yngre aldersgrupper. Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i de plassene seks­åringene opptar i barnehage høsten 1994. Det er derfor kostnader ved å omdisponere disse plassene som inngår i reformalternativ 2 ved reformstart. Deler av kostnadene ved en slik omdisponering vil imidlertid påløpe før skoleåret 1997/98.

Opplegget ovenfor innebærer at de beregnede faktiske merkostnadene ved reformen blir påvirket av hvor mange seksåringer som tas inn i skolen før 1997. Dette er i prinsippet problematisk fordi kommunene samlet sett kan ha incentiver til å unnlate å ta seksåringer inn i skole eller barnehage før dette tidspunktet, for dermed å øke beregnede merkostnader og dermed det beløpet som kan forventes som kompensasjon. Dersom hver kommune er liten i forhold til totalen, vil imidlertid hver kommune oppfatte økonomisk kompensasjon fra staten for seksåringsreformen som en størrelse som ikke påvirkes av den enkelte kommunes tilpasning. Hver kommune vil dermed ha incentiver til å velge kostnadseffektive løsninger, og strategisk atferd f.eks. i form av at kommunene ikke utnytter ledig skolekapasitet til seks­åringer før 1997, vil i liten grad forekomme. Utvalget legger til grunn at en slik forutsetning om små kommuner i hovedsak er rimelig.