5 Driftskostnader: Reformalternativene

Vi har i kapittel 2 skissert to mulige tolkninger av reformen:

• Utelukkende se på kostnader ved å gi seks­åringene et obligatorisk tilbud i skolens lokaler (reformalternativ 1).

• Kostnadene ved et obligatorisk tilbud til seksåringene og økt dekningsgrad i barnehagen (reformalternativ 2).

Vil vil i dette kapitlet ta for oss beregning av driftskostnadene under begge de to reformalternativene.

5.1 Driftskostnader i reformalternativ 1

Vi velger her å skille mellom driftskostnader knyttet direkte til undervisningstilbudet og reformavhengige driftskostnader som ikke direkte kan henføres til undervisningstilbudet.

Driftskostnader knyttet direkte til undervisningstilbudet

• Lønnskostnader

  • Lønn til pedagogisk personale

  • Lønn til annet personale

• Andre driftskostnader (utstyr og vedlikehold)

Reformavhengige driftskostnader ikke direkte knyttet til undervisningstilbudet

• Skyssutgifter

• Utgifter til skolefritidsordningen

• Annet

5.1.1 Kostnader knyttet direkte til undervisningstilbudet

Kildene for informasjon er:

• Kommuneregnskapet

  Kap. 1200 Administrasjon

  Kap. 1210-1229 Ordinær grunnskole

  Kap. 1260 Spesialskoler

  Kap. 1270 Kommunale barnehager

Disse kapitlene gir samlet sett et godt bilde av ressurssituasjonen i grunnskolen og barnehagene.

- Statens tjenestemannsregister for skoleverket (STS)

Fra dette registret hentes opplysninger om gjennomsnittlig månedslønn for ulike stillingskategorier.

- Grunnskolens Informasjonssystem (GSI)

Fra GSI kan vi innhente opplysninger om antall årsverk til

administrasjon (rektorer, inspektører), pedagogisk personale, assistenter, skolebibliotekarer/mediatekarer og kontorpersonale. Opplysningene omfatter ikke den sentrale skoleadministrasjonen eller annet personale ansatt sentralt, f.eks. personale ansatt sentralt i kommunen.

- PAI-registeret (KS)

Fra dette kan vi hente opplysninger om gjennomsnittlig lønn for ulike grupper kommunalt ansatte.

På grunnlag av opplysninger fra disse fire registrene kan vi regne oss fram til de direkte undervisningsrelaterte driftskostnadene i forbindelse med obligatorisk skolestart for seksåringer. Utvalget har lagt til grunn at kommunene følger gjeldende regnskapsforskrifter. Det er imidlertid i denne forbindelse viktig å være oppmerksom på at det kan være knyttet en del usikkerhet til kommunenes regnskapsrapportering. Renholds- og vaktmestertjenester er i noen kommuner f.eks. organisert i pool-ordninger og innrapportert under kapittel for teknisk drift. Under forutsetning av at feilkild­ene er de samme både på barnehage- og på skolesiden vil imidlertid effekten av en slik feilrapportering reduseres når en sammenlikner de to alternativene.

Prinsipper

Alle tallene som det refereres til i teksten er i 1994-kroner. Siden de fleste av beregningene er foretatt på grunnlag av regnskapsdata og statistikk fra 1993, har vi prisomregnet tallene på grunnlag av SSBs indeks for kommunalt konsum. De tallene som gjengis i oppsummeringstabellene er avrundet, mens kostnadselementene er regnet på grunnlag av flere desimaler. Det vil derfor ikke alltid være mulig å komme fram til det eksakte kostnadsanslaget ved å benyttet komponentene fra oppsummeringstabellene.

I tråd med St. meld. nr. 40 (1992-93) antar vi at det obligatoriske undervisningstilbudet til seksåringer blir på 20 timer pr. uke. Lønnsutgiftene som direkte relaterer seg til undervisningen (til pedagogisk personale og assistenter) beregnes pr. klassetime. Beregningen av antallet klassetimer tar hensyn til antall uketimer pr. klassetrinn og hvor mange klasser det er på det enkelte klassetrinn. Klassetimetallet for barnetrinnet fremkommer slik:

Vi ser av tabellen ovenfor at dersom vi summerer produktet av klasser og uketimer på de ulike trinnene, kommer vi fram til det totale antall klassetimer.

Den relativt store forskjellen mellom antall førsteklasser og antall sjetteklasser skyldes at en i innrapporteringen fra fådelte og udelte skoler plasserer klassetrinnet på det høyeste klassetrinnet. Denne rapporteringen bidrar til at det totale antall klassetimer overvurderes noe.

Antall klasser seksåringene vil komme til å oppta i 1997 er beregnet på grunnlag av de elev-, klasse- og skoledata som ligger i GSI, kombinert med data SSB. Videre har vi forutsatt at disse barna i 1997 vil begynne på de skolene som har første klasser i 1994. For fulldelte skoler har vi benyttet et delingstall lik det som i dag gjelder for første klasse (28), mens vi for fådelte skoler har benyttet oss av eksisterende regelverk. Vi har i henhold til intensjonene i dagens regelverk for fådelte skoler valgt å holde de yngste aldersgruppene for seg selv i de fådelte skolene hvor et eller flere alderstrinn går i egne klasser.

I tidligere beregninger er ikke klassetallet beregnet på skolenivå, men ved hjelp av gjennomsnittsbetraktninger. Utvalget har i sine beregninger ikke tatt hensyn til hvilken effekt språkdelingsregler (bokmål/nynorsk/samisk) vil få på antall klasser. Dette skyldes at det ikke er tilstrekkelig data for å gjøre dette. Denne forenklingen kan isolert sett bidra til en marginal undervurdering av det samlede antallet klasser for seksåringer.

Dersom en i beregningene av antall klasser for seksåringer hadde benyttet et annet klassedelingstall enn det som i dag gjelder i grunnskolen, ville antallet klasser ha økt som gjengitt i tabellen nedenfor.

Dersom skolestart for seksåringer skal ses på som en integrert del av en 10-årig grunnskole, er det imidlertid etter utvalgets oppfatning lite sannsynlig at det er mulig å operere med ulike klassedelingstall. Utvalgets videre beregninger forutsetter derfor et klassedelingstall på 28. Vi vil imidlertid under punkt 5.1.3 vise merkostnadene ved ulike klassedelingstall.

Kirke-, utdannings og forskningskomiteen introduserte i Innst. S. nr. 234. (1992-93) normtallet 18 barn pr. pedagog. Utvalget har i sine beregninger regnet lønnskostnader knyttet til pedagogisk personale på grunnlag av i alt 4 244 årsverk (jf. tabell 5.4) fordelt på 3 159 klasser (jf. tabell 5.2). Dersom vi forutsetter at alle klasser skal ha en pedagog og at antallet pedagoger i en klasse/gruppe med mer enn 18 elever vil være gitt som forholdet mellom antall elever og normtallet på 18, gir dette et samlet antall pedagoger på 3 664. I tråd med disse forutsetningene vil en klasse med 25 elever få 1,4 pedagoger. Siden 3 664 pedagoger ligger klart lavere enn det antallet årsverk pedagogisk personale vi har basert våre beregninger på, vil det gitt de skisserte forutsetningene ikke i noen klasser behøve å være flere enn 18 barn pr. pedagog. Differansen mellom de to størrelsene kan enten benyttes til å øke pedagogtettheten eller konverteres til assistenter.

Når det gjelder lønn til pedagogisk personale forutsetter beregningene at antallet lærerårsverk pr. klassetime er det samme for seksåringene som gjennomsnittet for barnetrinnet som helhet.

For å kunne beregne lønn til annet personale vil det være nødvendig å splitte denne komponenten opp i flere kategorier. Dette skyldes at lønnskostnadene knyttet til assistentstillingene vil avhenge av klassetimer. Lønnskostnader til merkantilt personale vil derimot knytte seg til antall klasser snarere enn klassetimer, mens lønnskostnader til renholds- og vaktmestertjenester i all hovedsak vil avhenge av antall kvadratmeter.

For å beregne lønnskostnader knyttet til assistentstillingene har vi valgt å ta utgangspunkt i gjennomsnittsbetraktninger, mens vi for de andre gruppene ikke har funnet det hensiktsmessig å bruke gjennomsnittsbetraktninger. Etter utvalgets vurderinger vil det være naturlig å anta en viss grad av underproposjonalitet i lønnsutgiftene knyttet til både merkantilt-, renholds- og vaktmesterpersonale.

Dersom det bygges en ny skole vil gjennomsnittlig brutto arealbehov pr. elev ligge rundt 10 kvadratmeter pr. elev, mens utbygging av en eksisterende skole reduserer arealbehovet til rundt 5 kvadratmeter pr. elev, jf. kap. 7 om investeringer. I investeringsberegningene har vi forutsatt at seksåringer i hovedsak blir tatt inn i skolen gjennom en utvidelse av eksisterende skolelokaler. En slik tilnærming innebærerer en forutsetning om at gjennomsnittlig skolestørrelse over tid vil øke noe som følge av reformen. På grunnlag av diskusjonen ovenfor har vi i denne sammenhengen valgt å benytte en proporsjonalitetsfaktor lik 0,60 for beregning av lønnskostnader for merkantilt-, renholds- og vaktmesterpersonale.

Det kan i likhet med lønnsutgiftene forutsettes at utgiftene til utstyr, læremidler og materiell tilsvarer de gjennomsnittlige utgiftene til disse formålene. I forbindelse med investeringsberegningene i kap. 7 har vi imidlertid tatt høyde for at det i forbindelse med reformen vil være nødvendig med en del engangsinvesteringer i nytt utstyr.

Vi vil nå gå inn på en nærmere beregning av de ulike kostnadskomponentene.

A. Beregning av lønn

Lønn til pedagogisk personale

Pedagogisk personale vil i denne sammenhengen være definert som undervisningspersonale med pedagogisk utdanning (førskolelærer, barnevernspedagog eller allmennskolelærer). Vi har i våre beregninger tatt utgangspunkt i det regelverket og de avtalene som i dag gjelder for pedagogisk personale i grunnskolen. Dette innebærerer at lønn til pedagogisk personale er beregnet ut fra en forutsetning om at personalet ansettes på vilkår tilsvarende dagens vilkår for lærere i grunnskolen.

Samlet lønn til pedagogisk personale krever først en beregning av det antallet årsverk som tilbudet til seksåringene vil komme til å kreve. Dersom vi forutsetter at årsverksforbruket i tilbudet til seksåringer vil tilsvare gjennomsnittsforbruket på barnetrinnet i dag, kan antall årsverk pedagogisk personale i tilbudet til seksåringer beregnes på grunnlag av statistikk fra GSI. Utvalget velger i denne sammenheng å bruke data fra GSI for skoleåret 1993/94.

Årsverk pr. klassetime på dagens barnetrinn er beregnet som forholdet mellom samlet antall årsverk på barnetrinnet og antall klassetimer på barnetrinnet. Dette forholdet er beregnet til 0,067.

Ved å multiplisere denne størrelsen med produktet av antall klasser for seksåringer og antall uketimer har vi beregnet samlet antall årsverk knyttet til pedagogisk personale, jf. tabell 5.4.

På grunnlag av antall årsverk pedagogisk personale kan lønn til pedagogisk personale beregnes som produktet av antall årsverk og gjennomsnittslønn for pedagogisk personale, (jf. tabell 5.5). Gjennomsnittslønnen er be­regnet på grunnlag av data fra STS i 1993.

Anslaget for gjennomsnittslønn inkluderer sosiale utgifter. Nivået på sosiale utgifter er beregnet på grunnlag av gjennomsnittlig arbeidsgiveravgift fra 1993 og gjeldende regelverk, jf. NOU 15: 1994. Gjennomsnittslønnen for pedagogisk personale i tilbudet til seksåringer er antatt å ligge noe lavere enn gjennomsnittslønnen pr. årsverk i grunnskolen. Dette skyldes at gjennomsnittslønnen for grunnskolen generelt også inkluderer noe lønn til lektorer, en gruppe som etter all sannsynlighet ikke kommer til å være representert i tilbudet til seksåringer.

Hittil i våre beregninger har vi forutsatt at det pedagogiske personale ansettes på vilkår tilsvarende dagens vilkår for allmennlærere i grunnskolen. I St. meld. nr. 40 (1992-93) er det imidlertid åpnet for at førskolelærere kan jobbe i småskolen:

Den nye pedagogikken for seks-åringene i skolen bør inneholde elementer av det beste fra barnehagen og småskolen. Departementet åpner derfor for et nærere samarbeid mellom førskolelærere og allmennlærere (s. 37)..... Forsøket med pedagogisk tilbud til seksåringer har dokumentert at samarbeid mellom allmennlærere og førskolelærere har positive virkninger. Departementet finner det derfor riktig å åpne for slike kombinasjoner av ulike kvalifikasjoner på småskoletrinnet. I store grupper og der forholdene ellers gjør det hensiktsmessig kan det være aktuelt med assistenter i skolen.(s. 69)

Arbeidstidsvilkårene for førskolelærere er i dag ikke de samme som for allmennskolelærere. De to gruppene har også ulik grunnlønn. Mens en allmennlærer i full stilling i gjennomsnitt tjener om lag 239 000 kroner (inkl. sosiale utgifter) og tilbringer 24 timer pr. uke (leseplikt korrigert for klassestyrertimen) sammen med elevene, er de tilsvarende tall for førskolelærere 211 000 kroner og 33,5 timer pr uke (korrigert for 4 timer til forbredelser m.m.). Dette innebærer at en førskolelærer etter dagens ordning tilbringer om lag 40 pst. mer tid sammen med seksåringene enn lærere i 1.-6.klasse.

Samlede lønnskostnader til pedagogisk personale vil på grunn av disse forskjellene avhenge av hvilke arbeidstidsvilkår en legger til grunn i det obligatoriske tilbudet til seksåringene. Utvalget har i beregningen av forskjellen mellom lønnskostnader under de to alternativene valgt å se bort fra pedagogisk personale i udelte og fådelte skoler (totalt 852 årsverk i 634 klasser) siden disse normalt også vil ha ansvar for eldre barn.

Dersom en valgte å ansette det pedagogiske personalet i seksårstilbudet ved fulldelte skoler på vilkår tilsvarende dagens arbeidstidsvilkår for førskolelærere, ville årsverksbehovet i fulldelte skoler blitt redusert med 28,5 pst. En slik tilnærming vil ikke nødvendigvis tilsi at en bare ansetter førskolelærere. Utvalget har derfor i beregning av lønnskostnader knyttet til dette alternativet benyttet gjennomsnittlig lønn i grunnskolen.

Vi ser av tabellen overfor at kostnadene ved reformen blir om lag 230 mill. kroner lavere dersom det pedagogiske personalet i tilbudet til seksåringer får samme arbeidstidsvilkår som dagens førskolelærere. Arbeidstidsvilkårene er avhengig av forhandlinger, jf. St. meld. nr. 40 (1992-93) s. 73:

«Departementet legger til grunn at i god tid før reformen innføres, vil den part som har forhandlingsansvaret for undervisningspersonale i grunnskolen, måtte forhandle om personalets arbeidsvilkår med utgangspunkt i tilbudets pedagogiske karakter.»

Siden utformingen av det pedagogiske tilbudet til seksåringer ikke er avklart, har utvalget av beregningstekniske grunner valgt å anta at leseplikten for det pedagogiske tilbudet til seksåringer settes lik leseplikten på barnetrinnet. Utvalgets anslag for lønnskostnader knyttet til pedagogisk personale vil derfor være å betrakte som et maksimumsanslag.

Lønn til annet personale

Vi har i forbindelse med beregning av lønn til annet personale valgt å skille mellom lønn til assistenter og lønn til de andre stillingskategoriene, jf. avsnittet om prinsipper. Hovedpost 0 i kommuneregnskapet omfatter både lærerlønn, lønn til assistenter, merkantilt personale, renhold, vaktmestertjenester m.v. Vi har i denne sammenhengen imidlertid måttet justere grunnlagsdataene noe på grunn av at innbetalingene til Kommunal Landspensjonskasse (KLP) fra 1993 til 1995 har økt fra 3,75 pst. til 6,40 pst av pensjonsgrunnlaget. Siden denne økningen kan antas å være permanent, har utvalget tatt hensyn til denne økningen i beregning av sosiale utgifter for de ulike stillingskategoriene som inngår i samlebetegnelsen annet personale.

Samlet lønn til assistenter beregnes på grunnlag av antall klassetimer. Dersom vi antar at antallet assistenter i tilbudet til seksåringer vil komme til å tilsvare gjennomsnittlig antall assistenter i grunnskolen i dag (1993) kan vi på grunnlag av data fra GSI beregne antall assistenter i tilbudet til seksåringer. I følge GSI er det i dag totalt 1780 assistent­årsverk i grunnskolen. Ved å dividere totalt antall klassetimer i grunnskolen (622 803) med antall assistentårsverk kommer vi fram til antall klassetimer pr. årsverk. Antall assistent­årsverk i tilbudet til seksåringer er på grunnlag av dette forholdstallet beregnet til 181. Lønns­kostnader (inkl. sosiale utgifter) knyttet til assistentene i det pedagogiske tilbudet vil dermed være gitt som skissert i tabellen nedenfor.

Lønnsutgiftene til de resterende gruppene kan beregnes som differansen mellom samlet lønn og summen av lønn pedagogisk personale og lønn til assistenter. For å finne den andelen av denne kostnaden som er knyttet til tilbudet for seksåringer divideres totalsummen på det samlede antall klasser i grunnskolen. Dette tallet må deretter multipliseres med antall klasser i tilbudet til seksåringene og så med en valgt koeffisient, jf. diskusjonen om underproporsjonalitet i disse utgiftene.

Dersom en i denne sammenhengen hadde valgt en annen proporsjonalitetsfaktor enn 0,6 ville dette fått innvirkning på anslaget for lønnskostnader. En koeffisient lik 0,8 ville ha økt kostnadene med om lag 85 mill. kroner, mens en koeffisient lik 0,4 ville ha redusert kostnadene med et tilsvarende beløp.

Vi har så langt i våre beregninger ikke tatt hensyn til lønnskostnader i de kommunale og interkommuanale spesialskolene. Under forutsetning av at seksåringene vil kreve tilsvarende ressurser i spesialskolene som gjennomsnittet for dagens grunnskoletrinn, er driftskostnader (lønn og andre driftskostnader), i forbindelse med seksåringer i spesialskoler beregnet til om lag 68 mill. kroner årlig .Utgifter til spesialskolene omfatter ikke utgifter til spesialpedagog­iske tiltak som finner sted i ordinære skoler. Utgifter til denne typen tiltak er antatt å inngå i de tidligere foretatte beregningene.

B. Andre driftsutgifter (utstyr og vedlikehold)

I tillegg til lønnsutgifter vil det særlig være utgifter til lærebøker, læremidler, undervisningsutstyr, fritt skolemateriell og annet materiell til bruk i det pedagogiske tilbudet, samt vedlikehold og andre driftsutgifter på skolene som må beregnes. I beregningene er disse utgiftene anslått med utgangspunkt i utgiftene under hovedpost 1 (post 10-12) og hovedpost 2 (post 20-29) i kommuneregnskapenes kapittel 1.21. Kap. 1.20 administrasjon bør unntas fra denne beregningen. Utgiftene på kap. 1.20 inkluderes m.a.o. kun når det gjelder beregning av lønnsutgifter for annet personale.

Andre driftsutgifter for tilbudet til seksåringer beregnes på grunnlag av andre driftsutgifter pr. klassetime.

I tillegg til de komponentene vi her har drøftet vil utgifter til administrativ ressurs øke på grunn av at undervisningsplikten for rektorer og undervisningsinspektører reduseres etter hvert som skolen øker i størrelse. Denne økningen er i henhold til eksisterende regelverk (F-3000) beregnet til om lag 35 mill. kroner.

Vi har i punkt 5.1.1 gjort rede for hvordan vi har beregnet undervisningsavhengige drifts­kostnader knyttet til obligatorisk skolestart for seksåringer. Resultatet av disse beregning­ene kan oppsummeres i tabellen nedenfor. I kostnadsanslagene inngår også kommunenes utgifter til skoleskyss med gjeldende skyssgrense, postert under kap. 1210 postgruppe 2.

5.1.2 Reformavhengige driftskostnader som ikke direkte kan knyttes til undervisningstilbudet

A Skoleskyss

Kostnadene ved skoleskyss er beregnet av Transportøkonomisk institutt (TØI) på oppdrag fra KUF. Beregningene bygger på en økonomimodell og skyssmodell.

Økonomimodellen er basert på gjennomsnittlige enhetskostnader for Oppland og Akershus samt opplysninger fra rutebilstatistikken for alle fylker. TØI har ikke funnet statistisk signifikante forskjeller i enhetskostnader mellom ulike fylker, f.eks. som følge av ulik kapasitetsutnyttelse.

Skyssmodellen bygger på detaljerte opplysninger om avstand til skole fra ulike befolkningstyngdepunkt i en skolekrets.

TØI har på grunnlag av resultatene fra de to modellene foreløpig anslått de samlede kostnadene ved skoleskyss for seksåringer til om lag 72 mill. kroner (1994-kroner). Anslaget omfatter elever med avstand over 4 km langs veg fra bosted til skole. Økte kommunale utgifter i form av billettrefusjon er beregnet til om lag 23 mill. kroner, slik at fylkeskommunale utgifter til skoleskyss for seksåringer er beregnet til 49 mill kroner. De kommunale utgiftene til billettrefusjon er inkludert i utvalgets anslag for andre driftsutgifter, jf. omtale i punkt 5.1.1, slik at det er bare den fylkeskommunale andelen av skysskostnadene som må legges til anslaget for driftskostnader.

De beregnede skysskostnadene omfatter ikke kostnader for funksjonshemmede eller for elever som benytter båt til skoleskyss. På den annen side kan det være grunn til å anta at bruk av gjennomsnittskostnader innebærer en svak overvurdering av faktiske merkostnader. Utvalget har derfor valgt å benytte beløpet på 49 mill. kroner som et anslag på økte fylkeskommunale skyssutgifter som følge av reformen.

B Skolefritidsordningen

I St.meld. nr. 40 (1992-93) heter det:

«Det er en målsetting å dekke behovet for skolefritidsordninger for aldersgruppen 6-9 år. .... Når alderen for skolestart senkes, må kommuner som ikke kan tilby full behovsdekning for aldersgruppen 6-9 år, prioritere de yngste.»

På grunnlag av dette kan en kostnadsberegne skolefritidstilbudet for seksåringer under følgende to forutsetninger:

1. Behovet for skolefritidsplasser for seksåringer dekkes fullstendig opp gjennom omdisponeringer av plasser som i dag opptas av eldre barn. Dette fører til at dekningsgraden for de eldre aldersgruppene går ned.

2. Behovet for skolefritidsplasser for seksåringer dekkes opp gjennom oppretting av nye plasser. En slik tilnærming vil ikke berøre dekningsgraden for de eldre aldersgruppene.

Under den første forutsetningen vil driftskostnadene til skolefritidsordningen som følge av reformen være lik null. I det andre tilfellet vil beregning av driftskostnader som følge av reformen være mer komplisert. Utvalget har i sine beregninger valgt å ta utgangspunkt i det siste alternativet, men ønsker i denne sammenheng å presisere at dette vil være et anslag for maksimale reformavhengige driftskostnader i skolefritidsordningen.

Driftskostnader i skolefritidsordningen som følge av reformen

Beregningen av driftskostnader kan basere seg på antall årsverk i tilbudet med et tillegg for andre driftsutgifter. Alternativt kan det beregnes på grunnlag av den statlige tilskuddssatsen og den kommunale egenandelen, slik det gjøres i budsjettsammenheng og slik det er gjort i tidligere kostnadsanslag (St.meld. nr. 40 (1992-93) og Ot.prp. nr. 21 (1993-94)). Da samlede driftsutgifter i all vesentlig grad refererer seg til lønnskostnader (82,5 pst.), og utvalget ønsker et anslag på samlede driftskostnader (uavhengig av om de belastes privat eller offentlig sektor), finner utvalget det mest hensiktsmessig å velge den første tilnærmingen.

Driftsutgifter i forbindelse med å gi et skolefritidstilbud til seksåringer kan da regnes ut på grunnlag av følgende størrelser:

1. Den aktuelle aldersgruppens etterspørsel for et skolefritidstilbud, regnet i oppholds­timer.

2. Antall oppholdstimer pr. årsverk.

i)

Etterspørselen etter skolefritidsplasser vil avhenge av flere forhold; foreldres yrkesaktivitet, pris på tilbudet, innhold i ordningen og tilgang til alternativt tilsyn. Det vil være en relativt omfattende prosess å estimere en etterspørselsfunksjon etter skolefritidsplasser, spesielt ettersom datagrunnlaget trolig vil være dårlig. På dette punktet vil det derfor være nødvendig å foreta en tilnærming.

Mulige tilnærminger kan være:

• Yrkesaktiviteten blant mødre med barn i den aktuelle aldergruppen, 58 pst. for seks­åringer og 56 pst. for syvåringer.

• Den andel av seksåringene som i dag opptar en barnehageplass med oppholdstid mer enn 20 t. pr. uke, 57,8 pst. i 1993.

• Den andel av syvåringene som i dag har plass i en skolefritidsordning, 49 pst.- be­regnet på grunnlag av et utvalg av de skolene som i dag tilbyr SFO.

Etter utvalgets vurdering vil den beste tilnærmingen i denne forbindelse være å anta at seksåringenes etterspørsel etter skolefritidsordningen blir tilnærmet lik den andelen av aldersgruppen som opptar en barnehageplass med oppholdstid mer enn 20 timer pr. uke, (halvdags- og heldagsplasser). På grunn av at en ikke alle steder står fritt til å velge hvor mange timer en ønsker å benyttet seg av barnehagetilbudet, vil ikke seksåringenes andel av halvdags- og heldagsplasser i barnehagen nødvendigvis reflektere alle seksåringer som i dag ønsker et tilbud om tilsyn mer enn 20 timer pr. uke. I skolefritidsordningen vil en i større grad selv kunne bestemme oppholdstiden. For å fange opp deler av denne forskjellen har utvalget valgt å oppjustere etterspørselsanslaget fra 57,8 pst. til 60 pst. Antall seksåringer som i 1997 vil komme til å ønske tilsyn utover ordinær skoletid kan dermed beregnes som produktet av antall seksåringer totalt og etterspørselsanslaget. Dette utgjør om lag 37 200 seksåringer.

Statstilskudd, foreldrebetaling og lønns­kostnader pr. barn er avhengig av hvor mange timer i uken barna benytter seg av tilbudet. KUF innhenter to ganger årlig (oktober og mars) informasjon om skolefritidsordningene. Det innhentes bl.a. informasjon om antall barn, alder, oppholdstid, årsverk og foreldrebetaling. Under forutsetning om at seksåringene i 1997 i gjennomsnitt vil komme til å oppholde seg like lenge i skolefritidsordningen som tilfellet er med dagens småskolebarn og at omfanget av tilbudet til seksåringer vil tilsvare omfanget av tilbudet til dagens småskolebarn, kan en på grunnlag av disse dataene regne seg fram til samlet oppholdstid for den aktulle aldersgruppen.

KUFs data over oppholdstid i skolefritidsordningen er delt inn i to kategorier; over og under 15 timer i uken. 77,5 pst. av småskolebarna i dag oppholder seg i skolefritidsordningen mer enn 15 timer pr. uke. Andelen som benytter tilbudet mindre enn 15 timer pr. uke blir da 22,5 pst. Til sammenligning oppholder om lag 30 pst. av seksåringene som i dag (1993) er i barnehage seg under 35 timer pr. uke, mens om lag 70 pst. av seksåringene oppholder seg mer enn 35 timer pr. uke i barnehagen. Oppholdstiden i skolefritidsordningen og det pedagogiske tilbudet blir da i gjennomsnitt noe lenger enn hva som i dag er tilfellet i barnehagen. Denne forskjellen kan forklares ut fra prisforskjeller mellom de to tilbudene. Dersom vi forutsetter at gjennomsnittlig oppholdstid er henholdsvis 20 timer og 10 timer (tilsvarende 2 og 4 timer pr. dag), vil antall oppholds­timer i de to ulike kategoriene og totalt antall oppholdstimer fordele seg som skissert i tabellen nedenfor.

ii)

En nødvendig forutsetning i denne sammenhengen vil være at antall ansatte i skolefritidsordningen reduseres etter hvert som antall barn reduseres, dvs. at forholdet mellom antall barn og antall ansatte forholder seg relativt konstant gjennom hele dagen. Gitt disse forutsetningene vil antall oppholdstimer pr. årsverk være gitt som forholdet mellom totalt antall oppholdstimer og antall årsverk i skolefritidsordningen.

Dersom vi forutsetter at standarden vil holde seg konstant kan antall årsverk i skolefritdsordningen beregnes ved å dividere totalt antall oppholdstimer seksåringer kommer til å etterspørre med antall oppholdstimer pr. årsverk. Totalt vil dette da utgjøre 2 020 årsverk.

Skolefritidsordningen krever ledere med god faglig kompetanse for arbeid med barn (f.eks. førskolelærere). I tillegg er det mulig å knytte til seg personer med annen kompetanse, for eksempel pensjonister. Det er opp til den enkelte kommune selv å vurdere personalbehovet ut fra lokale forhold. Dette tilsier at det kan være til dels store variasjoner mellom de enkelte kommunene. For å komme fram til lønns­kostnader vil det derfor være naturlig å ta utgangspunkt i faktisk tilpasning og på grunnlag av denne regne seg fram til en gjennomsnitts­kostnad pr. årsverk. På grunnlag av data fra PAI-registeret (fra KS) samt et tillegg for økt innbetaling til Kommunenes Landspensjonskasse, jf. avsnitt 5.1.1, vil gjennomsnittlig lønnskostnad etter disse forutsetningene være om lag 200 000 kroner pr. årsverk.

Samlede lønnskostnader i skolefritidstilbudet til seksåringer i 1997, vil være gitt som produktet av antall årsverk og lønn pr årsverk.

Lønnskostnadene i skolefritidsordningen utgjør i dag 82,50 pst. av de totale driftskostnadene. Under forutsetning av at dette forholdet holder seg konstant og at det i gjennomsnitt er det samme for alle aldersgruppene som benytter seg av tilbudet, har vi på grunnlag av dette forholdstallet beregnet totale driftskostnader knyttet til seksåringers etterspørsel etter skolefritidsplasser i 1997.

Dersom utvalget hadde benyttet den andelen av syvåringer som i dag har plass i en skolefritidsordning (50 pst.) framfor den andelen av seksåringer som i dag opptar en barnehageplass med oppholdstid mer enn 20 timer pr. uke (60 pst.) som utgangspunkt for fastsettelse av seksåringenes etterspørsel etter skolefritidsplasser, ville samlede driftskostnader ligget noe lavere. Denne differansen er skissert i tabellen nedenfor.

Vi ser av tabellen ovenfor at kostnadene til SFO ville vært om lag 90 mill. kroner lavere dersom en hadde satt etterspørselen lik 50 pst. i stedet for 60 pst.

Vi har i de foreløpige beregningene beregnet antall årsverk i skolefritidsordningen på grunnlag av KUFs statistikk. Siden det allerede i dag er en del kommuner som tilbyr skolefritidsordning i perioder utenom skoleåret, vil det i disse opplysningene også ligge inne årsverk knyttet til denne delen av tilbudet. Under forutsetning om at skolefritidtilbudet til seksåringer vil bli det samme som det er for 7-9-åringer i dag, er alle kostnader inkludert i anslaget.

Dersom reformen derimot utformes slik at alle seksåringer skal gis et tilbud av samme varighet som før reformen, vil dette føre til økte kostnader for de kommuner som i dag ikke har en skolefritidsordning av tilsvarende lengde. Dette vil gi merkostnader på om lag 40 mill. kroner.

C Annet

Reformen vil medføre kostnader det vil være vanskeligere å anslå omfanget av. Vi vil i det følgende avsnittet gi en kort drøfting av en del slike kostnader.

Endret innhold i utdanning; grunnutdanning og etterutdanning

Endret innhold i utdanning er omtalt i St. meld. nr. 40 (1992-93):

«Senket alder for skolestart bør få konsekvenser for innholdet i grunnutdanningen for begge lærergruppene. Slik utdanningen er i dag, er det førskolelærene som har best kunnskap om 6-åringene og deres måte å lære på. Det er allmennlærerne som har best kunnskap om systematisk norsk- og matematikkopplæring. Grunnutdanningen må i framtiden sikre at disse to gruppene får en felles innføring i småskolepedagogikk. Planene må justeres i forhold til de følger denne reformen vil få for grunnskolen.»

Hvor mye ressurser en slik omstilling vil kreve er usikkert, og det vil etter all sannsynlighet være vanskelig å skille mellom hvilke kostnader som er reformavhengige og hvilke kostnader som ville påløpt uansett. Videre vil de eventuelle merkostnadene ved en endring i motsetning til de fleste andre av driftskostnadene sannsynligvis være av temporær karakter.

Økt antall studieplasser

Reformen åpner som tidligere nevnt for muligheten for at førskolelærere kan jobbe i småskolen. Denne endringen kan medføre at en del førskolelærere overføres fra barnehage til skole. Dette forholdet, kombinert med et behov for flere allmennlærere som en direkte følge av økningen i elevtallet, gir et økt behov for pedagogisk personale i både skole- og barnehagesektoren dersom en øker barnehagetilbudet for dem under 6 år. Kapasiteten ved de aktuelle utdanningsinstitusjonene har de siste årene blitt økt kraftig for å kunne tilfredsstille dette behovet, men det er vanskelig å skille ut hvor stor andel av denne økningen som kan tilskrives tilpasning som følge av reformen og hvor stor andel som skyldes den generelle økningen vi har sett i studieplasser de siste årene. Hvorvidt dette kan sies å være en reformavhengig kostnad vil også avhenge av hvordan en velger å tolke reformen, jf. de to ulike tolkningene utvalget har valgt av reformen. Dersom en velger å se reformen uavhengig av barnehageutbyggingen, vil denne kostnadskomponenten uansett ikke kunne tilskrives reformen.

Reformens effekt på innholdet i andre trinn

Etter innføring av reformen vil obligatorisk tid i skolen ha økt fra fra ni til ti år. Det er ennå ikke avgjort på hvilken måte en skal utnytte denne ekstra tiden. En mulighet kan være å øke lærestoffet, en annen mulighet er å bruke mer tid til ikke direkte faglig relaterte gjøremål, som f.eks. studieteknikk og gruppearbeid. Utvalget har verken forsøkt å tallfeste nytte- eller kostnadssiden ved slike endringer.

Reformens virkning på andre trinn vil også ha betydning for utgiftene til lærebøker. I punkt 5.1.1 er utgiftene til lærebøker fordelt proporsjonalt med antall klassetimer. Dersom reformen ikke påvirker lærebøkene på andre klassetrinn vil dette trolig være en korrekt tilnærming, selv om utgifter til produktutvikling m.m. på kort sikt kan føre til at utgiftene avviker noe fra et slikt gjennomsnittsnivå.

Dersom læreplanene utformes slik at det pedagogiske innholdet endres på alle klassetrinn, vil dette også påvirke utgiftene til lærebøker. Siden læreplanene ennå ikke er utformet, har imidlertid utvalget ikke hatt mulighet til å beregne en eventuell slik merutgift. Utvalget vil i den forbindelse også vise til at merkostnadene vil avhenge av innfasingen av nye læreplaner. Dersom innkjøpstakten for nye lærebøker tilpasses utskiftningstakten for eksisterende materiell, vil de reformavhengige kostnadene i hovedsak være begrenset til eventuelt økte utviklingskostnader i en innfasingsperiode. Utvalget har ikke tallfestet slike kostnader.

5.1.3 Driftskostnader knyttet til reformalternativ 1

Beregningene foretatt under avsnitt 5.1 og 5.2 kan oppsummeres i følgende tabell.

Vi har i tabellen nedenfor skissert utviklingen i driftskostnader i årene fram mot år 2020. I forbindelse med framskrivning av driftskostnadene har vi antatt at alle variablene bortsett fra antallet seksåringer holdes konstant. Forskjellen i driftskostnader fra ett år til ett annet skyldes derfor kun demografiske endringer. Tallene er målt i 1994 kroner og er beregnet på grunnlag av senest tilgjengelige data.

Nåverdien av de samlede driftsutgiftene knyttet til reformen vil være gitt som 26 460 mill. kroner, beregnet med 7 pst. realrente. Dette tilsvare et årlig annuitetsfordelt beløp på om lag 2 160 mill. kroner.

Dersom vi hadde operert med andre klassedelingstall ville samlede driftskostnader i 1997 vært som skissert i tabell 5.18.

5.1.4 Beregning av merkostnader i forhold til konstruert referansealternativ, reform­alternativ 1

Merkostnadene vil i denne forbindelse være gitt som kostnadene ved å ha seksåringene i skolen (reformalternativ 1) fratrukket kostnadene ved å ha seksåringene i barnehagen, (referansealternativet, jf. kap. 4). Vi ser av tabellen nedenfor at gitt disse forutsetningene vil merkostnadene i forhold til et kosntruert referansealternativ i reformalternativ 1 beløpe seg til 727 mill. kroner.

Utviklingen i merkostnader i årene fram mot reformstart er illustrert i tabellen nedenfor. Vi ser av tabellen at merkostnadene reduseres noe i årene etter reformstart. Dette skyldes at antallet seksåringer, den eneste variabelen som skiller de ulike beregningene fra hverandre, er størst i 1997.

Nåverdi av merkostnadene ved reformen (1997-2020) vil være om lag 8 680 mill. kroner. Dette tilsvarer et årlig annuitetsfordelt beløp på om lag 700 mill. kroner.

5.2 Driftskostnader ved reform­alternativ 2

Driftskostnadene knyttet til reformalternativ 2 vil bestå av to komponenter. For det første vil det være driftskostnader ved å tilby seksåringene obligatorisk skolestart, jf. beregningene skisserert i pkt. 5.1. Under reformalternativ 2 vil vi i tillegg ha driftskostnader knyttet til omdisponering av de plassene som kunne ha vært frigjort ved at seksåringene overføres fra barnehagesektoren til skolesektoren.

5.2.1 Beregning av antall plasser som kunne ha vært frigjort i barnehagen

For å beregne antall plasser som kunne ha vært frigjort i barnehagen har utvalget tatt utgangspunkt i dekningsgraden for seksåringer i 1990 og multiplisert denne med antall seksåringer i 1996. Totalt beløper dette seg til 45 524 plasser. Vi har dermed antatt at hvis en ikke hadde valgt å innføre reformen, ville det ha blitt opprettet nye plasser i barnehagen slik at dekningsgraden for seksåringer ble holdt konstant. Alternativt kunne en ha forutsatt at det var det antallet fysiske barnehageplasser som seksåringer opptok i 1990 som ble omdisponert. Antallet omdisponerte plasser ville da på grunn av at antallet seksåringer er stigende i årene fra 1990-1996 vært om lag 8000 lavere.

Vi har i våre beregninger forutsatt at de frigjorte plassene omfordeles i tråd med den relative fordeling av plasser mellom aldersgruppene 1-5 år i 1990. På grunn av at det fra 1993 er innført ett-årig svangerskapspermisjon velger vi å se bort fra aldersgruppen 0-1 år. Denne tilnærmingen vil tilsvare en videreføring av dagens politikk på området. Utvalget har videre forutsatt at de ulike aldersgruppenes gjennomsnittlige oppholdstid holdes konstant, noe som medfører at antall barnehageekvivalenter som omfordeles blir noe lavere enn det fysiske antall plasser som frigjøres.

Utvikling i dekningsgrad for de ulike aldersgruppene gitt at dagens politikk videreføres, illustreres i figuren nedenfor.

Kilde: SSB

Vi ser av figuren at økningen i dekningsgrad er størst for de eldste aldersgruppene, da det er disse gruppene som får den relativt største andelen av de plassene som frigjøres. I årene etter 1997 ser vi at dekningsgraden varierer noe. Årsaken til denne variasjonen er at det antall plasser seksåringene frigjøres i barnehagen behandles som en engangsøkning som ikke er forutsatt å legge føringer på videre utvikling i dekningsgraden.

Dersom plassene fordeles i tråd med den skisserte løsningen, vil driftskostnadene som følge av omfordelingen være som følger av tabellen nedenfor.

Alternativt kunne en i forbindelse med omdisponeringen valgt å prioritere bestemte grupper. Vi har i tabell 5.22 vist kostnadene ved å fordele plassene jevnt mellom barn i aldersgruppen 3-6 år, kostnadene ved å fordele plassene jevnt mellom alle aldersgruppene og kostnadene ved å fordele plassene jevnt mellom barn i aldersgruppene under 3 år.

Vi ser av tabellen ovenfor at en ved kun å fordele de frigjorte plassene mellom barn i de eldste aldersgruppene kan redusere kostnadene knyttet til omdisponeringen. Dersom en der­imot velger å prioritere de yngste barna i sterkere grad enn hva tilfellet er i dag, vil kostnadene knyttet til omdisponeringen øke betraktelig. Økningen skyldes i første rekke ulike bemanningsnormer for de to gruppene (barn over og under tre år). I tillegg bidrar en høyere oppholdstidsrate også til å øke kostnadene.

5.2.2 Driftskostnader knyttet til reformalternativ 2

Vi ser av tabellen nedenfor at de to ulike komponentene som inngår i driftskostnader knyttet til reformalternativ 2 er tilnærmet like store, dette til tross for at tilbudet i skolens lokaler omfatter et større antall barn. Forklaringen på dette er at tilbudet i barnehagen er relativt sett dyrere enn tilbudet i skolens lokaler.

Siden økningen i barnehageplasser som følge av omdisponeringen er antatt å være en engangsøkning, vil driftskostnader som følge av omdisponeringen holde seg konstant i årene etter 1997. Forskjellene i driftskostnader fra et år til neste vil derfor på samme måte som i reformalternativ 1 skyldes endringer i antall seksåringer.

Nåverdien (fra 1997-2020) av reformen gitt reformalternativ 2 vil være om lag 52 800 mill. kroner. Dette tilsvarer årlige annuitetsfordelte beløp på om lag 4 300 mill. kroner.

5.2.3 Merkostnader i forhold til konstruert referansealternativ, reformalternativ 2.

Merkostnader i forhold til konstruert referansealternativ under reformalternativ 2 vil være gitt som driftskostnader fratrukket kostnader knyttet til barnehagetilbudet for seksåringer. Merkostnadene vil dermed være et uttrykk for summen av driftskostnader ved obligatorisk skolestart og økning i driftskostnader som følge av at de plassene seksåringene opptar i barnehagen omdisponeres til aldersgrupper med andre oppholdstidsrater og ulik bemanningsnorm.

Utvikling i driftskostnader i årene fram mot år 2020 er illustrert i tabellen nedenfor.

Nåverdien av merkostnadene fra 1997 og til 2020 beløper seg til totalt 35 00 mill. kroner. Dette tilsvarer årlige annuitetsfordelte beløp på om lag 2 800 mill. kroner.