2 Tilbudet til seksåringer – fra mulighet til plikt.

2.1 Innledning

I dette kapitlet gis det en kort omtale av bakgrunnen for seksåringsreformen. I avsnittene 2.2 og 2.3 omtaler vi skolestart for seksåringer. Siden reformen også vil berøre barnehagesektoren, gir vi en kort omtale av denne sektoren i avsnitt 2.4. I avsnitt 2.5 gis det en kort oversikt over relevante bakgrunnsdokumenter.

2.2 Forsøk med pedagogisk opplegg for seksåringene

Det ble i 1986 satt i gang et forsøksprosjekt med pedagogisk tilbud til seksåringer. Prosjektet er omtalt i St.prp. nr. 48 (1985-86), jf. også Innst. S. nr. 118 (1985-86).

Følgende sitat er hentet fra St.prp. nr. 48 (1985-86):

«...For å skaffe erfaringer som kan danne grunnlag for en eventuell fremtidig beslutning om å gi et pedagogisk tilbud til alle seksåringer er det nødvendig med et omfattende forsøksarbeid. 1986-87 vil være en pilotfase med ca. 10 forsøkskommuner, mens selve forsøksfasen vil være med ca. 40 kommuner i perioden 1987-1989, etterfulgt av en evaluerings- og spredningsfase på 1 år.... Kommuner med forsøksgrupper i skoleverkets regi vil få tilskudd til drift pr. barn med samme sats som barn i barnehagen.»

Det ble presisert i proposisjonen at dette ikke var et forsøk med senket skolealder. Målet var å utvikle et samarbeid mellom barnehage og skole og vurdere innholdet i tilbudet det siste året før barna begynte på skolen. Tre alternative organisasjonsformer ble valgt: Skole, barnehage og delt ansvar mellom barnehage og skole.

Volda lærerhøgskole og Møreforskning fikk i oppdrag å evaluere forsøket med pedagogisk tilbud til seksåringer. En av konklusjonene på dette arbeidet var at tilbudet i sterk grad var preget av hvilken institusjon det var som hadde ansvar for opplegget, jf. St. meld. nr. 40 (1992-93). Kulturforskjeller mellom barnehage og skole bidro til å gjøre samarbeidet vanskelig.

Evalueringen av forsøket viste også at deltakelse i forsøket (innenfor en av de ulike organisasjonsmodellene) med pedagogisk opplegg allerede fra seksårsalderen hadde en positiv effekt på atferd i førsteklasse. Nesten alle lærerne som arbeidet i første klasse i alle de tre modellene, mente at elevene som hadde vært med i forsøket var tryggere enn før, de var mer vant til skolen og de var praktisk dyktigere. En har ikke sett hvilken effekt et pedagogisk opplegg allerede fra seksårsalderen kan ha på senere år, fordi forskningen ble avsluttet samtidig som prosjektet ble avviklet (1990).

I etterkant av prosjektet ble det vedtatt endringer i barnehageloven, jf. Ot.prp. nr. 57 (1990-91) og Innst. O. nr. 68 (1990-91). Som følge av disse endringene fikk departementet adgang til å gjøre unntak fra visse bestemmelser i loven, jf. § 18 nedenfor.

§ 12. Personalet.

Hver barnehage skal ha en styrer som har den daglige ledelse av virksomheten og er arbeidsleder for det øvrige personalet.

Styrer og avdelingsleder må ha utdanning som førskolelærer eller likeverdig utdanning. Departementet kan dispensere fra kravet om utdanning. Denne myndigheten kan delegeres til kommunen. Bemanningen i barnehager må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. De­partementet kan gi nærmere regler om bemanning

§ 18. Unntak

Departementet kan gi adgang til unntak fra § 12 annet ledd når dette kan ha betydning for utviklingen av varierte tilbud til barn under opplæringspliktig alder. Departementet kan gi nærmere forskrifter om adgangen til å foreta unntak.

Lovendringen åpnet muligheten for at de kommunene som ønsket det kunne etablere et frivillig pedagogisk tilbud for seksåringer i skolens lokaler med rektor som pedagogisk ansvarlig. Dette kombinert med at delingstallet for 6-åringer (antall barn i hver gruppe) økte fra 16-18 barn pr. førskolelærer til inntil 28 barn pr. førskolelærer (samme som for 1. klasse), bidro til en rask økning i det samlede tilbudet av plasser til seksåringer i skolens lokaler. Tilbudet ble de fleste steder kombinert med en skolefritidsordning. Ved utgangen av 1994 var det 22 300 seksåringer med et pedagogisk tilbud innenfor skolens lokaler, om lag 30 000 seksåringer i barnehager utenfor skolen og anslagsvis 5 500 uten verken skole- eller barnehagetilbud.

Finansieringen av ordningen med et pedagogisk tilbud til seksåringer innenfor skolens lokaler er den samme som for en tilsvarende barnehageplass, og er delt mellom stat, kommune og foreldre.

Statstilskuddet til drift av seksåringsplasser ytes med følgende kronebeløp pr år:

Satsene i Finnmark er ca. 2 pst. høyere.

Foreldrebetalingen og den kommunale medfinansieringen varierer betydelig mellom kommunene. Utvalget har i sine beregninger valgt å beregne gjennomsnittlig foreldrebetaling på grunnlag av forholdet mellom samlede inntekter og antall plasser i kommunale barnehager, jf. kapittel 6. Gjennomsnittlig foreldrebetaling for heldagsplass i 1994 vil basert på disse forutsetningene være 17 300 kroner pr. år.

I 1995 gis det stimuleringstilskudd til nye 6-åringsplasser i skole og i barnehage. Det gis også stimuleringstilskudd til nye 3-5-åringsplasser i barnehage. Satsene pr. plass er skissert i tabellen nedenfor.

Det er også etablert en låneordning for barnehager i Husbanken. Det gis tilskudd på 10 pst. av det ordinære driftstilskuddet som er øremerket for funksjonshemmede barn i barnehagen. Dette tilskuddet kommer i tillegg til det ordinære driftstilskuddet, og utbetales til kommunene sammen med dette.

Det gis i tillegg et særskilt tilskudd til samis­ke barnehager og til barn fra andre språklige og kulturelle minoriteter.

2.3 Obligatorisk skolestart for seksåringer

2.3.1 Obligatorisk skole

Stortinget har vedtatt at det skal innføres obligatorisk skolestart fra det kalenderåret barn fyller seks år, jf. St.meld. nr. 40 (1992-93) og Innst. S. nr. 234 (93-93). En av forutsetningene for vedtaket er at tilbudet allerede fra starten av skal finne sted i skolens lokaler. I motsetning til frivillig opphold i barnehage vil obligatorisk skolestart for seksåringer omfatte alle barn i den aktuelle aldersgruppen. Regjeringen arbeider med sikte på innføring fra skoleåret 1997-98. Kostnadsberegning av reformen forutsettes å være forelagt Stortinget før tidspunkt for iverksettelse avklares. Disse kostnadsberegningene er forutsatt å være ferdige slik at de kan presenteres i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996.

Tilbudet vil være hjemlet i lov av 13. juni 1969 om grunnskolen. I forbindelse med vedtaket om obligatorisk skolestart for seksåringer, ble det gjort følgende endringer i denne loven (endringene er i kursiv). Endringene medfører at grunnskolen nå blir tiårig, jf. Ot.prp. nr 21 (1993-94), Innst. O. nr 36 (1993-94) og Besl. O. nr. 42 (1993-94).

I

§ 2. Skoleskipnad

Nr.1 og 2 skal lyde

1. Obligatorisk opplæring er 10-årig

Til ungdomssteget kan det leggjast eit 11. år med friviljug undervisning.

2. Til vanleg bør det ikke skipast skoler med meir enn 450 elevar. Ein skole med år­gangstal mellom 20 og 60 elevar bør til vanleg ha alle 10 (11) årskulla. Dersom det elles ville bli urimeleg lang eller hard skyss, kan skolen ha ungdomssteg med mindre enn 20 elevar i årskullet.

§ 6. Undervisningstida.

Nr. 2 skal lyde

2. Minste veketimetal på alle steg i grunnskolen vert fastsette av departementet i samsvar med budsjettvedtak i Stortinget.

§ 13. Rett og plikt til opplæring.

Nr. 2 og 3 skal lyde:

2. Barnet skal til vanleg starte opplæringa i det kalenderåret barnet fyller 6 år. Dersom foreldra søkjer om det eller samtykkjer, kan kommunen la eit barn starte eitt år seinare.

3. Opplæringsplikta varer til eleven har gått tiande skoleåret. I særlege tilfelle kan ein elev bli utskriven tidlegare, men ikkje før han har gått ni år på skolen.

Born og ungdom kan likevel bli fritekne frå opplæringsplikt dersom dei ut frå ei sakkundig vurdering har så alvorlege funksjonshemmingar at opplæringsplikta verkar urimeleg.

II

Denne lov trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Reformen innebærer en permanent utvidelse av det samlede pedagogiske tilbudet i grunnskolen. Tiårig grunnskole er det siste leddet i en skolereform som skal gi alle plikt til 10-årig grunnskole og rett til 3-årig videregående opplæring.

Reformen medfører at en må vurdere innhold og pedagogisk opplegg på alle plan. Senket skolealder vil få følger for innholdet, arbeidsformene og organiseringen på alle trinn i grunnskolen. Lærestoff og arbeidsformer må tilpasses den aktuelle aldersgruppens modningsnivå.

Tilbudet til seksåringer i skolens lokaler er i dag underlagt barnehagelovgivningen. Det er forutsatt at de offentlige ressursene som i dag går med til drift av dette tilbudet, overføres fra barnehagesektoren til skolesektoren når det innføres obligatorisk skolestart for seksåringer, jf. St.meld. nr. 40 (1992-1993).

2.3.2 Skolefritidsordningen

Skolefritidsordning brukes i dag som en fellesbetegnelse for tilsynsordninger for småskolebarn. Stadig flere skoler har de siste årene bygget ut skolefritidsordningene for å kunne ivareta tilsynsbehovet for barn opptil ti år. For mange av seksåringene dekkes dette behovet i dag av heldagsbarnehagen. Dersom det skal gis et tilbud av samme varighet, må skolefritidsordningen utbygges når seksåringene forsvinner fra barnehagen.

En av målsetningene ved reformen er derfor en videre utbygging av skolefritidsordningen slik at alle barn i aldersgruppen seks til ni år (de fire første klassetrinnene) får et tilbud dersom de har behov for det. I de tilfellene hvor dette ikke er mulig, vil en være nødt til å prioritere de yngste. Tilbudet skal også være åpent for barn med særskilte behov, f.eks. barn med funksjonshemning.

Skolefritidsordningen skal være et frivillig tilbud som finansieres gjennom statstilskudd, foreldrebetaling og kommunale midler. Statstilskuddet inkluderer også tilskudd til tiltak for barn med særskilte behov, og dekker i dag om lag 30 pst. av driftsutgiftene, mens det resterende fordeles mellom kommunen og foreldrene. Her eksisterer det ingen bestemt fordelingsnøkkel, men det presiseres at foreldrebetalingen ikke skal være til hinder for at alle barn i den aktuelle aldersgruppen kan delta i ordningen dersom de har behov for det, jf. Innst. S. nr. 234 (1992-93). Det er imidlertid ikke satt noen formell grense for hvor høyt dette beløpet kan være. Det er den enkelte kommune som har det praktiske ansvaret for å tilrettelegge nødvendige rammebetingelser for skolefritidsordningene. Kommunalt ansvar tilsier at det vil være til dels store variasjoner mellom de ulike kommunenes tilbud.

Det gis i dag et øremerket tilskudd til utbygging av skolefritidsordningen. Dette tilskuddet skal opprettholdes inntil målet for utbyggingen er nådd.

2.4 Frivillig opphold i barnehage

Opphold i barnehage er ikke obligatorisk for seksåringer. Kommunene har heller ingen direkte plikt til å tilby barnehageplasser. Deres ansvar er å sikre barn gode oppvektsvilkår. Dette ansvaret er bl.a. regulert i lov om barnehager av 6. juni 1975, jf. bl.a. følgende paragrafer:

§1. Formål

Formålet med denne loven er å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem.

Barnehagen skal hjelpe til å gi barna en oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier.

Private barnehager kan ha vedtekter som bestemmer at annet ledd ikke skal gjelde.

§ 4. Kommunens ansvar

Kommunen har ansvar for å sikre barn gode oppvektsvilkår bl.a. ved utbygging og drift av barnehager eller ved å gi støtte til slike tiltak. Offentlige institusjoner, bedrifter, private organisasjoner og andre kan drive barnehager under kommunens tilsyn.

Driftsformer og virksomhet skal tilpasses lokale forhold og behov

§ 10. Barn med funksjonshemninger

Kommunen har ansvar for at barn med funksjonshemninger så langt det er mulig, får plass i vanlig barnehage. Barnet skal ha prioritet ved opptak så fremt det kan ha nytte av oppholdet.

Myndighetenes mål om barnehagedekning er bl.a. uttrykt i langtidsprogrammene.

«Det er regjeringens syn at alle familier som ønsker det skal få et barnehagetilbud i løpet av 1990-årene.»

For seksåringer var barnehagedekningsgraden på 73,5 pst. i 1990. Til sammenlikning var dekningsgraden for femåringer 61,7 pst. og for fireåringer 53,4 pst. Gjennomsnittlig barnehagedekningsgrad (for barn under 7 år) var i samme periode på 35,9 pst. (tall fra Barne- og familiedepartementet). I 1993 var barnehagedekningsgraden for seksåringer økt til 86,5 pst., mens den for fire- og femåringer var henholdsvis 62,9 pst. og 69,8 pst.

2.5 Relevante bakgrunnsdokumenter

St.meld. nr. 40 (1992-93) ...Vi smaa en alen lange.

- Om skolestart for seksåringer.

St.prp. nr. 48 (1985-86), Om tilleggsbevilgning m.m., jf. Innst. S. nr. 188 (1985-86).

- Om forsøksordningene.

St.meld. nr.43 (1988-89). Mer kunnskap til flere, jf. Innst. S. nr. 267 (1988-89).

- Debatt om hvor mange år grunnskolen skal være.

St.meld. nr. 4 (1988-89) Langtidsprogrammet, jf. Innst. S. nr. 305 (1988-89)

- Forholdene må legges til rette for at seks­åringer gradvis kan tas inn i skolen, nødvendig med pedagogisk utviklingsarbeid og etterutdanning.

Ot.prp. nr. 57 (1990-91) Om lov om endring av lov 6.juni 1975 nr. 30 om barnehage m.m., jf. Innst. O. nr. 68 (1990-91)

- Unntak fra barnehageloven, medførte at det ble lov å gi seksåringer et pedagogisk tilbud i skolens lokaler. Også allmennlærere kunne ha oppsyn.

St.meld. nr. 54 (1989-90) og St.meld. nr. 35 (1990-91) Om opplæring av barn, unge og voksne med særskilte behov. Innst. S. nr. 160 (1990-91)

- Likeverdsprinsippet, kommunalt ansvar i grunnskolen, tverretatlig samarbeid

Budsjett-innst. S. nr. 12 (1991-92).

- Om skole og fritidsordningene. Må ikke være i konflikt med formålsparagrafen i grunnskolen.

St meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet, jf. Innst. S. 200 (1991-92)

- Foreslo rett til tre års sammenhengende videregående opplæring for alle.

St.meld. nr. 61 (1991-92) Kultur i Tiden, jf. Innst. S. nr. 115 (1992-93)

- Omhandler skolen og barnehagen som kulturformidler.

St.meld. nr. 41 (1991-92) Om idretten, jf. Innst. S. nr. 28 (1992-93)

- Noe mer konkret om hva skolen skal tilby gjennom skole og fritidsordningen.

Budsjett-innst. S. nr. 12 (1992-93)

- Om skolefritidsordningen; tar seg av barn med omsorgssvikt, samarbeider med frivillige organisasjoner, tar hensyn til fysisk og psykisk utvilklingshemmede.

St. meld. nr. 4 (1992-93) Langtidsprogrammet 1994-1997.

- Seksårings-programmet, skolens innhold, finansiering og konsekvenser for grunnskolens lengde.

Magnussenutvalgets innstilling: DA KLOKKA KLANG Skolestart for seksåringer-konsekvenser for resten av skoleløpet.

- Utvalget skulle vurdere den obligatoriske skolens lengde. I rapporten vurderes det tre alternativer.

Ot.prp. nr. 21 (1993-94), jf. Innst. O. nr. 36 (1993-94)

- Om endring i lov om grunnskolen av 13. juni 1969.