1 Utvalgets mandat, sammensetning m.v.

1.1 Oppnevning og sammensetning

Utvalget til å vurdere behovet for særlige lovregler for organisering av kommunal, fylkeskommunal og inter(fylkes)kommunal virksomhet og eventuelt fremme forslag til slike lovregler, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. desember 1992. Utvalget fikk følgende sammensetning:

Advokat Gudmund Knudsen, advokatfirmaet Bugge, Arentz-Hansen og Rasmussen, leder.

Advokat Kristin Bjella, advokatfirmaet Vislie, Ødegaard og Kolrud.

Rådmann Bjarne Jensen, Bergen kommune (senere adm.dir. i Kommunekreditt Norge A/S).

Adm.dir. Arne J. Nymo, A/S Trondheim Trafikkselskap.

Utredningsleder Randi Wisnes Haugen, Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Rådgiver Jan Ellertsen, Finansdepartementet (senere avdelingsdirektør i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet).

Førstekonsulent, senere byråsjef, Toril J. Svaan, Nærings- og energidepartementet.

Rådgiver Ståle Rist, Administrasjonsdepartementet.

Utvalgets sekretærer har vært advokat Berit Haga og førstekonsulent Jostein Selle.

1.2 UTVALGETS MANDAT

1.2.1 Mandatet

Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. «Utvalget skal vurdere behovet for særlige lovregler for organisering av (fylkes)kommunal/inter(fylkes)kommunal virksomhet i andre former enn det kommunelov/særlov/selskapslovgivningen gir adgang til.

2. Dersom utvalget finner at det er behov for særlige lovregler, skal det foreslå en lovgivning som muliggjør at (fylkes)kommunal virksomhet som utføres gjennom andre organer enn de tradisjonelle forvaltningsorganer og forvaltningsbedrifter, kan drives effektivt og forretningsmessig uavhengig, samtidig som det gis mulighet for nødvendig økonomisk og politisk styring, og statlig kontroll med virksomheten.

3. Arbeidet skal omfatte en klargjøring av de rammer gjeldende rett setter for (fylkes)kommunenes adgang til å organisere virksomhet i form av privatrettslige sammenslutninger, herunder etablering av heleide (fylkes)kommunale selskaper, deltakelse i sammenslutninger sammen med private (deleide selskaper) og adgangen til å overlate virksomhet til helt ut privat eide foretak (privatisering). Utvalget skal imidlertid ikke vurdere i hvilken grad kommunene børkunne overlate oppgaver til privateide sammenslutninger.

4. Utvalgets vurderinger bør bl.a. omfatte følgende:

   • om staten bør godkjenne etablering av visse typer selskaper eller disposisjoner disse selskapene foretar. Utvalget skal videre vurdere om overlating av oppgaver til helt ut privateide sammenslutninger bør underlegges statlig kontroll i form av f.eks. bestemmelse om krav om konsesjon.

   • oppnevning av styringsorganer i kommunale foretak, og hvilken myndighet organene skal ha.

   • spørsmålet om arbeidsgiverstatus, arbeidstagernes rettigheter og ansattes representasjon i kommunale foretaks styrende organer.

   • om innbyggernes rettigheter etter forvaltningsloven og offentlighetsloven bør sikres også der (fylkes)kommunal virksomhet utføres av organer som faller utenfor disse lovenes virkeområde.

   • forslag til prinsipper for regnskapsføring i eventuelle ulike selskapsformer. Vurderingen av prinsippene skal ta utgangspunkt i ønsket om likhet med privat virksomhet, men også behovet for politisk styring og ønsket om oversikt over kommunens/fylkeskommunens ressursbruk.

   • om revisjonene av (fylkes)kommunale/inter(fylkes)kommunale foretak skal foretas av kommunerevisjonene eller frittstående private revisjonsfirmaer.

   • behovet for særlige regler om økonomiforvaltning, konkurs og gjeldsforhandling.

5. Utvalget skal vurdere om eventuelle regler skal tas inn i kommuneloven, de eksisterende selskapslover, eller om det vil være hensiktsmessig med en egen lov for (fylkes)kommuners adgang til selskapsorganisering - en kommunal selskapslov. 6. Det er ønskelig at utvalget foretar en kartlegging av antall, formål og bakgrunn for at kommuner og fylkeskommuner etablerer privatrettslige sammenslutninger for ulike formål. 7. Utredningsarbeidet skal omfatte forholdet til EF, EØS og annet internasjonalt regelverk. Det bør videre omfatte en oversikt over rettstilstanden i andre nordiske land.»

Utvalget ble gitt frist til utgangen av juni 1994 med å avslutte sitt arbeid. Ved departementets brev av 27. juni 1994 ble fristen forlenget til 31. desember 1994. Fristen ble senere ytterligere forlenget til mai 1995.

1.2.2 Bakgrunnen for mandatet

Om bakgrunnen for oppnevningen av utvalget siteres fra det foredrag som lå til grunn for den kongelige resolusjon av 11. desember 1992:

«Kommunenes adgang til å skille ut deler av virksomheten og organisere den i form av egne selskaper innebærer muligheter for at driften skjer i former som er tilpasset mer forretningspreget virksomhet. Det er imidlertid ikke gitt at de eksisterende selskapsformer egner seg så godt der det er kommuner og fylkeskommuner som driver virksomheten. Dette gjelder særlig når det er tale om kommunal tjenesteyting/ servicevirksomhet. Men også når det gjelder kommunal næringsvirksomhet er det grunn til å se nærmere på om hensynet til politisk styring og kontroll blir godt nok ivaretatt. Dette reiser for det første et behov for å klargjøre hvor stor adgang kommunene/fylkeskommunene har til å finne alternative organisasjonsformer for deler av sin virksomhet. En slik klargjøring bør innebære en grenseoppgang mot typer av virksomhet som etter gjeldende rett ikke kan organiseres i form av selskaper m.v., men som må håndteres av de ordinære forvaltningsorganer. Dernest bør det vurderes om de regler som gjelder for de ulike organisasjonsformer kommunene/fylkeskommunene kan benytte seg av, i tilstrekkelig grad ivaretar de hensyn som bør tilgodeses i forbindelse med den virksomhet det er tale om. Hvis så ikke er tilfelle, bør siktemålet være å etablere en lovgivning som sikrer at den kommunale/fylkeskommunale virksomhet som kan utføres i andre former enn gjennom de tradisjonelle forvaltningsorganer, kan skje på en måte som muliggjør effektiv drift og forretningsmessig uavhengighet, samtidig som det sikres mulighet for nødvendig økonomisk og politisk styring inklusive statlig kontroll med virksomheten. Hensynet til politisk styring og demokratisk kontroll på den ene side og hensynet til effektiv forretningsmessig drift på den annen, vil måtte vektlegges ulikt alt etter hvilken virksomhet det er tale om. Som nevnt vil kommuners og fylkeskommuners virksomhet omfatte alt fra typisk forretningsvirksomhet via gråsoner over til den typiske offentlige myndighetsutøvelse. Det er åpenbart at hensynet til politisk styring vil måtte vektlegges sterkere jo nærmere man kommer det som må karakteriseres som offentlig myndighetsutøvelse. Andre sentrale spørsmål i denne sammenheng vil være om etablering av visse typer selskaper bør være utelukket ut fra risikohensyn (f.eks. ansvarlige selskaper). Videre bør det vurderes om etablering av enkelte selskapsformer bør undergis statlig godkjenning, eventuelt at visse disposisjoner disse selskapene foretar blir gjenstand for godkjenning, f.eks. lån og garantier. Kommunal styring av virksomheten innebærer at de bestemmelser som utformes ikke må gjøre det vanskelig å få resultatoversikter som omhandler hele den kommunale virksomheten. Det må også klargjøres hvem som skal forestå revisjon av virksomheten. Det vil videre være et aktuelt spørsmål om de alminnelige regler om gjeldsforhandling og konkurs skal gjelde fullt ut. Videre bør ulike arbeidsrettslige spørsmål vurderes. Bl.a. må det tas stilling til spørsmål som gjelder arbeidsgiverstatus og ansattes representasjon i foretakets styrende organer. Et sentralt spørsmål er hvilke styringsorganer virksomheten skal ha, og hvilken myndighet som skal ligge til de ulike organer. Dette vil innebære en avveiing mellom hensynet til politisk styring og kontroll og mer faglige og driftsmessige hensyn. Kommunens eierrolle bør også klargjøres....»

Om forholdet til offentlighetsloven og forvaltningsloven het det bl.a. i foredraget:

«Sett fra innbyggernes side kan det være betenkelig at kommunal virksomhet utøves av organer som ikke er underlagt saksbehandlingsregler i forvaltningslov og offentlighetslov, og således bl.a. vil være unndratt offentlig innsyn og den mulighet for demokratisk kontroll dette gir. Det bør vurderes om det er grunn til å gjøre deler av disse lovene gjeldende for kommunal virksomhet som drives i mer privatrettslige organisasjonsformer. Der kommunale ombudsmenn og tjenestemenn deltar i foretakets styringsorganer reises ofte spørsmål om inhabilitet. Det bør også vurderes om de gjeldende regler om inhabilitet er tilstrekkelige, eller om det bør være særlige regler for ulike typer virksomheter....»

I foredraget ble det videre pekt på at de skisserte spørsmålsstillinger også i stor grad vil være aktuelle der kommunene deltar i privatrettslige sammenslutninger sammen med private og/eller statlige aktører.

Når det gjaldt problemene omkring privatisering av kommunale tjenester, het det bl.a. i foredraget:

«Før det eventuelt foretas en bred vurdering av privatisering av kommunale tjenester generelt, vil det være av stor verdi å ha mer rettslige spørsmål om adgang til selskapsorganisering av kommunal virksomhet utredet, slik at dette kan tjene som basis for bredere politiske hensiktsmessighetsvurderinger.»

1.3 UTVALGETS ARBEID

Utvalget avholdt sitt første møte 20. januar 1993 og sitt siste møte 23. mai 1995. Ialt har utvalget avholdt 32 møter.