4 Kommunal virksomhet - organisering innenfor kommunelovens system - gjeldende rett

4.1 Generelt om kommunal og fylkeskommunal virksomhet

4.1.1 Bakgrunn og innledning

I middelalderen var små lokalsamfunn selvstyrte gjennom tingskipnaden, men under det dansk-norske eneveldet lå det lokale selvstyret nede. Under og tildels etter denne tiden bestemte statens behov inndelingen av landet i mindre forvaltningsmessige enheter for forsvar, kirken, rettsvesen og skatteinnkreving. Statens representanter - embets- og tjenestemenn - forvaltet de enkelte enheter. Med formannskapslovene av 1837 ble den historiske arv med de små lokalsamfunn tatt opp igjen. Disse lovene la grunnlaget for utviklingen av det kommunale selvstyret slik vi kjenner det idag. Innbyggerne såvel på landet som i byene fikk større mulighet til å avgjøre lokale saker gjennom de formannskap som ble etablert. De to lovene gikk ikke inn på hvilke oppgaver som skulle være kommunale og hvilke som fremdeles skulle være statlige. I særlover ble imidlertid kommunenes oppgaver nærmere fastlagt, og frem til århundreskiftet var de fire sentrale virkeområdene fattigvesen, skolevesen, kirkevesen og veivesen.

Formannskapslovene av 1837 ble senere avløst av nye kommunelover av henholdsvis 1921, 1938 og 1954. I 1961 fikk man en egen lov om fylkeskommuner og i 1992 ble det vedtatt en felles lov for kommuner og fylkeskommuner (lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107) - i utredningen her betegnet som kommuneloven.

Det var imidlertid etablert et forvaltningsorgan på fylkesnivå før man fikk fylkeskommuneloven av 1961. Allerede ved loven av 1837 fikk landkommunene sitt «amtsformannskap» bestående av ordførerne i landkommunene i amtet, amtmannen og fogdene. Siden den tid har fylkeskommunen fra å være en «sekundærkommune» som i hovedsak hentet sine inntekter og oppgaver fra primærkommunene, utviklet seg til å bli et eget forvaltningsnivå ved siden av den statlige fylkesforvaltning. Fylkeskommunen er imidlertid ikke en forvaltningsenhet overordnet kommunene i fylket.

Lovene om kommuner og fylkeskommuner har, som de opprinnelige formannskapslovene av 1837, bare gitt en ramme for hvorledes kommunene skal organiseres og drives. Lovene ga ikke, og gir heller ikke idag, noen nærmere anvisning på hva som skal være de kommunale virkeområder. Fremdeles må man til særlovgivningen for å finne hvilke oppgaver som kommuner og fylkeskommuner er pålagt. I tillegg til de lovpålagte oppgaver kan både kommuner og fylkeskommuner påta seg oppgaver på frivillig basis, i kraft av sin autonomi, og det gjør de også i stor utstrekning. Alt i alt arbeider både kommuner og fylkeskommuner på de fleste felt av samfunnslivet. I kapitlet her gis en fremstilling av de organiseringsformer kommuner og fylkeskommuner er henvist til å benytte seg av når de skal drive virksomhet i egen regi, dvs. innenfor kommunen eller fylkeskommunen selv. I kap. 5 gis en fremstilling av de øvrige organiseringsformer som kommuner og fylkeskommuner i endel sammenhenger har adgang til å bruke. Nedenfor under pkt. 4.1.2 gis det en kortfattet oversikt over kommuners og fylkeskommuners forskjelligartede oppgaver, og under pkt. 4.1.3 gjennomgås, likeledes kortfattet, disse oppgavenes forskjellige karakter i forvaltningsrettslig sammenheng. Fremstillingen er bare ment å gi en bakgrunn for gjennomgangen i dette kapitlet og i kap. 5 av de organiseringsformer som kommuner og fylkeskommuner har mulighet til å benytte seg av. En beskrivelse av hvilke organiseringsformer som kommuner og fylkeskommuner rent faktisk benytter seg av, er gitt i kap. 6. I kap. 7 er drøftet i hvilken utstrekning kommunene rettslig sett har adgang til å privatisere de oppgaver som de idag har eller som de har påtatt seg.

I utvalgets fremstilling vil det, dersom noe annet ikke fremgår av sammenhengen, med «kommune» menes både kommune og fylkeskommune. Med «kommunestyre» og «formannskap» vil det - også dersom ikke annet fremgår av sammenhengen - menes h.h.v. «kommunestyre og fylkesting» og «formannskap og fylkesutvalg».

4.1.2 Kommunenes og fylkeskommunenes virkeområder idag

Kommunens kompetanse er etter langvarig og sikker praksis negativt avgrenset. Kommunen kan ut fra sitt kompetansegrunnlag fritt ta på seg de oppgaver den ønsker, men innenfor de til enhver tid gjeldende rettslige rammer. I tillegg kommer de oppgaver som kommunene er pålagt å utføre.

Kommunens og fylkeskommunens lovpålagte oppgaver fremgår, som nevnt foran, også idag av særlovgivningen. Hovedinnsatsområdene gjenspeiles i den obligatoriske oppstilling i kommuners og fylkeskommuners drifts- og kapitalbudsjetter.

De seks hovedkapitlene i kommunenes og fylkeskommunenes budsjetter som omfatter de forskjellige kommunale og fylkeskommunale sektorer, er

• undervisning

• helsevesen, sosiale tjenester, pleie og omsorg

• boligformål, tiltaks- og næringsformål, miljø- og naturvernformål

• kultur- og kirkeformål

• tekniske formål og

• samferdselsformål.

Inndelingen i hovedkapitler avspeiler det som kan karakteriseres som kommunenes og fylkeskommunenes primæroppgaver. Endel av disse oppgavene er lovpålagt, mens endel oppgaver betraktes som sentrale, kommunale oppgaver uten at de direkte er pålagt kommunene. Når det f.eks. gjelder undervisning, har kommunene en plikt etter grunnskoleloven til å gi alle et tilbud om ni års skolegang. Kommunene har også ansvaret for grunnskoleopplæringen for funksjonshemmede barn, og de har ansvaret for voksenopplæringen innenfor rammen av grunnskoleloven. Under undervisningskapitlet føres imidlertid også kommunenes utgifter til drift av barnehager. På dette feltet er ikke kommunenes rettslige utbyggings- og driftsansvar så absolutt som når det gjelder grunnskolen, men det betraktes likevel som et sentralt innsatsområde for kommunene.

Det er innenfor sektoren helsevern, sosiale tjenester, pleie og omsorg at kommunene har de største utgiftene på sine driftsbudsjetter. Kommunene har ansvaret for primærhelsetjenesten og fyller sine oppgaver på denne sektoren enten ved å ansette helsepersonell selv, eller ved å inngå avtaler med leger, fysioterapeuter osv. om driftsstøtte. På samme måte har kommunene ansvaret for tilbudet om hjemmesykepleie, sykehjem og f.eks. boformer som tilbyr heldøgns omsorg og pleie. Ved HVPU-reformen ble også omsorgen for psykisk utviklingshemmede et kommunalt ansvar.

Det er kommunene som skal yte den enkelte sosialhjelp - enten økonomisk eller ved annen bistand og/eller opplæring, og kommunene har også et stort ansvar innen rusmiddelomsorgen og barnevernet.

Når det gjelder flyktninger og asylsøkere, er det staten som har det overordnede ansvar for disse, men det er kommunene som, etter avtale med staten, påtar seg ansvaret for flyktningenes bosetting osv.

Innenfor sektorene boligformål og tiltaks- og næringsformål har kommunene ofte påtatt seg ansvar utover det rene planarbeidet. Kommunene tilrettelegger tomtearealer både til boliger og til industri- og annen forretningspreget virksomhet. Dette kan foruten fremføring av vei, vann og kloakk til de aktuelle områdene, også omfatte anskaffelse og tilrettelegging av selve byggeområdet. Dette er typiske oppgaver som kommunene påtar seg frivillig for å fremme bosetting og næringsgrunnlag i den enkelte kommune, og som i mange tilfeller innebærer store kommunale uttellinger. Også av den grunn inngår kommunene ofte i et samarbeide med private på disse feltene.

Kommunene har store oppgaver innenfor miljøvernsektoren, såvel på planleggingssiden, som i egenskap av forvaltningsmyndighet.

Når det gjelder kultur- og kirkeformål, har kommunene en plikt til å drive folke- og skolebibliotek. Kommunene har videre en plikt til å vedlikeholde kirkebygg og bygge nødvendige kirker. Kommunene har likeledes ansvaret for anlegg og drift av kirkegårder. Utover de rent pliktmessige oppgaver, påtar kommunene seg ofte å drive eller yte bidrag til museer, kinoer og teatre, idrett osv.

På den tekniske sektor har kommunene foruten utgifter til drift av bygningsadministrasjonen med ansvaret for arbeidet etter f.eks. plan- og bygningsloven og delingsloven, i de fleste tilfelle også utgifter i forbindelse med drift av vannverk, renseanlegg, behandling av forbruksavfall o.l. Kommunene har også ansvaret for brannvernet på det lokale plan, og i mange tilfelle organiseres elektrisitetsforsyningen gjennom et kommunalt energiverk.

Innenfor samferdsel har kommunene oppgaver når det gjelder bygging og vedlikehold av kommunale veier, og ikke sjelden driver de trafikkselskap - alene eller i samarbeid med andre (kommuner, fylkeskommuner, private). Kommunene langs kysten har også ansvar for fyrlys og sjømerker og for kaier og havner.

Kommunene står for innkreving av inntekts- og formuesskatt og behandler søknader om nedsettelse eller ettergivelse av ilignet skatt (innenfor visse beløpsgrenser).

For fylkeskommunene er innsatsområdet innenfor undervisningssektoren den videregående opplæring. Dette inkluderer også ansvaret for voksenopplæringen på dette feltet og for spesialundervisning til elever som trenger det.

Også for fylkeskommunene er det kapitlet helsevern, sosiale tjenester, pleie og omsorg som representerer den største utgiftsposten. Fylkeskommunene har ansvaret for både somatiske og psykiatriske sykehus og institusjoner og for spesialisthelsetjenesten utenfor institusjon. Videre har fylkeskommunene ansvaret for institusjonsplassene innen rusmiddelomsorgen og barnevernet, og de har ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten i fylkene.

Fylkeskommunene har ikke noe særskilt ansvar innenfor kirkesektoren, men når det gjelder kultursiden, er de bl.a. pålagt å opprette og drive fylkesbibliotek. Ellers påtar fylkeskommunene seg forskjellige oppgaver innenfor denne sektoren, på samme måte som kommunene gjør, men fylkeskommunenes engasjement gjelder gjerne oppgaver av noe større art enn det som den enkelte kommune kan påta seg.

Fylkeskommunene er gjennom plan- og bygningsloven pålagt oppgaver med planlegging på fylkesnivå. Ellers er både kraftforsyning og renseanlegg, avløpssamband o.l. mange ganger organisert gjennom fylkeskommunale tiltak.

På samferdselssektoren har fylkeskommunene særlig utgifter til fylkesveier og transportselskaper, men de har også forvaltningsoppgaver som f.eks. tildeling av transportkonsesjoner både i og utenfor rute.

I henhold til rapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, juni 1994, gikk i 1991 44,8 % av kommunesektorens driftsutgifter til helsevern, sosiale tjenester og pleie og omsorg, mens 25 % gikk til undervisning. Når det gjelder inntekter, får kommunesektoren noe under 50 % av disse fra de direkte skattene, mellom 30 og 40 % kommer som overføringer fra staten. Det resterende utgjøres av kommunale avgifter, renter m.m. (inntektstallene fra 1993). Dette er imidlertid gjennomsnittstall. Strukturen på inntektssammensetningen kan variere sterkt - særlig for kommunene, men også blant fylkeskommunene gjør det seg gjeldende store forskjeller.

Som det er understreket foran, har kommunene både lovpålagte oppgaver og oppgaver som de har valgt å ta på seg. I loven av 1992 heter det i § 2 at loven gjelder for «kommuners og fylkeskommuners virksomhet», en formulering som synes å fastslå at det ikke er noen skranker for de oppgaver en kommune/ fylkeskommune kan påta seg, utover det som måtte finnes av skranker i lovverket ellers. Det er imidlertid også idag spørsmål som vil falle utenfor det en kommune kan behandle eller ha beslutningsmyndighet over, men det dreier seg under enhver omstendighet om forhold som ikke har betydning for utvalgets arbeid. Det sentrale er at for den virksomhet som kommuner og fylkeskommuner driver, er det kommunelovens regler for organisering, saksbehandling, delegasjon av myndighet osv. som i all hovedsak gjelder. For de lovpålagte oppgaver var det tidligere ofte angitt særskilte saksbehandlingsregler m.v. i vedkommende særlov. I forbindelse med den nye kommunelovens ikrafttreden ble særlovgivningen gjennomgått med sikte på å harmonisere regelverkene, og i hovedsak kan det nå sies at så godt som alle kommunale oppgaver som kommunen eller fylkeskommunen løser innenfor kommunen/fylkeskommunen selv, må behandles etter de regler som er nedfelt i kommuneloven. Dette gjelder med bare noen få unntak som det ikke er grunn til å gå inn på her.

I prinsippet er det således vide rettslige rammer for kommunal og fylkeskommunal virksomhet, selv om de økonomiske rammevilkår og begrensningene i adgangen etter kommuneloven til f.eks. å ta opp lån eller gi garantier, rent faktisk setter skranker for omfanget av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet i den utstrekning virksomheten skal drives innenfor kommunen/fylkeskommunen selv.

4.1.3 Forvaltningsmyndighet, tjenesteyting og næringsvirksomhet

Kommunal og fylkeskommunal virksomhet kan inndeles etter art, som foran: undervisning, helsevern, miljøvern osv. Det er imidlertid også vanlig å inndele ordinær kommunal og fylkekommunal virksomhet etter dens karakter, og da gjerne i to hovedkategorier:

1. Utøvelse av forvaltningsmyndighet.

2. Tjenesteyting (lovpålagt eller frivillig).

   I tillegg til disse to hovedgrupper av virksomhet, kan kommuner og fylkeskommuner drive

3. Næringsvirksomhet.

Under utøvelse av disse forskjellige typer virksomheter vil kommunen og fylkeskommunen også i mange sammenhenger opptre som privat part, f.eks. ved inngåelse av kontrakter om leie av kontorlokaler, kjøp av materiell m.v. Kommunen og fylkeskommunen er også arbeidsgiver i likhet med de fleste andre foretak.

Ofte vil det være klart i hvilken av disse kategorier den enkelte kommunale virksomhet hører hjemme. Tildeling av byggetillatelse eller utskriving av eiendomsskatt representerer uten tvil utøvelse av forvaltningsmyndighet - og vedtakene må ha hjemmel i lov. På noen områder er kommunene forpliktet til å utøve forvaltningsmyndighet (de plikter således å ta stilling til søknader om byggetillatelse), på andre områder foreligger ikke en slik plikt (de plikter ikke å skrive ut eiendomsskatt selv om vilkårene for slik utskriving foreligger). Når det gjelder tjenesteyting, er det også enkelte oppgaver som kommunene og fylkeskommuner plikter å oppfylle, mens andre er basert på frivillighet fra kommunenes side.

Kommunene plikter å etablere og drive grunnskoler slik at opplæringsretten og -plikten for den enkelte kan bli oppfylt. Dette er etter sin art tjenesteyting, men innenfor slik tjenesteyting utøves det også ofte forvaltningsmyndighet. F.eks. kan det fattes vedtak om endring av kretsgrenser, flytting av en elev fra en skole til en annen, disiplinære tiltak, karakterfastsetting m.v. Fylkeskommunenes ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten representerer en lovpålagt plikt til tjenesteyting overfor de grupper som omfattes av ordningen. Tjenesten må riktignok ikke utføres av fylkeskommunenes egne ansatte, men fylkeskommunene skal dekke utgiftene ved tjenesten. En slik mulighet for blandet ordning (plikt til å sørge for at en tjeneste er tilgjengelig, men ikke til å la tjenesten utføres av egne ansatte), har man på flere felt. Særlig viktig er det innenfor primærhelsetjenesten.

Med ikke-lovpålagt tjenesteyting siktes det her til tjenesteyting der kommunene/fylkeskommunene hverken har plikt til selv å yte tjenesten eller har et lovpålagt ansvar for at slik tjeneste etableres. Etablering og drift av vannverk er et eksempel på dette. Ofte er slike tjenester opprinnelig etablert av private, som regel med sikte på en begrenset krets. Kommunal overtakelse skjedde da ikke sjelden ut fra ønsket om å kunne yte tjenesten overfor kommunens innbyggere generelt og gjøre tjenesten uavhengig av et privat markedsbasert grunnlag - noe det kanskje ikke var forretningsmessig basis for. Etterhvert har den ikke-lovpålagte tjenesteyting utviklet seg til å gjelde andre viktige oppgaver som faktisk etterspørres i kommunene, men som ikke ville blitt dekket i det hele tatt eller blitt dekket på lite ønskede vilkår eller forøvrig på en mindre ønsket måte av private. Flere slike oppgaver er etterhvert betraktet som liggende innenfor det offentliges ansvarsområde, som f.eks. å drive rutetrafikk med båt eller buss også på strekninger med svakt trafikkgrunnlag.

Mye av denne tjenesteytingen har hatt monopolkarakter fordi det faktisk ikke har vært andre som har vært interessert i å drive den samme type virksomhet.

Gjennom de siste ti-år har fylkeskommunene, og kanskje særlig kommunene, også tatt på seg å yte tjenester utenfor de felt som tradisjonelt har vært betraktet som primærområdene. De kommunale musikkskolene er et eksempel på dette.

Endel typer av tjenesteyting grenser til næringsvirksomhet. Både etablering og drift av kino og andre virksomheter innen f.eks. kultur og idrett, kan ha elementer av begge deler i seg. Det gjelder også virksomhet som etableres med sikte på å styrke eller utvikle et bestemt næringsområde innen kommunen, så som skiheiser som anlegges av kommunen for å styrke turistnæringen. I vurderingen av kommunalt engasjement i slike saker teller også muligheten for en rimelig avkastning på den kapital som kommunen har tilført virksomheten. Også når kommunen eller fylkeskommunen opptrer som privat part, kan det oppstå særlige problemer knyttet til det faktum at det dreier seg om et offentlig organ. I utgangspunktet skulle ikke en kommune eller fylkeskommune som opptrer som privat part, være i noen annen rettslig stilling enn andre. For de kommunale og fylkeskommunale organer som skal ta beslutninger i saker der kommunen eller fylkeskommunen opptrer som privat part, gjelder imidlertid fremdeles saksbehandlingsreglene i kommuneloven og f.eks. bestemmelsene i forvaltningsloven om inhabilitet. Videre kan det i en virksomhet som etter sin art er næringsmessig, være blandet inn elementer av forvaltningsmyndighet. Et eksempel er en kommunes salg av subsidierte boligtomter etter f.eks. sosialt bestemte fordelingsprinsipper.

4.2 ordinære kommunale organer og De rettslige rammer for deres virksomhet

4.2.1 Innledning

I dette kapitlet og i kapittel 5 vil utvalget se nærmere på forskjellige selskaps- eller organisasjonsformer i et kommunalt og fylkeskommunalt perspektiv. Først gjennomgås kort de ordinære kommunale og fylkeskommunale organer (pkt 4.2).

Dernest gjennomgås de muligheter kommunene og fylkeskommunene har innenfor rammen av kommuneloven til å danne selvstendige styrer for særskilte virksomheter (pkt. 4.3 og 4.4).

Ett av formålene med utarbeidelsen av kommuneloven av 1992 var å legge til rette for en størst mulig grad av frihet for kommunene til å organisere sin virksomhet slik de fant det mest hensiktsmessig. Ikke bare preger dette formålet selve kommuneloven, men det ble også i proposisjonen til loven trukket opp retningslinjer for tilpasning av kommunal og fylkeskommunal særlovgivning til prinsippene i kommuneloven om en stor grad av organiseringsfrihet. Stortinget ga sin tilslutning til disse retningslinjene. Ved Ot.prp. nr 59 (1992-93) ble det fremmet forslag om endringer i særlovgivningen, hvoretter kommunene i stor grad ble gitt adgang til selv å bestemme hvorledes oppgavene som kommunene hadde etter denne lovgivningen, organisatorisk ble løst i den enkelte kommune. Stortinget sluttet seg i hovedsak til forslagene i proposisjonen. Som en følge av dette falt de fleste av de tradisjonelle særlovsnemndene som f.eks. bygningsråd, skolestyre, helse- og sosialstyre og samferdselsstyre bort som lovpålagte organer fra 1. januar 1994, og kommunene fikk adgang til selv å ta stilling til hvilke organer i kommunen som skulle ha ansvaret for det saksfelt som de forskjellige lovene omhandlet.

I selve kommuneloven er det likevel gitt en del bestemmelser om obligatoriske organer, som er tillagt lovbestemte oppgaver innenfor kommunens egenforvaltning. Kommunen står fritt til også å legge andre oppgaver til disse organene. Videre angir loven hvilke andre organer kommunene kan ha, og hvilke administrative stillinger som er obligatoriske.

I dette kapittel gis en oversikt over ordinære kommunale organer og rammene for deres virksomhet. Siktemålet er å beskrive i grove trekk de rettslige rammer om interkommunalt samarbeid og kommunale styrer/bedrifter av ulike slag.

De obligatoriske organene og stillingskategoriene er det redegjort for nedenfor i 4.2.2. De ikke-obligatoriske organene er det redegjort for under pkt 4.2.3. Av særskilt interesse i forhold til utvalgets mandat er styrene som er hjemlet i kommuneloven §§ 11 og 27. Slike ikke-obligatoriske organer omtales kort under pkt. 4.2.4. Det er ellers gitt en fyldigere fremstilling i pkt. 4.3 (§ 11) og 4.4 (§ 27).

4.2.2 Obligatoriske organer og stillinger etter kommuneloven

4.2.2.1 Kommunestyret

4.2.2.1.1 Generelt

Kommunestyret er kommunens øverste organ, jf kommuneloven § 6. Kommunestyret er øverste ansvarlige for alle sider ved den kommunale forvaltning. Dette ansvaret kommer også til uttrykk i kommuneloven § 60 der det uttrykkelig er presisert at kommunestyret og fylkestinget har «det øverste tilsyn med den kommunale forvaltning, og kan forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. De kan omgjøre vedtak av andre folkevalgte organer eller administrasjonen i samme utstrekning som disse kunne omgjøre vedtak selv...». Kommunestyret er det eneste kommunale organ som har slik generell kompetanse nedfelt i loven.

Kommunestyret er enn videre det eneste kommunale organ der medlemmene er direkte folkevalgt. Medlemmer i underordnede organer som f.eks. formannskap, faste utvalg osv. blir med få unntak, nevnt nedenfor under pkt. 4.3 og 4.4 (h.h.v. styre for kommunal bedrift og styre for interkommunalt samarbeidstiltak) og pkt. 4.2.2.4 (partssammensatt utvalg), valgt av kommunestyret. Kommunestyremedlemmene er i all hovedsak valgt på politisk grunnlag, selv om man i enkelte kommuner fra tid til annen også har valg der det forekommer upolitiske lister.

På dette grunnlag blir kommunestyret det sentrale organ for utformingen av den politikk som skal føres i lokalsamfunnet. Av praktiske årsaker vil kommunestyret ofte måtte nøye seg med å trekke opp de store linjer og legge de økonomiske og andre rammer for den kommunale virksomhet, mens det gjennom sin delegasjonsadgang, jf nedenfor, i stor utstrekning overlater detaljutformingen og detaljstyringen til underordnede organer. I siste ledd har administrasjonen ansvaret for å gjennomføre planer og sette i verk tiltak. Også for virksomheter delegert til slike underordnede organer beholder imidlertid kommunestyret det øverste politiske ansvar.

4.2.2.1.2 Kommunestyrets myndighet

Det kan være grunn til å understreke at kommuneloven bare regulerer kommunestyrets og andre kommunale organers myndighet innenfor kommunen som rettssubjekt. Når kommunal virksomhet er organisert som f.eks. aksjeselskap, stiftelse eller annet, skjer styringen av virksomheten etter reglene som gjelder for vedkommende organiseringsform, se kap. 5.

Kommunestyrets generelle myndighet innenfor kommunen er nedfelt i § 6 i kommuneloven: Kommunestyret og fylkestinget «treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen...». Med «vedtak» menes ikke bare vedtak i forvaltningsrettslig forstand. Det siktes til alle typer beslutninger som skal tas av kommunen, enten det er innenfor virksomheter som kommunen er pålagt eller på annen måte har ansvar for etter særlovgivningen, eller som kommunen frivillig har tatt på seg. Det inkluderer også beslutninger knyttet til den virksomhet som ikke er utadrettet, kommunens interne virksomhet. I begrepet «vedtak» ligger også beslutninger om beskatning, avgifter og avgiftsnivå, og anvendelsen av kommunens tilgjengelige midler, se nedenfor om budsjettmyndighet, alt innenfor gjeldende rettslige rammer for de ulike gjøremål.

Begrepet «treffe vedtak» innbefatter også avgivelse av uttalelser, som f.eks. etter konsesjonsloven § 21 første ledd (lov 31. mai 1974 nr 19).

Kommunestyrets myndighet etter § 6 er negativt avgrenset på den måte at kommunestyret fatter vedtak på vegne av kommunen i den utstrekning annet ikke er bestemt ved lov (eventuelt i forskrift gitt med hjemmel i lov).

Først og fremst er kommunestyrets myndighet begrenset av de materielle og prosessuelle rammer som på de forskjellige områder av samfunnslivet er nedfelt i lov eller som følger av alminnelige rettsgrunnsetninger.

Dernest legger kommuneloven selv kompetanse for enkelte typer av saker til andre organer enn kommunestyret, som f.eks. kontrollutvalg som har eksklusiv kompetanse når det gjelder ansettelse av kommunerevisjonens personale.

I tillegg kan særlovgivningen legge konkret angitte oppgaver til særlige organer i kommunen. Som en følge av den harmonisering som har funnet sted mellom kommuneloven og særlovgivningen, jf foran under pkt. 4.2.1, følger det nå bare unntaksvis av særlovgivningen at kommunens vedtak skal fattes av særskilt angitte organer.

Innenfor disse rammene, og innenfor kommunens geografiske avgrensing, har kommunestyret all myndighet i saker som behandles av kommunen. Det fremgår imidlertid av lovens § 6 at kommunestyret kan delegere myndighet til andre, jf om delegasjon etter kommuneloven under pkt. 4.2.2.1. I tillegg kan det forekomme særskilte delegasjonsbestemmelser i særlovgivningen.

4.2.2.1.3 Delegasjon fra kommunestyret

a) Innledning

Det er ikke praktisk mulig for kommunestyret selv å behandle alle saker for kommunen. Loven gir derfor kommunestyret en vid delegasjonsadgang. Kommunestyret kan delegere myndighet i alle de tilfelle der loven ikke selv oppstiller en grense for delegasjon. Fordi delegasjonsadgangen er så vid, er det viktig at kommunestyrets delegasjonsvedtak blir klart utformet, slik at man unngår kompetansestrid mellom de forskjellige utvalg (f.eks. sektorutvalg og administrasjonsutvalg, se nedenfor) eller mellom utvalg og administrasjonen, dvs. administrasjonssjefen.

b) Grenser for delegasjon

Grensene for delegasjonsadgangen fremgår av kommunelovens enkelte bestemmelser om underordnede organer og administrative stillinger. For de sakstyper der loven ikke åpner for delegasjon, er dette kommet til uttrykk ved at det i den aktuelle lovbestemmelse heter at vedtak skal fattes av kommunestyret «selv». Etter kommuneloven skal kommunestyret selv fatte vedtak om slike overordnede forhold som fastsettelse av antall kommunestyremedlemmer, valg av styringssystem, tildeling av ledelsesansvar til enkeltmedlemmer av kommunerådet, fastsettelse av retningslinjer for de ansattes møterett i kommunale nemnder, utarbeidelse av forskjellige reglementer for saksbehandling, føring av møtebok, skyss- og kostgodtgjørelse for folkevalgte, regler om avholdelse av lukkede møter i visse typer saker m.v. Videre skal kommunestyret selv fatte vedtak i saker som er av sentral betydning for kommunen, for forvaltningen av den og av dens økonomi, og der det således er viktig at det er kommunens øverste myndighet som fatter vedtak.

Kommuneloven § 28 åpner for at kommunen kan gi «en sammenslutning av kommuner og fylkeskommuner fullmakt til å inngå og si opp tariffavtale, samt å gi eller motta kollektiv arbeidsoppsigelse på kommunens eller fylkeskommunens vegne». Myndigheten til å gi slik fullmakt kan ikke delegeres.

Av andre vedtak som kommunestyret må fatte selv, er det grunn til først og fremst å nevne fastsettelsen av kommunens årsbudsjett og økonomiplan (kommuneloven §§ 44 og 45). Det er kommunestyret som gjennom budsjettvedtaket og vedtakelsen av økonomiplanen fastsetter den totale ramme for det kommunale aktivitetsnivå og prioriteringer innenfor de forskjellige sektorer, såvel på drifts- som på investeringssiden. Heri ligger at kommunestyret må ta standpunkt til både budsjettets inntektsside, ved at man fastsetter skatte- og avgiftsnivået (innenfor de rammer som er trukket opp av statlige myndigheter) og til hvorledes disse og andre inntekter skal benyttes. På investeringssiden (kapitalbudsjettet) må kommunestyret ta stilling til hva man konkret skal investere i, investeringsrammen og hvorledes investeringene skal finansieres.

Kommunestyret står imidlertid relativt fritt når det gjelder hvilken grad av detaljstyring det vil foreta i budsjettsaken. Selv om de totale rammene og enkelte nøkkeltall må fastsettes av kommunestyret, åpner kommuneloven § 46 nr 4 for at departementet i forskrift kan gi bestemmelser om delegasjon av myndighet i budsjettsaker, og dette er også gjort i budsjett- og regnskapsforskriftene av 27. oktober 1993. Her forutsettes det også at kommunestyret utarbeider et eget delegasjonsreglement. Se nærmere om dette under pkt. 4.2.4.2 om budsjett og regnskap.

I egenskap av øverste myndighet er det også kommunestyret som fastsetter nemndsstrukturen i kommunen - hvilke faste utvalg, eventuelt styrer kommunen skal ha i tillegg til de obligatoriske, og hvilke oppgaver de skal tildeles, fremdeles under forutsetning av at ikke særlovgivningen har egne bestemmelser for det aktuelle området. Det samme gjelder nedlegging eller omorganisering av slike nemnder - vedtak om dette kan bare fattes av kommunestyret.

Med få unntak (se nedenfor under pkt. 4.3 og 4.4 om styrer for kommunale bedrifter og interkommunale samarbeidstiltak) er det heller ikke adgang for kommunestyret til å delegere myndighet til å velge medlemmer til de forskjellige nemndene. Delegasjonssperren her har delvis sin begrunnelse i valgenes store betydning, men henger også sammen med at en delegasjonsadgang ofte ville kunne føre til svekket mulighet for representasjon for de små partiene.

Viktige vedtak, som vedtak om ansettelse av administrasjonssjef og revisor, må fattes av kommunestyret. Det er også kommunestyret som må bestemme om ledende administrative stillinger i kommunen skal besettes på åremål.

Også visse sakstyper bør etter sin betydning for kommunen behandles i kommunestyret, selv om det ikke uttrykkelig er fastsatt i lov. Dette kan gjelde f.eks. vedtak om å gå inn i et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27.

I særlovgivningen vil det ofte være bestemmelser som legger myndighet til å fatte vedtak eller til å avgi uttalelse i en sak til kommunestyret. Det vil da bero på en fortolkning av vedkommende lov om kommunestyret i et slikt tilfelle har adgang til å delegere den myndighet som det er tillagt i loven. I forbindelse med tilpasningen av særlovgivningen til kommuneloven ble det søkt innført i all særlovgivning at eventuelle delegasjonssperrer angis ved bruk av formuleringen «kommunestyret selv».

c) Delegasjonsadgangen

Kommuneloven åpner adgang for kommunestyret til å delegere myndighet både til underordnede folkevalgte organer som faste utvalg, kommunedelsutvalg osv. og til administrasjonen. Generelt kan man si at det er større adgang til å delegere til folkevalgte organer enn til kommunens administrasjon. Kommuneloven inneholder følgende rammer for den delegasjonskompetanse som er tillagt kommunestyret:

1. til formannskapet og til faste utvalg, kan kommunestyret delegere «avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov», jf §§ 8 og 10,

2. til kommunedelsutvalg kan kommunestyret delegere samme myndighet som til faste utvalg, men sakene må gjelde vedkommende kommunedel, jf § 12,

3. til kommuneråd i kommuner med parlamentarisk styringssystem kan kommunestyret delegere samme myndighet som til formannskapet og til fast utvalg, jf § 19,

4. til administrasjonsutvalg kan kommunestyret delegere den samme myndighet som til faste utvalg, innenfor det saksfelt som er administrasjonsutvalgets, jf lovens § 25 nr 4,

5. til styret for en kommunal bedrift eller styret for et interkommunalt samarbeidstiltak, kan kommunestyret delegere myndighet til å fatte avgjørelser som gjelder bedriften eller samarbeidstiltaket. Delegasjonsadgangen er imidlertid begrenset til det som gjelder virksomhetens «drift og organisering», jf §§ 11 og 27,

6. kommunestyret kan tildele formannskapet, fast utvalg eller kommuneråd myndighet til å treffe vedtak i saker som «skulle vært avgjort av annet organ, når det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle dette» - såkalte «haste-saker», § 13 nr 1. Både formannskap, fast utvalg og kommuneråd kan derfor etter denne bestemmelsen gis myndighet til å fatte vedtak for f.eks. andre faste utvalg eller for kommunestyret selv.

Det nærmere innhold i de enkelte delegasjonsbestemmelsene er drøftet nedenfor under de enkelte organer, funksjoner og stillingskategorier.

I tillegg til disse generelle delegasjonsbestemmelsene, der delegasjonsadgangen utelukkende ligger til kommunestyret, har kommuneloven endel særlige bestemmelser om forskjellige elementer i kommunestyrets kompetanse, der bestemmelsen er utformet uten delegasjonssperre. Det vil si at kommunestyret for disse bestemmelsenes vedkommende kan delegere sin kompetanse etter bestemmelsen til andre. Dette gjelder

• kommuneloven § 9 nr 5hvoretter kommunestyret kan gi ordførerenmyndighet til å «treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning». Kommunestyret kan således delegere til andre organer myndigheten til å tildele ordføreren beslutningskompetanse.

• kommuneloven § 10 nr 5 hvoretter kommunestyret kan opprette komitéer«til forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv». En slik komité kan også tildeles myndighet til å «avgjøre enkeltsaker som har direkte tilknytning til komitéens oppdrag».

• kommuneloven § 15 nr 2gir kommunestyret myndighet til etter søknad å frita et nemndsmedlem fra sitt vervfor et nærmere angitt tidsrom dersom visse vilkår foreligger.

• kommuneloven § 15 nr 3 har bestemmelser om suspensjon av en folkevalgt som er siktet eller tiltalt for et straffbart forhold etter straffelovens kap. 11 eller 33.

• kommuneloven § 24 nr 1 fastslår at kommunestyret kan tildele nærmere angitte nemnder samt administrasjonssjefen myndighet til å «opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker».

• kommuneloven § 23 nr 4 hvoretter kommunalt og fylkeskommunalt folkevalgt organ kan delegere myndighet til administrasjonssjefen. Slik delegasjonskompetanse er ikke forbeholdt kommunestyret. Administrasjonssjefens vedtakskompetanse omtales derfor nedenfor under pkt. 4.2.2.5.

d) Virkningen av delegasjon

At kommunestyret har overført myndighet til et annet, underordnet organ eller til administrasjonssjefen, innebærer ikke at kommunestyret har frasagt seg myndighet innenfor det aktuelle saksområdet. For det første avskjæres ikke kommunestyrets egen myndighet til å fatte vedtak i saker der avgjørelsesmyndigheten er delegert. Dernest kan kommunestyret sette vilkår for delegasjonen, trekke opp rammer for det underordnede organs virksomhet, herunder bestemme at vedtak, eller visse typer vedtak, må fattes med kvalifisert flertall der delegasjonen er gått til et kollegialt organ. Kommunestyret kan også på annen måte instruere organet, og det har dessuten adgang til å omgjøre det underordnede organs vedtak i samme utstrekning som organet selv hadde kunnet omgjøre vedtaket. Dette følger av alminnelige ulovfestede prinsipper for delegasjon, men kommuneloven § 60 nr 1 fastslår også dette ubetinget i forhold til det organ som har fattet vedtaket. Dersom et vedtak skal kunne omgjøres med virkning overfor tredjemann, må i tillegg vilkårene i forvaltningsloven § 35 være oppfylt.

Delegasjonsvedtaket innebærer en plikt for det organ som har fått delegert myndighet til å ta standpunkt i saker innenfor det delegerte området. Organet kan ikke velge å henvise saken til kommunestyret medmindre delegasjonsvedtaket åpner for en slik mulighet. Kommunestyret kan bestemme i delegasjonsvedtaket at et mindretall i det underordnede organ skal kunne bringe vedtaket inn for kommunestyret til vurdering og eventuelt omgjøring, med mindre partsrettigheter etter forvaltningsloven er til hinder for slik omgjøring.

4.2.2.2 Formannskapet

4.2.2.2.1 Generelt

Lovens bestemmelser om formannskap er inntatt i § 8.

For kommuner som har en tradisjonell styringsmodell (se nedenfor under pkt. 4.2.3.7 om kommunal og fylkeskommunal parlamentarisme), gjelder at de må ha et formannskap på minst 5 medlemmer valgt av og blant kommunestyrets medlemmer. Medlemmene velges ved forholdsvalg, og dette sikrer at formannskapet som utgangspunkt og i praksis også som hovedregel, har en sammensetning som avspeiler det politiske styrkeforhold i kommunestyret.

4.2.2.2.2 Formannskapets myndighet

Formannskapet er pålagt å behandle kommunens årsbudsjett, økonomiplan og skattevedtak, jf § 8 nr 3. Kommunestyret kan ikke beslutte at formannskapet ikke skal behandle disse sakene. Formannskapets vedtak representerer imidlertid bare en innstilling til kommunestyret, jf §§ 44 og 45.

I tillegg til formannskapets lovpålagte oppgaver kan kommunestyret i henhold til § 8 nr 3 annet punktum fastsette hvilke andre oppgaver formannskapet eventuelt skal ha. Ikke sjelden blir formannskapet pålagt å avgi innstilling i alle saker som skal avgjøres i kommunestyret, slik også etter den tidligere kommunelov. Kommunestyret kan også delegere avgjørelsesmyndighet til formannskapet (§ 8 nr 3 i.f.). Delegasjonsbestemmelsen er generelt utformet, og formannskapet kan således få alminnelig avgjørelsesmyndighet i alle saker som kan avgjøres etter delegasjon, men myndigheten kan også begrenses til å gjelde avgjørelser innenfor et bestemt saksområde eller en bestemt type av saker. Det kan også tildeles myndighet for en enkelt sak. På bakgrunn av dets sammensetning vil det ofte være lite problematisk å delegere en relativt vid myndighet til formannskapet.

Formannskapet kan enn videre tildeles en viss budsjettmyndighet etter budsjett- og regnskapsforskriftene gitt med hjemmel i kommuneloven § 46 nr 4. Dette er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 4.2.4.2.

Delegasjonsadgangen rekker imidlertid ikke lenger enn det lovverket tillater. Både kommuneloven og særlovgivningen inneholder således bestemmelser som innebærer at vedtak bare kan fattes av et særskilt angitt organ, som regel kommunestyret. Etter kommuneloven § 13 kan imidlertid kommunestyret på generelt grunnlag gi bl.a. formannskapet myndighet til å treffe vedtak i saker som skulle vært avgjort av et annet organ, herunder kommunestyret, dersom det er påkrevet at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle det organ som egentlig skulle fattet vedtak (den såkalte hasteparagrafen).

I de tilfelle der formannskapet fatter vedtak etter delegasjon, gjelder de vanlige reglene for slik delegasjon m.h.t. kommunestyrets instruksjonsmyndighet, omgjøringsadgang osv. Kommunestyret har imidlertid ikke instruksjonsmyndighet når det gjelder formannskapets arbeid med årsbudsjett, økonomiplan og skattevedtak. I disse til formannskapet lovpålagte sakene, arbeider formannskapet i prinsippet selvstendig og utarbeider den innstilling til kommunestyret som det selv finner riktigst. Formannskapets forslag til årsbudsjett og økonomiplan må imidlertid tilfredsstille kravene i kommuneloven §§ 44, 45 og 46.

4.2.2.3 Ordfører

4.2.2.3.1 Generelt

Etter kommuneloven § 9 skal kommunen ha en ordfører og en varaordfører. Begge velges av kommunestyret og blant formannskapets medlemmer - under forutsetning av at kommunen har en tradisjonell styringsform. I kommuner med parlamentarisk styringsform må ordfører og varaordfører være medlem av kommunestyret. De velges for hele valgperioden, og loven har nærmere bestemmelser om vilkårene for fritak, om uttreden osv. Det siste er det ikke grunn til å gå nærmere inn på her.

4.2.2.3.2 Ordførerens myndighet

Etter § 9 nr 3 er det ordføreren som leder møtene i kommunestyret og formannskapet. Dette er ordførerens sentrale oppgave. I disse organene er ordføreren også valgt medlem, og har således stemmerett. I tillegg har ordføreren møte- og talerett i alle andre kommunale organer, og har derfor mulighet for å utøve en viss innflytelse på de vedtak som eventuelt fattes i underordnede organer. Dersom ordføreren ikke også er valgt medlem av vedkommende organ, har han eller hun imidlertid ikke stemmerett i organet (§ 9 nr 4).

I tillegg til disse lovbestemte oppgaver og rettigheter som tilligger ham eller henne, kan kommunestyret eller fylkestinget etter lovens § 9 nr 5 delegere en viss myndighet til ordføreren. Kommunestyret og fylkestinget kan også i forbindelse med delegasjon til andre folkevalgte organer åpne for at den tildelegerte myndighet delegeres videre til ordføreren innenfor samme ramme som fastsatt i § 9 nr 5. Det delegerende organ har også omgjøringsadgang innenfor det som ellers gjelder ved delegasjon, og kommunestyrets omgjøringsadgang etter § 60 nr 1 gjelder tilsvarende.

Det samme gjelder dersom ordføreren har fått delegert myndighet til å fatte vedtak i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Begrepet «prinsipiell betydning», er av utpreget skjønnsmessig karakter. Om dette heter det i NOU 1990:13 s. 370:

«Hva som er av prinsipiell betydning, må fastsettes ikke bare ut fra vedtakets karakter og konsekvenser og ut fra kommunens eller fylkeskommunens størrelse, men også ut fra en vurdering av i hvilken utstrekning de viktige skjønnsmessige sider av den aktuelle avgjørelsen må anses klarlagt gjennom politiske vedtak, instrukser eller tidligere praksis.»

Ordføreren kan ikke tildeles særskilt myndighet i «hastesaker».

4.2.2.3.3 Særlig om ordføreren som kommunens rettslige representant

I lovens § 9 nr 3 i.f. heter det om ordføreren:

«Han eller hun er rettslig representant for kommunen og fylkeskommunen og underskriver på dennes vegne i alle tilfelle hvor myndigheten ikke er tildelt andre.»

En tilsvarende bestemmelse om ordføreren som kommunens lovlige stedfortreder hadde man både i kommuneloven av 1954, 1938 og 1921. Bestemmelsen var da redigert slik:

«Ordføreren er kommunens rettslige representant. Han underskriver på kommunens vegne i alle tilfelle der denne myndighet ikke er overdratt til andre.»(lovteksten fra 1954-loven)

For fylkesordføreren fantes før kommuneloven av 1992 tilsvarende bestemmelse i § 36 i fylkeskommuneloven.

Det gikk altså klart frem at forbeholdet i paragrafens siste del («i alle tilfelle hvor myndigheten ikke er tildelt andre») bare refererte seg til ordførerens rett til å underskrive på kommunens vegne. Ordførerens rett og plikt til å være kommunens rettslige representant kunne ikke overdras til andre.

I NOU 1990:13 s. 352 heter det: «Ordfører og fylkesordfører er ikke nødt til alltid personlig å utøve sitt verv som rettslig representant eller den som underskriver på kommunens eller fylkeskommunens vegne. Dette kan delegeres til andre folkevalgte eller til administrasjonssjefen, avhengig av sakens karakter.»

Når det heter at ordføreren er kommunens «rettslige representant» sikter lovbestemmelsen til representasjonsretten overfor domstolen.

Bestemmelsen innebærer at det er ordføreren som må ta imot forkynnelser og meddelelser på vegne av kommunen i de tilfelle kommunen blir saksøkt. Ordførerens stilling som kommunens rettslige representant innebærer også at ordføreren er den som kan reise søksmål på vegne av kommunen, dvs. ta ut forliksklage og eventuelt stevning.

Bestemmelsen gir ikke ordføreren beslutningskompetanse. Funksjonen som kommunens rettslige representant gir i seg selv ikke noen myndighet til å avgjøre om det i det konkrete tilfellet f.eks. skal reises søksmål eller begjæres offentlig påtale. Hvilket organ som har denne myndigheten, beror på hvilke bestemmelser som er truffet eller blir truffet i kommunen om dette. Det er i og for seg mulig å delegere slik myndighet til ordføreren for en enkelt sak, jf § 9 nr 5. Dersom man kan tenke seg typer av saker der det ikke vil være av prinsipiell betydning om kommunen f.eks. går til søksmål eller ikke, kan det også delegeres for en slik sakstype. Dersom intet annet er bestemt, tilligger myndigheten til å beslutte å reise sak, begjære påtale osv. kommunestyret som kommunens øverste myndighet.

Hvis ordføreren benytter sin «legitimasjon» til å foreta rettergangsskritt uten å ha den nødvendige myndighet til det gjennom et tilstrekkelig delegasjonsvedtak fra det rette organ i kommunen, oppstår spørsmålet om konsekvensen av dette. Spørsmålet er drøftet i Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer»(1993), s. 71:

«.. Noen sikker løsning på spørsmålet er også vanskelig å gi. Jeg vil imidlertid anta at dersom ordføreren/fylkesordføreren, uten å ha fullmakt til det fra kompetent organ, på egen hånd har besluttet å gå til søksmål på kommunens/fylkeskommunens vegne, og dette blir påvist og påberopt av motparten under saken, så må konsekvensen trolig bli at saken avvises. Men retten bør først sette en frist til å få mangelen avhjulpet, og under enhver omstendighet må en anta at en etterfølgende godkjenning av kompetent myndighet, som kommer før avvisningsspørsmålet er avgjort, vil føre til at feilen anses som reparert, med virkning fra det tidspunkt rettergangsskrittet ble begjært.»

Til støtte for dette synet ble det vist til en høyesterettsavgjørelse inntatt i Rt. 1958 s. 1047.

Bestemmelsen om at ordføreren er kommunens rettslige representant, gjelder utelukkende på prosessrettens område, jf at ordføreren er kommunens «rettslige representant», ikke kommunens «representant». Innenfor privatretten går ikke ordførerens legitimasjon lenger enn den faktiske myndighet han eller hun har.

Allerede i Dybsjord: «Lov om kommunestyre i byene av 10. juni 1938 med kommentarer» (1939), het det om de tilsvarende bestemmelsene i lovene av 1938 at de ikke ga «ordføreren legitimasjon til ved privatrettslige viljeserklæringer utenfor processrettens område å binde kommunen, hvor det gjelder forpliktelser som han i forhold til kommunen ikke er berettiget til å pådra denne ....» Dette standpunkt ble også inntatt etter kommuneloven av 1954. I Overå: «Kommuneloven med kommentarer» (1988), heter det på s. 221 flg som et eksempel på denne begrensning at dersom kommunen eier aksjer, «og den skal representeres som aksjeeier f.eks. på vedkommende selskaps generalforsamling, avgjør kommunestyret - eller det organ som er bemyndighet til dette etter reglene i lovens kap. 4 - hvem som skal møte for kommunen.» Bestemmelsen om ordføreren som kommunens rettslige representant ga ikke ordføreren hjemmel til å møte for kommunen.

I Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), heter det tilsvarende (s. 71):

«Bestemmelsen om den rettslige representasjonsrett for ordføreren og fylkesordføreren refererer seg bare til situasjonen under rettergang. Den har ingen betydning for kommunens/fylkeskommunens representasjon i organer utenom rettsapparatet. Ordføreren og fylkesordføreren kan altså ikke med hjemmel i nevnte bestemmelser representere kommunen/fylkeskommunen for eksempel i et aksjeselskap eller et borettslagsstyre eller generalforsamling. Representanter til slike organer må velges på vanlig måte av kommunestyret/fylkestinget, eller av formannskapet/fylkesutvalget etter delegasjon. En annen sak er at det er meget vanlig at ordføreren og fylkesordføreren velges til slike verv.»

4.2.2.3.4 Særlig om ordførerens kompetanse til å undertegne på kommunens vegne

Etter § 9 nr 3 siste punktum underskriver ordføreren på kommunens vegne «i alle tilfelle hvor myndigheten ikke er tildelt andre».

Også dette er en representasjonsregel og gir ikke ordføreren kompetanse til å binde kommunen utover det han/hun har fått myndighet til. Dette har vært rettstilstanden ihvertfall siden kommunelovene av 1921, og er opprettholdt bl.a. i Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1992 s. 1642 (Gamvik-dommen).

Saken gjaldt en kommunal garanti for lån, der ordføreren hadde underskrevet på garantierklæringen uten at det var fattet noe gyldig garantivedtak. Høyesterett la til grunn at hovedkreditor ikke kunne bygge noen rett på garantierklæringen. P.g.a. ordførerens særlige stilling som «ett av kommunens viktigste organer» ble imidlertid kommunen idømt et erstatningsansvar. I den forbindelse uttalte førstvoterende bl.a.:

«..Grunnlaget for erstatningsansvaret er det tap som Kreditkassen har lidt ved å stole på at kausjonserklæringen av 11. juli 1985 var gyldig. Jeg er ikke enig med Gamvik kommune i at et erstatningsansvar innebærer en omgåelse av de rettsregler som regulerer kommunale organers myndighetsutøvelse, og som i dette tilfelle medfører at kausjonserklæringen er uforpliktende for kommunene. ...»

Når det gjelder rettstilstanden etter loven av 1992, vises det til Ot.prp. nr 42 (1991-92) der det på s. 267 i merknaden til den paragraf som svarer til lovens § 9, bl.a. heter:

«Ordførerens/fylkesordførerens funksjon som kommunens rettslige representant med kompetanse til å underskrive på kommunens/fylkeskommunens vegne etter nr 3 medfører - som etter gjeldende kommunelover - ikke i seg selv noen kompetanse til å treffe vedtak eller inngå bindende avtale. Spørsmålet om kommunen/fylkeskommunen blir bundet hvis ordfører/fylkesordfører går utover sin kompetanse her, må - på samme måte som i dag - avgjøres utfra den forvaltningsrettslige og kontraktsrettslige ugyldighetslære, avhengig av disposisjonens karakter. Tilsvarende gjelder spørsmål om eventuelt erstatningsansvar eller andre rettsvirkninger av kompetanseoverskridelsen.»

Det vises også til Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), der det på s. 72 bl.a. heter:

«I uttrykket «underskriver på kommunens/fylkeskommunens vegne» ligger at det er ordføreren/fylkesordføreren som - med mindre annet er bestemt - forplikter kommunen juridisk ved sin underskrift. Disse bestemmelser gir imidlertid (utenom rettergang) ingen legitimasjon til å binde kommunen/fylkeskommunen lenger enn det underliggende forhold tilsier. Dersom ordføreren/fylkesordføreren handler utenfor den fullmakt han/hun har etter vedtak i det kompetente organ, oppstår det altså ingen forpliktelser for kommunen/fylkeskommunen.»

På s. 74 samme sted er det også vist til en voldgiftsdom avsagt i 1993 i en sak mellom Kommunal Landspensjonskasse og en kommune og en fylkeskommune, der det samme standpunktet ble inntatt.

Voldgiftssaken gjaldt spørsmålet om en kommunes rettslige stilling etter at ordføreren på kommunens vegne hadde undertegnet en garantierklæring for et pantelån i en utstrekning og på vilkår som ikke hadde dekning i kommunale vedtak og som heller ikke var godkjent av fylkesmannen etter kommunelovens regler.

Voldgiftsretten pekte innledningsvis på problemstillingen rent generelt:

«Ordfører eller rådmann har på kommunens vegne avgitt en garanti som han visste eller burde visst at det ikke var dekning for i vedtak av de kompetente kommunale organer godkjent av fylkesmannen; ordfører (rådmann) har forsåvidt utvist et erstatningsbetingende forhold. Långiveren har derimot ikke hatt kjennskap til de forhold som gjør garantien ugyldig. Blir kommunen i et slikt tilfelle holdt ansvarlig for den del av lånet som garantien ville ha dekket, blir kommunestyrelovens regler om de kommunale organers kompetanse mht. garantistillelse og om den statlige kontroll ved fylkesmannen av kommunale garantivedtak, reelt sett satt til side.»

I den konkrete saken ble således ikke kommunen ansett bundet. I motsetning til det som ble resultatet i Høyesteretts dom fra 1992 (Gamvik-dommen), referert foran, ble imidlertid kommunen heller ikke idømt erstatningsplikt. Det heter om dette bl.a.:

«Ordføreren, assistert av rådmannen, burde ha innsett at han efter dette ikke hadde rett til å avgi garantierklæringen av 16. september; han må forsåvidt sies å ha opptrådt uaktsomt. Men hvis en uaktsomhet av denne art skal påføre kommunen et ansvar for en større eller mindre del av det lån garantien skulle dekke, vil det bety en vesentlig uthuling av den beskyttelse som kommunestyrelovens saksbehandlingsregler og regler om statlig kontroll skal gi kommunene. Voldgiftsretten antar derfor at kommunestyrelovens regler som spesialbestemmelser må medføre en viss innsnevring av området for de rent erstatningsrettslige reaksjoner, og at erstatningsansvar derfor ikke kan gjøres gjeldende mot kommunene i det foreliggende tilfelle.»

Spørsmål som gjelder legitimasjon og representasjonsrett generelt i den kommunale sektor, er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 4.2.4.4.

4.2.2.4 Obligatoriske utvalg med særskilte oppgaver

4.2.2.4.1 Partssammensatt utvalg/administrasjonsutvalg

Etter kommuneloven § 25 nr 1 skal det i alle kommuner etableres et, eventuelt flere, partssammensatt(e) utvalg «for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte, med mindre partene avtaler at slike saker skal behandles på annen måte».

Kommunen kan, slik loven er utformet, etablere ett felles utvalg for hele kommunen, eller f.eks. etablere et utvalg for hver av kommunens sektorer, teknisk sektor, helsesektoren, undervisningssektoren osv. I kommuner som er inndelt i kommunedeler, vil det også være mulig å ha et partssammensatt utvalg for hver kommunedel. Som det fremgår av lovteksten, kan kommunen også bli enig med de ansatte om at den aktuelle typen saker skal behandles på annen måte uten at loven angir noen modell eller gir retningslinjer for hvorledes dette i såfall skal gjøres.

Dette utvalget, eventuelt disse utvalgene, har ingen funksjon i kommunens utadrettede virksomhet, idet det/de bare skal behandle saker som angår kommunens ansatte i forhold til kommunen som arbeidsgiver. Det er kommunestyret som - uten delegasjonsadgang - fastsetter utvalgets arbeidsområde, og normalt vil dette bli bestemt etter drøftinger med de ansatte. I praksis vil det dreie seg om utformingen av kommunens personal-, lønns- og ansettelsespolitikk. Med hjemmel i lovens § 25 nr 4, jf § 10 nr 2 kan utvalget tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Dette innebærer som tidligere påpekt under pkt. 4.2.2.1, at kommunestyret, ved delegasjon av myndighet etter lovens § 24 nr 1 (myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å fatte avgjørelser i personalsaker), må sørge for at det blir trukket en klar grense mellom den myndighet som tillegges faste utvalg, administrasjonsutvalget og administrasjonssjefen, slik at det ikke oppstår kompetansestrid eller på annen måte etableres uklare ansvarsforhold.

Utvalget skal sammensettes av representanter for kommunen og for de ansatte. Kommunens representanter skal være i flertall i utvalget og velges av kommunestyret, som også velger leder og nestleder for utvalget. De ansattes representanter velges av og blant de ansatte. Nærmere regler om dette fremgår av avtaleverket for kommunene.

Særlige spørsmål om administrasjonsutvalgets stilling reiser seg i forbindelse med hvorledes den tilsvarende funksjon ivaretas for de kommunale bedrifter og for de interkommunale virksomheters vedkommende, jf §§ 11 og 27. Dette er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 4.3 og 4.4. Se forøvrig også pkt. 4.2.4.8.

4.2.2.4.2 Kontrollutvalg

I alle kommuner uansett styringsform, skal det være et kontrollutvalg, jf § 60 nr 2.

Kontrollutvalget har etter loven til oppgave å forestå «det løpende tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning ...». I lovforarbeidene (Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 196) er oppgaven utdypet nærmere slik:

«Kontrollutvalgets oppgave ligger i dets funksjon som tilsyns- og kontrollorgan. Det innebærer at dette organet skal påse at organisasjon, saksforberedelse og beslutningsprosesser i de politiske organer og administrasjonen fungerer på en måte som garanterer oppfyllelse av alle faglige krav og ivaretar grunnleggende rettssikkerhetshensyn overfor kommunens/fylkeskommunens innbyggere og andre som berøres av vedtakene.»

Utvalget fører tilsynet på kommunestyrets/fylkestingets vegne og er underlagt disse organers instruksjonsmyndighet. Det er også kommunestyret/fylkestinget som velger medlemmene til kontrollutvalget. Retten eller plikten til å velge medlemmer kan kommunestyret/fylkestinget ikke delegere til andre.

Fordi kontrollutvalget skal føre tilsyn med hele den kommunale forvaltning, herunder også de kommunale bedrifter, kan utvalget ikke tildeles andre oppgaver. Det må også tas hensyn til utvalgets særlige funksjon når det skal velges medlemmer til utvalget, og det er gitt nærmere regler i loven om valgbarhet til dette utvalget. Som medlem av utvalget kan velges kommunestyremedlemmer og andre som er valgbare etter § 14, men som ikke er medlem eller varamedlem av formannskapet eller fylkesutvalget, medlem eller varamedlem av nemnd med beslutningsmyndighet, medlem av kommune- eller fylkesråd (aktuelt for kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styringssystem) eller ansatt i kommunen/fylkeskommunen.

Kommunelovens bestemmelser om møte- og talerett for administrasjonssjefen i kommunale nemnder og tilsvarende bestemmelser for representanter for de ansatte i særlige saker gjelder ikke i forhold til kontrollutvalget.

Den måte utvalget skal føre sitt tilsyn på, er nærmere beskrevet i forskrifter gitt av departementet den 13. januar 1993 med hjemmel i lovens § 60 nr 9. Det fremgår her at kontrollutvalget er kommunerevisjonens overordnede organ og skal føre tilsyn med at revisjonsarbeidet er à jour og foregår i samsvar med gjeldende regler. Revisjonen er sekretariat for kontrollutvalget. På grunnlag av revisjonens rapporter og eventuell annen informasjon skal utvalget føre tilsyn med at forvaltningen er i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Dernest skal utvalget i samarbeid med revisjonen foreta en «systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater» (forskriftens § 4 nr 2) - såkalt «forvaltningsrevisjon». Det er intet i veien for at kontrollutvalget kan engasjere særskilt konsulenthjelp i sitt arbeide, se § 5 i forskriften. Slik konsulenthjelp kan det kanskje særlig tenkes å være aktuelt å benytte når det gjelder sider av forvaltningsrevisjonen. Se også under pkt. 4.2.2.5 om det tilsvarende spørsmål for revisor.

Etter kommuneloven § 60 nr 8 skal kontrollutvalget fremlegge revisjonens rapporter for kommunestyret med utvalgets egne merknader og forslag til vedtak. Det sentrale virkemiddel for utvalget vil være å avgi rapporter til kommunestyret om forhold som utvalget mener bør ha oppmerksomhet i kontrollsammenheng. Utvalget har imidlertid selvstendig myndighet til å gi pålegg dersom administrasjonssjefen ikke har etablert et pålitelig internkontrollsystem i administrasjonen. Utover dette har ikke kontrollutvalget myndighet til å gi instrukser eller pålegg overfor andre enn revisjonen, selv om det i sin virksomhet kan påpeke regelbrudd eller andre uheldige forhold i administrasjonen. En slik påpeking vil ikke gi den det gjelder større plikt enn vedkommende allerede har, til å etterleve regelverket.

Utvalget utøver sin virksomhet selvstendig, og er ansvarlig bare overfor kommunestyret. Administrasjonen og de øvrige politiske organer har ingen instruksjonsmyndighet over kontrollutvalget, men heller intet ansvar for dets virksomhet.

For at kontrollutvalget skal kunne utøve sin virksomhet på tilfredsstillende måte, er det påkrevet at det har tilgang til alle saksdokumenter o.l. Dette er sikret gjennom lovens § 60 nr 6, hvoretter kontrollutvalget (og revisjonen) «uavhengig av reglene om taushetsplikt, (har) rett til nødvendig innsyn i kommunens eller fylkeskommunens saksdokumenter og arkiver».

Særskilte problemer reiser seg når det gjelder kontrollutvalgets stilling i forhold til interkommunale selskaper etablert etter kommuneloven § 27, se nedenfor under pkt. 4.4.

4.2.2.5 Obligatoriske administrative stillinger og funksjoner

4.2.2.5.1 Innledning

I de siste ti-årene har den kommunale administrasjon vært bygget opp slik at det har vært samsvar mellom den administrative og den politiske oppbygning av kommunen. Kommunestyreloven av 1954 påla bare kommunene å opprette stilling som administrasjonssjef (rådmann), kommunekasserer og revisor. Imidlertid hadde særlovgivningen en rekke bestemmelser som styrte kommunenes stillingsstruktur - ikke sjelden koblet med bestemmelser om opprettelse av særlovsnemnder. Kommunene fant det som regel hensiktsmessig å etablere administrasjoner knyttet til de forskjellige politiske nemndene, samtidig som rådmann og - i enkelte tilfeller - ordfører gjerne hadde egne administrasjoner eller staber, knyttet til sine funksjoner.

På bakgrunn av at man i forbindelse med videreføringen av arbeidet med den nye kommuneloven fant å ville fristille kommunene i større grad når det gjaldt nemndsstrukturen, var det også påkrevet med en større grad av fristilling når det gjaldt stillingsstrukturen. Dette resulterte i den tidligere omtalte gjennomgang av særlovgivningen. Når det gjaldt kommuneloven, ble det imidlertid til at man beholdt kravet om administrasjonssjef og revisor. Stillingen som kommunekasserer ble ikke opprettholdt som en obligatorisk stilling, men kommunene ble pålagt å ha en regnskapskyndig tjenestemann med det faglige ansvar for kommunens regnskaper.

4.2.2.5.2 Administrasjonssjef

a) Innledning

Kommuner med en tradisjonell styringsstruktur er etter kommuneloven § 22 pålagt å ha en administrasjonssjef (rådmann). Administrasjonssjefen er, som tittelen sier, en del av den kommunale administrasjon (i motsetning til den politiske del av kommunen) og leder for denne - både for den sentrale stab og de forskjellige kommunale etater - dvs. for den samlede kommunale administrasjon. Det var et sentralt poeng under arbeidet med den nye kommuneloven å få etablert et system for den kommunale administrasjon der det klart fremgikk at administrasjonssjefen både faglig og administrativt var overordnet de øvrige kommunalt ansatte.

Som bakgrunn for sitt forslag om å opprettholde administrasjonssjefstillingen og med sikte på en harmonisering mellom kommuneloven og særlovgivningen, uttalte Kommunelovutvalget på s. 136 (NOU 1990:13) bl.a.:

«Administrasjonen spiller en viktig og sentral rolle i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning. Effektiviteten i og kvaliteten av det arbeid som utføres i kommunene/fylkeskommunene er helt avhengig av at de har en administrasjon som fungerer tilfredsstillende. Administrasjonen har også en viktig oppgave som tilrettelegger av premissene for de politiske avgjørelser. Det er i denne sammenheng av største betydning at administrasjonen blir ledet på den best mulige måte, og at forholdene legges til rette for det. Koordinering, klare kommandolinjer og klare ansvarsforhold er sentrale stikkord i denne forbindelse. Det bør derfor legges opp til et enhetlig ledelsessystem på tvers av sektorene ... slik at administrasjonen kan fungere som en enhet under en felles ledelse.»

Det er kommunestyret som ansetter administrasjonssjefen, og dette er en oppgave som kommunestyret ikke kan delegere til andre organer. Eventuelle forhandlinger om lønn og andre arbeidsvilkår er det imidlertid antatt at kommunestyret i hovedsak kan delegere til andre organer.

Kommunestyret kan bestemme at administrasjonssjefen - og eventuelt andre i ledende administrative stillinger i kommunen - skal ansettes på åremål, med en åremålsperiode som minst må være på 6 år. Kommunestyret kan ikke delegere myndigheten til å fastsette slike ansettelsesvilkår til andre.

På bakgrunn av de oppgaver stillingen som administrasjonssjef innebærer, kan ikke administrasjonssjefen velges til medlem av kommunestyret (valgloven av 1. mars 1985 nr 3 § 13 annet og tredje ledd) eller til kommunale nemnder og utvalg (kommuneloven § 14). Dette gjelder uavhengig av om disse organene er etablert med hjemmel i kommuneloven eller særlovgivningen.

b) Administrasjonssjefens myndighet

Administrasjonssjefens myndighet hviler på to forskjellige hjemmelsgrunnlag - myndighet nedfelt i loven og eventuelt delegert myndighet.

Myndighet nedfelt i loven

i) Det følger av § 23 nr 1 at administrasjonssjefen er øverste leder for den samlede kommunale administrasjon. Administrasjonssjefens ledelsesansvar omfatter hele den kommunale administrasjon, herunder de kommunale bedrifter og de deler av administrasjonen som forvalter og har oppgaver i henhold til særlovgivningen. Dette gjelder bare i den utstrekning annet ikke er bestemt i vedkommende særlov - noe som etter harmoniseringen med kommuneloven bare forekommer i liten utstrekning. Som øverste leder av den kommunale administrasjon har administrasjonssjefen instruksjonsmyndighet over de underordnede kommunale tjenestemenn, i praksis etatsjefer og ledere for de kommunale bedrifter. Det er viktig å være klar over at administrasjonssjefens ledelsesansvar ikke bare er av administrativ og økonomisk, men også av faglig art, se dog nedenfor under pkt. 4.2.2.5 om regnskapsansvarlig og pkt. 4.2.2.5 om revisor.

Det ligger i § 23 nr 1 at administrasjonssjefen skal sørge for at kommunen har en effektiv og fornuftig oppbygget administrasjon. I den sammenheng må han/hun sørge for at organisasjonskartet er best mulig og i godt samsvar med den politiske struktur som kommunestyret har etablert for kommunens virksomhet, slik at de politiske organer har de nødvendige administrative hjelpemidler (sekretariater) til sitt arbeid. I mange kommuner vil det fortsatt være kommunestyret som fastsetter den administrative strukturen - ihvertfall i hovedtrekk, jf bestemmelsen i § 23 nr 1 i.f. som forutsetter at kommunestyret kan fastsette rammer for administrasjonssjefens ledelsesansvar, se nedenfor.

Som et ledd i dette må administrasjonssjefen fordele arbeidsoppgavene internt i kommunen og herunder utarbeide stillingsinstrukser der det er nødvendig. Det alminnelige administrative arbeidet som følger med det man kan kalle egendriften av en kommune utføres av administrasjonen etter den arbeidsfordeling som administrasjonssjefen finner hensiktsmessig, og under hans/hennes instruksjonsmyndighet.

Den administrative struktur som administrasjonssjefen finner riktig og nødvendig må imidlertid kunne realiseres innenfor rammen av det budsjett som kommunestyret vedtar. Etablering av en god organisasjonsplan blir derfor til syvende og sist et samspill mellom administrasjonssjefen og kommunestyret, hvor kommunestyret som budsjettmyndighet vil ha det siste ord.

Administrasjonssjefen skal samordne kommunens virksomhet og føre det daglige tilsyn med kommunens forvaltning og økonomi. Dette innebærer, foruten den instruksjonsmyndighet som er nevnt foran, at administrasjonssjefen må sørge for at det etableres tilfredsstillende rutiner for økonomistyring og kontroll. Det må utarbeides systemer for å få til den nødvendige kvalitet på internkontrollen, og dette er en prosess som administrasjonssjefen har det øverste ansvaret for, jf § 15 i «Forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper» av 27. oktober 1993 (heretter kalt «budsjett- og regnskapsforskriftene»).

Tidligere kommunelover hadde særskilte bestemmelser om anvisningsmyndighet. Etter loven av 1954 lå denne til administrasjonssjefen. Den nye kommuneloven har ingen bestemmelser om dette, og anvisningsmyndigheten må kommunestyret som øverste myndighet delegere. Ikke sjelden delegeres slik myndighet da til administrasjonssjefen med en viss adgang til videredelegering.

Administrasjonssjefens ledelsesansvar etter § 23 nr 1 er imidlertid begrenset av de unntak som følger av lov.

Unntaket gjelder de tjenestemenn som etter uttrykkelig lovbestemmelse er tillagt bestemt angitte oppgaver. Slike unntak kan følge av enkelte særlover, uten at det er grunn til å gå nærmere inn på disse her. Generelt er det kommunelovens egne unntak som har størst praktisk betydning.

Etter lovens § 24 nr 2 er den regnskapsansvarlige (se nedenfor under pkt. 4.2.2.5) den som har det faglige ansvar for regnskapene. Administrativt og økonomisk har administrasjonssjefen, som nevnt over, ledelsesansvaret også overfor den regnskapsansvarlige.

Det fremgår implisitt av lovens § 60 at hver kommune skal ha en revisjonsordning, enten ved egen kommunal revisjon, eller ved felles revisjon med andre kommuner (distriktsrevisjon). Revisor (se nedenfor under pkt. 4.2.2.5) er ikke underlagt administrasjonssjefen i faglige spørsmål, og av § 2 første ledd i departementets forskrift av 13. januar 1993 fremgår også at revisor har det administrative ansvar for revisjonsarbeidet. Ledelsesansvaret i rent administrative spørsmål - dvs. administrative spørsmål uten tilknytning til gjennomføringen av den faglige siden av revisjonsarbeidet - ligger imidlertid, som nevnt over, til administrasjonssjefen.

Etter § 23 nr 1 skal administrasjonssjefen enn videre utøve sitt ledelsesansvar «innenfor de rammer kommunestyret eller fylkestinget fastsetter». Denne tilføyelsen ble foreslått av departementet i proposisjonen, men det ble presisert at tilføyelsen ikke innebar noen realitetsendring i forhold til kommunelovutvalgets forslag. Det må forutsettes at det bare er kommunestyret/fylkestinget som kan fastsette slike rammer.

I Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), heter det at bestemmelsen gir hjemmel for kommunestyret til å definere administrasjonssjefens oppgaver og kompetanse nærmere gjennom instrukser o.l., f.eks. om møteplikt i folkevalgte organer, initiativrett og -plikt i forskjellige saker, rett eller plikt til å foreta innstilling i saker der dette ikke særskilt er pålagt i lov, regler om rapporteringsrutiner osv.

Gjennom bruken av ordet «rammer» må det imidlertid antas at man i tillegg har ment å åpne for en adgang til ikke bare å gi regler for hvorledes ledelsesansvaret skal utøves, men det må også ligge en adgang til å trekke opp grensen mellom det administrative og det politiske ansvarsområdet, generelt eller for enkelte saksfelt eller sakstyper. Samtidig må det være klart at en slik grense ikke kan trekkes så snevert at administrasjonssjefen i realiteten fratas det vesentlige av sitt ledelsesansvar, f.eks. ved at de fleste sentrale administrative beslutninger må forelegges et folkevalgt organ. Det kan i tillegg være særskilt grunn til å nevne, som også nevnt i Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), at det ikke kan fastsettes i instruks at f.eks. enkelte etatsjefer skal rapportere direkte til kommunestyret eller til et annet folkevalgt organ, f.eks. sitt sektorstyre.

Dette gjelder også i de tilfelle der det er etablert eget styre for en kommunal bedrift. Bedriftens daglige ledelse vil, som det også fremgår av fremstillingen foran, være underlagt administrasjonssjefen - ikke styret.

ii) Nedfelt i loven er også administrasjonssjefens ansvar for at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet (§ 23 nr 2).

Heri ligger at de saker som legges frem for folkevalgte organer, legges frem på administrasjonssjefens vegne, og at han eller hun har det rettslige ansvar for at sakene er forsvarlig utredet. Det følger imidlertid ikke av loven at administrasjonssjefen har en innstillingsrett eller -plikt. En slik rett eller plikt vil administrasjonssjefen likevel ofte bli tillagt gjennom sin arbeidsinstruks.

I praksis vil administrasjonssjefen måtte overlate utredningsarbeidet til de forskjellige kommunale tjenestemenn i de enkelte etater. Dette understreker også betydningen av at administrasjonsjefen har ansvaret for organisasjonsstrukturen i kommunen. Administrasjonssjefen er avhengig av å ha til disposisjon en administrasjon som er i stand til å utføre det arbeid som pålegges den. Utredningsplikten omfatter også at administrasjonssjefen må gi uttrykk for det dersom det ved saken hefter særskilte problemer eller tvil av rettslig eller annen art som administrasjonen finner det vanskelig å ta stilling til. Dersom saken etter administrasjonssjefens syn ikke er tilstrekkelig utredet før den tas opp i det aktuelle folkevalgte organ, kan ikke administrasjonssjefen holde saken tilbake, men plikter å gjøre oppmerksom på sitt syn, slik at organet kan ta hensyn til det - eventuelt vedta å utsette behandlingen. I mange saker vil det ikke være administrasjonssjefen selv som legger frem sakene, men en tjenestemann som gjør det på administrasjonssjefens vegne. Dette vil særlig være tilfellet der saker legges frem for faste utvalg eller styrer etablert etter lovens §§ 10 eller 11. De samme plikter gjelder da for vedkommende tjenestemann som for administrasjonssjefen i denne sammenheng.

Når det gjelder kommunens viktigste styringsinstrumenter, økonomiplanen og årsbudsjettet, er det imidlertid formannskapet som legger disse sakene frem for kommunestyret med sin innstilling, og som således har ansvaret for at de er forsvarlig utredet. Det forutsettes imidlertid i loven at administrasjonssjefen på sin side er ansvarlig for den administrative forberedelsen av både økonomiplanen og årsbudsjettet for formannskapet, jf §§ 44 nr 4 og 45 nr 3. Som regel vil dette være arbeidsoppgaver som administrasjonssjefen er pålagt. Ikke sjelden vil han eller hun også pålegges utredningsarbeid knyttet til særskilte prosjekter eller annet som skal innarbeides i økonomiplanen/årsbudsjettet.

iii) Videre har administrasjonssjefen etter loven et ansvar for at vedtak blir iverksatt (§ 23 nr 2). Hverken kommunestyret eller andre folkevalgte organer kan vedta særskilte ordninger omkring dette som i praksis fratar administrasjonssjefen hans/hennes utøvende myndighet. Også på dette felt vil administrasjonssjefen være avhengig av å fordele oppgavene på etatsjefene og andre tjenestemenn, men administrasjonssjefens instruksjonsmyndighet gjelder fullt ut.

Dersom administrasjonssjefen finner at et vedtak må anses ulovlig, må han/hun gjøre oppmerksom på det, men kan ikke på egen hånd utsette iverksettelsen av vedtaket dersom vedtaket blir opprettholdt, se nedenfor under pkt. 4.2.4.3 om «Internt tilsyn og kontroll».

iv) Administrasjonssjefen har, personlig eller ved en av sine underordnede, møte- og talerett i alle folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget, jf § 23 nr 3. Dersom administrasjonssjefen ikke selv velger å utøve denne retten, kan han/hun generelt eller for det enkelte tilfelle, bestemme hvem som skal møte istedet i de forskjellige organer. Det er ikke organet selv som kan utpeke en representant for administrasjonssjefen. Administrasjonssjefen kan i sin instruks også tillegges en møteplikt. Det vil da bero på en fortolkning av instruksen hvorvidt administrasjonssjefen kan overlate til en annen tjenestemann, f.eks. en etatsjef, å møte for seg.

Møte- og taleretten innebærer ikke en rett til å fremsette forslag. Selv ikke i de tilfelle der administrasjonen har en innstillingsrett eller -plikt, vil administrasjonssjefen ha rett til å fremsette forslag i den forstand at han/hun kan kreve at at det blir votert over innstillingen/forslaget.

Med folkevalgte organer menes ikke bare kommunestyre og formannskap, men alle kommunale utvalg og nemnder som er oppnevnt etter kommuneloven eller særlovgivningen. Det må antas at bestemmelsen også gjelder i et styre etablert etter lovens § 11 der medlemmene helt eller delvis er oppnevnt av administrasjonssjefen, se forøvrig nedenfor under pkt. 4.3 om «Styre for bedrift, institusjon o.l.». I forhold til styrer etablert etter kommunelovens § 27, oppstår det særskilte problemer, se nedenfor under pkt. 4.4.

Delegert myndighet til administrasjonssjefen

i) Etter § 23 nr 4 kan både kommunestyret og andre folkevalgte organer, dvs. alle kommunale utvalg og nemnder etablert etter kommuneloven (eller særlovgivningen dersom ikke annet er bestemt), delegere avgjørelsesmyndighet til administrasjonssjefen.

Denne myndigheten har de folkevalgte organene fått direkte i loven, og de er således ikke avhengig av at kommunestyret delegerer slik myndighet til dem. Myndigheten kan heller ikke fratas dem av kommunestyret på generelt grunnlag. I og med at det ikke dreier seg om en delegert myndighet som de folkevalgte organene har, har kommunestyret heller ikke adgang til generelt å instruere de forskjellige nemnder når det gjelder den myndighet nemndene eventuelt delegerer til administrasjonssjefen. En annen sak er at de konkrete oppgaver som de enkelte utvalg blir tildelt, i utgangspunktet blir tildelt fra kommunestyret på samme måte som utvalgenes avgjørelsesmyndighet er tildelt fra kommunestyret. Kommunestyret vil således ved delegasjon av den materielle myndighet kunne sette vilkår for delegasjonen, og f.eks. i den forbindelse fastsette at utvalget ikke har adgang til videre delegasjon. Dersom det ikke er sagt noe om dette, gjelder i prinsippet § 23 nr 4 om adgang til videredelegasjon til administrasjonssjefen.

Delegasjonen kan gjelde en enkelt sak eller i «typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning». Dette er den samme delegasjonsadgang som den som gjelder i forhold til ordføreren, og er ment å ha det samme meningsinnhold, se foran under pkt. 4.2.2.3 og NOU 1990:13 s. 352, merknaden til § 8 nr 5.

Det særpregede ved nemndenes delegasjonsadgang etter den nye kommuneloven, er at enhver delegasjon til administrasjonen må skje til administrasjonssjefen. Paragraf 23 nr 4 er lovens eneste bestemmelse om delegasjon fra folkevalgt organ til administrasjonen. Tidligere kommunelovs bestemmelser om at folkevalgte organer kunne delegere myndighet til sin etatsjef, ble tatt ut i forslaget til ny kommunelov av hensyn til det siktemål å skape en enhetlig administrasjon. Tilsvarende endringer er gjort i særlovgivningen, med ett unntak (brannsjef). All annen delegasjon til administrasjonen fra folkevalgte organer skal nå skje til administrasjonssjefen, som eventuelt kan delegere videre, f.eks. til sine etatsjefer. Dersom et helse- og sosialstyre ønsker å overlate endel typer av beslutninger til sosialsjefen, må delegasjon formelt skje til administrasjonssjefen, som så eventuelt delegerer videre til sosialsjefen. Tilsvarende gjelder i forholdet mellom styret for en kommunal bedrift og daglig leder for bedriften.

På bakgrunn av at det dreier seg om delegert myndighet, vil det delegerende organ likevel kunne sette vilkår for delegasjonen, gi retningslinjer for hvorledes myndigheten skal utøves, og eventuelt kunne omgjøre den beslutning som administrasjonssjefen har tatt - under forutsetning av at vilkårene for omgjøring ellers er til stede. Det er et åpent spørsmål i hvilken utstrekning det delegerende organ kan instruere administrasjonssjefen når det gjelder videredelegasjon, f.eks. til etatsjef. Det skal formodentlig ikke særlig meget til før en slik instruks vil støte mot prinsippet som er nedfelt i loven om at administrasjonssjefen er leder for administrasjonen og har det overordnede ansvar for den. Her er man imidlertid over i en vanskelig grenseoppgang, jf at administrasjonssjefens myndighet ligger innenfor de rammer som kommunestyret trekker opp (lovens § 23 nr 1).

ii) Etter § 24 nr 1 kan kommunestyret delegere til andre folkevalgte organer - formannskap, utvalg eller styre, eller til administrasjonssjefen å opprette og nedlegge stillinger. Denne myndigheten må, enten den tilligger administrasjonssjefen eller folkevalgte organer, utøves innenfor rammen av kommunens årsbudsjett og økonomiplan og vedtatte krav til virksomhet og ytelsesnivå. Som en følge av administrasjonssjefens ansvar for den kommunale forvaltning, for forberedelse av saker og gjennomføring av vedtak, vil det som regel være naturlig at administrasjonssjefen også har et vesentlig ansvar for stillingsstrukturen i kommunen.

iii) Etter den samme bestemmelsen kan kommunestyret også delegere myndighet til å treffe avgjørelser i personalsaker. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er den samme som for adgangen til å delegere myndighet til å opprette/nedlegge stillinger, men det er også et sentralt moment at det i praksis vil være umulig for folkevalgte organer å treffe avgjørelser i alle slike saker. Det dreier seg om ansettelser, oppsigelser, avgjørelse av søknader om permisjoner, ferieavvikling m.v. For mange av disse sakstypenes vedkommende vil det være bestemt at de skal behandles i administrasjonsutvalget. Det er derfor påkrevet at kommunestyret, ved delegasjon etter § 24 nr 1 trekker opp en prinsipiell grense mellom administrasjonsutvalgets og administrasjonssjefens eller andre organers myndighet etter § 24. I motivene til kommuneloven (proposisjonen) er det understreket at bestemmelsen i § 25 om partssammensatte utvalg ikke er til hinder for at administrasjonssjefen gis betydelig myndighet i personalsaker.

I praksis vil det ofte være slik at administrasjonssjefen utøver sin delegerte myndighet etter § 24 nr 1 innenfor rammen av et regelverk fastsatt av kommunestyret eller administrasjonsutvalget (det partssammensatte utvalg).

4.2.2.5.3 Regnskapsansvarlig

Etter kommuneloven § 24 nr 2 skal hver kommune ha ansatt en «regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet». Administrasjonssjefens ansvar for å føre tilsyn med kommunens forvaltning og økonomi, innebærer som nevnt foran under pkt. 4.2.2.5.2 at han eller hun har det overordnede administrative ansvar for å påse at bl.a. regnskapsfunksjonen fungerer tilfredsstillende. Med dette er det i lovens system bragt inn en uklarhet m.h.t. hvem som har det overordnede ansvar for regnskapsføringen.

4.2.2.5.4 Revisor

a) Innledning

Alle kommuner må ha etablert en revisjonsordning. Dette er så selvsagt at det bare indirekte fremgår av kommuneloven.

Etter regnskapsloven § 1 (lov av 13. mai 1977 nr 35 om regnskapsplikt) har enhver som driver næringsvirksomhet regnskapsplikt. Den som har regnskapsplikt etter regnskapsloven, har revisjonsplikt i henhold til revisorloven § 1 første ledd (lov 14. mars 1964 om revisjon og revisorer). Regnskapsloven § 2 annet ledd, som fastslår at Kongen ved forskrift eller enkeltvedtak kan bestemme om regnskapsplikten skal gjelde for virksomhet drevet av stat eller kommune, forstås imidlertid slik at bestemmelsen om regnskapsplikt ved næringsvirksomhet som utgangspunkt ikke gjelder for disse. Forskrift om regnskapsplikt er ikke gitt. Av dette følger at heller ikke når kommuner driver næringsvirksomhet, enten det skjer gjennom en kommunal bedrift eller som en integrert del av en kommunal etat, har de regnskapsplikt etter regnskapsloven, og dermed heller ikke revisjonsplikt etter revisorloven.

I lovens § 60 om internt tilsyn og kontroll er det fastsatt at revisjon kan skje på to måter: ved at kommunen har sin egen revisjon eller ved at flere kommuner sammen etablerer en felles revisjon, såkalt distriktsrevisjon. Kommunene er henvist til å velge en av disse to ordningene for sitt revisjonsvesen (departementet kan også pålegge nærmere angitte kommuner å etablere distriktsrevisjon). Ingen kommune har adgang til f.eks. å engasjere frittstående revisorer på fast basis som sin eneste revisjonsordning. Det var tildels delte meninger om dette spørsmålet i Kommunelovutvalget, men flertallet ble stående ved at det for alle typer av revisjon - både tallrevisjonen og forvaltningsrevisjonen, se nedenfor - ville være å foretrekke at revisjonsarbeidet ble utført av offentlig ansatt revisor. Dette synspunktet vant også frem i departementet og hos Stortingets flertall. En annen sak er at revisor, som andre etatsjefer, kan engasjere faghjelp utenfra for enkelte oppdrag dersom han eller hun finner grunn til det (og under forutsetning at man har budsjettdekning for utgiftene). På samme måte som den regnskapsansvarlige er revisor avskåret fra å motta valg til noe kommunalt organ, jf kommuneloven § 14 nr 2.

Departementet har med hjemmel i kommuneloven § 60 nr 9 gitt nærmere forskrifter om revisjon i kommunene, nedenfor kalt revisjonsforskriften.

b) Kommunal revisjon

Kommunens revisor ansettes av kommunestyret selv, jf kommuneloven § 60 nr 5, dvs. at kommunestyret er avskåret fra å delegere ansettelsesmyndigheten når det gjelder denne stillingen. Revisjonens øvrige tjenestemenn ansettes imidlertid av kontrollutvalget. Det er adgang til delegasjon av denne kompetansen til revisor. Loven krever at revisor har regnskaps- og revisjonskompetanse, og de nærmere kvalifikasjonskrav kan fastsettes i forskrift. Slike forskrifter er nå under utarbeidelse i departementet. Departementets utkast har vært ute til høring, men på det tidspunkt utvalgets utredning avgis, er det ikke tatt endelig stilling til hvilke konkrete krav som skal gjelde. I departementets høringsutkast ble det foreslått at kommunerevisor skal være registrert eller statsautorisert revisor.

Revisor rapporterer direkte til kontrollutvalget som er revisors umiddelbare overordnede. Kontrollutvalget har i en viss utstrekning instruksjonsmyndighet overfor revisor, og opptrer som nevnt foran under pkt. 4.2.2.4 på vegne av kommunestyret. Revisor er således ikke faglig underlagt administrasjonssjefen. Grensen mellom revisors og administrasjonssjefs administrative ansvar vil måtte trekkes etter en konkret vurdering av de enkelte spørsmål.

c) Felles revisjon innen et revisjonsdistrikt

Flere kommuner kan gå sammen om å opprette en felles revisjon, såkalt distriktsrevisjon. Departementet kan, som nevnt over, også gi pålegg om etablering av en slik felles revisjon. Dersom det blir etablert en distriktsrevisjon, skal det velges et styre for revisjonen, og dette styret ansetter både distriktsrevisor og distriktsrevisjonens øvrige personale. Kompetanse til å ansette personale (unntatt distriktsrevisor) kan delegeres til distriktsrevisor. Formelt stilles det ikke andre faglige krav til distriktsrevisor enn til en kommunerevisor.

I de tilfelle der det etableres en distriktsrevisjon på frivillig grunnlag, må styret for distriktsrevisjonen dannes etter bestemmelsene i kommuneloven § 27 og deltakerkommunene må selv bli enige om organiseringen av revisjonen, utgiftsfordeling m.v. Ved etablering av distriktsrevisjon etter vedtak fra departementet, vil slike forhold kunne reguleres i selve vedtaket.

Distriktsrevisjonens faglige oppgaver er relatert til hver enkelt kommune, og distriktsrevisor rapporterer til den enkelte kommunes kontrollutvalg. Administrativt sorterer imidlertid distriktsrevisor under styret for distriktsrevisjonen, men styret har altså ingen kontrollfunksjon i forhold til deltakerkommunenes økonomiforvaltning e.l., slik som kontrollutvalget. Den instruksjonsmyndighet som ved kommunal revisjon tilligger kontrollutvalget, må likevel i noen sammenhenger tilligge distriktsrevisjonsstyret der hvor det er etablert en slik felles revisjon.

d) Revisjonens arbeidsområde og oppgaver

Arbeidsområde

Den kommunale revisjon, hva enten den er revisjon for bare én kommune eller den er en distriktsrevisjon, har hele den enkelte kommunes virksomhet som sitt arbeidsområde, inklusiv fond og legater som bestyres av kommunen, samt kommunale bedrifter og institusjoner. Særskilte problemer oppstår i forhold til interkommunale virksomheter, og dette er omtalt nærmere nedenfor under pkt. 4.4 om styre etablert etter kommuneloven § 27.

Det er også adgang til å legge revisjonsoppgavene for andre selskaper, institusjoner o.l. enn dem som er direkte tilknyttet kommunen, til kommunerevisjonen dersom annen lovgivning ikke er til hinder for det. Dette er nærmere regulert i revisjonsforskriften (Forskrift om revisjon og kontrollutvalg av 13. januar 1993). Etter aksjeloven § 10-2 kan enn videre Finansdepartementet i forskrift eller for det enkelte tilfelle bestemme at revisjonen i selskap der en eller flere kommuner har mer enn 50 % av stemmene, kan foretas av kommunerevisjonen i en av de deltakende kommunene. Slik bestemmelse var tidligere gitt i forskrift av 28. desember 1976. Denne er opphevet, men i brev av 20. juni 1991 til Kommunaldepartementet og Kredittilsynet fra Finansdepartementet heter det bl.a.:

«Finansdepartementet viser til brev av 25. april 1991 til Kommunaldepartementet og Kredittilsynet hvorved det på nærmere vilkår inntil videre ble gitt dispensasjon etter aksjeloven § 10-2 for revisjon av kommunale/fylkeskommunale aksjeselskaper ved den kommunale/fylkeskommunale revisjon. For aksjeselskaper stiftet etter aksjeloven av 4. juni 1976 nr 59 gjaldt dispensasjonen bare aksjeselskaper der kommuner/fylkeskommuner har 100 pst. av aksjene. Finansdepartementet har vurdert denne begrensningen påny, og utvider med dette dispensasjonen til å gjelde alle aksjeselskaper der en eller flere kommuner (herunder fylkeskommuner) har mer enn 50 pst av stemmene. Dispensasjonen gis inntil videre ...»

Oppgaver

Revisjonens oppgaver faller forsåvidt sammen med kontrollutvalgets i den forstand at revisjonen er kontrollutvalgets sekretariat og rapporterer til dette.

Enten det er kommunal revisjon eller distriktsrevisjon, har revisjonen som oppgave å gjennomføre en betryggende revisjon av regnskapene og å «kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak» - en ordinær regnskapsrevisjon. I tillegg skal revisjonen etter den nye kommuneloven foreta en «systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater» - en forvaltningsrevisjon av mer dyptpløyende karakter enn den rent tallmessige revisjonen. Plikten til å utføre slik revisjon ble sterkere fremhevet i den nye kommuneloven, og denne forvaltningsrevisjonen vil stille større krav til revisjonsarbeidet og muligens også fremtvinge en større grad av revisjonsmessig samarbeid i form av distriktsrevisjoner for å sikre den nødvendige kompetanse.

Revisjonens oppgaver etter loven er nærmere definert og beskrevet i detalj i revisjonsforskriften. Av budsjett- og regnskapsforskriften § 15 fremgår også at administrasjonssjefens utarbeidelse av systemer og rutiner for internkontroll skal skje i samråd med revisor.

Det er ved all økonomisk virksomhet av sentral betydning at revisjonen er uavhengig av det øvrige administrative apparat. Dette gjelder også i kommunesektoren og sikres på flere måter.

Ansettelsesmyndighet når det gjelder revisor kan ikke delegeres, jf foran.

Revisjonen rapporterer direkte til kontrollutvalget, som er et selvstendig utvalg som igjen bare svarer overfor kommunestyret, jf foran under pkt. 4.2.2.4. Prinsippet om revisors uavhengighet er videre nedfelt i revisjonsforskriften der det heter at revisor er «leder av revisjonen og har det administrative og faglige ansvar for revisjonsarbeidet».

For å kunne løse sine oppgaver har revisor, på samme måte som kontrollutvalget, «rett til nødvendig innsyn i kommunens eller fylkeskommunens saksdokumenter og arkiver», lovens § 60 nr 6. I revisjonsforskriften er denne retten ytterligere understreket:

«Revisjonen har adgang til forhandlingsprotokoller, arkiver og lignende, og kan av kommunens/fylkeskommunens organer og tjenestemenn kreve alle de opplysninger som den anser nødvendig.»

Dette gjelder uavhengig av taushetsplikten, men revisor er selvfølgelig selv som utgangspunkt underlagt taushetsplikt når det gjelder de opplysninger han mottar i sitt arbeide og som er underlagt slik plikt.

Revisjonens rett til innsyn er uavkortet i den forstand at det er revisjonen selv som avgjør hvilke opplysninger den anser nødvendig for utførelsen av revisjonsarbeidet. Dersom administrasjonen i kommunen nekter revisjonen tilgang på slike opplysninger, vil det være kontrollutvalget som avgjør spørsmålet.

4.2.3 Ikke-obligatoriske organer etter kommuneloven

4.2.3.1 Innledning

I tillegg til de organer og stillinger som kommunene er pålagt å ha etter kommuneloven, åpner loven også for etablering av andre organer: faste utvalg, kommunedelsutvalg, komitéer og styrer for kommunale bedrifter eller interkommunale virksomheter. De forskjellige organer kan tildeles forskjellige arter av myndighet, og når det opprettes særorganer eller nemnder, er det således viktig å presisere hva slags organ det dreier seg om - dvs. hvilken bestemmelse i kommuneloven som hjemler opprettelsen.

I et eget kapittel i kommuneloven omtales også kommune- og fylkesråd som trer istedet for administrasjonssjef i de kommuner/fylker der man velger en parlamentarisk styreform.

Når det gjelder kommunenes stillingsstruktur, er det opp til kommunene selv hvorledes de vil bygge opp den utover de stillingene som er pålagt som obligatoriske etter loven, eventuelt etter særlovgivningen.

4.2.3.2 Faste utvalg

4.2.3.2.1 Innledning

Som påpekt foran under pkt. 4.2.2.1, er det kommunestyret som har det øverste ansvar for den kommunale virksomhet og som trekker opp de politiske prinsipper og prioriteringer som skal gjelde i kommunen innenfor valgperioden. Detaljutformingen og detaljstyringen er kommunestyret imidlertid henvist til å overlate til underordnede organer, og det sentrale instrument for dette, er de faste utvalg, dvs. utvalg som i motsetning til f.eks. komitéer, som utgangspunkt er permanente nemnder. De vil som regel inngå fast i kommunens nemndsstruktur og ha tildelt oppgaver som ikke er av tidsbegrenset art, men som består fra år til år.

Opprettelsen av faste utvalg er hjemlet i kommuneloven § 10.

4.2.3.2.2 Opprettelsen av faste utvalg

Det er kommunestyret som bestemmer i hvilken utstrekning det skal opprettes faste utvalg. Når et fast utvalg er besluttet opprettet, er det normalt også kommunestyret som bestemmer hvor mange medlemmer utvalget skal ha (særlovgivningen kan ha egne regler om dette, jf f.eks. lov av 13. desember 1991 nr 81 om sosiale tjenester, § 8-5a) utover det minsteantall som loven fastsetter, 3 medlemmer. Det er kommunestyret som fastsetter området for utvalgets virksomhet. Enn videre er det kommunestyret som velger medlemmer og varamedlemmer til utvalget og bestemmer hvem som skal være leder og nestleder.

De faste utvalgenes sentrale posisjon som en del av det politiske beslutnings- og styringsapparat i kommunene understrekes av at kommunestyret ikke kan delegere de foran nevnte beslutninger til andre.

Kommunestyrets myndighet til å opprette faste utvalg har sin motsats i dets myndighet til når som helst å omorganisere eller nedlegge et fast utvalg. Dersom det ikke foreligger et tilfelle av mulig suspensjon, jf § 15 nr 3 eller et medlem har søkt om fritakelse fra vervet som utvalgsmedlem, eventuelt taper valgbarhet, har ikke kommunestyret adgang til å bytte ut enkeltmedlemmer i utvalget. Hvis kommunestyret eller dets flertall ønsker utskifting av en eller flere medlemmer av utvalget, må det skje gjennom en omorganisering der alle medlemmene fratrer og nyvalg avholdes i kommunestyret.

Alle som er valgbare (jf kommuneloven § 14 nr 1) kan, med de unntak som er nevnt i § 14 - bl.a. fylkesmann, administrasjonssjef, formannskapssekretær, etatsjef, regnskapsansvarlige og revisor - velges som medlemmer av et fast utvalg.

Som en del av det politiske element i kommunen vil et fast utvalg som regel bestå av medlemmer av kommunestyret eller andre med en viss tilknytning til det politiske miljø i kommunen. I de tilfelle man går utenfor kommunestyret når medlemmer til faste utvalg velges, kan det ofte være for å innhente folk med særlig kompetanse innen et saksfelt til utvalget, men begrunnelsen kan også samtidig være at man har behov for å spre arbeidsbelastningen ved kommunale verv og for å ivareta behovet for politisk «skolering» og eventuelt rekruttering til andre verv senere.

Dersom ett medlem av kommunestyret krever det, vil valget av medlemmer måtte gjennomføres som forholdsvalg, og dette gjøres nok i de fleste tilfelle. Sammensetningen av de faste utvalg vil derfor som regel gjenspeile den politiske sammensetning av kommunestyret.

Etter at den tidligere omtalte harmonisering mellom særlovgivningen og kommuneloven ble gjennomført, vil kommunale nemnder som skal opprettes etter særlovgivningen (f.eks. det faste utvalg for plansaker omtalt i plan- og bygningsloven), i de fleste tilfelle måtte etableres etter kommunelovens regler.

4.2.3.2.3 Faste utvalgs kompetanse/myndighet

Ved opprettelsen av et fast utvalg må kommunestyret fastsette utvalgets virkeområde, jf lovens § 10 nr 2. Både kommunen og fylkeskommunen har lovpålagte oppgaver og normalt vil de også ha påtatt seg oppgaver uten at disse er direkte lovpålagt. Fordelingen av de forskjellige kommunale oppgaver administrativt og i de politiske organene er av stor betydning for en effektiv ressursbruk, og en av hensiktene med den nye kommuneloven og harmoniseringen mellom den og særlovgivningen var nettopp å fristille kommunene når det gjaldt strukturen på administrasjonen og fordeling av oppgaver på nemndene. I den utstrekning lovverket ikke fremdeles krever særlovsnemnder på et område eller legger særskilte oppgaver til obligatoriske utvalg som f.eks. administrasjonsutvalg, står altså kommunene fritt til å fordele sine oppgaver på de forskjellige nemnder, det vil i hovedsak si formannskap, faste utvalg og styrer, eventuelt også kommunedelsutvalg.

Kommunen kan derfor opprette det antall faste utvalg som den ønsker og fordele oppgavene mellom dem slik den finner det mest hensiktsmessig. Her kan det være særlig grunn til å nevne at man kan finne at virksomheter som i noen kommuner organiseres som kommunale bedrifter med egne styrer etter kommuneloven § 11, i andre kommuner organiseres som en kommunal etat eller del av en kommunal etat, og med et fast utvalg som det styrende folkevalgte organ mellom bedriften og kommunestyret.

Under forutsetning av at annet ikke er bestemt i lov - i kommuneloven selv eller i en særlov - kan kommunestyret beslutte hvilken kompetanse utvalget skal ha innenfor sitt virkeområde. Kommunestyret kan velge bare å la utvalget få myndighet til å foreta innstilling i aktuelle saker, men i praksis vil kommunestyret som regel delegere avgjørelsesmyndighet til utvalget. En slik delegasjon er nødvendig for at utvalgene skal kunne fylle den rolle de er tiltenkt i det kommunale og fylkeskommunale politiske system - de skal være avlastningsorganer for kommunestyre og fylkesting.

Etter lovens § 10 nr 2 kan et fast utvalg tildeles avgjørelsesmyndighet i «alle saker hvor ikke annet følger av lov». Delegasjonsadgangen er således meget vid. Unntaket «saker hvor ikke annet følger av lov», gjelder først og fremst saker der kommuneloven selv fastsetter at vedtak skal fattes av kommunestyret eller av et annet organ, f.eks. kontrollutvalget eller av en særlovsnemnd, og hvor bestemmelsen må fortolkes slik at det ikke er adgang til å delegere avgjørelsesmyndighet til andre.

Innenfor rammen av den myndighet som etter lov kan tillegges et fast utvalg, kan utvalget således fatte enkeltvedtak, fastsette generelle retningslinjer for sin virksomhet (i den utstrekning det ikke dreier seg om regelverk som etter sin art må behandles av kommunestyret), ta beslutninger som gjelder kommunens egen drift. En særskilt hjemmel for delegasjon til fast utvalg finner man også i budsjett- og regnskapsforskriften § 11 pkt. 4.4.2. Se nærmere om delegasjon av budsjettmyndighet nedenfor under pkt. 4.2.4.2. Det faste utvalg kan innen sitt virkeområde ha fått tildelt oppgaver direkte i en særlov. I den utstrekning særloven legger avgjørelsesmyndighet til utvalget, utøver utvalget sin myndighet med hjemmel i loven (særloven) og ikke som et resultat av delegasjon. Den instruksjonsmyndighet og eventuelle omgjøringsadgang som kommunestyret ellers har som følge av prinsippene for delegering av myndighet, gjelder da ikke. Kommunestyrets omgjøringsadgang etter kommuneloven § 60 nr 1 gjelder imidlertid generelt - uavhengig av om et vedtak av administrasjonen eller et underordnet folkevalgt organ er truffet etter delegasjon eller med hjemmel direkte i lov.

Etter § 10 nr 4 har utvalget også adgang til å videredelegere sin myndighet i en viss grad. Utvalget kan gi utvalgets leder eller et arbeidsutvalg - dvs. et utvalg som består av bare en del av det faste utvalgs medlemmer - myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Se tilsvarende delegasjonsadgang for ordføreren, jf § 9 nr 5 og administrasjonssjefen, jf § 23 nr 4. Kommunestyret kan imidlertid bestemme at det faste utvalg ikke skal ha en slik delegasjonsadgang.

I praksis vil en slik videredelegasjon skje kombinert med at det faste utvalg trekker opp de ytre rammer for lederens eller arbeidsutvalgets handlefrihet.

Det faste utvalg kan også opprette komitéer «til forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv» (§ 10 nr 5). Slike komitéer behøver ikke nødvendigvis være sammensatt av medlemmer av det faste utvalg. Se også nedenfor under pkt. 4.2.3.3.

4.2.3.3 Komitéer

Etter lovens § 10 nr 5 kan kommunestyret og fylkestinget opprette komitéer til «forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv». For denne bestemmelsen i § 10 er det ikke oppstilt noen delegasjonssperre. Komitéer kan således opprettes ikke bare av kommunestyret/fylkestinget, men også f.eks. av faste utvalg, styrer etablert etter lovens § 11 m.v. dersom organet har fått myndighet til det.

Komitéene adskiller seg fra de faste utvalg ved at deres oppdrag ofte er tidsbegrenset, knyttet til en særskilt oppgave, og ved at delegasjonsadgangen til en slik komité er begrenset. Komitéen kan få myndighet til å avgjøre enkeltsaker som har direkte tilknytning til komitéens oppdrag. Ikke sjelden etableres f.eks. en byggekomité når kommunen skal ha bygget en ny skole, barnehage e.l. En slik komité vil kunne få myndighet til f.eks. å akseptere anbud. Normalt vil det organ som etablerte komitéen, ha vedtatt rammer for komitéens handlefrihet når det gjelder adgangen til å avgjøre enkeltsaker, i eksempelet nevnt over f.eks. fastsatt øvre grense for anbudssummen og regulert i hovedtrekk hvilke arbeider som skal utføres.

En komité kan når som helst omorganiseres og eventuelt nedlegges. En slik omorganisering eller nedlegging kan vedtas av det organ som etablerte komitéen, selv om dette ikke var kommunestyret, jf § 10 nr 6.

4.2.3.4 Kommunedelsutvalg

Etter kommuneloven § 12 nr 1 kan kommunestyret beslutte å etablere kommunedelsutvalg «for deler av kommunen». Bestemmelsen gjelder således ikke for fylkeskommunen, og beslutningen om å opprette et slikt utvalg kan ikke delegeres fra kommunestyret.

Bestemmelsene i § 12 om kommunedelsutvalg svarer helt ut til de tilsvarende bestemmelser om faste utvalg: kommunestyret «selv» oppretter utvalget, velger medlemmene (slik at man kan få en annen politisk sammensetning i kommunedelsutvalget enn den man eventuelt ville fått hvis utvalgets medlemmer ble valgt av kommunedelens innbyggere), bestemmer arbeidsområdet og kan tildelegere avgjørelsesmyndighet «i alle saker ... hvor ikke annet følger av lov». Det er på enkelte områder en noe større begrensning i delegasjonsadgangen som følge av lovverket når det gjelder kommunedelsutvalg enn når det gjelder faste utvalg, uten at det er grunn til å gå nærmere inn på det her. Den vesentlige forskjellen fra faste utvalg er at kommunedelsutvalget bare har en nærmere angitt geografisk del av kommunen som sitt virkeområde.

Dersom kommunestyret etablerer kommunedelsutvalg, er det ikke påkrevet at dette gjøres slik at hele kommunen blir inndelt i kommunedeler. Rettslig sett er det adgang til å etablere kommunedeler bare for enkelte geografiske områder i kommunen, f.eks. de som er tettest befolket.

4.2.3.5 Styre for kommunal bedrift - kommuneloven § 11

Kommuneloven inneholder i § 11 bestemmelse om at kommunestyret selv kan beslutte å opprette egne styrer for kommunale bedrifter, institusjoner o.l.

For disse styrer gjelder det regler både om sammensetning og om delegasjon som avviker fra de bestemmelsene som gjelder de øvrige nemnder etter kommuneloven, og regelverket omkring slike styrer blir behandlet særskilt nedenfor under pkt. 4.3.

4.2.3.6 Styre for interkommunalt samarbeidstiltak - kommuneloven § 27

Kommuneloven § 27 inneholder bestemmelse om at to eller flere kommuner kan gå sammen og etablere et styre til løsning av felles oppgaver.

Som for styre for kommunale bedrifter gjelder det særlige regler for etablering m.v. av slike styrer, og de vil bli behandlet særskilt nedenfor under pkt. 4.4.

4.2.3.7 Kommuneråd og fylkeskommuneråd

Kommuneloven åpner adgang for kommunene til å velge en parlamentarisk styreform. Denne styreformen reguleres av kommunelovens kapittel 3. Den reiser ikke særlige rettslige spørsmål i forhold til de problemstillinger utvalget har til vurdering, og prinsippene ved en slik styreform blir bare referert her i hovedtrekk.

Ved innføring av en parlamentarisk styreform bortfaller kommunens formannskap og fylkets fylkesutvalg som kommunale organer, jf lovens § 8 nr 1 annet punktum.

Den vesentlige forskjell på den parlamentariske styreform og ordinær kommunal organiseringsform, er imidlertid at ved den parlamentariske styreform er det kommunerådet som utgjør den øverste administrative ledelse i kommunen og således erstatter administrasjonssjefen. Kommunestyret kan også bestemme at enkeltmedlemmer av rådet kan tildeles ledelsesansvar på rådets vegne for deler av den kommunale administrasjon. Det ledelsesansvar som administrasjonssjefen har i en kommune med ordinær styringsstruktur, blir i såfall delt på medlemmene av rådet.

Når kommunerådet erstatter administrasjonssjefen, har det som konsekvens at delegasjon fra folkevalgte organer til administrasjonen, må skje til kommunerådet. I ledelsesansvaret ligger at rådet har ansvaret for organiseringen av den kommunale administrasjon, slik administrasjonssjefen har i en ordinært organisert kommune. Det er ellers uttrykkelig uttalt i loven at rådet også har ansvaret for at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt (§ 20 nr 2). I likhet med hva som gjelder administrasjonssjefen, må kommunerådet her benytte seg av en stor grad av delegasjon og instruksjon til det administrative apparat.

I kommuner med parlamentarisk styreform skal det ikke være formannskap. Dette innebærer at det er kommunerådet som med hjemmel i den generelle bestemmelsen i § 20 nr 2 om plikten til forsvarlig å utrede saker som skal legges frem for folkevalgte organer, fremlegger forslag til årsbudsjett og økonomiplan for kommunestyret.

Det er kommunestyret eller fylkestinget som bestemmer hvorvidt parlamentarisk styreform skal innføres i kommunen, men vedtaket må ha 2/3 flertall og forslag om innføring av denne styreformen må fremsettes i kommunestyreperioden før det skal stemmes over forslaget. Det er kommunestyret som selv velger rådets medlemmer, leder og nestleder i rådet, og kommunestyret kan «kaste» rådet eller enkeltmedlemmer i rådet i løpet av valgperioden, samtidig som rådet selv eller dets enkelte medlemmer kan fratre dersom de selv ønsker det. Kommunestyret kan også med simpelt flertall bestemme å gå tilbake til en ordinær styreform. Et slikt vedtak kan isåfall ikke gjennomføres før etter det påfølgende kommunestyrevalg.

Selv om rådet skal erstatte administrasjonssjefen, er det likevel slik at kommunestyret kan delegere en større grad av avgjørelsesmyndighet til rådet enn det som kan delegeres til administrasjonssjefen i en kommune med ordinær styringsform. Rådet kan få avgjørelsesmyndighet i «alle saker hvor ikke annet følger av lov». Rådet kan således få den samme myndighet som formannskapet i en kommune med ordinær styringsstruktur, eller et fast utvalg, og rådet kan også delegere videre til rådets enkeltmedlemmer den samme myndighet som kommunestyret ellers kan delegere til administrasjonssjefen, dersom vedkommende har fått ledelsesansvar for en del av den kommunale administrasjon, jf foran. Dvs. at den enkelte kommuneråd med ledelsesansvar kan få myndighet til å avgjøre enkeltsaker eller saker som ikke er av prinsipiell betydning, innenfor sitt ansvarsområde.

4.2.4 Rettslige rammer for kommunenes virksomhet

4.2.4.1 Innledning

Foran under pkt. 4.1 er det gitt en kort oversikt over kommunenes virksomhet. Som det fremgår der, er denne meget forskjelligartet. Noe er basert på oppgaver som er pålagt kommunene i særlovgivningen og noen oppgaver har de påtatt seg uten at det har foreligget noen klar rettslig plikt til dette.

Kommunene har også, som det fremgår av fremstillingen foran under pkt. 4.2.3, en høy grad av frihet når det gjelder organiseringen av sin virksomhet - i hovedsak uavhengig av om virksomheten skjer med utgangspunkt i særlovgivningen eller ikke.

Felles for all kommunal virksomhet, når den foregår i eller ved kommunen selv, og altså ikke f.eks. gjennom et aksjeselskap der kommunen eier samtlige aksjer, er at den må foregå innenfor det regelverk som er oppstilt i kommuneloven for kommunal virksomhet.

Først og fremst har kommuneloven, som de tidligere kommunelover, bestemmelser som gjelder kommunenes økonomiforvaltning. Dernest oppstiller loven en del saksbehandlingsregler som kommunene må følge i sin virksomhet. Der er regler om de ansattes rettigheter og om intern kontroll og statlig og annet tilsyn. Kommunal virksomhet faller også inn under forvaltningslovens og offentlighetslovens bestemmelser når virksomheten skjer i kommunenes egen regi.

Nedenfor vil utvalget gå nærmere inn på enkelthetene i de rammebetingelser som er nedfelt i kommuneloven og som således gjelder for kommunal virksomhet når den skjer innenfor rettssubjektet kommunen.

4.2.4.2 Kommunelovens økonomibestemmelser

4.2.4.2.1 Innledning

Med «kommunelovens økonomibestemmelser» tenker man gjerne på de bestemmelser som gjelder for kommunale budsjetter, opptak av lån, tilståelse av garantier o.l. Her er begrepet gitt en videre betydning, nemlig alle de bestemmelsene i kommuneloven som gjelder kommunens økonomi og økonomiforvaltning. Det vil i praksis si foruten bestemmelsene om kommunale budsjetter og regnskaper, lån og garantier, også bestemmelsene om anvendelsen av kommunens midler, vernet av kommunens betalingsevne, skrankene for gjeldsforfølgelse mot kommunen og konkurslignende situasjoner. Lovreglene om disse forhold er nedfelt i kommunelovens kap. 8 («Økonomiplan og årsbudsjett») og kap. 9 («Gjeldsforpliktelser, vern av betalingsevne, gjeldsinndrivelse, betalingsinnstilling»). I tillegg er det med hjemmel i kommuneloven §§ 46 nr 4 og 60 nr 4 gitt forskrifter av 27. oktober 1993 om budsjett- og regnskap (H-14/90). Det er med hjemmel i kommuneloven § 50 nr 5 gitt forskrifter av 1. januar 1993 om avdragstid og andre lånevilkår (H-1/93) og med hjemmel i kommuneloven § 51 nr 3 forskrifter av 2. februar 1993 om garantistillelser (H-10/93).

Forskriftene tjener sammen med loven flere forskjellige formål, bl.a. skal de gjennom den adgang til delegasjon som forskriftene åpner for, muliggjøre en viss fleksibilitet i kommunens arbeid gjennom budsjettåret. Budsjettforskriftene gir ellers utfyllende bestemmelser om balansekravet som kommunene står overfor, men de er også i stor grad et instrument for økonomirapportering fra kommune til stat. Låne- og garantibestemmelsene i lov og forskrifter har som formål å sikre kommunene mot økonomisk risiko og økonomiske vanskeligheter av forskjellig slag, og ett av formålene er også å sikre at det lett skal kunne konstateres hvorvidt lovens materielle bestemmelser om økonomiforvaltning blir oppfylt eller ikke. Mange av økonomibestemmelsene har sin bakgrunn i de store økonomiske vanskelighetene som norske kommuner fikk i mellomkrigstiden.

Som det fremgår av fremstillingen foran under pkt. 4.1.2, får kommuner og fylkeskommuner i gjennomsnitt mellom 80 og 90 % av sine inntekter fra de direkte skattene og fra overføringer fra staten. De resterende inntektene er avgifter, leieinntekter, renteinntekter o.a. Dette innebærer at kommunene ikke har direkte innflytelse over de vesentligste elementer i de totale inntekter som de vil kunne disponere i løpet av et år. For mange kommunale avgifters vedkommende er det jo også slik at disse ikke kan fastsettes til et beløp som gir kommunen inntekter utover det som medgår til å yte den tjeneste som avgiften kreves for. Når Stortinget har fastsatt det maksimale skattøre - som alle kommuner idag benytter i sin skatteutskrivning - og overføringene fra staten er fastsatt, har kommunene få muligheter til å øke sine inntekter i budsjettåret i noen vesentlig grad. Dette er en del av bakgrunnen for formuleringen i budsjett- og regnskapsforskriftene der det i del 1 heter:

«Økonomibestemmelsene i kommuneloven bygger på det hovedprinsipp at løpende inntekter skal finansiere løpende utgifter, sparing (avsetninger) og investeringer (kapitalutgifter). Kapitalinntekter skal kun finansiere kapitalutgifter (investeringer). Bakgrunnen for en slik grensedragning er at en kommune og fylkeskommune for sin alminnelige drift ikke skal etablere et aktivitetsnivå som den ikke kan finansiere av de løpende inntektene.»

Bak regelverket ligger også den hovedtanke at kommunene skal søke å bevare sin formue, og at den enkelte generasjon ikke skal forbruke i større grad enn det den selv har økonomisk bæreevne til.

4.2.4.2.2 Kommunens og fylkeskommunens budsjetter og regnskaper

a) Innledning

Kravet om at kommunene skal utarbeide årsbudsjett er nedfelt i kommuneloven § 45, og kravene til budsjettets innhold fremgår av § 46. Budsjettet er, sammen med økonomiplanen, det sentrale styringsdokument for kommunen, og det må vedtas av kommunestyret. Kommunestyret bestemmer imidlertid til en viss grad hvor spesifisert budsjettet skal være fra kommunestyrets hånd. Budsjettforskriftene åpner for en relativt vid adgang til delegasjon i budsjettsaker, se nedenfor om delegasjon av budsjettmyndighet.

Behandlingen av neste års budsjett må være ferdig innen utgangen av det foregående år, og budsjettforslaget fremmes av formannskapet med innstilling til kommunestyret. Etter de tidligere kommunelover var det administrasjonssjefen som hadde plikt og rett til å fremme budsjettforslag. Selv om dette nå er overført til formannskapet, forutsettes det likevel i loven at administrasjonssjefen kan fremme budsjettsaken for formannskapet med «saksframlegg og forslag» (§ 45 nr 3). Det er imidlertid formannskapet som må ta stilling til administrasjonens rolle i budsjettbehandlingen.

Når formannskapet har vedtatt sin innstilling, kan ikke kommunestyret behandle budsjettet før etter minst åtte dager. I denne tiden skal budsjettforslaget ligge ute til alminnelig ettersyn - en bestemmelse som understreker viktigheten av budsjettvedtaket for kommunens innbyggere.

b) Krav til årsbudsjettets innhold

Kommunenes budsjett og regnskap har to felles obligatoriske hovedelementer: Driftsbudsjettet og -regnskapet og kapitalbudsjettet og -regnskapet. Kommunenes regnskaper må i tillegg inkludere et balanseregnskap. Dersom kommunen har etablert bedrifter som rettslig sett er en del av kommunen, kan disse bedriftenes budsjett og regnskap inkorporeres i det ordinære kommunebudsjettet/regnskapet, men det kan også utarbeides egne budsjetter og regnskaper for hver bedrift (såkalt «særbedrift» med «særbudsjett og -regnskap»). Dette fremgår ikke direkte av loven, men er fastsatt i budsjett- og regnskapsforskriftene. Budsjett- og regnskapsreglene for særbedrifter vil utvalget komme tilbake til nedenfor under pkt. 4.3 i den utstrekning det dreier seg om særregler. Tilsvarende blir reglene for interkommunale virksomheter som er egne rettssubjekter, behandlet nedenfor under pkt. 4.4.

I tillegg har kommunene som regel ansvar for flere legater som det i såfall føres særskilt budsjett og regnskap for. Disse omtales ikke videre her.

Både drifts- og kapitalbudsjettet må vise hvilke midler som ialt anvendes til de forskjellige kommunale formål, nevnt foran under pkt. 4.1.2 (undervisning, helse/sosial, samferdsel m.v.) i tillegg til hva som brukes til sentrale styringsorganer og fellesutgifter.

I henhold til budsjett- og regnskapsforskriftene må kommunene også utarbeide et såkalt bevilgningsregnskap, som ikke er et regnskap i egentlig forstand, men et sammendrag som viser regnskapstall for både drifts- og kapitalsiden i én oversikt. I denne oversikten er driftsutgiftene gruppert etter type slik at det fremkommer hvilke midler som totalt er benyttet til lønn, utstyr/maskiner, vedlikehold osv. uavhengig av formål. Samtidig gis det en samlet oversikt over finansieringen uavhengig av hvilken sektor midlene stammer fra. Bevilgningsregnskapet er en finansiell oppstilling over anskaffelse og anvendelse av midler, og tilsvarer i hovedsak den finansieringsanalyse som benyttes for privat næringsvirksomhet, jf aksjeloven § 11-8 og regnskapsloven § 19 siste ledd.

Forskriftsverket for kommunale budsjetter og regnskaper er, av hensyn til behovet for pålitelig statistikk, meget omfattende og detaljert når det gjelder budsjettets og regnskapets oppstilling, og nedenfor skal bare gjengis hovedtrekkene i de bestemmelser som gjelder for kommunal budsjettering og regnskapsførsel.

Lovens krav til de kommunale budsjetter er som nevnt, nedfelt i § 46 nr 1 - 3:

«1. Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal omfatte alle økonomiske midler som disponeres for året og anvendelsen av disse midler. 2. Det skal budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, ordinære avdrag og nødvendige investeringer. 3. Kommunestyret og fylkestinget skal ved budsjetteringen påse at det til enhver tid er tilstrekkelige midler til å dekke løpende utbetalinger.»

Kravet om at budsjettet skal være realistisk gjelder både drifts- og kapitalbudsjettet. Det er ikke adgang til å over- eller underbudsjettere enkeltposter, selv om totalbudsjettet likevel skulle bli «korrekt». Budsjettet skal gi en oversikt over alle økonomiske midler som kommunen vil kunne disponere for det angjeldende år, og det må vise hvorledes disse midler tenkes anvendt. Det benyttes således bruttobudsjettering. Dersom man under utarbeidelse av budsjettforslaget ser at kommunen vil ha større driftsinntekter enn driftsutgifter, må det allerede i budsjettbehandlingen bestemmes hvorledes differansen skal disponeres. Man kan øke innsatsen på den ordinære driftssiden, man kan øke investeringene eller f.eks. redusere bruken av lånemidler på de investeringer man har bestemt seg for å foreta, eller man kan velge å avsette midlene til bruk i senere år. Det kan avsettes til alle typer formål, både driftsformål og kapitalformål, og de eventuelle bestemmelser som gjøres vedrørende avsetningen (f.eks. at midlene skal gå til et særskilt byggefond) er ikke rettslig bindende for disponeringen av midlene for senere år.

I mange tilfelle vil det også være nødvendig å legge inn i budsjettet midler til dekning av tidligere års underskudd, jf at slike underskudd etter § 49 nr 2 må dekkes inn senest året etter det år da regnskapet legges frem - eventuelt med en fristforlengelse på maksimum to år.

Av kapitalbudsjettet må fremgå hvilke investeringer som skal gjøres i budsjettåret og hvorledes disse er tenkt finansiert - ved lån - enten eksternt eller fra kommunens lånefond, tilskudd og refusjoner (beregnet på investeringsformål), anvendelse av fondsmidler og/eller overføringer fra driftsbudsjettet.

I kommunenes driftsbudsjett vil det - som for mange andre virksomheter - være inntektssiden som bestemmer utgiftssidens størrelse. Kommunenes inntekter er, som nevnt innledningsvis, stort sett fastlagt gjennom vedtak som kommunen selv ikke har innflytelse over - det maksimale skattøre fastsatt av Stortinget og beløpet som overføres etter inntektssystemet, der prinsippene fastsettes av Stortinget. Det er også Stortinget som fastsetter det totale beløp som kan fordeles av departementet på kommuner og fylkeskommuner etter skjønn («skjønnsmidlene»).

På denne bakgrunn er det vesentlig at kommunene ikke pådrar seg utgifter som de ikke vil kunne ha midler til å dekke. Paragraf 46 nr 2 fastsetter således at man over driftsbudsjettet skal dekke både renteutgifter som vil påløpe i budsjettåret, ordinære låneavdrag, og det bør også av driftsmidlene kunne avsettes det som må anses nødvendig for å ha tilstrekkelig egenkapital til fremtidige investeringer. Med «nødvendige avsetninger» menes etter forarbeidene både de avsetninger som kommunen har plikt til å foreta etter § 49 nr 2 for å dekke tidligere underskudd, de avsetninger som følger av inngåtte kontrakter eller avsetninger som følger av lovbestemmelser om spesiell bruk av visse inntekter. Differansen mellom disse utgiftene og de totale driftsinntekter kan så benyttes til kommunens egentlige drift.

Det må ved budsjetteringen også påses at kommunen ikke får likviditetsproblemer. Det må til enhver tid være tilstrekkelige midler i kommunekassen til å dekke løpende utbetalinger (§ 46 nr 3). Kommunen har adgang til å oppta likviditetslån, se nedenfor, men dersom det ved budsjetteringen er klart at det blir nødvendig å oppta slike lån, må de omkostninger som følger med opptakelsen av dem, inkluderes i budsjettet.

Det er et særtrekk ved kommunenes driftsbudsjetter og -regnskaper at det, i motsetning til hva som er tilfellet for regnskaper som føres etter regnskapslovens prinsipper, utgiftsføres ordinære låneavdrag, men ikke avskrivninger. Dette har sammenheng med det prinsipp som må gjelde for kommunenes økonomiforvaltning, og som ligger bak bestemmelsen i § 46 nr 2, jf over, og som er omtalt foran.

Løpende inntekter må kunne dekke løpende utgifter - herunder de beløp som medgår til ordinær nedbetaling av gjeld og de beløp som det er fornuftig å avsette av hensyn til fremtidige behov for egenkapital ved ny-investeringer. Også kommunale kapitalverdier slites og forringes i verdi med bruk og over tid. Siden siktemålet for den kommunale virksomhet som regel ikke er å få størst mulig avkastning av investeringene (skole, sykehjem, brannstasjon, bro), er det ikke et sentralt poeng å få vite hvor stor denne verdiforringelsen er i tall. I budsjettmessig sammenheng vil det for en kommune være viktigere å kunne kontrollere at man har midler til et tilfredsstillende vedlikehold av skolene, sykehjemmene osv., og at man har mulighet til å legge seg opp egenkapital til fremtidige investeringer som man vet kommer, og som kan være av en helt annen art enn de eventuelle avskrivningsobjekter. Det vil si at det er nødvendig å foreta konkrete avsetninger av de driftsinntekter man har til disposisjon, og se disse i relasjon til det fremtidige investeringsbehovet og ikke i relasjon til verdiforringelsen på allerede foretatte investeringer. Samtidig er det også nødvendig å vite at man kan dekke de utgiftene man har til låneavdrag av de tilgjengelige midler for året.

Fordi loven åpner for avsetning til nødvendige investeringer, ivaretas også muligheten til å erstatte varige driftsmidler etterhvert som de blir nedslitt.

Av hensyn til behovet for å få et mest mulig riktig balanseregnskap er det imidlertid anbefalt at varige driftsmidler gjøres til gjenstand for ordinære avskrivninger i den forstand at denne kapitalkostnaden føres som en korrigeringsfaktor i balansen. Det er også adgang til å utgiftsføre denne type kostnad i driftsbudsjettet, men det må gjøres på en slik måte at det ikke påvirker det endelige driftsresultat. Om dette heter det i budsjett- og regnskapsforskriftene, del 1 bl.a.:

«Det gis anledning til å budsjettere/registrere kalkulatoriske renter og avskrivninger på de enkelte virksomheter i driftsregnskapet. Kapitalkostnadene f.eks. forbundet med drift av en barnehage kan derfor framvises. Slike kalkulatoriske kostnader utlignes i driftsregnskapet ved at det foretas en tilsvarende inntektsføring, og påvirker dermed ikke netto driftsresultat.»

For enkelte typer av tjenester som kommunen yter, og hvor det ikke kan kreves betaling for ytelsen utover selvkost, er det adgang til også å inkludere avskrivningskostnadene, eventuelt også kalkulerte finanskostnader, i beregningen av selvkosten på det aktuelle området.

c) Bestemmelser om anvendelse av særlige midler

I lovens § 48 nr 2 er bestemt at midler som er innkommet ved salg av fast eiendom eller av «andre større kapitalgjenstander», bare må benyttes til investeringer eller ekstraordinære låneavdrag. De kan ikke benyttes til å dekke «løpende utgifter». Dette har sammenheng med prinsippet om at kommunen må søke å bevare sin formue og ikke benytte den til ordinær drift. Departementet kan imidlertid dispensere fra denne bestemmelsen.

Hva som må anses som «løpende utgifter», må vurderes konkret, og det gis også en viss veiledning om dette i forskriftene. Det er således klart at ordinære låneavdrag tilhører denne kategorien sammen med gjenstander med kort levetid - to år eller mindre. Forøvrig vil hva som må anses som «løpende utgifter» variere noe fra kommune til kommune, alt etter kommunens størrelse og virksomhetsnivå på de forskjellige sektorer (kommunenes «forbruksmønster»).

Det er på den annen side ikke noe forbud mot at man avsetter noen av driftsinntektene til bruk i senere år, eventuelt også til drift (§ 48 nr 1), jf foran. Men dette kan da ikke være midler som stammer fra realiserte kapitalverdier.

Ut fra det samme prinsipp om formuesbevaring kommer bestemmelsene i § 50 nr 1 og 2. Lån kan tas opp til kapitalformål eller til dekning av eldre gjeld (nr 1), og hvis det tas opp til likviditetsformål, er det strenge regler om rask tilbakebetaling. Det er ikke adgang til å låne direkte til driften, men det er adgang til å lånefinansiere et regnskapsmessig underskudd.

d) Budsjettets bindende virkning

Etter § 45 nr 1 er årsbudsjettet en bindende plan for kommunens inntekter og utgifter i budsjettåret. Hva som nærmere bestemt ligger i dette, fremgår av § 47.

Kommunestyret eller fylkestinget skal varsles av administrasjonsledelsen (administrasjonssjefen eller kommune/fylkesrådets leder) dersom det skjer vesentlige endringer i løpet av budsjettåret når det gjelder utgifter eller inntekter i forhold til det som er budsjettert (§ 47 nr 1). Dette gjelder også selv om det bare er inntektene som stiger vesentlig, f.eks. hvis skatteinngangen viser seg å være betydelig bedre enn forutsatt i budsjettet.

Ved slike vesentlige endringer, må det ny budsjettbehandling til, og denne foregår på samme måte som den ordinære budsjettbehandlingen, bortsett fra at det ikke er påkrevet med alminnelig ettersyn. Det er kommunestyret som må behandle det endrede budsjettet, jf bestemmelsen i § 45 nr 2 hvoretter kommunestyret og fylkestinget «selv» vedtar årsbudsjettet og vesentlige endringer i rammene for dette.

Det faktum at budsjettet er bindende, har ikke bare konsekvenser der hvor endringene i rammene er vesentlige. Paragraf 47 nr 2 lyder således:

«De rammer som er angitt i årsbudsjettet for utgifter til bestemte formål, må ikke overskrides uten at det på forhånd er foretatt de nødvendige endringer i budsjettet. Tilleggsbevilgninger og bevilgninger til formål utenom det vedtatte årsbudsjett må ikke gis uten at det samtidig fattes vedtak om hvordan utgiftene skal dekkes på årets budsjett. Når særlige forhold foreligger, kan departementet dispensere fra denne regel. Viser det seg at det blir vesentlig svikt i de budsjetterte inntekter, må det foretas de nødvendige endringer i budsjettet.»

Siden det budsjettet som kommunestyret har vedtatt, er bindende i den forstand at endringer må foretas hvis utgiftene til et angitt formål stiger uten at stigningen er vesentlig, er det av betydning for en effektiv drift at de forskjellige sektorer har en viss frihet når det gjelder anvendelsen av midler. Dette oppnås ved at kommunestyret ikke vedtar et altfor spesifisert budsjett og ved at de enkelte sektorutvalg, eventuelt administrasjonssjefen tildeles visse fullmakter når det gjelder overføring mellom postene innen de forskjellige sektorer, se nedenfor om delegasjon av budsjettmyndighet.

Dersom man ser at utgiftene til bestemte formål (snørydding) kommer til å gå ut over det som er budsjettert, må det organ som har myndighet til det, justere budsjettet på dette punkt og samtidig se til at det er budsjettmessig dekning for den økning som er foretatt, slik at ikke budsjettbalansen ødelegges. Det må kunne anvises dekning for tilleggsbevilgninger og for bevilgninger til formål som ikke opprinnelig var tatt med i budsjettet, men som det viser seg nødvendig å dekke.

Den relevante budsjettmyndighet må også foreta endringer i budsjettet dersom det blir en vesentlig svikt i inntektene (§ 47 nr 2 i.f.). Vesentlighetskravet her må referere seg til den enkelte post, avhengig av detaljeringsgrad, og ikke til kommunens totalinntekter, der vesentlige endringer fører til fornyet budsjettbehandling i kommunestyret.

Det at budsjettet er bindende, har ikke betydning i forhold til mulige uforutsette fordringer som kommunen er rettslig forpliktet til å betale. Dersom kommunen blir ilagt et erstatningsansvar eller utgiftene til lovbestemte sosiale ytelser overskrider de beløp det er budsjettert med, må budsjettet endres i tråd med bestemmelsen i § 47 nr 2 (hvis det dreier seg om beløp som får betydning for totalbalansen, i tråd med § 45 nr 2), men utbetaling kan foretas uten at det på forhånd er anvist dekning.

e) Delegasjon av budsjettmyndighet - unntatt budsjett for særbedrifter og interkommunale sammenslutninger

De ordinære delegasjonsbestemmelsene i kommuneloven gir ikke mulighet for den nødvendige fleksibilitet i gjennomføringen av det program som gjennom budsjettet er lagt for kommunens virksomhet. Heller ikke gir de mulighet for tilpasningen til de forskjellige typer av situasjoner som dukker opp i løpet av året og som kan føre til at det blir nødvendig med forskjellige endringer i anvendelsen av de tilgjengelige midler, uten at det dreier seg om forhold av en slik viktighet at vedtak må fattes på kommunestyrenivå.

På denne bakgrunn åpner kommuneloven § 46 nr 4 for at departementet i forskrift kan gi bestemmelser om delegasjon av budsjettmyndighet, og slike bestemmelser er, som nevnt foran, gitt 27. oktober 1993 i de alminnelige budsjett- og regnskapsforskrifter for kommuner og fylkeskommuner. Delegasjonsbestemmelsene er gitt i forskriftenes § 11, og de to hovedprinsipper for delegasjon er nedfelt i § 11 nr 2:

«Dersom kommunestyret/fylkestinget selv ikke ønsker å foreta en slik detaljert fordeling som obligatorisk kontoplan for kommune/fylkeskasse, særbedrifter og inter(fylkes)kommunale sammenslutninger forutsetter, kan myndighet til å foreta en slik fordeling delegeres til andre organer etter kommuneloven eller særlover. Slik delegering kan også omfatte myndighet til å foreta endringer i budsjettet.»

Kommunestyret kan altså velge delegasjon i form av fastsettelse av et budsjett som ikke er detaljert eller spesifisert i større grad enn det minimum som forskriftene krever, se nedenfor, eller det kan velge å vedta et mer spesifisert budsjett, men med myndighet for andre organer til å foreta endringer i budsjettet innenfor de rammer som forskriftene angir. Eventuelt kan kommunestyret velge en kombinasjon av disse to prinsipper.

I forskriftenes § 11 nr 3 er fastsatt hva som er kommunestyrets og fylkestingets enekompetanse, dvs. hvilke deler av budsjettet som ikke kan gjøres til gjenstand for delegasjon og hvilken spesifikasjonsgrad som kommunestyret/fylkestinget under enhver omstendighet må gjennomføre/benytte seg av. Det er fastsatt særskilte regler for driftsbudsjettet, kapitalbudsjettet, særbedrifter og inter(fylkes)kommunale sammenslutninger. Reglene for særbedrifter og inter(fylkes)kommunale sammenslutninger er omtalt nedenfor under h.h.v. pkt. 4.3 og 4.4.

For driftsbudsjettet gjelder i hovedtrekk at kommunestyret må fatte vedtak om inntekter og utgifter som henføres til hovedkapitlene 1.8 og 1.9 - dvs. skatter og rammetilskudd, eventuelt overskudd på den ordinære driften samt renter og ordinære avdrag. Kommunestyret må videre selv ta standpunkt til hvor meget av årets inntekter som skal benyttes til investeringer, og hva som skal avsettes til senere års drift eller investeringer. Kommunestyret må også bestemme i hvilken utstrekning kommunen skal gjøre bruk av avsetninger som er gjort i tidligere år.

De midler som etter dette er disponible til kommunens ordinære drift, kan kommunestyret fordele som rammebevilgninger til de forskjellige virksomhetsfelt etter den utvalgsstruktur som kommunen har, dog slik at kommunestyret minst må fastsette 3 rammeområder (budsjett- og regnskapsforskriftene § 11 nr 3.1). Innenfor disse tre rammeområdene må det altså tilsammen være midler som skal dekke alle kommunens oppgaver, og etter de underordnede organers nærmere bestemmelse må midlene fordeles på de hovedkapitler som er angitt i budsjett- og regnskapsforskriftene (undervisning, helsevern, boligformål m.v.). På de områder der kommunestyret/fylkestinget har enekompetanse til å fastsette budsjettets størrelse, har det også enekompetanse til å foreta endringer.

Når det gjelder kapitalbudsjettet, fastslår forskriftene at dette i sin helhet må fastsettes av kommunestyret/fylkestinget. Det vil si at det er den øverste myndighet som må fatte vedtak om investeringene på de forskjellige sektorer og hvilken finansiering investeringene skal ha. Vesentlige endringer må også vedtas av kommunestyret/fylkestinget. Det er imidlertid åpnet for at «underliggende organ» kan foreta omfordelinger mellom prosjekter i den utstrekning inntektssiden i kapitalbudsjettet totalt sett ikke øker. Et underliggende organ kan således få myndighet til å øke innsatsen investeringsmessig i prosjekt A under forutsetning av at man vedtar en tilsvarende reduksjon i innsatsen i prosjekt B. Begge prosjektene må imidlertid allerede inngå i kapitalbudsjettet. Det underliggende organ kan ikke redusere innsatsen i prosjekt B for å satse på et prosjekt som ikke er inkludert i kapitalbudsjettet fra før.

Foruten å fastsette hvilke elementer i budsjettet som kommunestyret/fylkestinget kan overlate til underordnede organer å fordele, eventuelt foreta endringer i, fastsetter forskriftene hvilke kommunale organer det kan delegeres til. Dette fremgår av § 11 nr 4.

Formannskapet/fylkesutvalget (kommuneråd/fylkesråd i kommuner/fylker med parlamentarisk styringssystem) kan tildeles myndighet til å foreta den nødvendige fordeling på sektorene i den utstrekning kommunestyret/fylkestinget bare har fastsatt driftsbudsjettet i rammer på tre eller flere områder. De kan også tildeles myndighet til å foreta endringer innen hvert område. Endringer mellom rammeområdene slik de er fastsatt av kommunestyret/fylkestinget, kan disse organene ikke få myndighet til å foreta.

For kapitalbudsjettets del er investeringene fordelt på sektorene fra kommunestyrets/fylkestingets side, men formannskapet/fylkesutvalget kan som et sektorovergripende organ tildeles myndighet til å foreta endringer i denne fordelingen - under den forutsetning som det er redegjort for over: den totale investeringsrammen må ikke økes.

Faste utvalg kan tildeles den samme myndighet som formannskapet/fylkesutvalget, både når det gjelder drifts- og kapitalbudsjettet, men begrenset til å gjelde det rammeområde som sorterer under utvalget.

For kommunedelsutvalg er tilsvarende bestemt at de kan tildeles den samme myndighet til å fordele de midlene som er tilgjengelige på driftsbudsjettet, i den utstrekning dette ikke er gjort av kommunestyret/formannskapet, og til å foreta endringer i fordelingen. For kapitalbudsjettet gjelder det samme: kommunedelsutvalget kan få myndighet til å foreta endringer, under forutsetning av at investeringsrammen ikke økes. Både når det gjelder drifts- og kapitalbudsjettet kan kommunedelsutvalget bare tildeles myndighet innenfor sitt rammeområde.

Det er også mulig for et kommunalt organ å delegere myndighet i budsjettsaker innenfor driftsbudsjettet til administrasjonssjefen, såfremt saken ikke er av prinsipiell betydning. Det samme gjelder delegasjon til ordføreren dersom kommunestyret ikke har bestemt noe annet. Et kommunalt utvalg kan også tildele utvalgets leder myndighet i saker som gjelder driftsbudsjettet under forutsetning av at kommunestyret ikke har bestemt noe annet.

Budsjett- og regnskapsforskriftene har også en generell bestemmelse i § 11 nr 5 om at et kommunalt eller fylkeskommunalt organ kan videredelegere budsjettmyndighet når ikke annet følger av lov eller forskrift eller er bestemt av kommunestyre/fylkesting.

Avslutningsvis heter det i § 11 nr 6 om delegasjon:

«Kommunestyret/fylkesting må selv fastsette et delegasjonsreglement hvor budsjettansvarsområdet for formannskap/fylkesutvalg, kommuneråd/fylkesråd, faste utvalg, styre for bedrift og institusjon o.l. samt administrasjonssjef, ordfører og utvalgsledere framgår og hvor delegert budsjettmyndighet kan utøves. Reglementet må videre inneholde bestemmelser om hvordan videredelegert budsjettmyndighet skal praktiseres.»

f) Statlig kontroll med det kommunale budsjettvedtak

Etter lovens § 45 nr 4 skal departementet (myndigheten delegert til fylkesmannen ved rundskriv H-25/92, med hjemmel i kongelig resolusjon av 18. desember 1992) føre kontroll med lovligheten av kommunestyrets budsjettvedtak. Denne bestemmelsen gjelder ikke i forhold til fylkeskommunen. Kommuneloven har imidlertid en generell bestemmelse i § 59 nr 5 om at departementet kan ta enhver avgjørelse opp til lovlighetskontroll. Selv om departementet ikke skal foreta en rutinemessig lovlighetskontroll av fylkeskommunenenes budsjetter, kan departementet - enten etter lovlighetsklage eller av eget tiltak - derfor foreta lovlighetskontroll av budsjettet etter bestemmelsen i § 59. For at departementet skal ta opp en slik sak av eget tiltak, må det imidlertid ha særlige holdepunkter for å anta at det er grunn til å foreta en slik kontroll.

Lovlighetskontrollen innebærer at departementet/fylkesmannen må vurdere hvorvidt budsjettet er i samsvar med de krav som stilles i kommuneloven - dvs. kravene i lovens § 45 om at budsjettet er realistisk, at det er midler til å dekke renter, ordinære avdrag og «nødvendige avsetninger» av driftsmidlene, og at omkostningene ved eventuelle likviditetslån er inkludert. Videre må det kontrolleres at det ikke er benyttet midler til driften som etter § 48 nr 2 skulle vært benyttet til investering eller avsetning til kapitalfond, eventuelt til betaling av ekstraordinære avdrag på lån.

En lovlighetsklage kan i henhold til § 59 nr 3 innebære at klagen gir oppsettende virkning. Bestemmelsen fortolkes slik at departementet i de tilfelle der departementet av eget tiltak tar opp en avgjørelse til lovlighetskontroll, også kan beslutte at dette får oppsettende virkning. Hvorvidt dette også er tilfelle ved departementets lovlighetskontroll etter § 45 nr 4, er tvilsomt.

Dersom departementet finner at budsjettet ikke fyller lovens krav, må saken gå tilbake til kommunestyret for ny behandling. Departementet kan ikke fastsette et nytt, lovlig budsjett for kommunen. Departementet kan således ikke endre budsjettvedtaket, bare oppheve det.

g) Regnskapsmessig overskudd/underskudd

Dersom det viser seg at det er udisponerte midler ved regnskapsårets avslutning, føres disse midlene til avsetning (§ 49 nr 1) - dvs. at midlene i senere budsjetter kan benyttes enten til drift eller investeringer eller de kan spares (overføres til fond) i tråd med det som er bestemt om avsetninger i § 48.

Hvis årsregnskapet viser at det er brukt midler i større utstrekning enn budsjettert, fremkommer et regnskapsmessig underskudd. Dette underskuddet må inndekkes i løpet av det budsjettåret som følger det året da regnskapet fremlegges - det er således ikke påkrevet å gjøre endringer i det løpende budsjettet. Underskuddet kan i særlige tilfelle dekkes inn over ytterligere ett eller to år etter vedtak i kommunestyret/fylkestinget. Økonomiplanen må isåfall endres tilsvarende.

4.2.4.2.3 Økonomiplan

Etter kommuneloven § 44 skal både kommuner og fylkeskommuner utarbeide en økonomiplan. Planen skal gjelde for en periode på minst fire år, og skal rulleres. Det innebærer at den vurderes hvert år og bringes ett år fremover. Loven fastsetter ikke når planen skal behandles i kommunen, men årsbudsjettet kan ikke fastsettes i strid med økonomiplanen. Dersom økonomiplanen er fastsatt først, må årsbudsjettet enten holde seg innenfor planen eller så må endringer i planen senest vedtas samtidig med årsbudsjettet.

Foruten å være et rullerende langtidsbudsjett er økonomiplanen en plan for kommunens prioriteringer i perioden. Planen skal også vise kommunens samlede gjeldsbyrde og garantiansvar og eksplisitt vise hvilke utgifter som vil påløpe til renter og avdrag i planperioden.

I motsetning til hva som gjelder for årsbudsjettet, er det ikke uttrykkelig fastsatt i kommuneloven at økonomiplanen er bindende. Den skal imidlertid legges til grunn ved kommunens budsjettarbeid og i den øvrige planleggingsvirksomhet (§ 44 nr 1). Planen skal, i likhet med årsbudsjettet, være realistisk («gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver ...»). Den skal omfatte hele den kommunale virksomhet, og også gi en oversikt over kommunale bedrifter og annen økonomisk virksomhet som kommunen eller fylkeskommunen er involvert i - uansett tilknytningsform. Det samme gjelder den obligatoriske oversikten over gjeldsbyrde, garantiansvar og forventede utgifter til renter og avdrag i planperioden.

Det er bare kommunestyret/fylkestinget som kan vedta økonomiplanen og eventuelt endringer i den, og saken fremmes for disse organene etter innstilling fra formannskapet/fylkesutvalget. Loven regulerer ikke hvilket organ som skal fremme innstilling for kommunestyret/fylkestinget i de tilfelle der man har etablert et parlamentarisk styringssystem, slik at formannskap/fylkesutvalg er bortfalt som organer. Det må da være opp til kommunestyret/fylkestinget som øverste organ å bestemme dette.

Også økonomiplanen skal ligge ute til alminnelig ettersyn når formannskapet/fylkesutvalget, eventuelt et annet organ, jf foran, har avgitt sin innstilling. Ettersynsperioden er fjorten dager. Kravet om ettersyn gjelder imidlertid ikke i de tilfellene der det foretas endringer i økonomiplanen.

Økonomiplanen og eventuelle endringer i den, skal oversendes departementet til orientering. Økonomiplanen skal ikke formelt godkjennes, men det er klart at planen kan underkastes lovlighetskontroll fra departementets side. Som for årsbudsjettet gjelder da at departementet ikke kan vedta en endret økonomiplan, men må nøye seg med å sende økonomiplanen tilbake til kommunen/fylkeskommunen for ny behandling.

Etter § 44 nr 6 kan departementet gi forskrifter med nærmere regler om økonomiplanens innhold. Slike forskrifter er gitt 27. desember 1994.

4.2.4.2.4 Lån og garantier, sikkerhet for andres gjeld

a) Lån, låneformål, lånevilkår

Etter kommuneloven § 50 nr 1 kan kommuner ta opp lån til kapitalformål og til konvertering av eldre gjeld. En kommune eller fylkeskommune skal etter lovens system ikke formelt kunne svekke sin formuesstilling ved å oppta lån til drift. Reelt vil det imidlertid ofte være slik at kommunens investeringer er av så spesiell art at investeringens kostnad ikke nødvendigvis vil svare til dens markedsmessige verdi.

Kommunen kan også ta opp lån til likviditetsformål, men § 50 nr 2 som åpner for det, stiller krav om at slike lån må være gjort opp innen avslutningen av kommunens regnskap for det budsjettåret da lånet ble tatt opp. En løpende kassakreditt må således gjøres opp ved hver regnskapsavslutning.

I tillegg er det adgang til å oppta lån for å dekke underskudd på årsregnskapet. Således heter det i paragrafens nr 2 i.f.: «Foreligger det regnskapsmessig underskudd som etter økonomiplanen skal dekkes over flere år, kan motsvarende lån tilbakebetales over samme tidsrom.» I praksis vil det si maksimalt i løpet av de tre første år etter det år da regnskapet legges frem, jf § 49 nr 2. Det er også adgang til å ta opp lån til lånefond, men for bruken av slike fondsmidler gjelder kommunelovens regler om opptak av lån tilsvarende m.h.t. hva midlene kan benyttes til osv.

Vedtak om låneopptak må angi hvorledes lånet skal avdras, og departementet kan med hjemmel i § 50 nr 5 gi forskrift om avdragstid og andre lånevilkår. Dette er også gjort i forskrift av 1. januar 1993. Etter denne forskriften er hovedregelen at avdragstiden på lån til kapitalformål må sees i forhold til låneobjektets levetid, men at den ikke under noen omstendighet kan settes lenger enn 40 år. Dersom lånet løper uten at det skal betales avdrag i løpetiden, er kommunen forpliktet til å foreta de nødvendige avsetninger i sine budsjetter for å kunne inndekke lånebeløpet når det forfaller.

Når unntas lån i Husbanken der formålet er å låne midler ut til kommunens innbyggere, er det ikke adgang for kommunen å ta opp lån til videre utlån, selv om det dreier seg om en eventuell debitor som eies av kommunen selv, f.eks. et aksjeselskap der alle aksjene eies av kommunen.

I § 50 nr 4 er bestemt at kommunens samlede gjeldsbyrde ikke må være større enn det som er forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjett og økonomiplan. Forsvarlighetskriteriet er drøftet nedenfor under bokstav c). I økonomiplanen skal det fremgå hva som er kommunens samlede gjeldsbyrde og garantiansvar.

b) Lån, delegasjon

Det fremgår ikke direkte av § 50 hvilket kommunalt organ som kan fatte vedtak om å ta opp lån. På bakgrunn av de formål som det kan tas opp lån til, må det ihvertfall som utgangspunkt antas at det bare er kommunestyret som kan fatte slike vedtak, jf at lånene vil inngå som en del av inntektssiden i kapitalbudsjettet og dette er det kommunestyret som fastsetter. Det er likevel antatt at det foreligger en viss delegasjonsmyndighet når det gjelder låneopptak, slik at myndighet til å føre forhandlinger om opptak av lån og vedtakelse av lånebetingelsene kan delegeres - ihvertfall dersom kommunestyret har gitt visse rammer for handlefriheten. Således heter det i proposisjonen (Ot.prp. nr 42 (1991-92)) på s. 295 bl.a.:

«Kommunestyret/fylkestinget vil også kunne delegere myndighet til å ta opp lån til andre folkevalgte organer og til administrasjonen. I praksis vil imidlertid (prinsipp)vedtak om opptak av lån foretas av kommunestyret/fylkestinget i tilknytning til årsbudsjett/økonomiplan.»

Når det gjelder opptak av lån og delegasjon av myndighet til å fatte lånevedtak, reiser det seg særlige spørsmål for interkommunale virksomheter. Se nærmere om dette nedenfor under pkt. 4.4.

c) Lån, statlig godkjennelse

Et flertall i kommunelovutvalget foreslo at den tidligere ordning med statlig godkjennelse av kommunale låneopptak skulle opphøre, men departementet fant å ville foreslå for Stortinget at det fortsatt skulle være en betingelse for kommuners opptak av lån at lånevedtaket ble godkjent av departementet. Dette ble også resultatet, jf § 50 nr 6. Kommuneloven gjør, i motsetning til tidligere kommunelover, heller ikke unntak fra godkjennelseskravet for lån som er tatt opp i statsbankene. For kommuners låneopptak er godkjennelsesmyndigheten lagt til fylkesmannen med hjemmel i kongelig resolusjon av 18. desember 1992, jf rundskriv H-25/92. I denne myndigheten ligger også en adgang til å nektegodkjennelse, hvilket er nytt i forhold til tidligere lov.

For kommuners vedkommende kan godkjennelse av lånet skje samtidig med lovlighetskontrollen av budsjettet, men det er da et minstekrav at avdragsvilkårene fremgår allerede på budsjett-tidspunktet.

Under behandlingen av godkjennelsesspørsmålet må det sees hen til hvorvidt lånevilkårene ligger innenfor de krav som er fastsatt i forskriften om låneopptak, og om lånet skal benyttes til et formål som ligger innenfor lovens bestemmelser.

Avgjørende for om et lån skal godkjennes vil være om vilkåret i § 50 nr 4 er oppfylt, dvs. hvorvidt vedtaket fører til at den samlede gjeldsbyrde blir forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjett og økonomiplan. Forsvarlighetskriteriet må bl.a. ses i forhold til hvilken inntektsbringende evne den planlagte investering eventuelt kan tenkes å ha, og motsatt, hvilke driftsutgifter investeringen kan tenkes å føre til. Selv om godkjennelsesmyndigheten som utgangspunkt ikke kan ta hensyn til i hvilken utstrekning de disposisjoner kommunen ønsker å gjøre på investeringssiden isolert sett er fornuftige eller ikke, går det en grense der hvor investeringene, dvs. låneopptaket, vil belaste kommunens økonomi i en slik grad i fremtiden at det oppstår fare for aktivitetsnivået på sentrale ansvarsområder. I så fall må gjeldsbyrden karakteriseres som uforsvarlig.

Det kan i enkelte tilfelle oppstå spørsmål om en inngått avtale i realiteten er en låneavtale. Kredittkjøp av kapitalvarer kan f.eks. tenkes å bli rammet av godkjennelseskravet, avhengig av de nærmere avtalevilkår. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn på dette her.

d) Virkningen av manglende godkjennelse

I kommunestyreloven av 1954 het det at et vedtak som trengte godkjenning av Kongen og som ikke var godkjent, var ugyldig. En slik uttrykkelig bestemmelse er ikke inntatt i kommuneloven av 1992.

I spesialmotivene til lovens lånebestemmelse heter det imidlertid at låneopptak ikke er gyldig før godkjenning foreligger (jf Ot.prp. nr 42 (1991-92) s.295), og i de alminnelige motivene heter det på s.178 bl.a.: «Forslaget om lånegodkjenning innebærer, i likhet med någjeldende kommunelovgivning, at vedtak om opptak av lån ikke er gyldig før statlig myndighet har godkjent det. En låneavtale er derfor ikke bindende før fra det øyeblikk lånegodkjenning gis.»

Dersom et lån er utbetalt uten at den nødvendige godkjenning foreligger, beror det på alminnelige privatrettslige regler hvilke konsekvenser dette skal ha. Kontraktsrettslig vil kommunen som hovedregel ikke være bundet av låneavtalen.

e) Garantier, sikkerhet for andres gjeld

En relativt fri adgang til garantistillelse etter den tidligere kommuneloven, førte i mange tilfelle til store økonomiske problemer for enkeltkommuner, og regelverket ble derfor innstrammet ved utarbeidelsen av kommuneloven av 1992. Det er fremdeles adgang for en kommune eller fylkeskommune til å stille garanti for andres økonomiske forpliktelser (kommuneloven § 51), men når man ser bort fra de tilfellene hvor det kan være stillet krav om slik garantistillelse i lov eller i stortingsvedtak, er imidlertid forutsetningen at det er i en særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse at slik garanti stilles.

Med «økonomiske forpliktelser» siktes det i første rekke til gjeld som oppstår som følge av låneavtaler, men det kan også dreie seg om f.eks. ilagt erstatningsansvar eller oppfyllelse av avtaler. Det er således adgang til også å gi kommunal garanti for driftsrelaterte forpliktelser.

Hva som nærmere bestemt anses for å være en særlig kommunal/fylkeskommunal interesse, er omtalt nærmere i garantiforskriften. Etter forskriftens § 2 foreligger en slik interesse når

«formålet med virksomheten det garanteres for er en kommunal/fylkeskommunal primæroppgave og tyngden av brukerne av primæroppgaven bor i kommunen/fylket.»

I tillegg forutsettes det både i loven (jf § 51 nr 3) og i forskriften at det vil foreligge en særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse når det er tale om garantistillelse for enkelte typer av lån til ansatte - boliglån og lån til «annet formuesobjekt som er forutsatt nyttet i tjenesten», i praksis vil det ofte være lån til bil.

Forskriften gir eksempler på hva som vil være typiske kommunale og fylkeskommunale primæroppgaver i garantisammenheng, og viser bl.a. til tiltak for barn og unge, skole, primær- og annenlinjetjenesten innenfor helse- og sosialområdet, idretts- og kulturformål og oppgaver knyttet til infrastruktur både på lokalt plan og på fylkesplan.

Loven oppstiller imidlertid et forbud mot å garantere for økonomiske forpliktelser som er «knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet». Det er intet forbud i kommuneloven mot at kommunen selv driver næringsvirksomhet, men i slike tilfelle har kommunen også selv styringen av virksomheten. Forbudet retter seg mot å garantere for næringsvirksomhet som kommunen ikke selv har den direkte styringen av.

Det kan i mange tilfelle være vanskelig å ta standpunkt til om en virksomhet er næringsvirksomhet i lovens forstand eller ikke. Det er i garantiforskriften understreket at begrepet ikke har noen presis avgrensning, men det heter bl.a.:

«Når virksomheten utøves i et marked og formålet er å tilføre eieren en økonomisk gevinst ved drift av virksomheten, må en regne denne som næringsvirksomhet(...) Ved vurderingen av begrepet må det også tillegges vekt i hvilken grad virksomheten opererer i et marked som medfører reell økonomisk risiko eller ikke. Det understrekes videre at hvilke personer som er eiere av virksomheten ikke kan påvirke vurderingen av om denne er å anse som næringsvirksomhet(...)»

Et særlig praktisk eksempel på næringsvirksomhet i denne sammenheng er produksjon og omsetning av elektrisk kraft etter liberaliseringen av kraftmarkedet. Kommunen selv kan således drive en virksomhet som dreier seg om slik produksjon og salg. Dersom andre driver den samme type virksomhet, kan ikke kommunen gi garantier knyttet til de økonomiske forpliktelsene som måtte oppstå som følge av virksomheten, selv om «andre» f.eks. er et aksjeselskap som eies av kommunen.

Det er i den forbindelse grunn til å understreke at «andres økonomiske forpliktelser» omfatter forpliktelser knyttet til rettssubjekter utenfor kommunen selv. I Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), heter det på s. 334 at «andre» må være virksomheter som ikke styres av et kommunalt/fylkeskommunalt organ i henhold til kommuneloven eller særlovgivningen. Interkommunale selskaper etablert etter kommuneloven § 27 vil etter en slik betraktningsmåte ikke være «andre». Siden kommunen er direkte ansvarlig for selskapets forpliktelser som følge av organiseringsformen, se nedenfor under pkt. 4.4, er denne problemstillingen ikke aktuell med mindre deltakerne har avtalt delt ansvar. I såfall kan det være aktuelt å påta seg et garantiansvar overfor enkelte kreditorer ut over det ansvar som følger av organisasjonsformen. Et aksjeselskap som helt ut eies av kommunen, vil imidlertid, som nevnt over, være «andre» i kommunelovens og garantiforskriftens forstand.

Interkommunale selskaper med begrenset ansvar er unntatt fra aksjeloven jf aksjeloven § 18-2 nr 1, og er ifølge departementets uttalelse i brev 28. juni 1994 til Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar heller ikke ment å være omfattet av kommunelovens bestemmelser. Slike selskaper vil ha en formuesmasse og økonomi atskilt fra den enkelte deltakerkommune. I forhold til den enkelte deltakerkommune vil interkommunale selskaper med begrenset ansvar være egne rettssubjekt, og dermed også «andre» i kommuneloven § 51 nr 1's forstand. Dersom slike selskaper driver næringsvirksomhet som omtalt i § 53 nr 1, kan deltakerkommunene heller ikke garantere for selskapets økonomiske forpliktelser.

Den risiko som alltid vil være knyttet til garantigivning, har medført at reglene rundt garantistillelse er skjerpet ytterligere i forhold til de tidligere bestemmelser: det er et krav om at garantien skal være tids- og beløpsbegrenset, og det er gitt regler for fastsettelse av maksimale garantitider. I økonomiplanen (kommuneloven § 44) skal det også inntas en oversikt over kommunens totale garantiansvar.

Selv om loven åpner for at det innenfor visse rammer kan gis kommunale garantier dersom det foreligger en særlig kommunal interesse i at garantien gis, har loven et totalforbud mot pantsettelse av kommunal eiendom «til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser». Det har ingen betydning om den type garanti som ligger i slik pantsettelse eventuelt hadde vært i en særlig kommunal interesse. Her kommer det formuesbevaringsprinsipp inn som ligger bak kommunelovens økonomibestemmelser. Loven legger opp til at en kommunes eller fylkeskommunes eventuelle økonomiske problemer må løses uten salg av deler av kommunens formue, men ved at det foretas justeringer på driftssiden, se nedenfor under pkt. 4.2.4.2 om betalingsinnstilling m.v. Garantiansvar som fører til økonomiske problemer vil i verste fall føre til en slik situasjon som omhandlet i §§ 56 - 58, en situasjon som imidlertid ikke leder til formuestap. Ved pantsettelse for andres økonomiske forpliktelser, vil ikke kreditor være henvist til å vente på sitt tilgodehavende, men kan realisere pantet. Dersom debitor ikke er betalingsdyktig, vil kommunen ha lidd et formuestap.

Det er intet tilsvarende forbud mot at kommunen pantsetter sine eiendeler som sikkerhet for kommunens egen gjeld. Kommunen har da for det første den direkte styring med den virksomhet det lånes til. Som utgangspunkt kan det heller ikke lånes til annet enn kapitalformål. Faren for formuestap ved pantsettelse er således ikke tilstede i samme grad som ved pantstillelse av egne eiendeler som sikkerhet for andres gjeld.

f) Garanti, delegasjon

Kommuneloven § 51 inneholder ingen delegasjonssperre, og myndighet til å gi garantier kan således delegeres. Særlig praktisk vil det være å delegere adgangen til å gi garantier for ansattes økonomiske forpliktelser. Det er imidlertid i garantiforskriften bestemt at dersom kommunestyret delegerer myndighet til å gi enkeltgarantier, skal delegasjonsvedtaket inneholde en samlet ramme for de garantier som kan gis etter delegasjonen og en øvre beløpsgrense for den enkelte garanti. Det må også fastsettes hvilken prosedyre som skal følges dersom garantien blir aktuell.

g) Garanti, statlig godkjennelse

Kommunelovutvalget foreslo at adgangen til å gi garantier helt skulle bortfalle i den nye loven. Departementet fant at det fortsatt burde være en viss garantiadgang, men foreslo samtidig at garantier måtte underkastes en statlig godkjennelsesordning, og dette ble resultatet i Stortinget. Etter § 51 nr 2 skal garantivedtak godkjennes av departementet. For kommunale garantivedtak er fylkesmannen gitt fullmakt til å godkjenne, eventuelt nekte å godkjenne, de fleste typer av garantivedtak. Dersom vedtaket ikke blir godkjent, kan saken bringes inn for departementet.

Ved vurderingen av hvorvidt et garantivedtak kan godkjennes eller ikke, vil det først og fremst måtte foretas en kontroll med at vilkårene for å gi garanti er til stede og for at innholdet i garantien ligger innenfor de rammer som er oppstilt i garantiforskriften m.h.t. varighet og vilkår forøvrig. Dernest må det foretas både en risikovurdering og en samlet vurdering av kommunens/fylkeskommunens totale eksponering for risiko gjennom tidligere garantivedtak. Det må også sees hen til kommunens økonomiske situasjon og hvilken evne den eventuelt vil ha til å møte sine øvrige forpliktelser og løse sine primære oppgaver dersom garantien skulle bli aktuell. Dersom en slik helhetsvurdering ikke i seg selv tilsier at vedtaket nektes godkjennelse, kan ikke den statlige myndighet foreta en overprøving av hvorvidt det var hensiktsmessig eller fornuftig av kommunen å gi den aktuelle garanti.

h) Garanti, virkningen av manglende godkjennelse

Som ved lånevedtak, er et garantivedtak som ikke blir godkjent, ikke bindende for kommunen og garantien ikke gyldig, jf drøftelsen foran under bokstav d). Hvilke andre konsekvenser som et slikt garantivedtak eventuelt skulle få, beror på omstendighetene omkring vedtaket og alminnelige privatrettslige regler.

4.2.4.2.5 Gjeldsinndrivelse, vern av betalingsevnen, betalingsinnstilling

a) Gjeldsinndrivelse, vern av betalingsevnen

Kommuner og fylkeskommuner pådrar seg forpliktelser av forskjellig art. Kommuneloven oppstiller en rekke særregler for hvorledes kommunene kan dekke disse forpliktelsene og hvorledes de eventuelt kan inndrives. Slike bestemmelser har kommunelovgivningen inneholdt siden mellomkrigstiden da mange kommuner hadde betydelige økonomiske problemer, tildels av en slik art at de gikk konkurs.

Kreditor kan ikke tvangsinndrive sitt krav gjennom utlegg eller arrest (kommuneloven § 52). Kommunen kan ikke tilby sikkerhet i form av overdragelse av fremtidige krav på skatter og avgifter (kommuneloven § 54). Det er disse inntektene som er kjernen i kommunens økonomi og som danner basis for dens mulighet til å løse de oppgaver den er pålagt. Også av denne grunn er det heller ikke adgang for den som skylder kommunen skatt, avgift eller gebyr til å gjøre opp sitt mellomværende ved å motregne kravet mot fordringer som vedkommende har på kommunen (§ 53 nr. 1), og etter § 53 nr 2 kan en bank aldri bringe sin fordring på kommunen eller fylkeskommunen i motregning mot kommunens eller fylkeskommunens innskudd i banken.

Kommuneloven regulerer i §§ 56 - 58 hvorledes situasjonen skal løses dersom en kommune eller fylkeskommune kommer i betalingsvanskeligheter som ikke er av helt forbigående art.

b) Betalingsinnstilling

Når en kommune eller fylkeskommune på grunn av vanskeligheter som ikke er helt forbigående, ikke kan betale forfalt gjeld, skal det etter kommuneloven § 56 treffes vedtak om at kommunen må innstille sine betalinger. Kommunen vil da bli satt under administrasjon av en tilsynsnemnd der også representanter for kommunen selv er med. Tilsynsnemnda er i funksjon til den har utarbeidet nytt budsjett og ny økonomiplan for kommunen, og disse er blitt godkjent av departementet. Kommuneloven §§ 56 - 58 oppstiller en detaljert prosedyre for dette.

Kommunen/fylkeskommunen plikter selv å treffe vedtak om betalingsinnstilling dersom den ser at den ikke kan betale forfalt gjeld og at vanskelighetene med dette ikke er helt forbigående. Departementet skal straks underrettes om vedtaket. Dersom kommunen/fylkeskommunen unnlater å fatte slikt vedtak selv om vilkårene for det foreligger, kan departementet fatte vedtaket. Melding om betalingsinnstilling skal kunngjøres i pressen og i Norsk Lysingsblad.

Når vedtaket er truffet (og departementet har fått melding), skal det oppnevnes en tilsynsnemnd for kommunen/fylkeskommunen. Denne nemnda skal sammen med tre eller flere medlemmer oppnevnt av departementet, bestå av ordføreren/fylkesordføreren og administrasjonssjefen (i kommuner/fylkeskommuner med parlamentarisk styreform, er det kommunerådets/fylkesrådets leder som trer inn i nemnda til erstatning for administrasjonssjefen).

Nemndas oppgave er å kontrollere hvilke utgifter som dekkes av kommunen og sørge for at utbetalinger skjer bare etter en prioritering av fordringene i tråd med det som foreskrives i kommuneloven § 57 nr 1 og 2. Dernest skal nemnda utarbeide et nytt årsbudsjett og en ny økonomiplan som forelegges for kommunestyret/fylkestinget til uttalelse og deretter vedtas av nemnda og oversendes departementet. Det er viktig at perioden med betalingsinnstilling blir så kort som mulig, bl.a. for at det ikke skal skje en for stor gjeldsopphopning på kommunens hånd. Departementet kan derfor foreta de endringer i budsjettet og økonomiplanen som det finner påkrevet, i stedet for å returnere saken til tilsynsnemnda for ny behandling dersom budsjett og økonomiplan ikke kan godkjennes i sin foreslåtte form.

Så snart nytt budsjett og ny økonomiplan foreligger i godkjent stand, opphører betalingsinnstillingen og tilsynsnemndas funksjon. I de tre påfølgende år skal imidlertid departementet føre et visst tilsyn med kommunens økonomi i den forstand at økonomiplanen må godkjennes samtidig som departementet kan foreta endringer i denne og i årsbudsjettet, dersom det finnes påkrevet «av hensyn til kommunens eller fylkeskommunens framtidige økonomi» (kommuneloven § 58 nr 4).

Kommuneloven gir ingen hjemmel til i forbindelse med vedtak om betalingsinnstilling å pålegge kommunens kreditorer å finne seg i en reduksjon av gjelden. Tilsvarende gjelder for betalingsutsettelse i tiden etter at betalingsinnstillingen er opphørt. Slike tiltak kan heller ikke treffes etter reglene om tvangsakkord etter konkursloven kap. VI fordi kommuneloven § 55 fastsetter et alminnelig forbud mot at det åpnes gjeldsforhandling etter konkurslovens regler i en kommune, se Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 298.

4.2.4.3 Saksbehandlingsregler m.v. etter kommuneloven

4.2.4.3.1 Innledning

I særlovgivningen er det gitt flere typer av bestemmelser som skal sikre en forsvarlig saksbehandling innen det aktuelle saksfelt. Utvalget går ikke nærmere inn på disse reglene her, men skal redegjøre nærmere for de saksbehandlingsregler som er nedfelt i kommuneloven. Reglene har det samme siktemål: å sikre en så åpen og samtidig forsvarlig saksbehandling som mulig i alle ledd av beslutningsprosessen. I tillegg til disse generelle saksbehandlingsreglene gjelder flere saksbehandlingsbestemmelser i kommuneloven særlige typer av saker. Dette er det redegjort nærmere for andre steder i kapitlet her, så langt utvalget har funnet det påkrevet (se f.eks. bestemmelsene om budsjettbehandlingen under pkt. 4.2.4.2). Det er videre nedenfor under pkt. 4.2.4.6 og 4.2.4.7 gjort særskilt rede for forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven. Saksbehandlingsreglene i kommuneloven er først og fremst gitt i kap. 6. Kapittel 6 omhandler saksbehandlingen i alle de folkevalgte organer som er nevnt foran under pkt. 4.2.2 og 4.2.3, med unntak av kontrollutvalg, administrasjonsutvalg, komitéer, styrer for kommunale bedrifter (kommuneloven § 11) og interkommunale samarbeidstiltak (kommuneloven § 27), jf § 29. For de sistnevnte organene gjelder reglene bare i den utstrekning kommunestyret/fylkestinget eller oppnevningsorganet ikke har bestemt noe annet. Saksbehandlingsreglene i lovens kap. 6 gjelder i utgangspunktet også for nemnder opprettet i medhold av andre lover. Dersom det i særlovgivningen er gitt egne saksbehandlingsregler for kommunale eller fylkeskommunale nemnder vil særlovens bestemmelser gå foran. Saksbehandlingsreglene nedfelt i loven kan suppleres med reglement gitt av kommunestyret eller fylkestinget selv (§ 39 nr 1).

4.2.4.3.2 Valg av nemnder

Et sentralt element i åpenheten i det kommunale styringssystemet, er de prinsipper som sikrer at også den politiske opposisjon deltar i styringsprosessen. Dette sikres først og fremst ved reglene om forholdsvalg til nemnder. Medlemmer av nemnder (unntatt leder og nestleder) velges ved forholdsvalg dersom ett medlem av det organ som skal foreta valget, krever det (§ 35 nr 4). Med nemnder forstås både organer etablert med hjemmel i kommuneloven (bortsett fra kommunestyre/fylkesting og eventuelt kommuneråd/fylkesråd) og i særlovgivningen. For formannskapenes og fylkesutvalgenes vedkommende er bruk av forholdsvalg nedfelt i kommuneloven som ufravikelig prinsipp for valg av medlemmer, jf § 8 nr 2 i.f. Ved forholdsvalg skal det innleveres lister med forslag til kandidater, og det stemmes på disse listene. Ved valgoppgjøret fordeles medlemsplassene i nemnda på listene i forhold til listenes stemmetall (§ 37 nr 1). Leder og nestleder i nemndene velges imidlertid ved flertallsvalg.

4.2.4.3.3 Møter i folkevalgte organer

a) Møteprinsippet

Hovedprinsippet når det gjelder beslutninger som skal tas i folkevalgte organer, er at de skal tas i møte (§ 30). I visse situasjoner, der det haster å få behandlet saken, er det adgang til å behandle saker i såkalt fjernmøte eller ved skriftlig saksbehandling. Departementet har med hjemmel i § 30 nr 2 fastsatt særskilte forskrifter for skriftlig saksbehandling i nemnder og om adgangen til å benytte fjernmøter, jf forskrift (H-4/93).

Det er i forskriftene gitt regler om når organene skal møtes - som regel på de tidspunkter som organet selv, eventuelt kommunestyret eller fylkestinget, har fastsatt. Det er imidlertid åpnet for at lederen eller en tredel av medlemmene i organet kan kreve at det blir sammenkalt til møte. Lederen har ansvaret for å utarbeide sakliste og innkalle medlemmene «med høvelig varsel».

Saklisten er offentlig etter offentlighetsloven, men den skal også etter uttrykkelig bestemmelse i kommuneloven § 32 nr 3 være tilgjengelig for allmennheten - dvs. at den som et minimum må ligge fremme på det relevante kommunale kontor. Dokumenter knyttet til de saker som skal behandles, og som ikke er unntatt fra offentlighet, skal være tilgjengelige på samme måte. Dersom møtet skal holdes for åpne dører, se nedenfor, skal møtetidspunktet også gjøres kjent «på hensiktsmessig måte».

Etter § 40 nr 1 og 2 har et medlem av et folkevalgt organ både møteplikt og stemmeplikt. Møteplikten innebærer at et medlem bare kan være fraværende fra møtet ved «gyldig forfall». Fordi en arbeidstaker har krav på fri fra arbeidet «i det omfang det er nødvendig på grunn av møteplikt i kommunale eller fylkeskommunale folkevalgte organer», vil det som hovedregel bare være sykdom og andre sterke velferdsgrunner som kan forårsake «gyldig forfall». Stemmeplikten innebærer at et medlem ikke kan stemme blankt eller avholde seg fra å stemme. Unntaket fra denne regelen gjelder saker om valg eller ansettelse. I slike saker er det tillatt å stemme blankt (§ 40 nr 2 siste punktum).

b) Åpne/lukkede møter

Paragraf 31 gir retningslinjer for om et møte skal være åpent eller ikke.

Hovedregelen er at møter i kommunale og fylkeskommunale folkevalgte organer skal være åpne. Det kreves en særskilt hjemmel for å avholde lukkede møter eller lukke et møte under behandlingen av en konkret sak. Det følger av § 31 at

1.møtet skal være lukket dersom det behandles en sak som er undergitt lovbestemt taushetsplikt

2.møtet skal være lukket dersom det er truffet vedtak om å lukke det etter bestemmelsene i kommuneloven selv, § 31 nr 3 - 6.

Ethvert folkevalgt organ kan vedta å behandle en sak for lukkede dører dersom hensynet til personvernet eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier det, jf § 31 nr 3. Personalsaker skal imidlertid alltid behandles i lukket møte. Hovedprinsippet om lukket møte gjelder også for kommuneråd og fylkesråd, men disse organene kan selv bestemme noe annet - dersom ikke unntaksbestemmelsene som tilsier lukket møte må komme til anvendelse (f.eks. hensynet til personvernet).

I tillegg til de typetilfelle som tilsier eller krever lukket møte og som er nevnt i loven, kan kommunestyret på generelt grunnlag fastsette regler om at møtene skal være lukket i enkelte organer eller når enkelte typer av saker behandles i organet, dersom hensynet til personvernet tilsier det, jf § 31 nr 4.

Kommunestyret kan også bestemme at møtene skal være lukket i enkelte organer eller når enkelte typer av saker behandles i organet dersom organet ikke selv skal fatte vedtak i saken, f.eks. i saker der underordnede organer bare skal avgi en innstilling enten dette er til et overordnet kommunalt organ eller det er til andre, jf § 31 nr 5.

c) Møteavviklingen

Møtet i et folkevalgt organ ledes av organets leder eller nestleder. Det er imidlertid ikke påkrevet at den ene eller begge er tilstede i møtet for at møtet skal være beslutningsdyktig, men hvis de begge har gyldig forfall, må de tilstedeværende medlemmer velge en møteleder. Organet er vedtaksført bare hvis minst halvparten av medlemmene er tilstede - dvs. at de har vært tilstede under forhandlingene og avgitt stemme i den aktuelle sak.

Loven åpner for at en sak som er oppført på saklisten, kan utsettes. Et vedtak om utsettelse kan fattes med alminnelig flertall. Det er også adgang til å fatte vedtak i en sak som ikke er oppført på saklisten dersom ikke møtelederen eller en tredel av de møtende motsetter seg det (§ 34 nr 1, siste punktum).

Vedtak i ordinære saker fattes med alminnelig flertall. Kommuneloven gjør selv unntak fra denne hovedbestemmelsen i § 34 nr 1 siste punktum (nevnt over) og i § 18 nr 1 hvoretter det kreves to tredels flertall for å velge en parlamentarisk styreform. Det vil også være adgang for et delegerende organ å fastsette som et delegasjonsvilkår at vedtak i det underordnede organ bare skal være gyldig dersom det blir fattet med et nærmere angitt kvalifisert flertall. Samtidig kan det også bestemmes at mindretallet kan påklage vedtaket til det delegerende organ.

4.2.4.3.4 Internt tilsyn og kontroll

All virksomhet i kommunen, enten den skjer i folkevalgte organer eller i administrasjonen, er gjenstand for det som i kommunelovens terminologi kalles «internt tilsyn og kontroll» (dette i motsetning til statlig tilsyn og kontroll). Reglene om dette er nedfelt i lovens § 60. Det er foran under pkt. 4.2.2.5 og pkt. 4.2.2.4 redegjort for den kontrollerende funksjon som etter § 60 innehas av revisor og av kontrollutvalget i kommunen. Kontrollutvalget utøver sin virksomhet på vegne av kommunestyret/fylkestinget som har det øverste tilsyn med kommunens/fylkeskommunens forvaltning. I kraft av sin posisjon som øverste (tilsyns)myndighet kan de forlange å få «enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse». Kommunestyret og fylkestinget kan omgjøre ethvert vedtak som er fattet av underordnede organer så fremt vilkårene for omgjøring er tilstede. Dette gjelder uavhengig av om vedtak er fattet som følge av delegert myndighet til folkevalgte organer eller administrasjonen, og det omfatter hele den kommunale forvaltning.

Betingelsen for at kommunestyret/fylkestinget skal kunne føre det nødvendige tilsyn, er at det blir informert om de vedtak som gjøres og den virksomhet som drives. Både revisor og kontrollutvalget har et særlig ansvar for å holde kommunestyret underrettet om saker av betydning, men begge disse instanser vil til en viss grad måtte konsentrere sin oppmerksomhet mot irregulære forhold eller forhold som av andre årsaker reiser tvil om vedtakene eller virksomheten i relasjon til de retningslinjer som er trukket opp. For at kommunestyret skal kunne utøve sitt tilsyn i saker som av andre grunner kan være av særlig interesse - f.eks. av prinsipielle eller politiske grunner - må det utarbeides egne meldingsrutiner i den enkelte kommune.

Når det gjelder folkevalgtes innsynsrett, er det forutsatt i kommuneloven § 40 nr 5 at kommunestyret og fylkestinget utarbeider reglement «for de folkevalgtes rett til innsyn i saksdokumenter og til informasjon om saker som er under behandling». Ofte vil innsynsretten være påkrevet for at kommunestyret/fylkestinget og andre organer skal kunne føre det nødvendige tilsyn med underordnede organers og administrasjonens virksomhet. Departementet har utarbeidet forslag til normalreglement for slik innsynsrett. Innsynsretten er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 4.2.4.7 sammen med kommunenes forhold til offentlighetsloven.

4.2.4.4 Representasjonsrett - legitimasjon

4.2.4.4.1 Innledning - beslutningskompetanse

For juridiske personer er det i privatretten vanlig å skille kompetanse i to elementer: beslutningskompetanse (materiell kompetanse) ligger hos den eller de som rettslig sett har adgang til å beslutte at en avtale skal inngås, og representasjonskompetanse som ligger hos den som har rett til å opptre utad på den juridiske personens vegne i forbindelse med selve avtaleslutningen eller handlingen. De to typer av kompetanse behøver ikke nødvendigvis ligge på samme hånd.

En som opptrer på vegne av den juridiske person, f.eks. et selskap, uten å ha hverken beslutnings- eller representasjonskompetanse, kan likevel være legitimert til å opptre på vegne av selskapet, og således binde selskapet i forhold til en tredjemann som ikke kjente eller burde kjent kompetansemangelen.

Beslutningskompetansen i kommuner og fylkeskommuner er i all hovedsak lagt til kommunestyret og fylkestinget, jf kommuneloven § 6, men loven gir en vid adgang til delegasjon av denne kompetansen både til underliggende nemnder og til administrasjonssjefen. Med delegert myndighet følger det imidlertid ikke automatisk representasjonsrett. Adgangen til å opptre på vegne av kommunen og eventuelt binde den med sin underskrift, er regulert i lovens § 9.

4.2.4.4.2 Representasjonsrett

Etter kommuneloven § 9 nr 3 i.f. er representasjonsretten i utgangspunktet lagt til ordføreren:

«...Han eller hun er rettslig representant for kommunen og fylkeskommunen og underskriver på dennes vegne i alle tilfelle hvor myndigheten ikke er tildelt andre.»

Om ordførerens myndighet etter denne bestemmelsen vises det til fremstillingen foran under pkt. 4.2.2.3.

Ordføreren kan ikke delegere sin myndighet etter § 9 til andre. En tildeling av myndigheten må gjøres av kommunestyret eller fylkestinget som kommunens og fylkeskommunens øverste organ. Loven oppstiller ingen skranke for delegasjonsadgangen i denne sammenheng, og det er således intet til hinder for at kommunestyret og fylkestinget delegerer myndighet til å underskrive på kommunens vegne til f.eks. etatsjefer eller daglig leder for en kommunal bedrift. I budsjettet bevilges det beløp til en lang rekke formål. Det vil vanligvis være kommunestyrets forutsetning at disse beløpene skal kunne disponeres til det budsjetterte formål uten at spørsmålet om de enkelte disposisjoner skal forelegges for noe folkevalgt organ.

Når det gjelder konsekvensene av at noen som representerer kommunen, har gått ut over sin materielle myndighet, vises det til fremstillingen nedenfor om legitimasjon og overskridelse av representasjonsretten.

4.2.4.4.3 Legitimasjon - overskridelse av representasjonsretten

Kommuneloven har ingen bestemmelser om legitimasjon, dvs. om regler som medfører at kommunen blir bundet av f.eks. en avtale selv om den som inngår avtalen på kommunens vegne ikke hadde myndighet eller kompetanse til det. Dette har trolig sammenheng med at spørsmålet om kompetanseoverskridelser av offentlige organer normalt blir vurdert som et spørsmål om ugyldige forvaltningsvedtak.

Den tradisjonelle lære er at legitimasjonsvirkninger er utelukket i offentligrettslige forhold. Nyere teori synes imidlertid å avdempe dette utgangspunkt noe. Således heter det f.eks. hos Frihagen: «Forvaltningsrett III» (1992), s. 240 flg bl.a.:

«I samsvar med de prinsipper som ellers gjelder ved kompetanseoverskridelser, bør vi etter mitt skjønn legge til grunn at det offentlige etter forholdene vil være bundet av tilsagn gitt av organets tjenestemenn på ellers regulær måte, selv om vedkommende går ut over de rammer eller regler som er fastsatt ved interne bestemmelser. Særlig nærliggende er dette ved ellers kurante økonomiske tilsagn og ved privatrettslige avtaler - f.eks. regulære kjøp og salg av fast eiendom av kommunens eiendomssjef(...) Det kan nok generelt være grunn til større varsomhet med bruk av en legitimasjonsregel ved utpreget forvaltningsrettslige forvaltningsvedtak enn ved rent forretningsmessige forhold. Det må i alle fall legges en viss vekt på arten forpliktelse og hvilke generelle og konkrete skadevirkninger en legitimasjonsregel vil ha - f.eks. slik at det er mindre betenkelig å anse det offentlige bundet der det bare er tale om økonomiske ytelser. Det kan ikke forventes at en privat medkontrahent kjenner til bevilgningsregler og avtalekompetanse verken i forhold til den enkelte tjenestemann eller i forhold til hvilket organ som opptrer.»

Dette er imidlertid spørsmål som hverken er avklart i lovgivningen eller gjennom rettspraksis. Utgangspunktet må fremdeles være at det ikke inntreffer noen legitimasjonsvirkning dersom en folkevalgt eller en tjenestemann går utenfor sin fullmakt. Dette hovedprinsipp må også gjelde styre og daglig leder for en kommunal bedrift.

Konsekvensen av at det som utgangspunkt ikke eksisterer noen legitimasjonsvirkning dersom den som opptrer på vegne av kommunen, går utover sin fullmakt, er at kommunen heller ikke er bundet av den avtale som er inngått. Avhengig av de faktiske forhold i den konkrete sak, kan imidlertid kommunen eller den som har opptrådt på kommunens vegne, bli erstatningspliktig overfor medkontrahenten.

Om rettspraksis på dette området vises til fremstillingen foran under pkt. 4.2.2.3.

4.2.4.5 Lovlighetskontroll etter kommuneloven

Etter den tidligere kommunelov skulle alle kommunestyrets vedtak forelegges fylkesmannen for legalitetskontroll. I tillegg var flere typer av kommunale vedtak underlagt krav om statlig godkjenning (kommunestyreloven § 59), bl.a. gjaldt det kommunestyrets vedtak om overføring av myndighet til et styre for interkommunal virksomhet. Godkjenningskravet er i den nye kommuneloven bare opprettholdt for vedtak som gjelder lån og garantier, og automatisk legalitetskontroll gjelder bare i forhold til kommunens vedtak om årsbudsjettet.

De hensyn som skulle ivaretas gjennom de tidligere ordninger, er i den nye kommuneloven søkt ivaretatt gjennom en ordning med lovlighetskontroll. Bestemmelsene om slik kontroll er inntatt i kommuneloven § 59.

Etter denne bestemmelsen kan en avgjørelse truffet av et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ eller av den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon bringes inn for departementet for vurdering av avgjørelsens lovlighet. Avgjørelsen gjelder ikke overfor vedtak som bare representerer en innstilling o.l., men må være endelig. Med «avgjørelse» menes vedtak i videre forstand enn det som tilsvarer vedtak etter forvaltningsloven. Et praktisk eksempel kan være alminnelige privatrettslige disposisjoner som kommunene/fylkeskommunene måtte gjøre.

Lovlighetsklagen kan gis oppsettende virkning. Den påklagede avgjørelsen kan omgjøres av kommunen/fylkeskommunen innenfor rammen av den vanlige omgjøringsadgangen som overordnede folkevalgte organer - i siste instans kommunestyret eller fylkestinget - har, men dersom avgjørelsen blir stående, går saken til departementet som prøver om avgjørelsen

1.er innholdsmessig lovlig - dvs. ikke strider mot noen lovbestemmelse eller alminnelige rettsgrunnsetninger

2.er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, dvs. enten av kommunestyret/fylkestinget eller av et underordnet organ med hjemmel i lov eller i et delegasjonsvedtak

3.er blitt til på lovlig måte, det vil f.eks. si at lovfestede og ulovfestede saksbehandlingsregler skal være fulgt, avgjørelsen skal bygge på korrekte og fullstendige fakta og det skal ikke være tatt utenforliggende hensyn.

Dersom avgjørelsen finnes å være ugyldig etter ett eller flere av disse kriteriene, skal departementet oppheve avgjørelsen. Enhver feil fører imidlertid ikke nødvendigvis til at vedtaket må oppheves som ugyldig. Her vil forvaltningsloven § 41 gjelde tilsvarende, jf NOU 1990:13 s. 412.

Det er et vilkår at minst tre av kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer går sammen om å fremsette krav om lovlighetskontroll (§ 59 nr 1). Departementet har videre en særskilt hjemmel i § 59 nr 5 til å ta en sak opp av eget tiltak.

For å kunne vurdere en avgjørelse som er bragt inn for departementet eller for eventuelt å kunne vurdere hvorvidt man ønsker å ta en sak opp av eget tiltak og ta standpunkt til den, kan departementet etter § 59 nr 6 kreve at kommunen og fylkeskommunen gir opplysninger om «enkeltsaker eller sider av kommunens og fylkeskommunens virksomhet». Departementet har videre etter den samme bestemmelsen rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter. Departementets rett etter § 59 nr 6 gjelder også i forhold til andre typer saker enn det som eventuelt er gjort til eller kan gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll, f.eks. dersom det finnes å være grunnlag for en nærmere vurdering av hvorvidt det bør innføres betalingsinnstilling for kommunen/fylkeskommunen.

Initiativet til gjennomføring av lovlighetskontroll etter kommuneloven ligger bare hos kommunestyrets/fylkestingets medlemmer eller den relevante statlige myndighet. Parter og utenforstående tredjemenn som ønsker å påklage et kommunalt vedtak, må følge alminnelige klageregler.

4.2.4.6 Forholdet til forvaltningsloven, inhabilitet m.v.

4.2.4.6.1 Innledning

Forvaltningsloven gjelder for «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov». Som forvaltningsorgan regnes i denne sammenheng «et hvert organ for stat eller kommune» (forvaltningsloven § 1) og med «kommune» menes i forvaltningsloven både kommune og fylkeskommune. Forvaltningsloven gjelder således i utgangspunktet (med mindre annet er bestemt i lov eller i medhold av lov) for all kommunal virksomhet som skjer gjennom den kommunale administrasjon og de ordinære kommunale organer. I tillegg til de bestemmelser som oppstilles i forvaltningsloven, kan særlovgivningen inneholde særlige saksbehandlingsregler.

4.2.4.6.2 Saksbehandling

At forvaltningsloven gjelder, innebærer at saksforberedelsen - enten det dreier seg om utarbeidelse av forskrifter eller beslutninger om enkeltvedtak eller andre avgjørelser - må skje etter lovens regler i den utstrekning kommuneloven eller særlovgivningen ikke uttrykkelig sier noe annet. De saken gjelder, skal således ha anledning til å uttale seg før vedtak fattes, og m.h.t. enkeltvedtak gjelder reglene om dokumentinnsyn for sakens part(er) og om begrunnelse og klage. Forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet (forvaltningsloven kapittel II) er etter uttrykkelig bestemmelse i kommuneloven § 40 nr 3 gjort gjeldende for den kommunale forvaltning. Paragraf 40 nr 3 regulerer særskilt det forhold at både ansatte og folkevalgte i kraft av sine stillinger kan tenkes å komme i befatning med en klagesak i klageomgangen som de også har behandlet eller tilrettelagt forut for behandlingen i førsteinstansen. For ansatte inntrer også inhabilitet i førsteinstansen dersom de har deltatt i forberedelsen av en sak som skal behandles i et organ der vedkommende ansatte også er valgt medlem.

4.2.4.6.3 Klage

I særlovgivningen er det i mange tilfelle gitt egne regler om klageadgang, klagebehandling og hvilket organ som er klageinstans. I forbindelse med harmoniseringen av kommuneloven med særlovgivningen, ga Stortinget også uttrykk for at det kunne være grunn til å se nærmere på de ulike klageordningene og vurdere muligheten for å forenkle regelverket, særlig med sikte på hvilke organer som skulle være klageinstans etter de forskjellige særlovene. Dette arbeidet er i gang på interdepartementalt nivå, men er foreløpig ikke avsluttet.

For kommunale vedtak som ikke blir fattet med hjemmel i særlovgivningen, blir spørsmål som gjelder klageadgang i forhold til enkeltvedtak regulert av forvaltningsloven, slik de også blir i de tilfelle der særloven ikke har egne bestemmelser om klage.

Forut for kommuneloven av 1992 var klageretten innskrenket dersom vedtaket var truffet av kommunestyre/fylkesting, formannskap/fylkesutvalg eller annet forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommunestyreloven eller fylkeskommuneloven, som f.eks. rådmann eller kommunekasserer (forvaltningsloven § 28 annet ledd). I forbindelse med kommunelovens ikrafttreden ble forvaltningsloven § 28 endret slik at annet ledd nå lyder:

«For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner, er klageinstansen kommunestyret eller fylkestinget eller særskilt klagenemnd oppnevnt av dette. Departementet er likevel klageinstans når vedtak er truffet av kommunestyret eller fylkestinget. Vedkommende statlige organ er klageinstans når vedtak er truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan.»

Denne bestemmelsen gjelder således i den utstrekning annet ikke er bestemt i særlovgivningen eller i forvaltningsloven selv (f.eks. forvaltningsloven § 21 annet ledd). Kommunene står fritt m.h.t. om de vil opprette klagenemnd, og om de i tilfelle vil etablere flere nemnder som fordeler saksområdene mellom seg. For mange typer av enkeltvedtak vil det imidlertid nettopp være særlovgivningen som er bestemmende for hvilke klageordninger som gjelder.

Særlige spørsmål reiser seg i forbindelse med eventuelt enkeltvedtak fattet i styrer for interkommunale samarbeidstiltak, kommuneloven § 27, se nedenfor om dette under pkt. 4.4.

4.2.4.7 Dokumentinnsyn, forholdet til offentlighetsloven

4.2.4.7.1 Offentlighetsloven i kommunal sammenheng

Retten til dokumentinnsyn for allmennheten er en viktig rettssikkerhetsgaranti. På samme måte som forvaltningsloven gjelder for kommunal virksomhet som finner sted innenfor rammen av kommunelovens organiseringsmåte, gjelder også offentlighetsloven for slik kommunal og fylkeskommunal virksomhet. De to lovenes virkeområde er i hovedsak det samme.

Offentlighetslovens hovedregel er at det enkelte saksdokument i forvaltningen er offentlig så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov (§ 2 første ledd). I § 2 annet ledd, første punktum er dette prinsippet presisert slik: «Enhver kan hos vedkommende forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak.» I annet punktum er det så understreket at det samme gjelder journal og lignende register og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Med dette hovedprinsippet blir det lovens unntaksbestemmelser som blir av betydning, og nedenfor skal det redegjøres kort for disse bestemmelsene i den utstrekning de har betydning for kommunale forhold i sin alminnelighet - utvalget går ikke inn på reglenes anvendelse i mer spesielle kommunale sammenhenger. De problemer som konkret reiser seg i forhold til kommunale og interkommunale bedrifter vil bli drøftet særskilt nedenfor under pkt. 4.3 og 4.4.

Når man ser bort fra bestemmelsen i lovens § 4 om utsatt offentlighet i visse tilfelle, er unntaksbestemmelsene inntatt i lovens §§ 5, 5a og 6. Paragrafene 5 og 6 regulerer mulighetene for å unnta dokumenter - dvs. de redegjør for hvilke typer av dokumenter som kan unntas fra offentlighet. Av § 5a fremgår det hvilke opplysninger eller dokumenter som skal unntas fra offentlighet.

Etter § 5a har forvaltningen plikt til å unnta fra offentlighet opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov. Det er opplysningene som skal unntas, dokumentet for øvrig «er offentlig, når ikke disse delene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold...»

I § 6 er angitt de dokumenter som kan unntas fra offentlighet på grunn av sitt innhold. For kommuner og fylkeskommuner vil det i hovedsak være dokumentene nevnt under § 6 første ledd nr 2 og 4 som forvaltningen vil kunne ha et ønske om å unnta fra offentlighet:

(nr 2): «Dokument hvor unntak er påkrevda) av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs økonomi-, lønns- eller personalforvaltning b) av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av økonomiske rammeavtaler med næringslivet c) fordi offentlighet ville motvirke offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud, eller medføre fare for at de ikke kan gjennomføres.»

(nr 4): «Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste. Unntaket gjelder ikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune.»

I § 6 annet ledd blir det presisert at dersom et saksdokument er unntatt fra offentlighet etter første ledd, kan hele saken unntas fra offentlighet «dersom de øvrige saksdokumenter ville gi et åpenbart misvisende bilde av saken og offentlighet kan skade samfunnsmessige eller private interesser».

Demokratiet hviler imidlertid på en forutsetning om en stor grad av åpenhet i beslutningsprosessen, og siden kommunestyre og fylkesting anses som en del av den offentlige forvaltning - i motsetning til f.eks. Stortinget - er det gitt særskilte regler om offentlighet for kommunale, interne dokumenter. Disse reglene er inntatt i § 5 tredje ledd. Bestemmelsene om unntaket for interne dokumenter, nevnt ovenfor, gjelder ikke

«innstilling som administrasjonen gir når avgjørelse skal treffes av kommunestyre eller fylkesting eller av andre folkevalgte organer i kommuner eller fylkeskommuner.»

Bestemmelsene gjelder heller ikke

«innstilling fra folkevalgte organer når vedtak skal treffes av kommunestyre eller fylkesting.»

Når vedtak skal treffes av et folkevalgt organ vil administrasjonens innstilling til det aktuelle organet alltid være offentlig. Dersom kommunestyret eller fylkestinget skal treffe vedtak etter innstilling fra et folkevalgt organ, vil også denne innstillingen være offentlig. I begge tilfelle under den forutsetning at unntak ikke må gjøres etter § 5a eller man kan og ønsker å gjøre det etter § 6.

Med folkevalgt organ menes et organ som er etablert etter kommunelovens bestemmelser, herunder kommuneråd, uansett om organets virkeområde reguleres av særlovgivningen eller ikke.

Bortsett fra bestemmelsene nevnt foran om innstillinger til kommunestyret/fylkestinget og andre folkevalgte organer, er det i kommunal sammenheng særlig grunn til å merke seg offentlighetslovens betydning i forhold til møtebøkene for de forskjellige nemnder, budsjettene, avtaleinngåelser, lønnsforhandlinger og -fastsettelser. Disse forhold er drøftet nærmere under pkt. 4.3 og 4.4 om kommunale bedrifter og interkommunale samarbeidstiltak.

4.2.4.7.2 Folkevalgtes innsynsrett

De folkevalgte vil som alle andre ha tilgang til opplysninger som er offentlige etter offentlighetsloven. Uten å være parter i de saker som skal behandles, kan de likevel ha behov for en større tilgang til saksdokumenter enn offentlighetsloven gir. I kommuneloven § 40 nr 5 er det således fastslått at kommunestyret og fylkestinget skal utarbeide reglement for de folkevalgtes rett til innsyn i saksdokumenter og til informasjon om saker som er under behandling.

Kommunaldepartementet har utarbeidet et veiledende normalreglement for folkevalgtes innsynsrett. Det uttales der bl.a. at folkevalgtes rett til innsyn i utgangspunktet ikke omfatter taushetsbelagte opplysninger. «Kommunestyret og andre folkevalgte organer kan imidlertid ved flertallsvedtak kreve innsyn i taushetsbelagte opplysninger når det er klart behov for dette ved behandling av en konkret sak i vedkommende organ, jf forvaltningsloven § 13 b nr 2 og 4.»

Forøvrig legger normalreglementet opp til at kommunestyret som overordnet organ for hele den kommunale forvaltning har rett til innsyn i alle kommunale saksdokumenter, og at formannskap, faste utvalg og andre folkevalgte organer har rett til innsyn i saksdokumenter som «omfatter de deler av kommunens virksomhet som ligger innenfor organets virkeområde....» Enkeltmedlemmer av folkevalgte organer foreslås bare gitt innsyn i dokumenter i saker som behandles i det organ de er medlem av. På den annen side kan minst tre medlemmer av kommunestyret kreve innsyn i alle kommunale saksdokumenter, og dette henger sammen med den adgang som kommunestyrets medlemmer har til å bringe en sak inn for departementet til lovlighetskontroll. Departementet har videre inntatt det standpunkt at det ikke vil være ulovlig å fastsette i kommunens reglement at alle kommunestyrets enkeltmedlemmer hver for seg skulle kunne forlange innsyn i alle kommunale saksdokumenter (Kommunal- og arbeidsdepartementets «Veiledende normalreglement for folkevalgtes innsynsrett - kommuneloven § 40 nr 5», august 1994).

Normalreglementet gir også en del andre bestemmelser, bl.a. reguleres tidspunktet for rett til innsyn.

4.2.4.8 De ansattes rettigheter

4.2.4.8.1 Innledning

Både kommunelovene av 1938 og 1954 åpnet for at kommunestyret kunne bestemme at funksjonærer og/eller arbeidere ved en kommunal bedrift kunne ha en eller flere representanter i bedriftens styrende organer. Fylkeskommuneloven hadde tilsvarende bestemmelse for arbeidstakere i fylkeskommunale bedrifter.

Hjemlene for deltakelse i kommunale og fylkeskommunale bedriftsstyrer ble opphevet ved lov 5. juni 1987 nr 25. I proposisjonen (Ot.prp. nr 39 (1986-87)) uttalte Kommunaldepartementet, med støtte fra Justisdepartementets lovavdeling, at kommunene hadde adgang til å la ansatte velge representanter - ikke bare til bedriftsstyrer, men også til faste utvalg, og at disse representantene i såfall kunne ha både tale- og stemmerett. Forutsetningen var imidlertid at det ikke gjaldt utvalg som i hovedsak behandlet politiske saker, men at det dreiet seg om f.eks. administrasjonsutvalg. Departementet fremmet i proposisjonen forslag om at kommunene skulle kunne gi arbeidstakerne representasjon i nemnder. Etter forslaget skulle kommunestyret/fylkestinget kunne overlate til de ansatte å velge inntil en tredel av medlemmene i nemnder som bare eller i hovedsak behandlet saker av administrativ karakter. Dette forslaget ble imidlertid ikke vedtatt i det det bl.a. ble henvist til den forestående revisjon av kommunelovene og behovet for mer inngående vurdering av spørsmålet.

4.2.4.8.2 De ansattes rettigheter etter kommuneloven

a) Administrasjonsutvalg

Prinsippet med administrasjonsutvalg i kommunesektoren slik det er nedfelt i Hovedavtalen om medbestemmelse, er nå inntatt i kommuneloven § 25 hvoretter kommunene er forpliktet til å etablere partssammensatte utvalg. Se om etableringen og sammensetningen av slike utvalg foran under pkt. 4.2.2.4.

Administrasjonsutvalget skal - med mindre annet er avtalt mellom partene - behandle saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Utover dette regulerer ikke loven hvilke saker utvalget skal behandle, og det ble i proposisjonen også understreket at dette måtte være opp til kommunestyret/fylkestinget selv å bestemme, eventuelt etter drøftinger med de ansatte. Departementet understreket imidlertid at arbeidsområdet etter loven kunne være det samme som etter hovedavtalen - dvs. ansettelsessaker, omgjøring og endring av stillinger, reglement, instrukser, permisjoner, tolking av avtaler, utarbeiding av personalpolitiske retningslinjer m.v.

Det må likevel påses at administrasjonsutvalgets virkeområde ikke blir så omfattende at det overskrider grensen for det som er administrasjonssjefens ansvar. I praksis vil formodentlig utvalgets oppgaver i stor utstrekning bli å trekke opp de generelle retningslinjene for personal-, lønns- og ansettelsespolitikken, mens det vil ligge innen administrasjonssjefens ansvarsområde å fatte enkeltvedtakene innenfor de retningslinjer som er fastlagt.

b) Møterett i nemnder

Etter kommuneloven § 26 har representanter for de ansatte møte- og talerett i nemnder «når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte» (§ 26 nr 1). Møteretten gjelder imidlertid ikke i de tilfelle der den aktuelle nemnda behandler saker som gjelder «arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med arbeidstakere, arbeidskonflikter, rettstvister med arbeidstakerorganisasjoner eller oppsigelse av tariffavtaler» (§ 26 nr 2), og heller ikke i formannskap/fylkesutvalg, kontrollutvalg eller i organ som behandler klagesaker etter forvaltningsloven § 26 andre ledd (§ 26 nr 3). At møteretten ikke gjelder i kommunestyret/fylkestinget, følger av at disse organer ikke er nemnder i kommunelovens forstand.

Det fremgår ikke av loven hvorledes de ansattes representanter skal utpekes eller velges, og dette vil det da være opp til de ansatte selv og deres organisasjoner å bestemme. Det fremgår heller ikke hvor mange representanter de ansatte kan ha i nemndene, men dette vil det være opp til kommunestyret/fylkestinget å ta standpunkt til, jf § 26 nr 4 hvoretter disse organene skal fastsette retningslinjer for de ansattes møterett. I disse retningslinjene, som må forutsettes å komme istand etter drøftinger med organisasjonene, vil det måtte fastsettes hvilke regler som skal gjelde ikke bare for antallet ansatterepresentanter, men også for hvilke saker de skal kunne delta under behandlingen av, eventuelt bestemmelser om taletid osv.

Møteretten i nemndene vil som utgangspunkt bare være aktuell for de saker som gjelder forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstakere og som ikke skal behandles i administrasjonsutvalget. Departementet har inntatt det standpunkt at møteretten bare gjelder i utvalg som har fått delegert beslutningsmyndighet i saker der møteretten gjelder. Det kan imidlertid tenkes at saker som skal avgjøres i administrasjonsutvalget eller f.eks. i kommunestyret eller formannskapet, vil være til forberedende behandling i faste utvalg, f.eks. fordi disse skal avgi uttalelse i saken. Det er i slike tilfelle adgang for kommunestyret til å gi utvidet møterett dersom det sees som formålstjenlig at de ansattes representanter kan være til stede i den aktuelle nemnda før denne fatter beslutning om hvilken uttalelse som skal avgis.

De ansatte har bare møte- og talerett - i motsetning til hva som gjelder for deres representanter i administrasjonsutvalget. Foruten at de ikke har adgang til å stemme, innebærer dette at de ikke har forslagsrett og heller ikke kan kreve at det stemmes over forslag som er fremsatt av andre.

Møte- og taleretten i nemnder gjelder også i forhold til styre for kommunale bedrifter og styre for interkommunale samarbeidstiltak, fordi slike organer er å betrakte som nemnder i kommunelovens forstand. På den annen side er det i forarbeidene antatt at denne retten faller bort dersom de ansatte i bedriften eller i samarbeidstiltaket har fast styrerepresentasjon i disse organene i henhold til § 11 nr 2 eller selskapets vedtekter. Utvalget kommer tilbake til dette nedenfor under pkt. 4.3 og 4.4.

c) De ansattes rettigheter ellers

De kommunalt og fylkeskommunalt ansatte er for øvrig sikret det samme rettsvern og de samme rettigheter som andre arbeidstakere gjennom sine arbeidsavtaler, tariffavtaler og gjennom den alminnelige lovgivning, f.eks. arbeidsmiljøloven.

4.2.4.9 Erstatningsplikt

Kommuneloven har ingen særskilte regler om erstatningsplikt for kommunen for skade som kommunens ansatte eller folkevalgte måtte komme til å forvolde overfor tredjemann. Det vil således være de alminnelige rettsregler om skadeserstatning og de ulovfestede regler om erstatningsplikt som vil komme til anvendelse, der slik skade oppstår. Hvilke aktsomhetsnormer som vil gjelde, vil variere sterkt både i forhold til hvem som er skadeforvolder, dvs. hvilken funksjon vedkommende har i det kommunale system, og innenfor hvilken sektor av den kommunale virksomhet skaden har oppstått.

4.3 STYRE FOR KOMMUNAL BEDRIFT OG DE RETTSLIGE RAMMENE FOR DETS VIRKSOMHET

4.3.1 Innledning

Som fremstillingen i kap. 3 viser, har det helt siden kommunelovene av 1921 vært adgang for kommunene til å etablere egne styrer for kommunale bedrifter. I praksis ble hjemmelen etter hvert også benyttet til å etablere særlige ledelsesformer for institusjoner. Dagens kommunelov regulerer dette i § 11:

«1. Kommunestyret og fylkestinget kan selv opprette eget styre for kommunale eller fylkeskommunale bedrifter, institusjoner o.l. Slike styrer skal ha minst tre medlemmer. 2. Kommunestyret og fylkestinget gir bestemmelser om styrets sammensetning. Det kan her fastsettes at styret helt eller delvis skal oppnevnes av administrasjonssjefen eller velges av de ansatte ved vedkommende bedrift eller institusjon eller av brukerne av en institusjon. Medlemmer som ikke skal oppnevnes eller velges på denne måten, velges av kommunestyret eller fylkestinget. 3. Et slikt styre kan tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. 4. Kommunestyret og fylkestinget kan når som helst omorganisere eller nedlegge slike styrer.»

Loven presiserer ikke nærmere hvilke virksomheter som kan komme inn under begrepene bedrifter og institusjoner. Det kan imidlertid være av en viss praktisk betydning å trekke en grense mellom hva som må anses som «bedrift» og hva som må anses som «institusjon» i og med at det i institusjonsstyrer også kan sitte representanter for brukerne. Det vises til Ot.prp. nr 42 (1991-92) der det på s. 268 bl.a. heter:

«Med institusjoner siktes det til virksomheter som etter sitt formål ikke tar sikte på økonomisk gevinst, men primært på å gi et visst servicetilbud, f.eks. barnehager, sykehjem osv. Dette i motsetning til bedrifter som vanligvis vil være virksomheter med et mer forretningsmessig preg.»

At de primære oppgavene er å gi et visst servicetilbud, innebærer imidlertid ikke at virksomheten nødvendigvis må anses som en institusjon. Mange kommunale bedrifter har nettopp som formål å yte befolkningen tjenester, og det kan også dreie seg om virksomheter som ikke gir økonomisk avkastning og der driften også kan tenkes å omfatte elementer som man på forhånd vet vil være direkte tapsbringende ( f.eks. kinodrift i utkantstrøk).

I siste instans vil det være kommunestyret og fylkestinget som selv må ta standpunkt til hvorvidt en virksomhet kommer inn under ett av disse begrepene, samtidig som de tar standpunkt til om de ønsker å oppnevne eget styre for virksomheten, se nedenfor.

Utvalget vil, på bakgrunn av sitt mandat, konsentrere fremstillingen her om det som tradisjonelt forstås som bedrifter.

Uansett styringsform, vil bedriften eller institusjonen, så lenge den er organisert etter kommunelovens regler, være en del av kommunen som juridisk enhet. Selv om en kommunal bedrift eller institusjon etableres med eget styre etter § 11, vil virksomheten ikke være et eget rettssubjekt, og dette vil gjelde uavhengig av virksomhetens omfang, hvilke aktiva som er knyttet til virksomheten o.l. Kommunekassen svarer for bedriftens utgifter og gjeld, og avtaler mellom bedriften og utenforstående tredjemenn skjer i kommunens navn. Det er kommunen som er eier av de aktiva som bedriften benytter, som f.eks. mulige administrasjonsbygg.

4.3.2 Opprettelse av styre for kommunal bedrift

En kommunal bedrift eller institusjon kan etter kommuneloven etableres uten at det blir opprettet eget styre i medhold av § 11. Virksomheten kan også organiseres som en kommunal etat eller del av en slik etat med f.eks. et fast utvalg som det styrende folkevalgte organ. Ved etableringen av en kommunal bedrift er det p.g.a. ulik delegasjonsadgang viktig at kommunestyret tar et klart standpunkt til hvorledes bedriften skal innpasses i kommunens totale organisasjon og hvilken styringsform den skal ha. Dersom virksomheten er regulert av en særlov, vil det bero på vedkommende lov om det er adgang til å etablere et styre for virksomheten, eller om man må benytte en annen organiseringsform, f.eks. med et fast utvalg.

Beslutning om at den kommunale bedriften eller institusjonen skal ha et eget styre, eventuelt at flere bedrifter eller institusjoner sammen skal ha et felles styre, må fattes av kommunestyret eller fylkestinget, og det er ikke adgang til å delegere denne beslutningsmyndigheten. Dette innebærer at kommunestyret eller fylkestinget fastsetter hva som skal være bedriftens virksomhetsområde og sørger for eventuell nødvendig avgrensning i forhold til annen kommunal virksomhet. Det innebærer videre at bedriftens vedtekter i hovedtrekk må fastsettes av kommunestyret/fylkestinget. Detaljene i slike vedtekter må kunne delegeres til f.eks. et fast utvalg etter § 10 nr 2.

I likhet med faste utvalg skal slike styrer har minst tre medlemmer. Det fremgår av lovteksten at det er adgang til å delegere valgmyndigheten. Styret kan helt eller delvis oppnevnes av administrasjonssjefen eller velges av de ansatte ved vedkommende bedrift.

Det siste avviker fra kommunelovens ordinære system. Hverken for faste utvalg eller kommunedelsutvalg kan kommunestyret delegere myndigheten til å velge utvalgsmedlemmer til andre. Forskjellen i delegasjonsadgangen har sin bakgrunn i at bedriftsstyrene har begrenset mandat. Videre er det lagt vekt på slike bedrifters behov for en effektiv drift, som man har antatt i noen tilfeller lettere kunne oppnås på denne måten. Om dette heter det i kommunelovutvalgets innstilling (NOU 1990:13, s. 129) bl.a.:

«Som nevnt ovenfor vil de funksjoner som styret har etter utvalgets forslag være knyttet til driften. Styret har således ingen klart definert politisk funksjon. Denne funksjonen tilligger kommunestyret/fylkestinget og de faste utvalg (...) Det er etter dette ingen nødvendighet at styrene er helt eller delvis politisk sammensatt, det vil si at styremedlemmer velges av kommunestyret/fylkestinget på politisk grunnlag (...) Utvalget vil derfor foreslå at det åpnes for at kommunestyret/fylkestinget skal kunne sette sammen styrene på fritt grunnlag, uten å være bundet av krav om politisk representativitet. Dette innebærer bl.a. at kommunestyret/fylkestinget vil kunne overlate til administrasjonssjefen å foreta oppnevning av styremedlemmer, eller at de velges av de ansatte ved vedkommende bedrift eller institusjon.»

I Ot.prp. nr 42 (1991-92) på s. 268 er det understreket at

«(b)estemmelsen innebærer at det etableres et klart skille mellom faste utvalg med medlemmer valgt på politisk grunnlag og styrer med mer driftspregede oppgaver for bedrifter og institusjoner.»

Det er således et selvstendig poeng ved bestemmelsen om styresammensetningen for en kommunal bedrift at det skal kunne velges medlemmer til styret ut fra kandidatenes faglige og/eller administrative eller andre kvalifikasjoner, og da med den konsekvens at politisk tilhørighet ikke tillegges noen (eller bare mindre) vekt. Loven krever ikke at ansattes representanter skal velges blant de ansatte selv.

De som ikke velges av de ansatte eller oppnevnes av administrasjonssjefen, velges av kommunestyret eller det organ som kommunestyret eventuelt delegerer valgmyndigheten til. For slike valg gjelder kommuneloven § 35 nr 4 tilsvarende, dvs. at valget skal skje som forholdsvalg dersom ett medlem av det organ som foretar valget, krever det.

Reglene om hvorledes styret skal sammensettes, dvs. antall medlemmer og prinsipper for sammensetningen, skal utarbeides av kommunestyret eller fylkestinget. Loven er her ikke til hinder for delegasjon. Spørsmålet om hvorledes styret skal sammensettes er et prinsipielt viktig spørsmål, og i Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), heter det på s. 87 om dette: «Lovteksten kan tyde på at denne kompetansen kan delegeres, men det virker lite naturlig å overlate bestemmelsesrett til andre organer på akkurat dette punkt.» Forarbeidene omtaler ikke spørsmålet særskilt. Det kan imidlertid spørres om ikke dette er en type beslutning som etter sin art må tas av kommunestyret eller fylkestinget.

På samme måte som for faste utvalg kan kommunestyret eller fylkestinget når som helst omorganisere eller nedlegge styret. Heller ikke her oppstiller loven en delegasjonssperre. Det er imidlertid klart at det bare er kommunestyret eller fylkestinget som kan opprette et styre, og det følger naturlig av dette at en omorganisering eller nedleggelse må besluttes av det samme organet. Et uavklart spørsmål er om det organ som har fått delegert myndighet til å velge medlemmene av styret, kan beslutte omorganisering i den forstand at organet kan fatte vedtak om nyvalg av styremedlemmer.

Dersom kommunestyret bestemmer seg for å nedlegge styret som organ, må de andre grupperingene som eventuelt har styrerepresentasjon, i alle fall akseptere et slikt vedtak - selv om kommunestyret deretter velger et nytt styre, valgt av kommunestyret selv eller av et fast utvalg.

For nyvalg av medlemmer valgt av et folkevalgt organ må antas å gjelde det samme som for medlemmer av faste utvalg, at enkeltmedlemmer ikke kan byttes ut. Det må foretas nyvalg av samtlige styremedlemmer som er valgt på denne måten, med mindre det er tale om suspensjon, tap av stemmerett eller at vilkårene for valgbarhet ikke lenger er oppfylt.

Av kommuneloven § 14 nr 1 fremgår at ingen er forpliktet til å motta valg til styret for en kommunal bedrift eller institusjon. Det er imidlertid antatt at dersom man først mottar valg, sitter man i vervet med de rettigheter og plikter som følger med kommunale tillitsverv.

4.3.3 Styrets kompetanse

4.3.3.1 Innledning

Styret for en kommunal bedrift eller institusjon er ikke tillagt oppgaver direkte i kommuneloven og bygger sin kompetanse på delegasjon. Styre opprettet med hjemmel i en særlov holdes utenfor fremstillingen her.

Et styre kan «tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering» (§ 11 nr 3). Etter kommuneloven § 46 nr 4 kan enn videre departementet gi forskrift med nærmere regler om årsbudsjettets innhold og om delegasjon av myndighet i budsjettsaker. Slik forskrift er gitt 27. oktober 1993 og det åpnes der for mulighet til å delegere myndighet i budsjettsaker også til styret for en kommunal bedrift. Videre er det bestemt i lovens § 24 nr 1 at styret, i likhet med andre kommunale organer som f.eks. faste utvalg eller administrasjonssjefen, av kommunestyret (eller et annet organ som har fått delegert myndighet til det) kan tildeles myndighet til å «opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker». Det er ikke gjort noen forskjell i rammene for delegasjonskompetanse etter hvorledes styret er sammensatt. Omfanget av den myndighet som et slikt bedriftsstyre kan tildeles etter kommuneloven, er fremstilt nedenfor under pkt. 4.3.3.2 - 4.3.3.5.

4.3.3.2 Nærmere om «drift og organisering»

Det er lovens § 11 som regulerer den generelle kompetanse som kan delegeres til styret, og med formuleringen «drift og organisering» er muligheten til å delegere myndighet til styret vesentlig snevrere enn muligheten til å delegere til et fast utvalg. Et fast utvalg kan således få større frihet ved styringen av en kommunal bedrift enn et styre oppnevnt etter § 11. Forskjellen må sees i lys av den vide adgangen til å la andre grupper enn folkevalgte stå for valget av styremedlemmer.

Bestemmelsen i § 11 nr 3 angir den ytterste ramme for hva som kan delegeres av generell myndighet - det er intet i veien for at rammen kan trekkes snevrere.

Begrepet «drift og organisering» er nytt i forhold til tidligere lovgivning, og det foreligger ennå ikke noen særlig praksis når det gjelder fortolkningen av uttrykket. Ved anvendelsen av begrepet må man derfor for uten å se hen til forarbeidene, ta hensyn til hvilke praktiske behov som nødvendigvis må kunne dekkes ved etableringen av et styre. Videre er det et relevant moment at styret kan sammensettes etter andre prinsipper enn de faste utvalg.

Begrepet «drift og organisering», er nærmere omtalt i forarbeidene.

I kommunelovutvalgets utredning NOU 1990:13 het det på s. 111 bl.a.:

«Utvalget foreslår i pkt. 9 at kommunene/fylkeskommunene får lovfestet adgang til å opprette styrer for kommunale/fylkeskommunale bedrifter og institusjoner, og slik at styrenes funksjon skal være knyttet til drift og organisasjon av vedkommende bedrift eller institusjon. Innenfor disse rammene bør styret kunne tildeles samme avgjørelsesmyndighet som faste utvalg. Det vil bl.a. si at de kan gis myndighet til å opprette og nedlegge stillinger, foreta tilsettinger/oppsigelser og treffe avgjørelse i andre personalsaker samt utøve budsjettmyndighet innenfor de rammer som trekkes opp i kommunestyrets/fylkestingets budsjett.»

I det etterfølgende pkt. 9 heter det videre (utredningens s. 129) om styrenes funksjoner:

«Når det gjelder bedrifts/institusjonsstyrenes funksjoner, foreslås disse - i tråd med utvalgets prinsipielle syn - gjort betinget av vedtak i kommunestyret/fylkestinget. Kommunestyret/fylkestinget må kunne bestemme hvilke oppgaver de skal ha og omfanget av deres myndighet. Utvalget foreslår at det for klarhets skyld sies eksplisitt i loven at funksjonene skal være knyttet til forhold som gjelder virksomhetens drift og organisering. Innenfor denne ramme bør kommunestyret/fylkestinget kunne fastsette at styrene gis samme avgjørelsesmyndighet som faste utvalg ...»

I utvalgets spesialmotiver til lovforslaget heter det til bestemmelsen om styrets kompetanse på s. 355 bl.a.:

«Styrets kompetanse er avgrenset til spørsmål som knytter seg til selve driften av virksomheten. Mer prinsipielle og potensielt politisk kontroversielle spørsmål vedrørende forholdet til brukere, større investeringer, eller omlegging av virksomheten, må henhøre under kommunestyre og fylkesting, eller det faste utvalg dette måtte utpeke (...)

Kompetanse til å treffe beslutninger som angår «virksomhetens drift og organisering» vil etter dette måtte anses begrenset til det som naturlig faller inn under virksomhetsledelsen, ut fra de eksisterende bestemmelser om bedriften eller institusjonen og de gitte økonomiske rammer, som ikke må anses som av mer prinsipiell politisk interesse.

Den nærmere avgrensning av styrets kompetanse må foretas konkret ved reglement og praksis...»

Dette synet på forståelsen av begrepet «drift og organisering» finner man igjen i Ot.prp. nr 42 (1991-92) der det på s. 268 bl.a. heter:

«Bestemmelsen forutsetter at den politiske ledelse og kontroll med virksomheten skal ligge til politisk valgte organer, mens selve driftsledelsen kan legges til et styre med faglig og administrativ kompetanse.»

Om begrepet «drift og organisering» heter det videre bl.a.:

«Dette innebærer at kompetansen må anses begrenset til det som naturlig faller inn under ledelsen av virksomheten, utfra eksisterende bestemmelser om bedriften/institusjonen og gitte økonomiske rammer. Avgjørelsesmyndighet i mer prinsipielle og potensielt politisk kontroversielle spørsmål angående forholdet til brukere, større investeringer eller omlegging av virksomheten kan ikke delegeres til styret, men må avgjøres av kommunestyret/fylkestinget eventuelt et fast utvalg eller kommuneråd/fylkesråd som har fått delegert slik myndighet. Den nærmere avgrensning av styrets kompetanse må foretas konkret ved reglement og instrukser.»

Ved etableringen av en kommunal bedrift vil det måtte utarbeides vedtekter for virksomheten der bl.a. formålet for bedriften og styrets kompetanse fastsettes nærmere. I den forbindelse vil det som regel være aktuelt å presisere hvorvidt, eller i hvilken utstrekning, enkelte typer vedtak under enhver omstendighet må forelegges for kommunestyret eller et annet kommunalt organ. Selv ikke en konkret avgrensning av styrets myndighet i bedriftens vedtekter vil kunne forhindre at det i praksis kan være vanskelig å trekke grensen mellom beslutninger av prinsipiell og politisk art, og slike som gjelder alminnelig drift av virksomheten.

Styrets utøvelse av sin generelle myndighet vil for øvrig måtte skje innenfor de økonomiske rammer som er fastsatt for virksomheten.

Ut fra en alminnelig fortolkning av begrepet «drift og organisering», kunne det være naturlig å vurdere det slik at det inkluderer de sider av en virksomhet som gjelder stillingsstruktur og personalsaker. Det kan derfor være grunn til å understreke at det må fattes et særskilt delegasjonsvedtak etter kommuneloven § 24 nr 1 for at styret skal ha en slik myndighet.

4.3.3.3 Budsjettmyndighet

Den styringsmulighet som styret har gjennom å få overført myndighet til å fatte avgjørelser som gjelder selskapets «drift og organisering» vil i realiteten henge sterkt sammen med hvilken myndighet styret er tildelt i budsjettsammenheng.

Etter kommuneloven § 45 nr 2 vedtar kommunestyret «selv» kommunens årsbudsjett og eventuelt vesentlige endringer i budsjettrammene. De alminnelige budsjettregler for kommunene er omtalt foran under pkt. 4.2.4. Det er der også redegjort for behovet for å kunne delegere detaljutformingen av de kommunale budsjetter og myndigheten til å foreta endringer i løpet av budsjettåret. Slike behov vil også være til stede for kommunale bedrifter, og budsjett- og regnskapsforskriftene av 27. oktober 1993 har også særlige regler for en del slike bedrifter (i den forbindelse kalt særbedrift).

En bedrift som er etablert med eget styre etter kommuneloven § 11, kan ha sitt budsjett inkorporert i kommunens budsjett, slik at det inngår som en del av det ordinære kommunebudsjettet. For slike bedrifter gjelder de alminnelige budsjett- og delegasjonsregler som er omtalt under pkt. 4.2.4. Bedriften kan alternativt ha sitt budsjett helt adskilt fra kommunens ordinære budsjett, i den forstand at det i dette budsjett og regnskap bare fremgår hvilket beløp som eventuelt skal overføres mellom (til eller fra) kommunekassen og bedriften. Det er denne type bedrift, i budsjett- og regnskapsforskriftene betegnet særbedrift, som skal omtales her.

Også overfor særbedriftene har kommunestyret enekompetansen til å fastsette hvilke investeringer som skal gjøres i løpet av budsjettåret og hvorledes de skal finansieres - dvs. hvor meget av investeringene som skal lånefinansieres, hvor meget som skal finansieres ved hjelp av fondsmidler, eventuelle overføringer fra driften osv. Detaljeringsgraden for kapitalbudsjettet fastsettes av kommunestyret selv, jf forskriftens § 11 nr 3.3. Her fremgår det også at endringer i det fastsatte kapitalbudsjett må vedtas av kommunestyret dersom endringene gjelder omfordelinger mellom prosjekter som ikke fremgår av det opprinnelige budsjettet. Kommunestyret kan således ikke delegere slik kompetanse til styret.

Innenfor styrets kompetanseområde slik det er fastsatt av kommunestyret etter kommuneloven § 11, kan styret få delegert myndighet både til å fastsette driftsbudsjettet og til å foreta endringer i det. Dersom bedriften er avhengig av tilskudd fra kommunekassen, vil tilskuddet inngå i kommunekassens budsjett og måtte fastsettes av kommunestyret.

4.3.3.4 Myndighet i personalsaker

Etter § 24 nr 1 kan styret tildeles myndighet til å «opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker». Denne kompetansen kan således etter sin ordlyd omfatte alt fra å innvilge søknader om permisjon til å nedlegge en hel avdeling i bedriften. Kompetansen må imidlertid vurderes ut fra det faktum at den hele tiden er begrenset av rammen for den generelle myndighet: treffe avgjørelser som ligger innenfor begrepet «drift og organisering». Beslutninger av «prinsipielle og potensielt politisk kontroversielle spørsmål» må fattes av kommunestyret eller et annet organ med «politisk» myndighet. Dette må gjelde selv om styret utelukkende er sammensatt av medlemmer valgt av kommunestyret eller et annet politisk organ. Kompetansebegrensningen er riktignok begrunnet i den mulighet for særlig sammensetning av styret som § 11 åpner for, men den gjelder uavhengig av hvorledes styret rent faktisk er sammensatt.

For at det skal ha noen hensikt å gi styret myndighet til å opprette stillinger og treffe avgjørelser i personalsaker, må styret også ha fått tildelt en viss budsjettmyndighet. Dersom budsjettet er fastsatt av kommunestyret med stor detaljeringsgrad, må styret i hvert fall ha fått tildelt myndighet til å foreta budsjettendringer. Hvis styret ikke har fått spesielt vide fullmakter når det gjelder budsjettet, vil dets myndighet til å opprette og nedlegge stillinger osv. være begrenset av at de vedtak som i såfall fattes, ikke har større økonomiske konsekvenser enn slike som ligger innenfor det vedtatte budsjett.

4.3.3.5 Særlige kompetansespørsmål

4.3.3.5.1 Lån

Kommunelovens alminnelige regler om vilkårene for å ta opp lån gjelder også for kommunale bedrifter. Lån kan således bare tas opp til kapitalformål, eventuelt til konvertering av eldre gjeld eller til styrking av likviditeten i en periode.

Som nevnt foran, har kommunestyret enekompetanse til å fastsette bedriftens kapitalbudsjett. Kommunestyret skal også selv bestemme hvorledes investeringer skal finansieres. Når kommunestyret har fastsatt hvor stor del av investeringene som skal lånefinansieres, ligger det etter utvalgets oppfatning innenfor bedriftens alminnelige kompetanse å gjennomføre de planer for bedriften som ligger i budsjettet. Dette omfatter kompetanse til å foreta konkrete opptak av de budsjetterte lån, herunder å forhandle om lånevilkårene. Det kan imidlertid være mer tvilsomt om det i dette kan ligge en adgang til å pantsette annet enn bedriftens alminnelige driftsmidler, varelagre o.l. Det generelle kommunalrettslige prinsipp om å bevare kommunens kapitalverdier, tilsier at et vedtak om pantsettelse av kommunens faste eiendom må fattes av kommunestyret eller annet politisk sammensatt organ. Pantsettelse må antas å ligge utenfor den fullmakt som kan gis til å fatte vedtak som gjelder «drift og organisering».

4.3.3.5.2 Garantier

Etter kommuneloven § 51 nr 1 kan en kommune stille garanti for andres økonomiske forpliktelser når det foreligger en særlig kommunal interesse og forpliktelsene ikke knytter seg til næringsvirksomhet. Retten til å stille garanti er i loven knyttet til «kommunen», og selv om garanti da alltid kan gis av kommunestyret, foreligger det ingen delegasjonssperre.

Det må antas at spørsmålet om å gi garantier for andres økonomiske forpliktelser sjelden vil oppstå for en kommunal bedrift. Lovgiver har imidlertid i § 51 nr 3 oppstilt en formodning om at det kan foreligge en særlig kommunal interesse i å gi garanti for ansattes økonomiske forpliktelser. I praksis har dette også vært gjort i stor utstrekning, særlig når det gjelder ansattes lån til bil og bolig.

Spørsmålet kan da reises om styret kan få myndighet til å gi garantier for forpliktelsene til de ansatte som har sitt ansettelsesforhold knyttet til arbeid i bedriften. Slike latente forpliktelser vil kunne påvirke kommunens fremtidige økonomi og bør tas i betraktning ved fastsettelse av bedriftens/kommunens budsjett. Som for låneopptak må det falle inn under bedriftens kompetanse å konkret gi en garanti dersom kommunestyret har inntatt slike forpliktelser i økonomiplanen for bedriften.

4.3.3.5.3 Enkeltvedtak

Et styre for en kommunal bedrift kan også være tildelt kompetanse til å fatte enkeltvedtak, for eksempel hvor det er gitt myndighet til styret etter § 24 nr 1 til å fatte vedtak i personalsaker.

Det kan stilles spørsmål ved om det er adgang til å delegere slik myndighet til et styre som utelukkende er sammensatt av ansatte eller av medlemmer oppnevnt av administrasjonssjefen. Kommuneloven oppstiller imidlertid ingen begrensninger i delegasjonsadgangen når det gjelder slike styrer, og i forarbeidene er det fra kommunelovutvalgets side uttrykkelig nevnt (NOU 1990:13, s. 355) at styrets kompetanse også vil kunne omfatte myndighet til å fatte enkeltvedtak som f.eks. vedtak om opptak i institusjon, uten at dette er imøtegått i proposisjonen. Forvaltningslovens regler om klage vil komme til anvendelse uansett hvorledes styret er sammensatt.

4.3.4 Bedriftens daglige leder

4.3.4.1 Tilsetting av daglig leder

Dersom styret har fått myndighet etter § 24 nr 1 til å treffe vedtak i personalsaker, og denne myndighet ikke er begrenset i forhold til visse stillinger eller stillingskategorier, vil styret ha myndighet til å tilsette daglig leder. Denne kompetanse vil omfatte rett til å forhandle om og avgjøre den daglige leders arbeidsvilkår innenfor rammen av det avtaleverk og det lønnsregulativ som gjelder i kommunen, og innenfor det gjeldende budsjett.

4.3.4.2 Daglig leders kompetanse

Det er ikke gitt særskilte regler i kommuneloven om bedriftens administrasjon, daglige leder e.l. Daglig leder av en kommunal bedrift vil høre inn under kommunens administrasjon. Kommunelovens alminnelige bestemmelser om administrasjonen vil derfor gi veiledning også for daglig leder av kommunal bedrift.

Med den nye kommuneloven ble det etablert et nytt prinsipp for delegasjon av myndighet fra det politiske til det administrative nivå, se foran under pkt. 4.2.2.5 om administrasjonssjefens stilling. Den myndighet som etter kommuneloven er tillagt administrasjonen, er tillagt administrasjonssjefen. Den myndighet som kan delegeres til administrasjonen fra kommunestyret og andre folkevalgte organer, skal delegeres til administrasjonssjefen. Det prinsipp at den øvrige administrasjon henter sin myndighet fra administrasjonssjefen, er nå også i stor grad gjennomført i særlovgivningen.

For kommunale bedrifter innebærer dette at styret, i den utstrekning det ønsker å videredelegere sin myndighet til det administrative nivå, må delegere denne til kommunens administrasjonssjef. Den myndighet som et styre eventuelt kan delegere til administrasjonssjefen, fremgår av kommuneloven §§ 23 nr 4 og 24 nr 1. Delegert myndighet til administrasjonssjefen fra styret kan bare videredelegeres til daglig leder innenfor den rammen som trekkes opp i disse bestemmelsene: myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, og myndighet til å opprette/nedlegge stillinger og treffe avgjørelser i personalsaker. Fra styret (via administrasjonssjefen) kan daglig leder følgelig bare tildeles myndighet til å fatte vedtak i «enkeltsaker og i typer av saker uten prinsipiell betydning».

Som omtalt foran, kan et styre for kommunal bedrift ikke tildeles kompetanse til å fatte vedtak i saker av politisk kontroversiell eller prinsipiell betydning. Til administrasjonssjefen kan det som nevnt tildeles kompetanse bl.a. i typer av saker uten prinsipiell betydning. Det må naturlig utledes av dette at den daglige leder for en kommunal bedrift via administasjonssjefen kan tillegges kompetanse til å forestå den daglige drift av virksomheten.

I egenskap av øverste administrative leder for kommunen har administrasjonssjefen også instruksjonsmyndighet overfor den daglige leder, og i likhet med hva som gjelder på de øvrige sektorer i kommunen, gjelder denne instruksjonsretten både administrative og faglige spørsmål. Administrasjonssjefen har imidlertid bare myndighet innenfor de rammer kommunestyret fastsetter. Disse rammer må imidlertid gjelde grensen mellom det administrative og det politiske ansvarsområdet, f.eks. bestemme hvem som skal ha innstillingsrett i de forskjellige typer av saker. I Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), heter det på s. 155 bl.a.:

«Selve det administrative ledelsesansvar, slik dette er forankret i loven, kan imidlertid ikke fratas administrasjonssjefen, heller ikke i den form at det fastsettes i instruks at for eksempel enkelte etatsjefer skal rapportere direkte til et folkevalgt organ.»

At bedriftens daglige leder er underlagt administrasjonssjefens instruksjon, fratar ikke bedriftens styre et overordnet ansvar for den daglige leder. Den daglige leder må etter kommunelovens system i prinsippet rette seg etter instrukser både fra administrasjonssjef og styret for bedriften. Siden også administrasjonssjefens kompetanse innen dette området følger av delegasjonen fra bedriftens styre, følger det av alminnelig delegasjons- og instruksjonslære at bedriftens styre også må kunne instruere administrasjonssjefen innenfor det tildelegerte område.

4.3.5 Representasjonsrett - legitimasjon

Det gjelder ikke særskilte regler om representasjon og legitimasjon hverken for styret eller for administrasjonen i en kommunal bedrift, og det vises til den generelle fremstillingen av dette foran under pkt. 4.2.4.4.

Beslutningskompetanse vil kommunestyret og fylkestinget kunne delegere til styret for en kommunal bedrift innenfor de rammer som stilles opp i kommuneloven. Til det administrative nivå kan det delegeres bare til administrasjonssjefen, men med adgang til videre delegasjon til f.eks. daglig leder for bedriften.

Når det gjelder representasjonskompetansen, oppstiller loven som nevnt foran under pkt. 4.2.4.4 ingen særlig skranke for kommunestyrets og fylkestingets delegasjonsadgang, og slik kompetanse må derfor kunne legges både til styret og til daglig leder direkte. Det gjelder imidlertid ingen legitimasjonsregler hverken for daglig leder eller styret, og den som eventuelt har inngått avtaler som går utover vedkommendes fullmakt, binder som utgangspunkt ikke kommunen ved sin underskrift, jf fremstillingen foran under pkt. 4.2.4.4. De konsekvenser som en fullmaktsoverskridelse har, vil bero på en konkret vurdering etter vanlige avtalerettslige prinsipper, eventuelt også etter regler som gjelder for skadeserstatning.

4.3.6 De rettslige rammene for styrets virksomhet

4.3.6.1 Kommunelovens økonomibestemmelser

4.3.6.1.1 Budsjettering og økonomiforvaltning

Det er ikke gitt særlige bestemmelser i kommuneloven m.h.t. hvilke hovedprinsipper som gjelder for kommunale bedrifters økonomiforvaltning. For en bedrift med særbudsjett gjelder således de samme prinsipper som for kommunen ellers. Bedriftens budsjett må være reelt og fullstendig, det må gjøres opp i balanse, dvs. det må allerede på budsjetteringstidspunktet tas standpunkt til hvorledes et eventuelt driftsmessig overskudd skal anvendes, og det er ikke anledning til å etablere et aktivitetsnivå for bedriften som ikke kan finasieres av de løpende inntekter. Det må budsjetteres slik at inntektene dekker utgiftene til renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Dersom budsjettet tillater det, er det også adgang til å foreta avsetninger til fremtidig drift eller til andre formål, f.eks. generelle investeringsfond. Lånemidler kan som for kommunen ellers, bare benyttes til finansiering av investeringer, til konvertering av eldre gjeld og til likviditetsformål - i så fall på de strenge vilkår for tilbakebetaling som gjelder for kommunen generelt. Det er nødvendig at bedriften budsjetterer etter de samme prinsipper som kommunen selv for at kommunens totale budsjett skal tilfredsstille lovens krav.

Departementets (fylkesmannens) plikt til å føre lovlighetskontroll med budsjettvedtaket gjelder også overfor kommunale bedrifter, jf at disse bedriftene er en del av de respektive kommuner. For fylkeskommunale bedrifter gjelder det samme som for fylkeskommunen selv - budsjettet er ikke underlagt statlig kontroll.

Budsjett- og regnskapsforskriftene som er gitt med hjemmel i kommuneloven, gjelder også for kommunale særbedrifter, når man ser bort fra kommunale energiverk som det er gitt særskilte forskrifter for, og som skal føre resultatorientert regnskap basert på regnskapslovens prinsipper. Ordinære kommunale særbedrifter kan føre kalkulatoriske avskrivninger, men disse skal bare slå ut i bedriftens balanse. Det er imidlertid adgang til å inkludere slike avskrivninger i beregningen av bedriftens utgiftsnivå i de tilfelle der virksomheten finansieres ved kommunale avgifter, selv om kommunen/bedriften er henvist til å begrense avgiftsnivået til det som er tilstrekkelig for å dekke selvkost.

Som nevnt foran under pkt. 4.3.3.3 vil forbindelsen mellom en kommunal særbedrift og kommunekassen rent regnskapsmessig bare fremkomme ved en eventuell post i budsjetter og regnskaper som viser hvilket tilskudd som har gått til eller fra kommunekassen i forhold til bedriften. Dette tilskuddet er det kommunestyret i egenskap av øverste kommunale budsjettmyndighet som tar standpunkt til, og bedriftens styre har således ikke en ubetinget adgang til å disponere over de midler som etter et godt driftsår representerer et reelt overskudd for bedriften.

4.3.6.1.2 Lån og garantier

Som nevnt foran, vil også de kommunale bedrifter være henvist til å benytte lån til de formål som er angitt i kommuneloven. Lån vil også måtte godkjennes av departementet (fylkesmannen for kommunenes vedkommende etter delegasjon fra departementet), uansett om bedriftens styre har fått adgang til selv å oppta lånet eller ikke. Når det fra statlige myndigheters side da skal tas standpunkt til godkjennelsesspørsmålet, vil det ikke bare være bedriftens egen økonomi som vil være avgjørende, men kommunens totale økonomi vil også måtte tas med i betraktningen - dens evne til å tåle lånebelastningen dersom bedriften selv i første omgang ikke skulle kunne klare «sine» forpliktelser. Hvis låneopptaket innebærer at bedriften utsetter seg for en vesentlig risiko, og kommunens ansvar for lånet vil innebære at den kommer i en situasjon der den vil ha vanskelig for å klare sine helt sentrale oppgaver, vil det kunne innebære at godkjennelse ikke vil kunne gis, selv om bedriften isolert sett vil kunne betjene lånet.

For garantier gjelder på samme måte kommunelovens regler sammen med garantiforskriften av 9. februar 1993. Vilkårene for å gi garanti er de samme som for kommunen som helhet, vedtak om garanti må godkjennes av statlige organer og kommunens totale garantiansvar vil måtte inngå som et element i vurderingen av om godkjennelse skulle gis.

4.3.6.1.3 Gjeldsinndrivelse

Som en følge av at bedriften er en del av kommunen og ikke en egen juridisk person, gjelder reglene om motregning, gjeldsinndrivelse, utpanting osv. fullt ut for bedriften, jf foran under pkt. 4.2.4.2. Bedriften kan ikke gå konkurs, og betalingsinnstilling vil ikke være aktuelt annet enn for det tilfellet at det blir aktuelt for kommunen som sådan. Det er kommunekassen som er ansvarlig for bedriftens forpliktelser dersom bedriften selv får økonomiske vanskeligheter.

4.3.6.2 Oppløsning/nedleggelse

Den kommunale bedrift er en del av den enkelte kommune som juridisk person, og det er derfor ikke korrekt å tale om oppløsning av bedriften. Det kan imidlertid bli besluttet å endre bedriftens plass i den kommunale organiseringen, f.eks. slik at den blir en del av en kommunal etat, styrt av et fast utvalg og ikke et styre etter § 11. Det kan også besluttes å nedlegge hele den virksomhet bedriften har hatt. Denne type vedtak må fattes av det organ som opprettet bedriften som en § 11-bedrift, kommunestyret/fylkestinget.

For bedriftens medkontrahenter har slike vedtak ingen betydning for annet enn muligheten for fremtidige avtaler. De avtaler bedriften allerede har inngått, er formelt inngått med kommunen, og kommunen må som utgangspunkt stå ved avtalene så langt bedriften selv ville vært rettslig forpliktet til det. De ansatte er ansatt i kommunen som sådan, og deres forhold vil ikke være annerledes enn om de var ansatt i en kommunal etat som skulle omorganiseres eller der deler av virksomheten skulle opphøre.

4.3.6.3 De ansattes rettigheter

Som det har vært understreket i flere sammenhenger foran, er de ansatte som arbeider i bedriften, ansatt i kommunen. Det er således kommunens lønnsregulativ og andre tariffmessige avtaler som gjelder. Saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte, skal behandles i kommunens administrasjonsutvalg (lovens § 25), også når det gjelder bedriftens ansatte, dersom ikke annet er avtalt etter § 25. Bestemmelsen åpner for en oppsplitting av administrasjonsutvalgets virkeområde, bl.a. slik at det kan etableres egne administrasjonsutvalg for hver kommunal sektor, eventuelt også egne utvalg for kommunale bedrifter eller for hver enkelt bedrift. Det vil være kommunestyret som tar standpunkt til organiseringsformen, eventuelt etter drøftinger med organisasjonene. Styret for bedriften kan ikke selv bestemme at man skal ha eget partssammensatt utvalg for bedriften da en slik beslutning må anses å ligge utenfor kompetansen til å fatte avgjørelser som gjelder «drift og organisering».

Administrasjonsutvalgets kompetanse, særlig sett i forhold til administrasjonssjefens myndighetsområde, er omtalt foran under pkt. 4.2.2.4 og 4.2.4.8.

Etter kommuneloven § 26 har de ansatte med unntak for visse saker og organer «møte- og talerett i nemnder når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte».

Det heter i Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 280 at en slik møte- og talerett i styret for en kommunal bedrift bare gjelder «i den utstrekning de ansatte ikke er representert som medlemmer i styret». Dette legges også til grunn i Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), der det på s. 173 bl.a. heter:

«Møteretten gjelder i utgangspunktet for faste utvalg, styre for bedrift/institusjon og styre for inter(fylkes)kommunalt tiltak. For styrenes vedkommende kan det likevel ikke antas at de ansatte skal ha representasjonsrett etter § 26 nr 1 dersom de i medhold av § 11 nr 2 er representert som medlemmer i disse organer. Dette er også forutsatt i forarbeidene, jf Ot.prp. nr 42 s. 280.»

Dette standpunkt bygger på den forutsetning at de ansattes styrerepresentanter i saker som gjelder forholdet til kommunen som arbeidsgiver, vil ivareta de ansattes interesser.

4.3.6.4 Andres møte- og talerett

4.3.6.4.1 Ordførerens møte- og talerett

Ordførerens møte- og talerett er omtalt foran under pkt. 4.2.2.3. Den gjelder i alle «folkevalgte organer», og som utgangspunkt vil det også være slik at ordføreren har møte- og talerett i styret for en kommunal bedrift. I Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993) er det også lagt til grunn at ordføreren har slik rett uansett hvorledes styret er sammensatt, jf at det på s. 75 der bl.a. heter: «Her gis ordføreren/fylkesordføreren en generell møterett i alle kommunale/fylkeskommunale nemnder.»

4.3.6.4.2 Administrasjonssjefens møte- og talerett

Administrasjonssjefens møte- og talerett er omtalt foran under pkt. 4.2.2.5. For administrasjonssjefens vedkommende er det, i likhet med det som er bestemt for ordføreren, bestemt at møteretten gjelder i «folkevalgte organer», men også her må løsningen bli som for ordføreren, at møteretten gjelder i alle styrer for kommunale bedrifter, uansett hvorledes de er sammensatt.

Administrasjonssjefen har møte- og talerett «personlig eller ved en av sine underordnede». Han eller hun kan således bestemme at f.eks. den relevante etatsjef skal møte i de forskjellige faste utvalg. Slik kan administrasjonssjefen også bestemme at bedriftens daglige leder skal ha møte- og talerett i styret for den kommunale bedriften i stedet for administrasjonssjefen selv.

4.3.6.4.3 Daglig leders møte- og talerett

Daglig leder for en kommunal bedrift har ikke noen lovfestet møte- og talerett i bedriftens styre. Som nevnt foran, kan imidlertid administrasjonssjefen bestemme at daglig leder skal møte istedet for ham eller henne. Dette er imidlertid opp til administrasjonssjefen selv.

Det må antas å være adgang for kommunestyret til å bestemme i bedriftens vedtekter at daglig leder skal ha møte- og talerett i styret. Dette vil i såfall ikke være en rett til fortrengsel for administrasjonssjefens lovfestede rett etter § 23 nr 3. Hvis daglig leder har en vedtektsfestet møterett, vil administrasjonssjefen likevel ha sin rett etter kommuneloven i behold.

4.3.6.5 Regnskap og revisjon - tilsyn og kontroll

Etter kommuneloven § 24 nr 2 skal det i alle kommuner ansettes en regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet. Kommunale bedrifter kan imidlertid ha en betydelig størrelse, og det vil kunne være behov for egen regnskapsansvarlig i den enkelte bedrift. Dette er også forutsatt i kommuneloven idet det i lovens § 14 nr 2 er bestemt at reglene om valgbarhet etter § 14 som gjelder for revisor i kommunen, også gjelder for «regnskapsansvarlig for kommunal bedrift eller interkommunal sammenslutning».

For revisjon av bedriftens regnskaper og forvaltning gjelder de alminnelige reglene om kommunal revisjon. Enten kommunens revisjon bare har vedkommende kommune som sitt arbeidsområde eller det dreier seg om en distriktsrevisjon, vil den kommunale bedriften sortere under den revisjonsordning som kommunen har etablert.

Kommunelovens bestemmelser om tilsyn og kontroll forøvrig gjelder fullt ut for den kommunale bedriften. Tre eller flere av kommunestyrets medlemmer kan således bringe styrets vedtak inn for departementet for lovlighetskontroll, uavhengig av styrets sammensetning. Kommunestyret kan enn videre forlange enhver sak som styret eller bedriftens administrasjon, daglig leder, har behandlet, lagt frem for seg til orientering eller avgjørelse. Kommunens kontrollutvalg skal likeledes føre tilsyn med bedriftens virksomhet.

4.3.6.6 Saksbehandlingsregler - rettssikkerhet

4.3.6.6.1 Forholdet til forvaltningsloven

Styre for en kommunal bedrift er, i likhet med andre kommunale nemnder, et «organ for stat eller kommune», og forvaltningslovens regler om saksbehandling, inhabilitet, taushetsplikt, klage osv. gjelder for styrets behandling av saker og for dets vedtak. Det er ikke grunn til å gå nærmere inn på betydningen av dette her utover å peke på at forvaltningsloven åpner for at kommunene istedet for å la klager bli behandlet av kommunestyret, kan etablere særskilte klagenemnder til å behandle klager over enkeltvedtak fattet av forvaltningsorganer oppnevnt med hjemmel i kommuneloven, som f.eks. et § 11-styre vil være.

4.3.6.6.2 Kommunelovens saksbehandlingsregler

Kommuneloven har i kap. 6 oppstilt særskilte saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Etter § 29 gjelder reglene for styret for kommunal bedrift («andre folkevalgte organer» enn dem som er uttrykkelig oppregnet i bestemmelsen) så langt kommunestyret «eller oppnevningsorganet» ikke bestemmer noe annet.

Reglene må således ikke gjøres ubetinget gjeldende for et bedriftsstyre. Kommunestyret kan følgelig bestemme at kap. 6 ikke skal gjelde. Eventuelle andre saksbehandlingsregler må imidlertid være i samsvar med forvaltningsloven.

Dersom ikke annet er bestemt, må styret for en kommunal bedrift etter dette følge de alminnelige saksbehandlingsregler i kap. 6. Det vises til fremstillingen av de alminnelige regler foran under pkt. 4.2.4.3.

4.3.6.6.3 Forholdet til offentlighetsloven - dokumenter generelt

Offentlighetslovens hovedprinsipp er nedfelt i lovens § 2, annet ledd:

«Enhver kan hos vedkommende forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak. Det samme gjelder journal og lignende register og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner.»

Loven har det samme anvendelsesområde som de alminnelige regler i forvaltningsloven, og dette medfører for de kommunale bedrifters del at enhver vil kunne kreve innsyn i bedriftens dokumenter med mindre de kan unntas fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven selv. Offentlighetsloven har to typer av unntaksbestemmelser: §§ 5 og 6 som angir hvilke dokumenter som kan unntas, og § 5a som angir hvilke dokumenter som skal unntas.

a) For det første kan dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse, av organet selv eller andre, unntas fra offentlighet (§ 5).

b) Videre er det hjemmel for at dokumenter kan unntas på grunn av sitt innhold (§ 6).

c) Dernest skal dokumenter som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, unntas fra offentlighet (§ 5a).

Det vil som regel ikke være vanskelig å fastslå hva som er interne dokumenter, men spørsmålet kan for kommunale bedrifters vedkommende særlig oppstå når det gjelder innstillinger til styret fra bedriftens administrasjon. Dette er det nærmere redegjort for nedenfor under pkt. 4.3.6.6.

Dersom styret ønsker å unnta fra offentlighet dokumenter som er mottatt fra bedriftens administrasjon som et ledd i styrets saksforberedelse, må hjemmelen søkes i § 6 om unntak p.g.a. dokumentets innhold. Det mest aktuelle alternativet vil her være nr 2 a) som gir adgang til å unnta dokumenter der dette er nødvendig av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av kommunens økonomi-, lønns- eller personalforvaltning. Alternativet «økonomiforvaltning» er tolket innskrenkende slik at det bare tar sikte på å beskytte det offentliges rent privat-økonomiske interesser. Det er antatt at unntaket er særlig praktisk for offentlige organer som driver forretningsmessig virksomhet. Med hjemmel i denne bestemmelsen må det antas at styret kan unnta dokumenter fra offentlighet såfremt det er nødvendig ut fra konkurransemessige hensyn.

Forøvrig kan det reises spørsmål om unntaket i § 5a som gjelder opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt, kan påberopes av bedriften dersom det vil være i bedriftens interesse å unnta «opplysninger om tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår» (jf forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2).

I forarbeidene til bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven går det imidlertid frem at bestemmelsene ikke tok sikte på å beskytte det offentliges interesser. I Ot.prp. nr 3 (1976-77) «Om lov om endringer i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m.m.)» heter det på s. 13 bl.a.:

«Når det gjelder spørsmålet om taushetsplikt til vern for offentlige interesser, er det i høringsnotatet pekt på at siktemålet ikke må være å beskytte forvaltningen selv mot ubehag og merarbeid f.eks. ved at forvaltningssaker blir bragt fram til offentlig debatt. De avveininger som det i denne forbindelse har vært nødvendig å foreta, er kommet til uttrykk gjennom partsoffentlighets- og offentlighetsreglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Disse lover inneholder selv de unntak som er ansett nødvendige for å beskytte offentlige interesser, og lovbestemmelser om taushetsplikt til vern for den enkeltes personlige forhold eller visse næringsopplysninger bør derfor ikke utformes eller tolkes slik at beskyttelse av forvaltningen blir det reelle hovedinnhold i bestemmelsene.»

På denne bakgrunn må det antas at en kommunal bedrift ikke generelt kan bruke unntaket for næringsopplysninger i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2, jf offentlighetsloven § 5a, til vern mot innsyn i denne delen av forvaltningen. Men som nevnt vil de hensyn som kan begrunne unntak fra offentlighet etter § 6 nr 2a, kunne komme til anvendelse når det gjelder opplysninger som ville kunne skade bedriftens konkurransemessige stilling.

4.3.6.6.4 Forholdet til offentlighetsloven - en del særlige spørsmål

Journaler og møtekart vil som ellers i den kommunale forvaltning være offentlige dokumenter. Det vil for alle typer journaler og møtekart være påkrevet å sørge for anonymisering eller utstrykning av taushetsbelagte opplysninger. Dokumenter eller saker som kan unntas av andre grunner enn at de rammes av taushetspliktbestemmelsen, må føres inn i journal og føres opp på møtekart «slik at allmennheten kan bli kjent med at de eksisterer...» (Ot.prp. nr 4 (1981-82), s. 12).

Styret er i likhet med andre folkevalgte organer pålagt å føre møtebok.

På bakgrunn av forarbeidene til kommuneloven antas det at en møtebok som et minimum må inneholde

• tid og sted for møtet

• hvem som møtte og hvem som var fraværende

• hvilke saker som ble behandlet

• alle fremsatte forslag og avstemningsresultat.

Møteboken behøver således ikke inneholde innstillinger med saksfremstilling. Allmennheten vil likevel kunne få relativt god oversikt over en sak via journaler, møtekart og møtebok.

Når det gjelder innstillinger, som i kommunal sammenheng ikke bare betyr forslag til vedtak, men også saksfremstillingen, vil de etter vanlig språkbruk måtte betraktes som «interne dokumenter». I offentlighetsloven § 5 tredje ledd er det uttrykkelig bestemt at bestemmelsene om unntak fra offentlighet for interne dokumenter ikke skal gjelde «innstilling som administrasjonen gir når avgjørelse skal treffes av kommunestyre eller fylkesting eller av andre folkevalgte organer i kommunen eller fylkeskommunen. Bestemmelsen gjelder heller ikke innstilling fra folkevalgte organer når vedtak skal treffes av kommunestyre eller fylkesting.»

Administrasjonens innstilling til styret vil derfor som utgangspunkt være offentlig etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 tredje ledd. De innstillinger som kan unntas, må gjelde saker som skal unntas fordi opplysninger er undergitt lovbestemt taushetsplikt, eller fordi dokument kan unntas på grunn av sitt innhold. For den kommunale særbedriftens budsjetter oppstår det særlige problemer. De elementer i budsjettet, kapitalbudsjettet og det eventuelle tilskuddet til eller fra kommunekassen, som skal behandles av kommunestyret, vil måtte følge de regler som gjelder for kommunestyrets budsjettbehandling. Dette medfører en stor grad av offentlighet etter reglene i kommuneloven om budsjettbehandlingen - se § 45 nr 3, omtalt foran under pkt. 4.2.4.2. Budsjettinnstillingen fra administrasjonen til formannskapet er offentlig når den er behandlet av formannskapet og lagt ut til ettersyn forut for behandlingen i kommunestyret, men offentlighetsloven §§ 5a og 6 gjelder også i forhold til innstillingen.

Når det gjelder den del av bedriftens budsjett som styret selv har myndighet til å utforme, vil administrasjonens innstilling være offentlig fra den legges frem, men også her skal eller kan opplysninger som faller inn under offentlighetsloven §§ 5a og 6, unntas fra offentlighet.

4.3.6.6.5 Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Etter § 4 i lov av 22. juni 1962 nr 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen omfatter sivilombudsmannens arbeidsområde i utgangspunktet hele «den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste».

Den kommunale bedriften er en del av kommunen og således også av den offentlige forvaltning. De ansatte i bedriften virker derfor i den offentlige forvaltnings tjeneste og administrasjonens og styrets vedtak kan bringes inn for sivilombudsmannen til vurdering dersom vilkårene for klage forøvrig er til stede, eller dersom sivilombudsmannen av eget tiltak finner å ville ta opp en sak til behandling. Avgjørelser som etter bestemmelse i lov bare kan fattes av kommunestyret eller fylkestinget selv faller imidlertid i prinsippet utenfor ombudsmannens kompetanse. I forhold til en kommunal bedrift og reglene i kommuneloven, vil dette begrense seg til å gjelde vedtak om opprettelse av bedriften, herunder også beslutning om hvorledes styret skal sammensettes, og fastsettelse av de deler av budsjettet der kommunestyret har enekompetanse, jf foran. I særlovgivningen er det ikke mange bestemmelser som kan ha betydning for det som normalt vil bli organisert som kommunale bedrifter, men av vedtak som ofte utelukkende kan fattes av kommunestyret, er det særlig fastsettelsen av forskjellige typer av avgifter som kan være aktuelle i bedriftssammenheng.

4.4 INTERKOMMUNALT STYRE OG De rettslige RAMMENE FOR DETS VIRKSOMHET

4.4.1 Innledning

I praksis samarbeider kommuner på mange forskjellige måter, fra det helt formløse samarbeid til samarbeid innenfor en definert selskapsstruktur som f.eks. aksjeselskap eller gjennom en stiftelse som de går sammen om å etablere. I kap. 6 er gitt en fremstilling av de forskjellige organisasjonsformer som faktisk benyttes i kommunene, og i kap. 5 er gitt en fremstilling av de rettslige særpreg ved organisasjonsformer som ikke har utgangspunkt i kommuneloven. Den mest alminnelige samarbeidsform er likevel det interkommunale samarbeid med hjemmel i kommuneloven § 27.

Som det fremgår av fremstillingen foran i kap. 3, var det allerede etter kommunelovene av 1921 adgang for to eller flere kommuner til å etablere et felles styre til løsning av en kommunal oppgave. Lignende bestemmelser har vært inntatt i alle kommunelover siden da, og i kommuneloven av 1992 er hjemmelen for etablering av eget styre for interkommunalt samarbeid inntatt i § 27 som lyder:

1. « To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Til slikt styre kan det gis myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Kongen kan gi pålegg om opprettelse av styre som nevnt i første ledd.

2. Vedtektene for det interkommunale styre skal inneholde bestemmelser om:

   1. styrets sammensetning og hvordan det utpekes,

   2. området for styrets virksomhet,

   3. hvorvidt deltakerkommunene skal gjøre innskudd i virksomheten,

   4. hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser,

   5. uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet.

3. Den enkelte kommune eller fylkeskommune kan i alle fall med ett års skriftlig varsel si opp sitt deltakerforhold i det interkommunale samarbeid og kreve seg utløst av det. Utløsningssummen fastsettes til andelens nettoverdi ved oppsigelsesfristens utløp, men ikke til mer enn verdien av de midler vedkommende kommune eller fylkeskommune har skutt inn. Den uttredende kommune eller fylkeskommune fortsetter å hefte for den gjeld det interkommunale styre måtte ha på det tidspunkt uttreden finner sted. Oppsigelse av avtale om interkommunalt styre kan bringes inn for departementet. Departementet kan gi pålegg om at samarbeidet skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom eller inntil videre, hvor samfunnsmessige interesser eller hensynet til samarbeidende kommuner tilsier dette.»

Det er intet i veien for at flere kommuner kan gå sammen om å etablere et felles forum som bare har som formål å drøfte og finne frem til mulige løsninger på felles problemer innen en nærmere angitt sektor, og å fremme forslag til slike løsninger for de respektive deltakerkommuner. Selv om et slikt organ kan sies å være etablert for å løse «felles oppgaver», vil det ikke være å betrakte som et styre etter § 27. Et interkommunalt styre etter § 27 må ha som formål selv å forestå løsningen av disse felles oppgaver. Et styre etter § 27 må følgelig også få tildelt en viss grad av avgjørelseskompetanse. Normalt vil avgjørelseskompetansen være inntatt i vedtektene, men det er ikke nødvendig. Fremstillingen av styrets myndighet er inntatt nedenfor under pkt. 4.4.4.

Loven angir ikke særlige virksomhetsområder for § 27. Interkommunalt samarbeide med eget styre kan etableres for å løse «felles oppgaver». Virkeområdene kan således være noe videre enn hva som gjelder for virksomheter med eget styre etter kommuneloven § 11 som bare gjelder «bedrifter, institusjoner o.l.».

Paragraf 27 om interkommunalt styre i kommunestyreloven av 1954 hadde heller ikke en særlig angivelse av virksomhetsområdet for et interkommunalt styre. Til et slikt styre kunne kommunene overdra den myndighet de ble enige om, når annet ikke var fastsatt i lov. Spesielt kan nevnes at lovens grenser for å delegere til bl.a. formannskap og faste utvalg, ikke gjaldt for overdragelse av myndighet etter § 27. Helt fritt m.h.t. hvilke typer av virksomheter som kunne organiseres på den måte, stod kommunene likevel ikke. Særlovgivningen kunne sette skranker.

I særlovgivningen var det en rekke bestemmelser om egne nemnder, såkalte særlovsnemnder, f.eks. bygningsråd, brannstyre, havnestyre, helse- og sosialstyre, skolestyre. Om slike nemnders myndighet kunne overdras til et interkommunalt styre, berodde på en fortolkning av vedkommende særlov. Noen lover hadde også egne bestemmelser om interkommunalt samarbeid.

Med den gjennomgang av særlovgivningen som har funnet sted etter den nye kommunelovens ikrafttreden, er bestemmelsene om særlovnemnder i stor grad bortfalt. Kommunene står i hovedsak fritt til å organisere de virksomheter som reguleres av særlovene, på den måten de finner hensiktsmessig. Konkret må spørsmålet avgjøres etter fortolkning av vedkommende særlov.

Kommunelovutvalget, og senere departementet, foreslo at den nye kommunelov skulle presisere at et interkommunalt styre bare kunne ha kompetanse innenfor et virksomhetsområdes «drift og organisering», jf Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 110 og 112. Stortinget sluttet seg til dette.

4.4.2 Opprettelse av interkommunalt styre

4.4.2.1 Deltakere i et interkommunalt styre

Kommuneloven § 27 nr 1 regulerer uttømmende hvem som kan være deltaker i et interkommunalt samarbeid etter § 27. Bare kommuner og fylkeskommuner kan være deltakere i slikt samarbeid. I NOU 1990:13 s. 416 heter det til § 27 nr 1:

«Bestemmelsen utelukker imidlertid ikke at slikt samarbeid kan organiseres som et samarbeid mellom flere interkommunale styrer, eller mellom et interkommunalt styre og en fylkeskommune eller kommune. Den avskjærer heller ikke samarbeidsavtaler med stat eller private parter, men disse faller utenfor lovens regler og må vurderes på alminnelig kontrakts- eller selskapsrettslig grunnlag.»

4.4.2.2 Hvilket organ fatter vedtak om deltakelse i et interkommunalt styre?

Et vedtak om å opprette et interkommunalt styre omfatter både en beslutning om å opprette et særskilt samarbeidsorgan, og om å tildele organet kompetanse.

I motsetning til opprettelse av eget styre for en kommunal bedrift (kommuneloven § 11), fremgår det ikke av loven hvilket kommunalt organ som kan beslutte at kommunen skal inngå i et interkommunalt samarbeid med andre kommuner eller fylkeskommuner etter § 27. Kommuneloven av 1992 gir kommunestyret vid adgang til å delegere av sin myndighet til andre kommunale organer. I utgangspunktet skulle dette tilsi at beslutningen om å opprette et interkommunalt samarbeid kan delegeres, f.eks. til formannskapet eller et fast utvalg. Konkret kan det likevel være grunn til å hevde at en slik beslutning er av såvidt prinsipiell art at det må fattes av kommunestyret eller fylkestinget selv. Vedtaket om å gå inn i et interkommunalt samarbeide med eget styre kan få vidtrekkende konsekvenser både økonomisk og politisk/styringsmessig. Selv om loven ikke regulerer spørsmålet uttrykkelig, og det heller ikke er drøftet i forarbeidene, er det her som oftest tale om vedtak som på grunn av sin betydning for kommunens fremtidige virksomhet innen det angjeldende område, og dets prinsipielle og/eller politiske karakter, må fastsettes av kommunestyre og fylkesting uten adgang til delegasjon. Dette er også antatt i Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), s. 178.

Som etter tidligere kommunelov, kan Kongen gi pålegg om opprettelse av et interkommunalt styre. Etter § 27 nr 3 siste ledd kan departementet også gi pålegg om at et etablert samarbeid skal fortsette på tross av et ønske fra en deltaker om å tre ut.

4.4.2.3 Styrets partsstilling

Loven regulerer ikke uttrykkelig spørsmålet om det interkommunale styret er et eget rettssubjekt eller ikke. Dette må avgjøres helt konkret for den enkelte virksomhet. Momenter i vurderingen vil foruten virksomhetens formuesmasse være den grad av selvstendighet styret har i forhold til deltakerne. I den vurderingen vil det være av sentral betydning om styret er tildelt budsjettmyndighet, myndighet til å ta opp lån, til å fatte vedtak i personalsaker, og eventuelt til å binde virksomheten utad uten å måtte innhente samtykke fra deltakerne. Slik var rettstilstanden etter kommunestyreloven, og den nye kommuneloven synes ikke å ta sikte på å endre dette.

4.4.2.4 Styremedlemmene

Man har ingen plikt til å motta valg som styremedlem i et interkommunalt styre, jf kommuneloven § 14 nr 1, men dersom man først har mottatt valg, har man de samme plikter til å fungere i vervet som andre folkevalgte. De alminnelige valgbarhetsbestemmelsene i § 14 nr 1 gjelder heller ikke for mulige styremedlemmer. Men som for andre, vil den være unntatt fra valg som har mistet sin stemmerett eller som foretar revisjon for vedkommende kommune eller fylkeskommune, eller som er regnskapsanvarlig for kommunal bedrift eller interkommunal sammenslutning (§ 14 nr 2). Den regnskapsansvarlige må imidlertid antas bare å være unntatt fra valgbarhet når det gjelder styret for den virksomhet vedkommende er regnskapsansvarlig for, jf Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993), s. 109.

Kommuneloven § 15 om uttreden og suspensjon vil også gjelde for et medlem av et interkommunalt styre. Det er imidlertid uklart om retten til å sitte i vervet er like sterk for et slikt medlem som for f.eks. medlem av fast utvalg. Det er lagt til grunn i kommunalretten at så lenge en folkevalgt har beholdt sin valgbarhet til vervet og ikke er siktet eller tiltalt for en straffbar handling som kan føre til suspensjon etter § 15 nr 3, så har vedkommende en rett til å sitte i vervet, under forutsetning av at den aktuelle nemnd ikke blir gjort til gjenstand for nedleggelse eller omorganisering. I det siste tilfellet vil man f.eks. kunne redusere nemndas medlemstall, og det vil under enhver omstendighet måtte foretas nyvalg av medlemmer. Hjemmelen for slik omorganisering eller nedleggelse er inntatt i kommunelovens bestemmelser om de forskjellige typer nemnder. For interkommunale styrer er det ikke inntatt slik bestemmelse om omorganisering eller nedleggelse. En omorganisering eller nedleggelse av styret ville kreve enighet om dette.

Kommunelovens kap. 7 om de folkevalgtes rettigheter og plikter gjelder også for medlemmer av interkommunale styrer. Spesielt kan det pekes på at det er kommunestyret selv som fastsetter møtegodtgjørelsen for sine medlemmer i forskjellige nemnder. Dersom deltakerne i den interkommunale virksomheten ikke blir enige om styremedlemmenes møtegodtgjørelse, vil medlemmene kunne ha forskjellig godtgjørelse - alt etter hva som blir fastsatt av de respektive kommunestyrer.

4.4.2.5 Vedtektenes innhold

4.4.2.5.1 Innledning

Vedtektene vil være en del av eller utgjøre hele den avtale de deltakende kommuner inngår for å etablere et styre til løsning av felles oppgaver. Det må derfor være enighet om vedtektenes innhold.

Vedtektene skal som et minimum regulere de forhold som er omtalt i § 27 nr 2, og vil danne den ytre ramme for styrets virksomhet. Det lovbestemte krav om vedtektenes minsteinnhold kan ikke fravikes. Deltakerkommunene står imidlertid fritt til å avtale mer utførlige vedtekter enn lovens minstekrav.

4.4.2.5.2 Styrets sammensetning og oppnevning

Vedtektene skal etter § 27 nr 2 bokstav a) regulere styrets sammensetning og hvordan det utpekes.

Kommunene må bli enige om antallet styremedlemmer og fordelingen av disse mellom kommunene. Hver deltaker må være representert i styret. Representasjon fra hver deltaker vil kunne være upraktisk i interkommunale virksomheter med mange deltakere, og det er antatt at bestemmelsen kan forstås slik at det er tilstrekkelig at samtlige deltakere er representert i virksomhetens øverste organ.

Virksomheten vil kunne organiseres med et øverste, for eierne representativt organ, og et underordnet, mindre organ, valgt av det øverste. Det vil da være det øverste organet som formelt er styre etter § 27, men kalles i praksis som regel representantskap e.l. Dette organet vil i så fall ha full instruksjonsrett og omgjøringsadgang i forhold til det underordnede organ og dets vedtak innenfor organets egne delegerte kompetanse. En slik organiseringsform må være nedfelt i vedtektene.

Det må fremgå av vedtektene hvordan styremedlemmene utpekes. I merknadene til dette punktet i lovbestemmelsen om interkommunalt styre heter det i lovutkastet (NOU 1990:13, s. 416) bl.a.:

«Vedtektene må også angi hvordan de enkelte medlemmer velges eller utpekes, både for at dette spørsmålet skal være avklart innen den enkelte kommune eller fylkeskommune, og for å sikre at de enkelte deltakere utpeker sine representanter på samme grunnlag og dermed med mest mulig samme mandat. Valg av medlemmer til det interkommunale styre skal skje som forholdsvalg i den enkelte kommune eller fylkeskommune hvis minst ett medlem av den velgende forsamling krever dette. Dette vil likevel ha begrenset praktisk betydning fordi deltakerne normalt bare vil ha ett eller noen få medlemmer i styret. Det vil imidlertid være adgang til å inngå en uformell avtale på forhånd om hvem som skal velges fra de enkelte deltakende kommuner eller fylkeskommuner f.eks. for å sikre at styret får en balansert partipolitisk sammensetning.»

Vedtektene kan bestemme at deltakerne står fritt m.h.t. hvorledes den enkelte kommunens styremedlem(mer) skal velges eller oppnevnes, og i så fall reguleres valget av kommunelovens alminnelige bestemmelser. Et praktisk spørsmål vil da være i hvilken utstrekning kommunestyret har adgang til å delegere valgmyndighet til f.eks. et fast utvalg, eller for den saks skyld til administrasjonssjefen på samme måte som etter § 11. Utvalget finner ikke grunn til å gå videre inn i denne problemstillingen, men nøyer seg med å påpeke at dette spørsmål ikke synes løst i kommuneloven. Lovteksten påbyr imidlertid ikke at kommunestyret selv skal foreta valget.

Bestemmelsen om forholdsvalg i § 35 nr 4 gjelder bare for valg til interkommunale styrer i den utstrekning kommunestyret ikke har bestemt noe annet, jf § 29 annet punktum.

Paragraf 27 nr 2 bokstav a) åpner også for en adgang til å gi de ansatte representasjon i styret, jf formuleringen «styrets sammensetning og hvordan det utpekes». Dette er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 4.7.2 om de ansattes rettigheter.

4.4.2.5.3 Området for styrets virksomhet

Etter § 27 nr 2 bokstav b) skal vedtektene også angi området for styrets virksomhet. Det vil si at virksomheten må avgrenses saklig, og det vil være naturlig å angi styrets kompetanse innenfor virkeområdet samtidig. Denne kompetanse vil under enhver omstendighet være begrenset til å gjelde virksomhetens «drift og organisering». Det vil ikke kunne delegeres alminnelig forvaltningsmyndighet til styret, selv om det å fatte enkeltvedtak i noen sammenhenger vil kunne ligge innenfor «myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering», jf Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 200. Se nærmere under pkt. 4.4.

4.4.2.5.4 Deltakernes innskuddsplikt

I forbindelse med vurderingen av om en virksomhet skal etableres som interkommunal, vil det være nødvendig å ta stilling til om deltakerne skal være forpliktet til å gjøre innskudd i virksomheten. Ofte vil det være en nødvendig forutsetning for å starte virksomheten overhodet, og det bør derfor også avklares hvilket omfang innskuddsplikten skal ha for den enkelte deltaker.

Enhver plikt til å gjøre innskudd i virksomheten må fremgå av selskapets vedtekter. Dette må også omfatte innskudd i annet enn penger. Eventuelle andre forpliktelser for den enkelte deltaker kan ikke kreves uten særskilt avtale. Se nærmere i pkt. 4.4.4 om styrets kompetanse.

4.4.2.5.5 Uttreden og oppløsning

Vedtektene skal etter § 27 nr 2 e) inneholde bestemmelser om uttreden og oppløsning. Slike vedtektsbestemmelser suppleres av § 27 nr 3. Etter lovens ordlyd vil reglene i § 27 nr 3 gå foran vedtektene dersom det foreligger motstrid. Se nærmere om dette i pkt. 4.4.8.

4.4.3 Deltakernes ansvar og eierandel

Paragraf 27 nr 2 bokstav c) fastslår at det skal fastsettes i vedtektene dersom deltakerkommunene skal gjøre innskudd i virksomheten. Forholdet mellom innskuddenes størrelse vil være en indikasjon på hvorledes eierforholdet er ment å være deltakerne imellom. Dette vil ha betydning for vurderingen av deltakernes andel av eventuelt overskudd og likvidasjonsutbytte. Er det ikke holdepunkter for noe annet, vil det være naturlig å legge til grunn at det er samsvar mellom eierforhold og ansvarsforhold deltakerne imellom.

Overfor virksomhetens kreditorer vil deltakerne hefte solidarisk for de samlede forpliktelser med mindre annet er avtalt med kreditor, jf gjeldsbrevloven av 17. februar 1939 nr 1 § 2 første ledd. Dette er også lagt til grunn i § 27 nr 3, jf at en uttredende kommune «fortsetter å hefte for den gjeld det interkommunale styre måtte ha på det tidspunkt uttreden finner sted».

Det kreves således notoritet for at et proratarisk ansvarsforhold skal kunne gjelde overfor kreditorene. Se forøvrig om interkommunale selskap med begrenset ansvar i kapittel 5.

For interkommunale selskaper som er registrert i Foretaksregisteret, anses avtale om avvikende ansvarsform for å ha kommet til tredjemanns kunnskap ved registreringen der, jf foretaksregisterloven § 10-1 første ledd. For selskaper eller andre samarbeidsforhold som ikke er registrert, må pro rata ansvar særskilt avtales med kreditor, jf gjeldsbrevloven § 2 første ledd.

4.4.4 Styrets kompetanse

4.4.4.1 Innledning

Heller ikke interkommunale styrer opprettet etter § 27 har fått tildelt myndighet direkte i loven. For at styret skal kunne fungere, må det tildeles kompetanse, og samtlige deltakere må bli enige om omfanget av denne kompetansen.

Etter § 27 kan styret tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens «drift og organisering». Videre følger det av § 24 nr 1 at det kan tildeles kompetanse i personalsaker i tillegg til at styret kan få myndighet til å opprette eller nedlegge stillinger.

De kommunale budsjett- og regnskapsforskrifter gitt etter kommuneloven § 46 nr 4 inneholder en særskilt hjemmel til delegasjon av myndighet i budsjettsaker. Videre fremgår det av § 27 nr 2 bokstav d) at styret kan tildeles myndighet til å ta opp lån og på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser.

Nedenfor under pkt. 4.4.4.2 - 4.4.4.5 er det gitt en fremstilling av det nærmere innholdet i disse delegasjonsbestemmelsene.

4.4.4.2 Drift og organisering

Det fremgår av forarbeidene at begrepet «drift og organisering» som utgangspunkt har det samme innhold etter § 27 som etter § 11. Det vises til fremstillingen foran under pkt. 4.3.3.2. Begrensningen i delegasjonsadgangen til avgjørelser som gjelder «drift og organisering» kom inn under departementets behandling av lovutkastet. I Ot.prp. nr 42 (1991-92) heter det i den forbindelse (s. 112):

«Denne begrensningen gjelder styre for kommunal bedrift/institusjon, jf § 10 nr. 3 i departementets lovforslag, og departementet mener at det på samme måte bør framgå av loven at adgangen til å gi kompetanse til et interkommunalt styre ikke er ubegrenset. Dette innebærer at de funksjoner som styret kan tildeles må være relatert til den faktiske virksomhet som samarbeidsprosjektet omfatter. Men skal styret kunne fungere etter intensjonene, kan det være nødvendig å gi det utstrakt budsjettmyndighet, myndighet til å opprette/nedlegge stillinger, foreta ansettelser m.v. og treffe andre disposisjoner som er naturlige ledd i virksomheten.»

Imidlertid må det antas at begrepet av praktiske hensyn må fortolkes noe videre enn for styret for en kommunal bedrift. Det må f.eks. kunne legges til grunn at styret kan treffe enkelte typer av avgjørelser i personalsaker - f.eks. avgjøre søknader om kortere velferdspermisjoner - uten at det er gitt særskilt delegasjonsfullmakt etter § 24 nr 1.

4.4.4.3 Budsjettmyndighet

Styret for interkommunalt tiltak kan tildeles kompetanse til å fastsette eget budsjett. Dette fremgår av forarbeidene i Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 113. Etter budsjettforskriftene § 11 pkt. 3.4. har kommunenes og fylkeskommunenes øverste budsjettmyndighet, kommunestyrene og fylkestingene, enekompetanse når det gjelder å fastsette investeringsdelen av den interkommunale virksomhetens budsjett, herunder hvorledes investeringene skal finansieres. Dette innebærer at de deltakende kommuner må fatte likelydende vedtak om investeringsdelen av budsjettet.

Utover bestemmelsene om investeringsdelen av budsjettet inneholder ikke budsjettforskriftene regler om delegasjon av budsjettmyndighet til interkommunale styrer.

4.4.4.4 Myndighet i personalsaker

Det følger av § 24 nr 1 at kommunestyret/fylkestinget kan tildele styre for inter(fylkes)kommunal virksomhet myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker. I et interkommunalt samarbeide med mange deltakere vil det eneste praktiske være å tildele det felles styre personalkomptanse. Hvor langt styrets myndighet i slike saker rekker, vil bero på delegasjonsvedtaket og en fortolkning av dette.

4.4.4.5 Lån

Det er forutsatt i § 27 at styret skal kunne få fullmakt til å oppta lån. Fordi kommunelovens bestemmelser om økonomiforvaltning også gjelder interkommunale virksomheter, se nedenfor under pkt. 4.4.7.1, vil lån bare kunne benyttes til formål som angitt i § 50. På bakgrunn av bestemmelsen i § 27 vil styret formodentlig også kunne få fullmakt til å oppta lån til lånefond, men i praksis vil dette vel begrense seg til opptak av lån innenfor visse rammer.

Fullmakt til å oppta lån vil ikke nødvendigvis innebære en fullmakt til å pantsette virksomhetens aktiva. Men det må være adgang for deltakerne til å gi styret slik myndighet, jf § 27 nr 2 bokstav d). Det følger av § 27 nr 2 bokstav d) at det skal fremgå av vedtektene om styret ved lån eller på annen måte kan pådra deltakerne økonomiske forpliktelser.

4.4.4.6 Garantier

Kompetanse til å stille garanti må antas å ligge utenfor begrepet «drift og organisering». Men det kan ligge innenfor den myndighet som etter § 27 nr 2 bokstav d) eventuelt kan tildeles styret. I praksis vil det neppe være aktuelt med annen garantistillelse enn den som eventuelt gjelder ansattes lån o.l.

4.4.4.7 Enkeltvedtak

Interkommunale styrer skal som hovedregel ikke kunne tildeles kompetanse til å treffe enkeltvedtak eller fastsette forskrifter, «med mindre dette relaterer seg direkte til fellestiltakets drift og organisasjon - f.eks. å foreta ansettelser og treffe andre avgjørelser i personalsaker», jf NOU 1990:13 s. 203. Her heter det videre:

«Hvis det er aktuelt å gi styret slik myndighet utover dette, må det reguleres i særlov.»

Enkeltvedtak skal etter forvaltningsloven kunne påklages. For kommunale bedrifter vil kommunens klagenemnd kunne fungere som klageorgan for styrets vedtak. For interkommunale virksomheter må det etableres særskilte klageordninger. Det er imidlertid antatt at kontorkommunens klagenemnd kan fungere som klageorgan for det interkommunale styrets vedtak (jf departementets rundskriv mai 1994, H-12/94, om intern klage i kommuner og fylkeskommuner), men det må forutsettes at dette er nedfelt i vedtektene.

4.4.5 Virksomhetens daglige leder

4.4.5.1 Tilsetting av daglig leder

Det vil normalt være praktisk for interkommunal virksomhet av et visst omfang å ansette en daglig leder. Dersom styret er tildelt tilsettingsmyndighet etter § 24 nr 1, herunder myndighet til å tilsette daglig leder, vil styret kunne tilsette daglig leder og også inngå avtale om hans eller hennes arbeidsvilkår, herunder lønnsmessige forhold. Forutsetningen er at det er budsjettmessig dekning for tilsettingen på de aktuelle vilkår, og at vilkårene ikke fremstår som såvidt uvanlige i forhold til kommunal praksis at de bør behandles av kommunestyrene i de deltakende kommuner som politisk eller prinsipielt viktige.

4.4.5.2 Daglig leders kompetanse

Det er ikke gitt særlige regler i kommuneloven om den interkommunale virksomhets administrasjon. Som følge av at virksomheten er et fellestiltak for flere kommuner, vil virksomhetens daglige leder være direkte underlagt styret. Dette innebærer at det mellom daglig leder og styret vil være det direkte instruksjons- og rapporteringsforhold som man ellers finner i andre typer av selskaper.

Daglig leder vil også få sin kompetanse fra styret. Det vil da i stor utstrekning bero på en fortolkning av vedtektene hvilken myndighet styret kan delegere videre til daglig leder. Daglig leders kompetanse kan også fastsettes gjennom bestemmelser nedfelt i vedtektene.

4.4.6 Kompetanse/legitimasjon

4.4.6.1 Innledning

Det vises innledningsvis til fremstillingen foran under pkt. 4.3.5 om beslutnings- og representasjonskompetanse. Drøftelsen her er begrenset til å gjelde interkommunale virksomheter som er egne rettssubjekter.

Styret for en interkommunal virksomhet har, slik det fremgår av fremstillingen foran, ingen normalkompetanse nedfelt i kommuneloven, og dets beslutningskompetanse fremgår av vedtektene og fortolkningen av disse innenfor rammen av virksomhetens «drift og organisering».

For den respektive kommune har ordføreren representasjonskompetanse i prosessrettslig sammenheng. For interkommunale virksomheter vil dette ikke gjelde. Både prosessrettslig og annen kompetanse må derfor tildeles styret eller enkelte styremedlemmer ved særskilt vedtak.

4.4.6.2 Legitimasjon

Det vises om dette til det som er sagt foran under pkt. 3.5.

4.4.7 Rammene for styrets virksomhet

4.4.7.1 Kommunelovens økonomibestemmelser

4.4.7.1.1 Innledning - gjelder økonomibestemmelsene for den interkommunale virksomhet?

Økonomibestemmelsene i kommunelovens kap. 8 og 9 omhandler kommuners og fylkeskommuners budsjettering og økonomiforvaltning og regulerer ikke særskilt interkommunale virksomheter. Av kommunestyreloven av 1954 fulgte det at lovens økonomibestemmelser (lovens §§ 51 - 57) også gjaldt for de interkommunale selskapene, dersom deltakerne hadde ansvar for gjelden (kommunestyreloven § 65). Kravet om statlig godkjennelse av låneopptak (kommunestyreloven § 59) gjaldt også for disse virksomhetene.

Kommuneloven av 1992 har ingen tilsvarende bestemmelser. Det kan derfor reises spørsmål om økonomibestemmelsene gjelder for interkommunale virksomheter som er egne rettssubjekter.

Dette spørsmål er ikke undergitt generell drøftelse i forarbeidene. Det er imidlertid lite trolig at lovgiver har ment å unnta interkommunale virksomheter, der deltakerne har felles ansvar for virksomhetens forpliktelser, fra kommunelovens sentrale økonomibestemmelser. Til § 50 om låneopptak fremgår det av Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 295 at denne bestemmelse også skal gjelde for samarbeid etablert etter § 27. Dersom økonomibestemmelsene forøvrig ikke skulle gjelde for interkommunale sammenslutninger, ville det være naturlig å innta i loven at § 50 likevel skulle gjelde. Departementet har etter lovens vedtakelse lagt til grunn at lovens økonomibestemmelser gjelder for interkommunale styrer etablert etter § 27. Det vises også til departementets budsjett- og regnskapsforskrifter og -prinsipper for interkommunale virksomheter, jf forskriftenes § 1.

Det må etter dette legges til grunn at lovgiver har ment at kommunelovens økonomibestemmelser gjelder tilsvarende for interkommunale styrer etter § 27, så langt de passer.

4.4.7.1.2 Budsjettering og økonomiforvaltning

Som det fremgår av fremstillingen foran, er det ikke gitt særskilte regler i kommuneloven om interkommunale virksomheters budsjett og regnskap. For de interkommunale virksomheter som er så selvstendige at de fastsetter sine egne budsjetter, må de alminnelige bestemmelser nedfelt i kommuneloven gjelde tilsvarende, jf pkt. 4.2.4.2 og for kommunal bedrift under pkt. 4.3.6.1.

Etter kommuneloven § 44 skal det også utarbeides økonomiplan. I merknadene til forskrift om økonomiplan § 1 heter det bl.a.:

«Det stilles ikke krav om at det skal utarbeides særskilte økonomiplaner for (fylkes)kommunale bedrifter og inter(fylkes)kommunale sammenslutninger/ selskaper i henhold til denne forskrift. Det skal imidlertid også for disse enheter drives økonomiplanlegging, slik at en bl.a. kan anslå størrelsesorden på mellomværende mellom (fylkes)kommunale bedrifter/inter(fylkes)kommunale sammenslutninger/selskaper og fylkeskasse eller kommunekasse. Det skal utarbeides egen oversikt over tilskudd til/fra (fylkes)kommunale bedrifter og inter(fylkes)kommunale sammenslutninger/selskaper, jf § 3 med merknad. Det vises også til at gjelds- og garantiansvarsutviklingen for (fylkes)kommunale bedrifter og inter(fylkes)kommunale sammenslutninger/selskaper skal framgå, jf merknader til oversikten over arbeidskapital, langsiktig gjeld og fond og oversikten over utvikling i garantiansvar.»

Et særlig problem knytter seg til de interkommunale virksomheter og den statlige kontroll med budsjetteringen. Etter § 45 nr 4 skal departementet føre kontroll med lovligheten av kommunestyrets budsjettvedtak (myndigheten er delegert til fylkesmannen). Fylkeskommunens budsjetter skal ikke undergis en slik kontroll. Det kan stilles spørsmål ved om interkommunale virksomheters budsjetter også skal undergis lovlighetskontroll.

Det må antas at budsjettene til interkommunale virksomheter der det bare er kommuner som er deltakere, må undergis slik lovlighetskontroll. Det må også kunne legges til grunn at for virksomheter som bare har fylkeskommuner som deltakere, gjelder de samme regler som for deltakerne selv, budsjettene skal ikke lovlighetskontrolleres. Dersom både kommuner og fylkeskommuner er deltakere, er svaret ikke gitt. Utvalget er ikke kjent med om dette spørsmålet har vært gjenstand for vurdering i departementet. Det følger av § 48 nr 2 at midler innkommet ved salg av fast eiendom eller større kapitalgjenstander, ikke kan nyttes til å dekke løpende utgifter. Dersom interkommunale virksomheter med både kommunale og fylkeskommunale deltakere ikke skal innsende sine budsjetter til lovlighetskontroll, vil det være vanskelig å gjennomføre en kontroll fra departementets (fylkesmannens) side m.h.t. overholdelsen av dette prinsippet, som anses som en viktig del av det formuesbevaringsprinsipp som gjelder i kommunesektoren.

4.4.7.1.3 Lån og garantier

Det gjelder de samme grenser for låneopptak og garantiforpliktelser for interkommunale styrer som for kommunen ellers, jf §§ 50 - 51, jf pkt. 4.4.7.1. Det vises også her til fremstillingen foran under pkt. 4.2.4.2 og 4.3.6.1. Virksomheten kan bare benytte lånemidler til investeringer, til likviditetslån - som må gjøres opp på den måte kommuneloven foreskriver - og til konvertering av eldre gjeld. At disse bestemmelser blir overholdt, vil som regel fremgå av virksomhetens budsjett. Som det fremgår av fremstillingen foran, er det imidlertid for en del virksomheters vedkommende uklart hvorvidt budsjettet skal undergis en lovlighetskontroll. All den stund opptak av lån ikke kan gjennomføres uten etter forutgående godkjennelse av statlige myndigheter (departementet eller fylkesmannen etter delegasjon), vil det likevel kunne være mulig å føre en viss kontroll med dette, ved at det av lånevedtakene skal fremgå til hvilket formål lånet tas opp.

Forbudet i § 51 nr 1 i.f. mot å stille garanti for forpliktelser som er knyttet til næringsvirksomhet, gjelder også for interkommunale styrer.

For å kunne gi garanti, krever kommuneloven § 51 at det foreligger en «særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse». Når loven åpner adgang for å garantere for ansattes økonomiske forpliktelser (§ 51 nr 3), må det være presumert at det foreligger en slik interesse i disse tilfellene. For interkommunale styrer vil interessen i såfall ikke være knyttet til den enkelte kommune eller fylkeskommune, men til den virksomheten som deltakerne driver i fellesskap.

Enten det interkommunale styret tar opp lån eller gir garantier, gjelder kommunelovens bestemmelser om at slike vedtak skal godkjennes av departementet. Når det gjelder rent kommunale lån og garantier, er denne godkjennelsesmyndigheten delegert til fylkesmannen, mens det er departementet som behandler saker som gjelder fylkeskommunen. For interkommunale virksomheters vedkommende har departementet inntatt det standpunkt at dersom en av deltakerne er en fylkeskommune, vil godkjennelsesmyndigheten fremdeles ligge i departementet.

Når den statlige myndighet vurderer om godkjennelse skal gis, vil vurderingstemaet ikke bare være i hvilken utstrekning virksomheten selv har evne til å betjene det konkrete lån eller tåle at et garantiansvar blir aktuelt. Det kan også være nødvendig å trekke inn deltakernes økonomiske evne. Spesielt vil det kunne være tilfelle der den virksomhet det lånes til, vil kunne være risikoutsatt.

4.4.7.1.4 Gjeldsinndrivelse m.v.

Etter kommuneloven § 55 kan en kommune eller fylkeskommune ikke tas under konkurs eller åpne gjeldsforhandling etter konkursloven. Dersom en kommune ikke klarer å møte sine økonomiske forpliktelser, skal det treffes vedtak om betalingsinnstilling etter § 56 og fordringene dekkes etter bestemmelsene i § 57, se foran under pkt. 4.2.4.2.

En kreditor som ikke får dekket sitt tilgodehavende av styret for den interkommunale virksomhet, kan gjøre sin fordring gjeldende overfor deltakerne. En konkurslignende situasjon vil derfor uansett bare vanskelig kunne tenkes for et interkommunalt foretak, og utvalget ser ikke grunn til å problematisere dette spørsmål nærmere her.

4.4.7.2 De ansattes rettigheter

4.4.7.2.1 Innledning

For en interkommunal virksomhet som er et eget rettssubjekt, vil virksomheten selv være arbeidsgiver for de ansatte. Men det er antatt i forarbeidene at en deltakerkommune (i praksis vil det som regel være kontorkommunen) skal kunne påta seg arbeidsgiverfunksjonen for virksomheten. I Ot.prp. nr 42 (1991-92) heter det på s. 112 om dette bl.a.:

«Som Kommunelovutvalget finner departementet at det ikke bør åpnes adgang til å legge styrekompetanse til én kommune/fylkeskommune, slik at denne utøver kompetanse på vegne av de øvrige. Dette innebærer en type fraskrivelse av ansvar og innflytelse som må anses uheldig. Departementet mener imidlertid at det uten å fravike dette prinsipielle utgangspunkt kan åpnes for at en saklig avgrenset del av styrekompetansen legges til én kommune/fylkeskommune, dersom særlige praktiske hensyn gjør seg gjeldende. Dette vil gi adgang til f.eks. å legge arbeidsgiverfunksjonen til vertskommunen. Departementet vil imidlertid presisere at adgangen til å legge en begrenset del av styrekompetansen til en av de samarbeidende kommuner/fylkeskommuner bare gjelder i klare unntakstilfeller.»

Det er noe uklart hva departementet her legger i begrepet «arbeidsgiverfunksjonen», og hvordan arbeidstakernes forhold til denne kommunen er å forstå i forhold til lønnsreglement, representasjonsrett osv. Slike spørsmål løses ikke av lovteksten eller forarbeidene, og bør være av de ting som deltakerne eventuelt blir enige om forut for overdragelsen av arbeidsgiveransvaret til en av deltakerne.

4.4.7.2.2 De ansattes representasjon i styret

For kommunale bedrifter etablert etter kommuneloven § 11 kan det bestemmes at styrets medlemmer helt ut skal kunne velges av administrasjonssjefen, av de ansatte eller av brukerne. En slik generell delegasjonshjemmel er ikke oppstilt i § 27, og det fremgår også av forarbeidene at selv om deltakerne har en viss grad av frihet til å bestemme hvorledes styret skal sammensettes, jf § 27 nr 2 boksav a), er det en forutsetning at de skal ha minst en representant hver i styret.

Det er imidlertid ikke tvil om at de ansatte skal kunne ha representanter i styret, jf Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 280. Som en følge av de samme prinsipper som fører til at styrefunksjonen ikke fullt ut kan overlates til de ansatte, må det antas at et flertall av styremedlemmene må velges av deltakerne selv.

De ansattes representanter i styret vil som utgangspunkt ha fulle rettigheter og plikter som styremedlemmer. Særlige spørsmål om habiliteten vil imidlertid kunne oppstå i saker som direkte angår f.eks. de ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Det gjelder ingen regel om automatisk inhabilitet i slike situasjoner. Ansattes representasjon i interkommunale styrer er ikke lovfestet, og det vil være nødvendig for deltakerne å avklare habilitetsspørsmålene i forbindelse med en eventuelt vedtektsfesting av at de ansatte skal ha representanter i styret. Det kan reises spørsmål ved om de ansattes representanter må fratre når styret behandler saker som er omhandlet i § 26 nr 2. Utvalget tar ikke stilling til det, men det kan neppe være tvil om at det vil være adgang til å innta en slik bestemmelse i vedtektene.

4.4.7.2.3 Møterett i nemnder

Representanter for de ansatte har etter § 26 i kommuneloven møterett i alle kommunale nemnder, når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen og fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Den mulige interessekonflikt som kan tenkes å eksistere mellom de ansatte som har sitt arbeide i en kommunal bedrift og de øvrige kommunalt ansatte, vil ikke være like aktuell i den interkommunale virksomheten. Det er derfor naturlig å legge til grunn at dersom de ansatte har representanter i styret i henhold til virksomhetens vedtekter, vil de ikke ha møterett i styret basert på en analogi fra § 26. Dersom de ansatte ikke er representert i styret, vil de formodentlig ha møterett i de tilfelle som er nevnt i § 26. Dette er best i samsvar med den begrunnelse som er gitt i Ot.prp. nr 42 (1991-92) både for muligheten til å gi de ansatte styrerepresentasjon i driftsstyrer (styrer etablert etter §§ 11 og 27) og for den begrunnelse som er gitt for å gi de ansatte møterett i andre nemnder, se s. 93 flg.

Det må imidlertid antas at representanter for de ansatte i deltakerkommunene uansett ikke har møterett i styret.

4.4.7.2.4 Partssammensatt utvalg

Det vil i hver deltakerkommune være ett eller flere partssammensatte utvalg, men for interkommunale virksomheter som er egne rettssubjekter, vil disse virksomhetenes ansatte ikke omfattes av slike utvalg. Det er mulig dette kan stille seg annerledes dersom en av deltakerkommunene er tillagt arbeidsgiverfunksjonen, slik at vedkommende kommunes partssammensatte utvalg også fungerer som utvalg i forhold til virksomhetens ansatte. Dette vil bero på den avtale som er inngått mellom deltakerne.

Det vil ikke være noe i veien for at det for den interkommunale virksomhet etableres et partssammensatt utvalg til behandling av den type saker som kan høre inn under § 25.

4.4.7.3 Andres møte- og talerett

Ordførerens og administrasjonssjefens møte- og talerett i nemnder, slik disse rettighetene er nedfelt i kommuneloven, kan ikke antas å gjelde tilsvarende i interkommunale styrer. Det kan imidlertid ikke være noe i veien for å regulere spørsmålet om møterett i vedtektene for virksomheten.

Daglig leder av den interkommunale virksomheten har ikke nedfelt hverken møterett eller -plikt i loven, men vedkommendes forhold i slike spørsmål vil kunne reguleres i vedtektene. Det må også antas å ligge innenfor begrepet «drift og organisering» å gi daglig leder møterett/møteplikt i styret, slik at styret kan vedta dette uavhengig av om spørsmålet er regulert i vedtektene.

4.4.7.4 Regnskap og revisjon - tilsyn og kontroll

4.4.7.4.1 Regnskap og revisjon

Kommunenes regnskapsplikt er ikke direkte nedfelt i kommuneloven, men kan sies å følge både av sedvane og være forutsatt i loven. Således er kommunene etter § 24 nr 2 pålagt å ansette en regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet. Etter lovens § 60 nr 9 kan departementet fastsette forskrifter bl.a. om regnskapsføring, og det er også gjort i budsjett- og regnskapsforskriftene av 27. oktober 1993.

Når det gjelder de interkommunale virksomheter, er regnskapsplikten for disse heller ikke nedfelt direkte i loven, men i likhet med hva som gjelder for kommunene, må det kunne hevdes at regnskapslikt følger av sedvane. Forskriftene om kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper er også i stor utstrekning gjort gjeldende for interkommunale virksomheter, således f.eks. forskriftens § 13 om regnskapsføring.

Det er opp til deltakerne selv å sørge for en tilfredsstillende revisjon av virksomhetens regnskaper. Revisjonen kan legges til en av deltakerkommunenes revisjon. Dette fremgår av revisjonsforskriften (forskrift 13. januar 1993) § 4 der det i annet ledd i.f. heter: «Revisjonen skal videre utføre revisjonsarbeidet i interkommunalt foretak der det blir bestemt.» På bakgrunn av at kommuneloven selv ikke regulerer revisjonsspørsmålet, står imidlertid deltakerne fritt til å engasjere private revisorer til revidering av virksomhetens regnskaper.

Departementet har i en uttalelse av 18. februar 1994 til fylkesmannen i Østfold uttalt at virksomhetens regnskap må behandles av deltakernes egne organer, kommunestyre/fylkesting.

4.4.7.4.2 Tilsyn og kontroll

Kommuneloven § 60 om internt tilsyn og kontroll gjelder ikke for interkommunale virksomheter. Deltakernes egne kontrollutvalg har bare kompetanse i forhold til den enkelte kommune. I uttalelse 18. februar 1994 til fylkesmannen i Østfold sier departementet om dette bl.a.:

«Dette innebærer imidlertid ikke at deltakerkommunene er uten ansvar for å føre tilsyn med den virksomhet som skjer i regi av en interkommunal sammenslutning som er organisert med et eget styre etter § 27. Dette følger av at det øverste tilsynsorgan i kommunen er kommunestyret. Når kommunestyret delegerer utøvelsen av en virksomhet til et interkommunalt styringsorgan, blir det ikke dermed fri sitt ansvar for å føre tilsyn med denne del av sin virksomhet. Men loven regulerer ikke nærmere hvordan dette tilsynet i praksis skal skje.

Med mindre annet er avtalt ligger tilsynsansvaret til de deltakende kommuners kommunestyrer i fellesskap. Spørsmålet blir i hvilken grad kommunen kan avtale andre organer, f.eks. et særskilt (felles)organ som skal ha ansvar for å føre tilsyn med sammenslutningen på vegne av kommunestyrene.

Et slikt organ ville imidlertid være omfattet av bestemmelsene i § 27. Det er ikke adgang til å delegere myndighet til interkommunale organer uten at § 27 kommer til anvendelse. Til slike organer kan det bare delegeres myndighet til å stå for virksomhetens «drift og organisering». Det ansvar kommunestyrene har for å føre tilsyn med det interkommunale styrets virksomhet vil ikke falle inn under dette begrepet. Kommunestyrene kan derfor ikke etablere et felles kontrollorgan for den interkommunale sammenslutningen.

Dette vil imidlertid trolig ikke føre til store problemer i praksis. Den enkelte kommunes kontrollutvalg vil ha myndighet til å føre kontroll med kommunens forbindelse/«kobling» med den interkommunale sammenslutning. Kontrollutvalget vil kunne føre tilsyn med at kommunens interesser overfor sammenslutningen ivaretas. Dersom kommunen gir tilskudd til, eller får tilskudd fra sammenslutningen, vil kontrollutvalget kunne føre kontroll med at dette skjer etter forutsetningene. Også ellers vil kontrollutvalget i forbindelse med utøvelsen av forvaltningsrevisjon ha myndighet til å føre tilsyn med om kommunen får de ytelser og den nytte av samarbeidet som kommunestyret har forutsatt - om den har nytte av det i tilstrekkelig grad. Dersom kontrollutvalget finner at så ikke er tilfelle må det kunne gi rapport til kommunestyret om at det f.eks. ikke lenger anser det for gagnlig for kommunen å delta i samarbeidet.»

4.4.7.5 Saksbehandlingsregler - rettssikkerhet

4.4.7.5.1 Forholdet til forvaltningsloven

Et interkommunalt styre etablert etter kommuneloven § 27 vil være et «organ for stat eller kommune» i forvaltningslovens forstand. Forvaltningslovens regler om saksbehandling, inhabilitet, taushetsplikt osv. gjelder derfor for styret. Om klage heter det i forvaltningsloven § 28 annet ledd:

«For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner, er klageinstansen kommunestyret eller fylkestinget eller særskilt klagenemnd oppnevnt av dette. Departementet er likevel klageinstans når vedtak er truffet av kommunestyret eller fylkestinget. Vedkommende statlige organ er klageinstans når vedtak er truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan».

Bestemmelsen regulerer ikke særskilt klageadgangen der vedtak er fattet av et interkommunalt styre, men slike styrer vil være forvaltningsorganer etter forvaltningsloven.

Selv med deres begrensede kompetanse, er det klart at også interkommunale styrer i en viss utstrekning kan komme til å fatte vedtak som etter sin art vil omfattes av klagebestemmelsen i forvaltningsloven. Det gjelder f.eks. i de tilfeller der styret har fått myndighet til å fatte vedtak i personalsaker.

I departementets rundskriv av mai 1994 om intern klage i kommuner og fylkeskommuner, H-12/94, uttaler departementet om dette bl.a.:

«Etter departementets oppfatning er det to aktuelle alternativer for hvilket organ som skal være klageinstans i disse tilfellene. Det første alternativet er at klager behandles av vertskommunens klageorgan, og det andre alternativet er at det etableres et eget klageorgan for den interkommunale virksomheten».

Nærmere bestemmelser om dette bør nedfelles i vedtektene.

4.4.7.5.2 Kommunelovens regelverk - saksbehandling og klage

Kommunelovens kap. 6 om saksbehandlingsregler i folkevalgte organer gjelder også for interkommunale styrer, dersom ikke «kommunestyret, fylkestinget eller oppnevningsorganet bestemmer noe annet», jf § 29 i.f. Dette innebærer at deltakerne må bli enige om hvorvidt saksbehandlingsreglene skal gjelde eller ikke, og dersom intet er uttalt i vedtektene om dette, vil kap. 6 gjelde.

I flere av saksbehandlingsbestemmelsene heter det at en nærmere angitt regel gjelder såfremt annet ikke er bestemt av kommunestyret eller fylkestinget. For interkommunale styrer gjelder da at samtlige deltakere ved deres respektive kommunestyrer eller fylkesting må ha blitt enige om «noe annet» dersom ikke den angjeldende regel skal gjelde. For virksomheter som har et forretningsmessig preg, vil det f.eks. kunne være formålstjenlig at møtene avholdes for lukkede dører (§ 31) selv om dette ikke i det enkelte tilfelle vil være påbudt.

Selv om deltakerne kan fastsette andre saksbehandlingsregler enn de som er nedfelt i kommuneloven, kan de ikke fastsette regler i strid med prinsippene i forvaltningsloven, jf foran.

4.4.7.5.3 Offentlighetsloven

Offentlighetsloven har det samme anvendelsesområde som forvaltningsloven, og de interkommunale styrers dokumenter vil derfor omfattes av offentlighetsloven. Det innebærer at dokumentene er offentlige i den utstrekning de ikke kan eller skal unntas etter bestemmelsene i offentlighetsloven selv. Det vises til fremstillingen foran under pkt. 4.3.6.6.

4.4.7.5.4 Sivilombudsmannsloven

Selv om den interkommunale virksomheten ikke inngår som en del av de deltakende kommuner, er det neppe tvilsomt at slike virksomheter som utgangspunkt inngår i den offentlige forvaltning. Virksomheten vil derfor i prinsippet falle inn under ombudsmannens arbeidsområde. Det vises til fremstillingen foran under pkt. 4.3.6.6.

4.4.8 Uttreden og oppløsning

Vedtektene for et interkommunalt styre skal etter § 27 nr 2 e) inneholde bestemmelser om uttreden og oppløsning. Selv om slike særlige bestemmelser er vedtektsfestet, er kommunedeltakeren gitt en alminnelig rett til å tre ut etter § 27 nr 3. Av denne bestemmelse fremgår bl.a. at:

• Den enkelte kommune kan «i alle fall med ett års skriftlig varsel» si opp sitt deltakerforhold og kreve seg utløst.

• Utløsningssummen fastsettes til andelens nettoverdi ved oppsigelsesfristens utløp, men ikke til mer enn verdien av de midler vedkommende kommune har skutt inn.

• Den uttredende kommune fortsetter å hefte for den gjeld som hvilte på styret på det tidspunkt uttreden finner sted.

Deltakerkommunene kan etter dette påberope seg rett til uttreden selv om det ikke er avtalt noe i vedtektene om oppsigelsesfrist, utløsningssum m.v.

Det fremgår ikke av lovteksten om det kan vedtektsfestes annen oppsigelsesfrist og rett til økonomisk oppgjør enn den som følger av § 27 nr 3. Kommunelovutvalget viser i sin begrunnelse til selskapslovens bestemmelser om uttreden, og til den avtalefrihet slike selskaper har, jf NOU 1990:13 s. 417. Videre heter det: «Bestemmelsen i pkt. 2 e) sikrer at dette spørsmål er regulert i vedtektene for det interkommunale styre, og dette må være den klart foretrukne måte å løse disse problemer på.»

Uttalelsene videre synes å indikere at § 27 nr 3 er ment som en sikkerhetsventil dersom ikke annet er avtalt.

I Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 281 heter det imidlertid at § 27 nr 3 «fastsetter visse minsterettigheter for de deltakende kommuner/fylkeskommuner som vedtektene ikke kan innskrenke».

Om oppsigelsesfrist sies det uttrykkelig i NOU 1990:13 s. 204 jf s. 417, at den lovfestede rett til å tre ut etter oppsigelsesfrist på ett år gjelder selv om lengre frist er vedtektsfestet. Sett i sammenheng med Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 281, jf over, må det antas at lovgiver har ment at vedtektene ikke kan binde deltakerne til en lengre oppsigelsesfrist enn ett år.

Når det gjelder utløsningssum heter det i NOU 1990:13 s. 204:

«Utvalget finner det ellers nødvendig å lovfeste visse bestemmelser om de økonomiske forhold ved enkeltmedlemmers uttreden, siden det i slike situasjoner lett vil kunne oppstå uklarhet. Dette gjelder særlig spørsmål om hvilke økonomiske krav som den uttredende deltaker kan stille. For å få en enkel og klar regel, og som tar tilstrekkelig hensyn til de gjenværende deltakere, foreslår utvalget at utløsningssummen settes lik nettoverdien av de midler som den uttredende har skutt inn, men ikke til mer enn verdien av de midler vedkommende kommune eller fylkeskommune har skutt inn pr. innskuddstidspunktet.»

Forarbeidene er lite opplysende om det er adgang til å avtale utløsning etter andre prinsipper. Kommunelovutvalgets generelle henvisning til avtalefrihetens fordeler, synes imidlertid å indikere at det er ment å la vedtektene fastsette andre utløsningsprinsipper enn etter § 27 nr 3. Denne forståelse legges også til grunn i Overå/Bernt: «Kommuneloven med kommentarer» (1993) s. 186:

«Bestemmelsene i vedtektene om uttreden og oppløsning bør også inneholde bestemmelser om det økonomiske oppgjør. Slike bestemmelser vil i utgangspunktet gå foran de generelle regler om dette i nr 3 første avsnitt annen setn.»

Når det gjelder den uttredende kommunes ansvar for virksomhetens (styrets) gjeld, følger det av alminnelige selskapsrettslige regler at den uttredende kommune fortsetter å hefte for den gjeld som det interkommunale styret måtte ha på det tidspunkt da uttreden finner sted. Dette er også regelen fastsatt i § 27 nr 3, annet ledd. Forholdet til kreditorene kan ikke ensidig avtales deltakerne imellom på en slik måte at kreditorene kommer dårligere ut enn alminnelige obligasjonsrettslige regler tilsier.

Etter nr 3 siste ledd kan oppsigelse av en avtale om interkommunalt styre bringes inn for departementet. «Departementet kan gi pålegg om at samarbeidet skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom eller inntil videre, hvor samfunnsmessige interesser eller hensynet til samarbeidende kommuner tilsier det.» Bestemmelsen er en logisk forlengelse av § 27 nr 1 annet ledd hvoretter Kongen kan gi pålegg om opprettelse av et interkommunalt styre.

I Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 281 heter det: «Ved departementets vurdering av om pålegg om fortsatt samarbeid bør gis, skal det ikke bare legges vekt på økonomisk belastning og ulempe for den kommune som ønsker å tre ut, men også på konsekvensen for de øvrige deltakere og for publikum.»

Det følger av § 27 nr 2 bokstav e) at vedtektene også skal inneholde bestemmelser om oppløsning av samarbeidet. Dersom vedtektene ikke sier annet eller andre forhold tilsier det, må det legges til grunn at en så viktig beslutning krever enstemmighet blant deltakerne. Uten særlig grunnlag for det, kan ikke den enkelte deltaker forlange samarbeidet oppløst, men er henvist til selv å kunne tre ut av samarbeidet. Etter alminnelige obligasjonsrettslige prinsipper (mislighold, bristende forutsetninger) kan det likevel tenkes at en deltaker har rett til å kreve virksomheten oppløst.

Ved oppløsning av samarbeidet vil hver deltaker ha krav på å få utdelt det som svarer til vedkommendes nettoandel i virksomheten. Deltakerne vil også etter oppløsning og avvikling av virksomheten hefte overfor kreditorer som ikke har fått dekning ved avviklingen, med mindre annet avtales med den enkelte kreditor.

Det må antas at departementets myndighet til å kreve samarbeidet fortsatt etter § 27 nr 3 tredje ledd i.f. også må gjelde der partene er enige om å oppløse samarbeidet, jf bestemmelsen i § 27 nr 1 annet ledd. En annen sak er at det i praksis vil måtte foreligge en meget stor overvekt av samfunnsmessige hensyn som krever fortsatt samarbeid, for at departementet skal benytte en slik hjemmel.