6 Organisasjonsformer i praksis - utbredelse og erfaringer

6.1 innledning

Utvalget har i kap. 4 og 5 redegjort for hvilke organisasjonsalternativer som finnes for kommunal og fylkeskommunal virksomhet. I dette kapitlet vil utvalget gjøre nærmere rede for hvilke organisasjonsformer som blir brukt i praksis og kommunenes erfaringer med disse.

Fremstillingen bygger på de undersøkelser som det er gjort rede for nedenfor supplert med den erfaring og de inntrykk utvalgets medlemmer selv sitter inne med på området.

I samsvar med mandatets pkt. 6 har utvalget søkt å kartlegge omfanget av kommuners og fylkeskommuners etablering av privatrettslige sammenslutninger for forskjellige typer av virksomheter. På bakgrunn av at det var relativt kort tid siden kommuneloven av 1992 trådte i kraft, har utvalget ment at en kartlegging ville si mer om hvorledes kommunene og fylkeskommunene organiserte sin virksomhet etter den tidligere kommunestyrelov, enn hvorledes de ønsket å organisere den med de muligheter som nåværende lov gir. Enn videre kom utvalget i arbeid før endringene i særlovgivningen for kommuner og fylkeskommuner var behandlet i Stortinget og trådt i kraft. På denne bakgrunn fant utvalget det ikke riktig å nedlegge et betydelig arbeid når det gjaldt denne delen av mandatet. Utvalget engasjerte imidlertid forsker Jarle Weigård ved NORUT Samfunnsforskning A/S til å foreta en undersøkelse av et mindre antall kommuner og fylkeskommuner (8 kommuner av forskjellig størrelse og 2 fylkeskommuner) og deres valg av og erfaring med organisasjonsformer for forskjellige typer av virksomhet. Undersøkelsen ble foretatt i 1993 («Weigård, 1993») og ble gjennomført ved telefonintervjuer av nøkkelpersoner i de aktuelle kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget forela også tilsvarende spørsmål for fylkesmennene, og fikk svar fra ni fylkesmenn. Med en del av svarene fulgte som vedlegg uttalelser fra kommunene i fylket.

Utvalget har i tillegg hatt tilgang på to tidligere foretatte undersøkelser:

1.NIBR-rapport 1991:22 - «Interkommunalt samarbeid - et alternativ til kommunesammenslåing?» Rapporten er utarbeidet av Jarle Weigård og gir en beskrivelse av ulike typiske trekk ved det interkommunale samarbeidet slik det var organisert i perioden for undersøkelsen, 1990/91 («Weigård, 1991»).

2.«Kommunal tjenesteyting mellom liberalistisk retorikk og praktiske realiteter» - en rapport utarbeidet av Atle Midttun, Handelshøyskolen BI, og avgitt i november 1992. Undersøkelsen kartlegger og søker forklaring på organisatoriske endringer i den avgiftsbaserte kommunale tjenesteyting i de 25 største kommuner i landet («Midttun, 1992»).

6.2 Organisasjonsformer for virksomhet som drives av én kommune eller fylkeskommune

6.2.1 Kommunal etat

Midttuns undersøkelse («Midttun, 1992») viser at den avgiftsbaserte tjenesteyting som han konsentrerer sin undersøkelse omkring (vann/avløp, renovasjon, parkering, kinoer, havnevesen og energiverk), i stor utstrekning er organisert som en del av en kommunal etat med et utvalg som styringsorgan. Nesten 50 % av disse virksomhetene var organisert slik. Det var særlig fremtredende for virksomheter som vann/avløp, parkering og kinodrift der organisering innen kommunal etat lå på henholdsvis 84 %, 76,5 % og 64 %.

6.2.2 Kommunal bedrift - § 26 i kommuneloven av 1954/§ 11 i kommuneloven av 1992

I Midttuns materiale er ca 20 % av de avgiftsfinansierte tjenestetypene organisert som kommunal bedrift. Dette er en særlig vanlig organiseringsform for havner og energiverk.

Av Weigårds undersøkelse («Weigård, 1993») fremgår at kommunal bedrifts-formen også benyttes til andre typer av virksomheter, som f.eks. kulturhus og sandforretning. I noen kommuner utgjør også kommunens skogeiendommer en slik bedrift. Det eksisterer enn videre både vann- og avløpsverk og renovasjonsordninger som er organisert som kommunale bedrifter. Havnene er, som nevnt over, i stor utstrekning organisert som kommunal bedrift, men da med styrer etablert etter § 12 første ledd i lov av 8. juni 1984 nr 51 om havner og farvann (havneloven). En stor bykommune opplyser at både kino, parkeringsselskap, renholdsverk og havnen er etablert som kommunale bedrifter med egne styrer etter kommuneloven § 11. Denne kommunen har imidlertid også noen av sine betydeligste virksomheter innen teknisk sektor organisert som en del av en kommunal etat med et utvalg etablert etter kommuneloven § 10 som styrende folkevalgt organ, i tillegg til at den deltar i interkommunalt samarbeid for å løse kommunale oppgaver.

6.2.3 Aksjeselskap

Mange kommuner har aksjeselskaper som er 100 % eiet av kommunen. Det kan f.eks. dreie seg om kommunale energiverk, tomteselskaper, selskaper med næringsutvikling eller utleie av industri- eller kontorbygg som formål, og vernede bedrifter. Det materialet som utvalget har innhentet fra fylkesmennene, støtter opp om dette bildet - både når det gjelder omfanget av heleide, kommunale aksjeselskaper og når det gjelder hvilke formål disse selskapene har. Der er også eksempler på at store kommuner eier sine egne transportselskaper (rutebilselskaper og sporvognselskaper) organisert som aksjeselskap.

6.2.4 Stiftelser

I de senere år har det vært en økning i tallet på stiftelser der kommuner har bidratt med grunnkapitalen, har vært initiativtaker på annen måte, oppnevner styremedlemmer eller på annen måte engasjerer seg i driften. Når en kommune engasjerer seg i en stiftelse, er det ofte sammen med private interesser, og stiftelsen vil vanligvis ha et eller annet ideelt formål, så som sosialt, kulturelt, undervisning m.v. Det er sjelden at kommuner engasjerer seg i næringsdrivende stiftelser. Et unntak gjelder likevel for næringsdrivende stiftelser som har til formål å skaffe særskilte grupper bolig, så som ungdom, eldre, flyktninger eller personale ved kommunale institusjoner. Det er også tilfeller hvor vernede bedrifter er organisert som stiftelser.

6.2.5 Utviklingstendenser

Det har i de senere år gjort seg gjeldende en forskyvning når det gjelder hvilke organisasjonsformer som benyttes. Kommunale virksomheter er i større utstrekning enn tidligere blitt skilt ut fra kommunen og lagt til egne juridiske personer, så som aksjeselskaper. Utvalgets inntrykk er imidlertid at utviklingen ikke kan sies å ha vært dramatisk, og heller ikke helt entydig. Midttuns undersøkelser viser at det av 144 virksomheter som drev kommunal tjenesteyting og som var integrert i en vanlig kommunal etat med kommunalt fast utvalg som styringsorgan, var organisasjonsformen over en 7-års periode opprettholdt for 124 av dem. Endringene var målt over 7-årsperioden 1985-1992. For 20 virksomheter hadde det skjedd en organisasjonsmessig endring, hvorav for 16 av dem i retning av en friere organisasjonsform med løsere tilknytning til de sentrale, kommunale organer. Midttun peker på at «det har i det typiske tilfelle dreiet seg om små endringer i små trinn, f.eks. fra forvaltningsenhet til særbedrift og/eller fra særbedrift til offentlig eide aksjeselskaper. Det er bare ett eksempel på full privatisering, dvs. endring fra organisasjonsmodeller med offentlig kontroll til full privat eiendomsrett....» («Midttun, 1992», s. 15)

6.3 interkommunale virksomheter

6.3.1 Innledning

Av Weigårds første undersøkelse («Weigård, 1991») fremgår at over 60 % av samarbeidsavtalene var hjemlet i særlovgivningen. Disse avtalene gjaldt særlig undervisnings- og helsesektoren, men særlovgivningen var også et aktuelt hjemmelsgrunnlag for oppgaver innen f.eks. forurensning og brannvern.

Den tidligere kommuneloven § 27 om interkommunalt samarbeid var hjemmelsgrunnlaget for etablering av mellom 20 og 30 % av samarbeidet. Særlig var denne organiseringsformen meget benyttet innenfor vann, avløp, renovasjon og annet kommunalteknisk samarbeid, energiforsyning og næringspolitiske tiltak.

Aksjeselskapsformen var benyttet i noe over 10 % av tilfellene og syntes å være særlig aktuelt på samferdselssektoren, energisektoren og innenfor næringspolitisk samarbeid.

Stiftelsene representerte bare 2 % av tiltakene og gjaldt særlig ideelle virksomheter, så som stiftelser med utdannings- og kulturformål (museer, teatre), men det fantes også næringspolitiske tiltak som var organisert som stiftelser.

6.3.2 Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven/særlovgivningen

De aller fleste kommuner deltar i ett eller flere interkommunale samarbeidstiltak organisert etter den tidligere kommuneloven § 27 eller etter særlovgivningen. De virksomheter som særlig er aktuelle, er, som nevnt foran, tiltak innenfor vann, avløp og renovasjon og innenfor brannvern, energiforsyning og næringsmiddelkontroll. I tillegg deltar mange kommuner i interkommunalt samarbeid organisert på denne måten innenfor så forskjellige områder som kultur-, reiselivs- og helsesektoren. Både små og store kommuner og fylkeskommuner deltar i interkommunalt samarbeid etter § 27 eller særlovgivningen.

Utvalget er også kjent med at det forekommer interfylkeskommunale tiltak, men dette er neppe en utbredt organiseringsform.

Som utvalget skal komme nærmere inn på i pkt. 6.3.4 kan det for øvrig i de konkrete tilfellene være uklart om et interkommunalt samarbeid er etablert med grunnlag i den tidligere kommuneloven § 27 (nåværende lovs § 27) eller som et selskap med begrenset ansvar, jf aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1.

6.3.3 Aksjeselskap

Aksjeselskapsformen har fått en større utbredelse som organiseringsform for interkommunale virksomheter i de senere år. Samtlige kommuner i Weigårds undersøkelse fra 1993 er deltaker i ett eller flere aksjeselskap sammen med andre kommuner og/eller fylkeskommuner. Fremdeles synes det å være slik at denne samarbeidsformen er særlig aktuell på

• samferdselssektoren - ikke bare når det gjelder rene trafikkselskaper, men også når det gjelder bro- og tunnelselskaper og flyhavner. Mange reiselivstiltak er også organisert på denne måten.

• Eneregisektoren og

• næringspolitisk sektor. Her er det aktuelt med aksjeselskapsformen både til rene næringsutviklingsselskap, selskaper som driver med utleie av industri- eller kontorbygg og til vernede bedrifter både innenfor sysselsettingssektoren og innenfor PU-sektoren.

Også fylkeskommuner deltar i aksjeselskap sammen med andre kommuner/fylkeskommuner - særlig praktisk er samarbeid i aksjeselskapsformen for trafikkselskapenes vedkommende.

6.3.4 Interkommunalt selskap med begrenset ansvar, jf aksjelovens § 18-2 første ledd nr 1

Det er utvalgets inntrykk at interkommunale selskaper med begrenset ansvar som med hjemmel i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 er holdt utenfor aksjeloven, har ganske stor utbredelse. Dette gjelder særlig innenfor infrastrukturen, så som energiverk og selskaper på det kommunaltekniske område, f.eks. vann og renovasjon.

Betegnelsen «andelslag» blir fra tid til annen brukt som betegnelse på interkommunalt selskap med begrenset ansvar. Begrepsbruken er imidlertid ikke klar, og det er utvalgets inntrykk at det fra tid til annen kan være uklart om det som betegnes som et «andelslag» dekker et selskapsforhold med begrenset eller ubegrenset deltakeransvar. Dette henger bl.a. sammen med at deltakerkommunen ikke sjelden har garantert for selskapets lån og/eller underskudd, og selve ansvarsformen kan da være uklar. I tillegg kommer at betegnelsen «andelslag» ikke har noe klart lovfestet innhold hverken i aksjelovgivningen eller kommunallovgivningen, og derfor ikke i loven er knyttet til noen bestemt ansvarsform.

Den uklarhet som utvalget peker på i avsnittet over, kan innebære at det som av deltakerne blir betegnet som «andelslag» ikke nødvendigvis behøver å være et selskap med begrenset ansvar, men kan være et selskap hvor det er avtalt ubegrenset deltakeransvar.

6.3.5 Stiftelser

Det er utvalgets inntrykk at det ikke er vanlig at kommuner/fylkeskommuner går sammen om å organisere virksomhet i form av stiftelser. I den grad kommuner eller fylkeskommuner er engasjert i stiftelser, vil det vanligvis være sammen med private interesser, jf pkt. 6.4.

6.4 Former for samarbeid med private

Når kommuner eller fylkeskommuner skal samarbeide med private om en virksomhet, vil dette vanligvis være i aksjeselskaps form. Slike samarbeid strekker seg over et vidt spekter av virksomhetstyper. I praksis er det etablert flere energiverk som både har kommunale og private aksjeeiere. Det samme gjelder en del selskaper innen reiselivssektoren og næringsutvikling, herunder utleie av industri- eller kontorbygg. Ikke sjelden er en lokal bank en sentral samarbeidspartner i slike aksjeselskaper.

Det er også eksempler på at virksomheter med ideelt formål, så som innen kultur og idrett er organisert som aksjeselskap med kommunale og private deltakere. Det er også eksempler på at fylkeskommuner er deltakere i aksjeselskap der det også er private aksjeeiere. Eksempler på dette har man innen samferdselssektoren, men det er også eksempler på slike aksjeselskaper innen f.eks. næringsutvikling og kultur (teater).

Så langt utvalget kjenner til, har ikke kommuner eller fylkeskommuner inngått samarbeid med private gjennom et ansvarlig selskap eller kommandittselskap etter selskapsloven.

Som nevnt foran i pkt. 6.2.4, vil ofte kommuner og fylkeskommuner etablere stiftelser sammen med private organisasjoner eller andre private interesser. Dette er særlig innenfor ideell virksomhet, så som høyere undervisnings- eller forskningsinstitusjoner, museer m.v. Det er også eksempler på at vernede bedrifter og boligstiftelser for særskilte grupper av boligsøkende blir etablert som stiftelser. Ikke sjelden er det private interesseorganisasjoner og foreninger som i slike tilfeller står bak stiftelsen sammen med kommunen.

6.5 Hensyn som gjør seg gjeldende ved valg av organisasjonsform

6.5.1 Innledning

Utvalget har ikke foretatt noen systematisk undersøkelse av hvilke hensyn som i praksis gjør seg gjeldende ved kommunenes og fylkeskommunenes valg av organisasjonsform når det gjelder virksomhet med et større eller mindre element av næringsvirksomhet i seg. Trolig vil en slik undersøkelse heller ikke frembringe noen klare resultater. I sin undersøkelse fra 1992 søkte Midttun å finne ut hvilke typer av kommuner som tok i bruk mer fristilte organisasjonsmodeller for deler av sin virksomhet. Han reiste i denne forbindelse spørsmålet om valg av organisasjonsform hadde politisk-ideologisk forankring, om valg av organisasjonsform kunne forklares utfra beliggenhet eller kommunens størrelse eller om valget var begrunnet i mer samfunnsøkonomiske betraktninger. Midttuns hovedkonklusjon var at de tre forholdene bare i begrenset utstrekning kunne forklare valg av organisasjon, selv om samfunnsøkonomiske argumenter ofte synes å bli tillagt størst vekt. Midttuns hovedinntrykk var at organiseringsvalgene ofte var en følge av lokale forhold.

I det følgende vil utvalget gjøre rede for noen hovedhensyn som utvalget har inntrykk av gjør seg gjeldende ved valg av organisasjonsform for den type virksomheter utvalgets mandat omfatter.

6.5.2 Kommunal etat/kommunal bedrift

Det naturlige utgangspunktet for virksomhet som drives av en kommune alene, vil være at virksomheten organiseres som en kommunal etat eller en del av en kommunal etat. Dette er kommunelovens normale organisasjonsform for kommunal virksomhet, og krever derfor vanligvis ikke noen særskilt begrunnelse eller vurdering fra kommunens side. Når det gjelder mer forretningsmessig preget virksomhet, kan det imidlertid være aktuelt å foreta en nærmere vurdering av organisasjonformen. Hvor en virksomhet dekker et viktig behov hos kommunens innbyggere som ikke på noen tilfredsstillende måte kan overlates til noen private tjenesteytere, vil det ofte være ønskelig med en nær tilknytning til kommunens politiske og administrative ledelse. Dette vil særlig være tilfelle hvor virksomheten ikke er økonomisk selvbærende, men har behov for overføring av midler fra kommunekassen i større eller mindre utstrekning. Hvor en virksomhet er av sammensatt karakter, så som hvor virksomheten dels har elementer av kommunal service- og tjenesteyting og dels elementer av myndighetsutøving, vil dette også være et element som taler for å organisere virksomheten som en kommunal etat eller en del av kommunal etat.

Når det gjelder valget mellom å organisere virksomheter innenfor en kommunal etat, eller som kommunal bedrift etter gjeldende kommunelov § 11, har utvalget ikke grunnlag for å si noe mer konkret om dette valget. Formen kommunal bedrift vil nok imidlertid ofte bli sett på som en mellomform mellom kommunal etat og utskilling av virksomheten i et eget rettssubjekt. For noen virksomheters del kan imidlertid etableringen som kommunal bedrift ha sammenheng med at slike bedrifter kan ha sine egne budsjetter og regnskaper innenfor rammen av kommunens budsjett og regnskap.

6.5.3 Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven/særlovgivningen

De forhold som utvalget har pekt på når det gjelder organisering av kommunal virksomhet, har også betydning når det gjelder organiseringen av interkommunalt samarbeid. Valget vil i praksis her vanligvis stå mellom å organisere samarbeidet som et aksjeselskap etter aksjeloven, interkommunalt selskap med begrenset ansvar, jf aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 eller som et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27.

Hvor virksomheten er basert på bidrag fra deltakerkommunene, og virksomheten har karakter av tjeneste- eller serviceyting, ofte med elementer av samfunnsstyring og myndighetsutøvelse, vil hensynet til deltakerkommunenes mulighet for innsyn i virksomheten og politisk styring bli tillagt stor vekt, mens hensynet til forretningsmessig frihet for ledelsen har mindre betydning. I slike tilfeller vil interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 være nærliggende.

Et spesielt forhold som gjør seg gjeldende etter kommuneloven av 1992 er hensynet til kommunal garantistillelse. Etter den nye kommuneloven § 51 gjelder et generelt forbud mot at kommuner garanterer for økonomiske forpliktelser i tilknytning til utøvelse av næringsvirksomhet. Forbudet gjelder også for rent interkommunale aksjeselskaper eller interkommunale selskaper med begrenset ansvar som med hjemmel i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 ikke er organisert som aksjeselskap. Dette kan være et moment som tilsier at virksomheter som tidligere ville blitt organisert som aksjeselskap eller interkommunalt selskap etter aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 med garantier fra deltakerne, i dag blir organisert som kommunalt selskap med ubegrenset deltakeransvar.

Noen av de særlover som har betydning for kommunal virksomhet, har egne bestemmelser om interkommunalt samarbeid.

6.5.4 Aksjeselskap

Det er særlig når en kommune enten alene eller flere kommuner sammen opptrer som næringsdrivende at aksjeselskapsformen er nærliggende. Når flere kommuner driver sammen, har de til rådighet også andre selskapsformer enn aksjeselskapsformen, så som interkommunalt selskap med begrenset ansvar, jf aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 eller interkommunalt selskap med ubegrenset deltakeransvar etter selskapsloven eller kommuneloven § 27. For kommuner som driver næringsvirksomhet alene, er aksjeselskapsformen den eneste selskapsform som står til rådighet.

Når kommuner eller fylkeskommuner driver virksomhet med et sterkt element av næringsvirksomhet, kan det være en målsetting at virksomheten organiseres på en måte som mest mulig gir den de samme organisasjonsmessige rammevilkår som private virksomheter. Dette gjelder særlig hvor virksomheten driver i et marked i konkurranse med private, og virksomheten blir stilt overfor de samme lønnsomhetskrav som private konkurrenter. I slike tilfeller vil ofte aksjeselskapsformen fremstå som hensiktsmessig fordi aksjeselskapet økonomisk såvel som rettslig har en selvstendig stilling i forhold til eierne, og forholdet til eierkommunene er basert på de rettigheter og plikter som aksjeeierne har etter aksjeloven. Aksjeselskapsformen innebærer også en hensiktsmessig avgrensning av det økonomiske ansvaret i forhold til eierkommunen eller eierkommunene ettersom disse ikke vil ha et ansvar for selskapsforpliktelser utover aksjekapitalinnskuddet.

Aksjeselskapformen kan være mindre hensiktsmessig for virksomheter hvor hensynet til økonomisk avkastning er mindre fremtredende, men som er et redskap for å løse en viktig kommunal eller interkommunal oppgave. I slike tilfeller kan det være ønskelig med en tettere tilknytning til eierkommunen eller eierkommunens politiske og administrative ledelse enn det som aksjeselskapsformen legger opp til.

Det er utvalgets inntrykk at når aksjeselskapsformen i praksis blir brukt til organisering av kommunal og interkommunal virksomhet, er ansvarsbegrensningen ofte ikke noen sentral begrunnelse for valget. Dette viser seg bl.a. ved at under den tidligere kommuneloven hvor kommunene hadde adgang til å garantere for aksjeselskapets forpliktelser, ble slike garantier gitt i stor utstrekning.

I tider der kommunene har hatt sterke kredittrestriksjoner, har det - særlig for inntektsbringende virksomhet - vært lettere å oppnå lån for et aksjeselskap enn til en tilsvarende virksomhet drevet i kommunens regi. Dette er neppe tilfellet i dag. På den annen side er det fremdeles slik at aksjeselskapet ikke er avhengig av statlig godkjennelse for opptak av lån og aksjeselskap med kommunale aksjeeiere omfattes heller ikke av kommunelovens bestemmelser om begrensninger i låneformål, bruk av midler anskaffet ved salg av faste eiendommer osv.

Utvalget vil heller ikke se bort fra at aksjeselskapsformen kan gjøre det lettere å rekruttere ledere og annet nøkkelpersonell til virksomheten. Gjennom aksjeselskapsformen har man mulighet til å løsrive lønnsnivået i virksomheten fra det kommunale lønnsregulativet og aksjeselskapsformen kan i seg selv ha en signalfunksjon som gjør det lettere å rekruttere personer med bakgrunn i det private næringsliv.

I noen tilfeller skyter kommunen inn aksjekapital i et aksjeselskap utfra et rent kommunalpolitisk motiv om å støtte opp under virksomheten økonomisk, men uten at kommunen i særlig grad ønsker å styre virksomheten.

6.5.5 Interkommunalt selskap med begrenset ansvar, jf aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1

Interkommunalt selskap med begrenset ansvar som med hjemmel i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 ikke er stiftet som aksjeselskap, har vært en meget benyttet selskapsform for interkommunalt samarbeid. Selskapsformen har nok ofte vært valgt utfra politiske eller tradisjonelle hensyn bl.a. fordi aksjeselskapsformen kan fremstå som en organisasjonsform som tradisjonelt har vært brukt i den private sektor. Dertil kommer at selskapsformen ikke har vært lovregulert, og at deltakerne derfor har større mulighet for tilpassing til den aktuelle virksomhet og ikke minst kommunenes behov for en nærmere tilknytning til virksomheten enn det aksjeloven legger opp til.

Selskaper med begrenset ansvar som nevnt i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 har ofte vært kombinert med en utstrakt bruk av kommunale garantier for virksomheten, eller hvor deltakerne forplikter seg til å dekke selskapets underskudd. Bl.a. slike forhold har medført at ansvarsformen ofte kan være uklar.

I praksis har denne selskapsformen vært utbredt for energiverk og andre virksomheter som inngår i infrastrukturen. For konkurranseutsatte virksomheter som opererer i et marked med private aktører, kan det være en ulempe at selskapsformen ikke på samme måte som aksjeselskapsformen er innarbeidet i næringslivet. I et aksjeselskap kan det også trekkes inn private og statlige eierinteresser. Dette kan ikke gjøres i et interkommunalt selskap med begrenset ansvar som med hjemmel i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 ikke er stiftet som aksjeselskap.

6.5.6 Stiftelser

Kommuner og fylkeskommuner deltar i en viss utstrekning ved etablering og drift av stiftelser. Dette er særlig aktuelt i virksomheter av ikke økonomisk karakter, særlig med et kulturelt eller sosialt formål. Kommuner og fylkeskommuner kan på ulike måter gi økonomiske bidrag til stiftelser. En kommune alene eller sammen med andre interesserte kan yte bidrag til grunnkapitalen, eller bidrag kan være i form av faste årlige beløp. Kommunale bidrag kan være mer eller mindre spesifiserte når det gjelder stiftelsens bruk av midlene. Ettersom en stiftelse er selveiende, vil kommuner som har bidratt til finansiering av en stiftelse, i større grad ha skilt seg fra midlene enn om midlene overføres til et aksjeselskap eller et annet selskap som er kommunalt eiet. Dette innebærer at stiftelsesformen er lite egnet hvor kommunene vil ha frihet til etter eget skjønn å omdisponere de midler som ligger i en stiftelse, til andre kommunale formål.

Stiftelsesformen brukes i liten grad som organisasjonsform for næringsvirksomhet. Et unntak gjelder boligstiftelser som har til formål å dekke spesielle gruppers boligbehov, så som eldre, personale ved institusjoner, elever, studenter og flyktninger. I slike tilfeller kan stiftelsesformen også ha bakgrunn i et krav fra sentralt hold eller fra finansinstitusjoner (Husbanken) som setter som vilkår for å yte lån eller støtte at boligene blir organisert som en stiftelse.

6.6 Kommunenes erfaringer med de forskjellige organisasjonsformer

6.6.1 Innledning

I «Weigård, 1991» ble kommuner og fylkeskommuner spurt om hvilke erfaringer de hadde gjort med de forskjellige organisasjonsformer i forhold til praktiske resultater, økonomiske konsekvenser og styringsmuligheter. Det viste seg at kommunene var mest fornøyd med de praktiske resultater hvor virksomheten ble organisert etter kommuneloven. Deretter kom organisering etter særlov, stiftelsesloven og til sist aksjeselskapsloven. Det var på området «praktiske resultater» at kommunene var mest fornøyd med virksomheter organisert etter kommuneloven. Dernest ble det lagt vekt på «økonomiske konsekvenser» og «styringsmuligheter». Den samme innbyrdes rekkefølgen gjorde seg gjeldende for de øvrige organisasjonsformene hvor altså også «praktiske resultater» ble tillagt mest vekt fremfor «økonomiske konsekvenser» og «styringsmuligheter».

Det fremgår imidlertid av det materialet utvalget selv har tatt initiativ til å innhente, herunder resultatene i «Weigård, 1993», at kommunene på mange måter er tilfreds med de organisasjonsformer de har valgt til de ulike typer av virksomhet, men at det nok er elementer i hver enkelt form som kunne vært annerledes. Samtidig gjør det seg for enkelte organisasjonsformer også gjeldende en del usikkerhet omkring gjeldende rett, noe som dels har forbindelse med den nye kommuneloven. De forholdsvis mange former for selskaper og interkommunale samarbeidsordninger med forskjellige vedtektsfestede ansvarsforhold tyder i seg selv på at de eksisterende ordningene ikke helt tilfredsstiller behovene eller at regelverket ikke er tilstrekkelig klart. Dette kan tilsi at det gjør seg gjeldende et standardiseringsbehov.

Utvalget kommer nærmere tilbake til behovet for lovtiltak i kap. 10, men skal her først redegjøre nærmere for enkelte erfaringer kommunene har gjort. Fremstillingen bygger dels på de undersøkelser utvalget selv har tatt initiativ til og dels på utvalgsmedlemmenes egne inntrykk og erfaringer.

6.6.2 Kommunal etat/kommunal bedrift

De undersøkelser utvalget selv har tatt initiativ til, tyder på at organisering som kommunal etat, eventuelt som kommunal bedrift gir det beste grunnlag for politisk styring og kontroll. Denne organisasjonsformen gir også den beste mulighet for bred politisk deltakelse i styringen og for å se virksomheten i sammenheng med annen kommunal virksomhet og andre kommunale behov. Hvor virksomheten blir organisert innenfor kommunen, gir dette også de beste muligheter for innsyn i virksomheten både for kommunens politikere og for innbyggerne. Det er gitt uttrykk for at beslutningsprosessen for virksomheter som er organisert innenfor kommunene kan være omstendelig, men dette er i noen grad opp til de ansvarlige innenfor kommunene selv å regulere gjennom den vide delegasjonsadgang som nå foreligger etter kommuneloven.

Det at kommunene har fullt ansvar for virksomheten, har bare i liten utstrekning vært sett på som et problem. Kommunenes ansvar har imidlertid i den senere tid blitt aktualisert ved at kommunale energibedrifter i enkelte tilfeller har hatt økonomiske vanskeligheter av mer eller mindre forbigående art etter at kraftmarkedet er liberalisert med derav følgende prisvariasjoner for kraft.

6.6.3 Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven/særlovgivningen

Mange kommuner gir uttrykk for at de i hovedsak er fornøyd med det interkommunale samarbeidet. Det som gjennomgående oppfattes som et problem, er at interkommunale selskaper lever sitt eget liv på den måten at budsjettforslag utelukkende er basert på virksomhetens eget behov og ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til hvilke prioriteringer de enkelte deltakerkommuner må foreta. De interkommunale selskapene legger ofte inn andre vekstforutsetninger i sine budsjetter enn deltakerkommunene selv har mulighet til å legge inn i sine. Dersom det er mange deltakere i samarbeidet, er det imidlertid vanskelig å finne frem til alternative forslag som alle kan enes om. En kommune peker på at 60 % av budsjettmidlene i teknisk sektor går til å dekke kommunens andel av den interkommunale virksomheten i denne sektor.

Det oppfattes også ofte slik at det er en ulempe at deltakerne må være enige for å endre vedtektene. Litt avhengig av hvorledes disse er utformet, kan et slikt krav til enighet f.eks. gjøre det vanskelig å finne frem til endrede fordelinger av kostnadene dersom de faktiske forhold endrer seg og en eller flere kommuner skulle ønske å endre kostnadsfordelingen.

Ved en utstrakt bruk av delegasjonsadgangen til interkommunale selskapers egne ledende organer kan man få beslutningsprosessen i et interkommunalt selskap meget effektiv, men dette bidrar på den annen side til å fjerne styringen av selskapet fra de politiske organer i de enkelte deltakerkommunene.

6.6.4 Aksjeselskap

Når aksjeselskapsformen først er valgt, gir kommunene uttrykk for at de har erfaring for at det velkjente og veletablerte lovverket har bidratt til den effektive beslutningsprosess som de forventet.

Det pekes også på som positivt at aksjelovens utbytteregler fører til at selskapene må bygge opp sin egen kapitalbase før eieren/eierne kan ta midler ut av selskapet.

Det som gjennomgående fremheves som ulempen ved aksjeselskapsformen, er at selskapet blir forholdsvis uavhengig av kommunenes politiske styringssystem, spesielt i de tilfellene der selskapet også er uavhengig av kommunen økonomisk. Dette blir et større problem enn ved interkommunalt samarbeid som ikke er organisert som aksjeselskap fordi kommunen som eier ikke har den tilsvarende innsynsretten i selskapets virksomhet som kommunen har overfor virksomhet drevet med hjemmel i kommuneloven/særlovgivningen. Det tilføyes imidlertid at dette ikke i seg selv går ut over den forretningsmessige driften av virksomheten.

Et særlig spørsmål oppstår for de aksjeselskaper der kommunene ikke er aksjeeiere alene. Kommunens styremedlemmer i slike selskaper blir inhabile i de mulige kommunale organene de er medlemmer av, når selskapets saker eventuelt behandles i disse organene, jf forvaltningsloven § 6 første ledd, bokstav e), jf kommuneloven § 40 nr 3. Dette fører til at sentrale politikere vanskelig kan være styremedlemmer i slike selskaper, noe som ytterligere bidrar til å svekke båndene til kommunen.

Det går igjen i svarene at man betrakter aksjeselskap som en form som vanskelig lar seg styre politisk. Derfor uttrykkes det også forsiktighet med å bruke den på tradisjonelle kommunale forvaltningsområder. Det er i første rekke der hvor markedstilpasning og forretningsmessige hensyn gjør det nødvendig at man tar aksjeselskapsformen i bruk. Det er i første rekke næringspolitiske tiltak, så som trafikkselskap og andre samferdselstiltak og kraftselskap som organiseres som aksjeselskap. Men det finnes også eksempler på at både renovasjonsselskap og renseanlegg og vernede bedrifter er organisert som aksjeselskap.

6.6.5 Interkommunale selskaper med begrenset ansvar, jf aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1

I den utstrekning det innhentede materiale belyser kommunenes erfaringer med selskaper hvor deltakerne har begrenset ansvar uten å organisere selskapet som aksjeselskap, jf aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1, gjelder dette at disse selskapene ikke er lovregulert. Dette kan skape problemer, særlig i de tilfellene hvor vedtektene er mangelfulle.

6.6.6 Stiftelser

Som en av fordelene ved stiftelsesformen fremheves at beslutningsprosessen blir enklere enn for de tilfellene en virksomhet er organisert etter kommuneloven. Som for aksjeselskap gjør det seg imidlertid også her gjeldende at virksomheten i stiftelsen lettere kan få preg av å være en virksomhet som kommunen ikke har innflytelse over, og som lever sitt eget liv. «En satelitt i det politiske system» uttrykkes det fra en kommunes side. Dette er bl.a. en konsekvens av at en stiftelse er selveiende og allerede av den grunn får en fjernere distanse til kommunen enn aksjeselskapet.

I hvilken grad dette er et problem for kommunens politikere og tjenestemenn på annen måte enn rent følelsesmessig, vil for øvrig i noen grad bero på i hvilken grad kommunen har sikret seg innflytelse over stiftelsens styrende organer gjennom stiftelsens vedtekter og i hvilken utstrekning kommunen har påtatt seg forpliktelser i forhold til stiftelsen utover å skyte inn grunnkapitalen.

Et særlig problem i relasjon til stiftelsen oppstår hvis man ønsker å nedlegge den, f.eks. fordi formålet ikke lenger er aktuelt eller man ser det slik at formålet lettere nås på andre måter enn gjennom stiftelsens virksomhet. Som en følge av at stiftelsen er selveiende står ikke kommunen fritt til å oppløse stiftelsen, og overføre midlene til kommunekassen. Det vises i den forbindelse til det som et uttalt foran under kap. 5 om omdanning av stiftelser.