8 Utenlandsk rett

8.1 Innledning

I dette kapitlet gir utvalget en oversikt over de regler som gjelder for henholdsvis svenske, danske og finske kommuners organisering av virksomhet utenfor kommunallovgivningen, interkommunalt samarbeid og organisering av forretningspreget virksomhet. Det blir særlig lagt vekt på adgangen til å organisere virksomhet i form av selskaper, og i denne forbindelse om det gjelder særlige regler for dette.

8.2 SVERIGE

8.2.1 Allment om kommunenes organisering og kommunallovgivningen

Sverige har i likhet med Norge en egen lov om kommunenes organisering. Den någjeldende svenske kommuneloven er fra 1991. I likhet med den norske kommuneloven gir den svenske loven regler om kommunenes organisasjon, de folkevalgte, de ansattes rettigheter, økonomiforvaltning, revisjon og lovlighetskontroll, og fremtrer således hovedsakelig som en lov om organisering av kommunenes virksomhet. Den svenske kommuneloven er felles for kommuner og landsting.

Kommuneloven angir kommunenes generelle kompetanse. Lovens kap. 2 § 1 gir kommunene og landstingene myndighet til å ta hånd om saker av allmenn interesse som har tilknytning til kommunens eller landstingets område eller deres innbyggere, og som ikke er lagt til andre. I tillegg finnes det en rekke spesiallover som regulerer kommunenes oppgaver på ulike områder.

Loven har bestemmelser om to obligatoriske organer: kommunfullmäktiget og kommunstyrelsen. I tillegg finnes det ulike obligatoriske og frivillige nemnder, med ansvar for deler av den kommunale forvaltning. Den svenske kommuneloven har i motsetning til den norske ikke bestemmelser om særskilte styringsorganer for kommunale bedrifter eller interkommunalt samarbeid.

Kommunfullmäktiget er kommunens øverste politiske organ. Valgreglene finnes i en særkilt lov. Fullmäktiget velger blant sine medlemmer en ordfører og en eller flere viseordførere. Fullmäktiget skal avgjøre saker av prinsipiell betydning eller som ellers er av større betydning for kommunen eller landstinget, herunder bl.a. trekke opp mål og retningslinjer for virksomheten, vedta budsjett, gjøre vedtak om skatt og ta avgjørelse i andre viktige økonomiske spørsmål. Det er også kommunfullmäktiget som velger revisor.

Fullmäktiget har ellers en alminnelig adgang til å opprette nemnder. Valg av nemnder skal skje ved forholdsvalg. Fullmäktiget bestemmer virkeområdet for nemndene det selv oppretter. Nemndene har ansvar for å sørge for at virksomheten innen deres område drives i samsvar med de mål og retningslinjer som fullmäktiget har bestemt og de regler som ellers gjelder for virksomheten. Fullmäktiget kan overlate til en nemnd å ta avgjørelse i enkeltsaker eller typer av saker, såfremt det ikke gjelder beslutninger som kommuneloven eller annen lov legger til fullmäktiget.

Kommunstyrelsen skal lede og samordne forvaltningen av kommunens eller landstingets anliggender, og ha tilsyn med de øvrige nemnders virksomhet. Styrelsen skal også ha tilsyn med selskaper der kommunen deltar. Styrelsen velges av fullmäktiget ved forholdstallsvalg, og skal ha minst fem medlemmer. Styrelsen har anledning til å nedsette «utskott» til å forestå bestemte oppgaver, dersom fullmäktiget ikke har gitt bestemmelser om annet. Et særtrekk ved den svenske kommuneloven i forhold til den norske, er at den svenske loven ikke har bestemmelser om at kommunen skal ha en administrativ toppledelse.

Kommunenes finansieringskilder er kommuneskatt, kommunale avgifter og statlige tilskudd. Et viktig trekk ved svensk kommunalforvaltning er at kommunene og landstingene selv fastsetter størrelsen på den kommunale skattlegging. En annen forskjell fra norsk kommunelovgivning er at svenske kommuner ikke kan pantsette sine eiendommer til sikkerhet for noen fordring, selv ikke for lån kommunen tar opp. Den svenske kommuneloven har ingen uttrykkelig bestemmelser om konkurs, men det er antatt at svenske kommuner ikke kan tas under konkursbehandling. Loven har heller ikke spesielle regler om utleggspant, og spørsmålet om det kan tas utlegg i kommunal eiendom er tvilsomt.

Den svenske kommunallagen har ikke bestemmelser om særskilte godkjenningsordninger for økonomiske disposisjoner.

8.2.2 Særlig om kommunenes adgang til å drive næringsvirksomhet og annen virksomhet med næringsmessig preg

De svenske kommunenes generelle kompetanse er mer begrenset enn hva tilfellet er i Norge. Svenske kommuner kan bare beskjeftige seg med såkalte kommunale anliggender, jf kap. 2, § 1:

«Kommuner och landsting får själva ha hand om sådanna angelägenheter av allmänt interesse som har anknytning til kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.»

I dette ligger for det første at det må være i allmenn interesse at kommunen tar på seg en oppgave. Hvorvidt det er i allmenn interesse bedømmes ut fra en skjønnsmessig vurdering av om det er formålstjenlig (lämpligt), eller rimelig grunn til at kommunen fremmer det aktuelle formål. For eksempel er elektrisitetsforsyning ansett som en kommunal oppgave.

I regelen om kommunenes allmenne kompetanse ligger også at et kommunalt tiltak må være knyttet til kommunens eller landstingets eget område eller dens innbyggere for at det skal være lovlig. Dette prinsippet er imidlertid undergitt vesentlige modifikasjoner, bl.a. som følge av at kommuneinndelingen ikke alltid er like hensiktsmessig. Loven er heller ikke ansett for å være til hinder for at kommuner driver hotell, selv om hovedtyngden av hotellgjestene ikke kommer fra kommunen.

Den svenske kommuneloven har også spesialregulert kommuners adgang til å drive næringsvirksomhet. Etter kap. 2 § 7 kan

«kommuner och landsting (...) driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandehålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.»

Heller ikke svensk kommunalrett opererer med et klart skille mellom den kommunale sektor og områder som i dagligtale betegnes som næringslivet. Kommuner og landsting kan drive virksomhet på områder som vanligvis ses som en del av næringslivet. Kommunene kan f.eks. drive boligselskaper, vaskerier, el-, gass- og varmeverk, renholdsverk, fryserier, messehaller, parkeringsanlegg, buss-, sporvogns- og sjøtrafikksforetak, flyplasser osv. Eksemplene betegnes gjerne som «sedvanlig kommunal affärsverksamhet». Kommunene får imidlertid ikke drive virksomhet innen «det egentlige næringslivet». Paragraf 7 regulerer kommunenes kompetanse innen området for «sedvanlig kommunal affärsverksamhet».

At virksomheten ikke kan ha gevinstformål er forstått slik at den ikke kan ha som primært siktemål å oppnå en forretningsmessig gevinst. Gjennom angivelse av denne forutsetningen fremtrer forskjellen mellom det private næringslivet og kommunal «næringsdrift». Bestemmelsen bygger på en forutsetning om at det private næringslivet har til formål å gi økonomisk gevinst, mens siktemålet for den kommunale virksomheten er en mer allmenn samfunnsmessig interesse. Det råder ikke noe absolutt gevinstforbud. Hvorvidt virksomheten får gi overskudd og hvordan dette kan anvendes, bedømmes i lys av selvkostprinsippet, som i Sverige er regnet som et av de kommunalrettslige grunnprinsipper.

Av § 7 fremgår det videre at hensikten må være å betjene kommunens egne innbyggere. Dette er imidlertid ikke til hinder for at tjenestene også utnyttes av andre, eller at kommuner danner et «internselskap» som bare betjener kommunen selv, f.eks. et vaskeri.

8.2.3 Organisering av kommunal virksomhet som eget rettssubjekt

8.2.3.1 Innledning

Svenske kommuner kan organisere kommunal næringsvirksomhet som en del av det kommunale nemndssystemet. Men den svenske kommuneloven har i motsetning til norsk rett ikke særlige regler for kommunal foretaksvirksomhet i regi av kommunen som juridisk person («kommunale bedrifter»). Derimot har man i Sverige regler om kommunal foretaks/selskapsdannelse utenfor kommunen som juridisk person, som kan etableres innenfor rammer fastsatt i kommuneloven. Det er forutsatt at kommunene ikke kan danne foretak for å gå ut over grensene for hva kommuner kan drive med (den kommunale kompetansen), eller for å minske innsynet i kommunal virksomhet.

8.2.3.2 Nærmere om selskapsorganisering

Det er på det rene at svenske kommuner har adgang til å drive virksomhet i form av selskaper, og dette gjøres i relativt stort omfang. Kommunal selskapsdannelse og deltakelse i selskaper sammen med andre, er ikke nytt i Sverige. Allerede fra siste halvdel av 1800-tallet foreligger det rettspraksis der det fremgår at kommuner kunne tegne aksjer i bl.a. jernbaneselskaper.

Spørsmålet om kommunal selskapsdannelse og deltakelse i selskaper sammen med private har i Sverige blitt behandlet i flere utredninger. Bl.a. SOU 1965:40, SOU 1982:13 og DsC 1985:13. I den nye svenske kommuneloven er de kommunale selskapers rettsstilling nå undergitt spesiell lovregulering på enkelte punkter. Siktemålet har bl.a. vært å tilgodese krav på innsyn i slike selskaper. Bakgrunnen for lovreguleringen er bl.a. at antallet kommunale foretak har økt, og at omsetningen i slike foretak beløper seg til over 50 milliarder svenske kroner (1992).

Paragraf 16 i den svenske kommuneloven gir uttrykkelig hjemmel for at kommunal virksomhet kan overlates til bl.a. selskaper, men bestemmelsen setter vilkår for at kommuner kan overlate kommunale anliggender til foretak. Bestemmelsen lyder:

«Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6§ regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.»

Bestemmelsen i § 16 innebærer for det første at den virksomhet som overlates til et selskap e.l., må være et kommunalt anliggende, jf lovens kap. 2 § 1 (se under pkt. 8.2.2). Hensikten er at man ikke ved å organisere virksomheten som et selskap skal kunne utvide det kommunale virkeområdet, d.v.s. gå ut over grensene for hva kommunene kan drive med. Dersom en kommunal særlov krever at et kommunalt anliggende skal ivaretas av et bestemt kommunalt organ, kan virksomheten imidlertid ikke overlates til et selskap. Det er lovfestet at myndighetsutøvelse ikke kan overlates til et privatrettslig organ uten uttrykkelig lovhjemmel, § 16 annet ledd. Loven er på dette punkt en lovfesting av grenser som tidligere er trukket opp i rettspraksis.

8.2.3.3 Særlig om aksjeselskaper eiet av en enkelt kommune

Den svenske kommunelovens kap. 3 § 17 stiller nærmere vilkår for at en kommune skal kunne overlate en virksomhet til et heleid kommunalt aksjeselskap. Bestemmelsen gir regler om formål, styremedlemmer, revisor, kommunestyrets rett til å uttale seg om vesentlige beslutninger i selskapet og om offentlighet.

8.2.3.3.1 Virksomhetens siktemål

Etter § 17 nr 1 skal kommunestyret fastsette siktemålet med virksomheten. Hensikten er å minske risikoen for overskridelse av begrensningene for hva kommuner kan drive med. Forskjellen mellom aksjelovens krav til formålsangivelse (föremål), og kommunelovens krav til angivelse av siktemål (ändamål), er at formålet skal angi hva selskapet skal drive med, mens siktemålet angir hensikten med virksomheten. Hva som kan aksepteres som formålsangivelse etter selskapsretten vil ikke nødvendigvis være tilstrekkelig for kommunale foretak, på bakgrunn av § 17 nr 1 og kommunalrettens kompetanseregler. Intensjonen med å stille krav til angivelse av virksomhetens siktemål, er å sikre at det blir gjort klart at de grunnsetninger som gjelder for kommunal virksomhet blir ivaretatt. Ettersom en kommune f.eks. ikke kan drive næringsvirksomhet med gevinstformål, må det dersom det er tale om næringsvirksomhet, fremgå at siktemålet ikke er at virksomheten skal drives med gevinstformål, men at driften av den aktuelle virksomhet har en mer overordnet hensikt, som ligger innenfor den kommunale kompetansen. Det kan f.eks. dreie seg om å skaffe tilveie lokaler for håndverksindustrien i kommunen.

Etter § 17 nr 2 er det kommunestyret som skal velge samtlige styremedlemmer til selskapets styre. Det er altså ikke generalforsamlingen (bolagsstämma) som velger styre. På denne måten gjøres bestemmelsene om forholdsvalg gjeldende. Loven er imidlertid ikke til hinder for at styremedlemmer velges «på profesjonelt grunnlag», og ikke på partipolitisk grunnlag, dersom partiene er enige om at forholdsvalg ikke skal kreves. Et styremedlem er imidlertid ikke «folkevalgt» (förtroendevald) i kommunelovens forstand. Det er således ikke kommunelovens regler om de folkevalgtes rettigheter og plikter som gjelder, men aksjelovens alminnelig regler.

8.2.3.3.2 Kommunestyrets uttalerett

Etter § 17 nr 3 skal kommunestyret uttale seg før det i selskapet treffes beslutninger av prinsipiell karakter, eller beslutninger som av andre grunner fremstår som viktige. Det er ikke tale om en godkjenningsadgang. Forskjellen på godkjenningsadgang og en uttalerett viser seg ved at når selskapets vedtak skal godkjennes, er vedtaket ikke gyldig før kommunestyrets godkjennelse foreligger. Når kommunestyret bare har uttalerett, kan selskapet rettslig sett treffe beslutning i strid med kommunestyrets uttalelse. Kommunestyret kan i så tilfelle - med hjemmel i den svenske loven om aksjeselskaper - avsette selskapets ledelse. Selskapet blir bundet av regelen om uttalerett gjennom bestemmelser om dette i «bolagsordningen» - eller gjennom «ägardirektiv».

Det kan være uklart når loven krever at kommunestyret skal uttale seg. Som eksempel på slike saker nevner forarbeidene endring av bolagsordning, endring av aksjekapitalen, fusjon av foretak, etablering av datterselskaper og erverv av aksjer i et annet foretak. På den annen side behøver ikke spørsmål som gjelder den løpende drift, forelegges kommunestyret til uttalelse. Mellom disse ytterpunkter er spørsmålet uklart. Lovtekstens formulering er knyttet til den kommunalrettslige terminologi, og svarer ikke til oppgavefordelingen i aksjeselskapsretten mellom generalforsamling, styre og administrerende direktør. En sak som etter aksjeloven vil være en del av den løpende driften, kan likevel være av prinsipiell karakter sett fra et kommunalrettslig synspunkt.

8.2.3.3.3 Offentlighet

I henhold til § 17 nr 4 skal kommunestyret treffe avgjørelse om at allmenheten skal ha samme innsyn i virksomheten som det som følger av «tryckfrihetsförordningen» og «sekretesslagen». Siktemålet er at allmenheten skal ha samme innsyn i virksomheten som om den var drevet av kommunen selv.

8.2.4 Interkommunalt samarbeid, deleide selskaper m.v.

Den svenske kommuneloven har ingen bestemmelse som tilsvarer den norske kommunelovens bestemmelse om interkommunalt samarbeid. I Sverige har likevel interkommunalt samarbeid mellom kommuner i form av privatrettslige sammenslutninger lange tradisjoner. Det samme gjelder samarbeid med private i slike former. Interkommunalt samarbeid i privatrettslige former, og samarbeid med private i slike former, talte i 1992 omkring 200 foretak. (Paulsson, Riberdahl, Westerling «Den nya kommunallagen» (1992) s. 153.) Også samarbeid i slike former må ligge innenfor kommunenes alminnelige myndighetsområde, se pkt. 8.2.2.

Den svenske kommuneloven har i § 18 bestemmelser om hva som skal gjelde der kommunen overlater et kommunalt anliggende til et selskap eller en forening der kommunen deltar sammen med «nogon annan». Med «annan» menes både en kommune, et landsting, staten og private. Bestemmelsen i den svenske kommuneloven § 18, fastslår at når kommunen overlater en kommunal oppgave til en slik sammenslutning, så skal kommunestyret

«se till at den juridiske personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn til andelsförhållandena, verksamhetens art och omstendigheterna i övrigt.»

Det samme gjelder om kommunen eller landstinget sammen med noen annen danner en stiftelse for å ta seg av en kommunal oppgave.

Når det gjelder allmennhetens rett til innsyn er det i forarbeidene til den svenske kommuneloven ut talt at om det offentliges andel i foretaket er stort, så bør reglene i § 17 pkt. 4 gjelde fullt ut. Er det offentliges andel meget liten, kan det være grunn til å se bort fra det (1990/91: KU38 s. 46).

8.3 DANMARK

8.3.1 Allment om kommunenes organisering og kommunallovgivningen

Som Norge og Sverige har også Danmark en egen lov om organisering av kommunal virksomhet - Lov om kommunernes styrelse av 31. mai 1968 nr 223 (styrelsesloven).

Loven fastslår at kommunalbestyrelsen er kommunens øverste politiske organ. Amtsrådet er øverste politiske organ i amtskommunene (tilsvarer norske fylker). Regler for valg av kommunalbestyrelsen og amtsrådet er nedfelt i en særskilt kommunal valglov.

Loven gir selv en mulighet til å vedta utfyllende bestemmelser om «kommunernes styrelse» i en særskilt styrelsesvedtekt (§ 2). Ordningen med styrelsesvedtekt er et særtrekk ved dansk kommunalrett. Flere bestemmelser i styrelsesloven foreskriver at bestemte forhold skal reguleres nærmere i styrelsesvedtekten, mens andre bestemmelser bare gir anledning til dette. Vedtekten kan bare omhandle de kommunalpolitiske organers oppgaver og virksomhet. Styrelsesvedtekten skulle inntil 1989 stadfestes av indenrigsministeren.

Til å ivareta den «umiddelbare forvaltning av kommunens anliggender» skal det nedsettes et økonomiutvalg, og minst ett fast utvalg. Styrelsesloven inneholder ingen andre bindinger vedrørende utvalgsstrukturen. Utvalgenes sammensetning og myndighetsområde skal fastsettes i styrelsesvedtekten. I det omfang kommunalbestyrelsen ikke treffer nærmere bestemmelse, påhviler det utvalgene å treffe de beslutninger som er nødvendige eller naturlige ledd i forvaltningen av det saksområde som er lagt til utvalget. Kommunalbestyrelsen kan opprette flere faste utvalg, og står ellers fritt til å oppnevne særlige utvalg til å forestå bestemte oppgaver eller med rådgivende og forberedende funksjoner overfor kommunalbestyrelsen, økonomiutvalget og de faste utvalg.

Økonomiutvalget, som kan sammenliknes med formannskapet i en norsk kommune, består av kommunalbestyrelsens formann (som også er formann for utvalget) og andre medlemmer fra kommunalbestyrelsen. Utvalget skal etter § 18 ha oppsyn med økonomiske og administrative forhold innen alle kommunes administrasjonsområder, og utvalgets uttalelse skal innhentes om enhver sak som berører slike forhold. Utvalget har også det generelle ansvar for personalforvaltningen, og «forestår eller samordner kommunens planlægning». I likhet med den svenske kommuneloven har styrelsesloven ingen bestemmelser som direkte regulerer den kommunale administrasjon. Noe som direkte tilsvarer den norske rådmannens/administrasjonssjefens stilling finnes ikke. Kommunen står derfor fritt til å organisere sin administrative struktur.

I dansk kommunalrett har imidlertid borgermesterembetet en sentral posisjon. Borgermesteren (kommunalbestyrelsens formand) forbereder og leder kommunalbestyrelsens møter, er daglig leder av den kommunale administrasjon, kan avgjøre visse saker på kommunalbestyrelsens vegne, og har dessuten en rekke koordinerende funksjoner når det gjelder utvalgenes virksomhet. Han fordeler saker til de aktuelle faste utvalg og sørger for at saker som krever kommunalbestyrelsens beslutning, forelegges denne. Han forestår ellers den umiddelbare forvaltning av de anliggender som ikke er lagt til et utvalg. Borgermesterens instruksjonsmyndighet overfor administrasjonen er imidlertid begrenset. Han kan ikke gi direktiver om hvordan bestemte saker under et stående (fast) utvalgs ansvarsområde skal behandles eller avgjøres. Innenfor vedkommende stående utvalgs saksområde vil normalt en eller flere administrasjonsgrener ivareta det daglige arbeid. Ordningen med politisk valgte borgermestre skriver seg fra 1919. Før den tid ble borgermestrene utnevnt av Kongen.

Når det gjelder danske kommuners økonomiforvaltning, bestemmer styrelsesloven § 37 at økonomiutvalget skal legge frem forslag til både årsbudsjett og langtidsbudsjett. Nærmere regler om budsjett og regnskap er fastsatt i «Budget- og regnskabssystem for kommuner og amtskommuner». Et viktig trekk ved danske kommuners økonomiforvaltning er at kommunene og amtskommunene selv fastsetter størrelsen på den kommunale skattlegging (fri skattøre).

Beslutninger om låneopptak og garantistillelse skal etter loven treffes av kommunestyret. Med hjemmel i regler gitt av indenrigsministeriet kan økonomiutvalget eller de stående utvalg gis myndighet til å treffe beslutning om å pådra kommunen garantiansvar innenfor en ramme som kommunalbestyrelsen fastsetter.

Når det gjelder kommunenes revisjon stilles ikke andre krav i loven enn at den skal være «sagkyndig». I mange kommuner ivaretas revisjonen av Kommunernes Revisjonsafdeling, en institusjon med tilknytning til Kommunernes Landsforening, men med fullstendig uavhengighet av landsforeningen i revisjonsfaglige spørsmål.

Styrelsesloven har ikke bestemmelser om statlig godkjenning av spesielle økonomiske disposisjoner kommunene måtte ønske å foreta, som f.eks. låneopptak og garantistillelse.

Det generelle tilsyn med kommunene utøves av såkalte tilsynsråd. Disse opprettes for hver amtsrådskrets, og består av amtmanden (leder) og 4 andre medlemmer som velges av og blant amtsrådets medlemmer. Tilsynsrådets oppgaver tilsvarer stort sett fylkesmannens legalitetskontroll og godkjenningsmyndighet etter den norske kommuneloven.

8.3.2 Særlig om kommunenes adgang til å drive næringsvirksomhet og annen virksomhet med næringsmessig preg

I likhet med den norske kommuneloven, er den danske kommuneloven en lov om organisering og styring av kommunal virksomhet. Loven pålegger ikke kommuner oppgaver, og begrenser heller ikke deres adgang til å påta seg oppgaver. De oppgaver kommunene skal utføre, er lagt til kommunene i egne lover. Motsetningsvis fremgår det av lover som legger oppgaver til andre instanser - statlige eller private - at kommunene ikke kan påta seg slike oppgaver. På denne bakgrunn synes kommunenes kompetanse i utgangspunktet å være negativt avgrenset.

I tillegg til oppgaver som er lagt til kommunen i lov, har danske kommuner påtatt seg en rekke oppgaver uten at de har noen lovbestemt plikt til det. Slik virksomhet har hovedsakelig hatt karakter av serviceytelser overfor borgerne. Domstolene har akseptert at kommuner i et visst omfang påtar seg oppgaver uten lovhjemmel.

I dansk rett har man en egen betegnelse på de ulovfestede regler om kommunenes ulovbestemte oppgaver - «kommunalfuldmagtsreglerne». Etter disse kommunalrettslige grunnsetningene er det i dansk rett et generelt forbud mot at kommuner uten lovhjemmel påvirker konkurransen i den private sektor, eller overskrider det som er betegnet som grensen mellom offentlig og privat sektor. Utgangspunktet er at en kommune må ha lovhjemmel for å yte varer og tjenester som tradisjonelt omsettes mot betaling i den private sektor. Begrunnelsen er bl.a. at kommunenes rett til å skrive ut skatter m.v. ville gi dem en uakseptabel konkurransemessig fordel. Kjernen i denne rettsgrunnsetningen er at kommuner ikke må drive en virksomhet i konkurranse med private bare med økonomisk vinning som siktemål.

Danske kommuner kan likevel i en viss utstrekning levere varer eller yte tjenester som er gjenstand for omsetning i den private sektor, selv om det skjer uten lovhjemmel. Grensene for kommunens adgang til å drive næringsvirksomhet fastlegges ut fra en avveining av de formål kommunen ivaretar, mot hensynet til konkurransen i privat sektor. Således har danske kommuner en alminnelig adgang til å produsere ytelser til eget bruk. Kommuner kan f.eks. drive vaskerier som betjener kommunale institusjoner. Det er her tale om produksjon av ytelser som kommunene skal bruke når de skal ivareta sine oppgaver. Danske kommuner kan også i en viss utstrekning levere ytelser mot betaling til borgerne, som f.eks. varme, vann, gass, transport, og visse tekniske ytelser som f.eks. renovasjon. Det er imidlertid et vilkår at ytelsene leveres til selvkost.

Såkalte kommunale «biprodukter» kan omsettes til markedspris i konkurranse med private virksomheter, under forutsetning av at det ikke ved dette skjer en konkurransevridning i forhold til det private næringsliv. Biprodukter kan fremkomme som naturlige følger av svært mange kommunale virksomheter. Det er tale om produkter som ikke primært er fremstilt med sikte på salg, men som først og fremst er fremstilt med sikte på løsningen av en kommunal oppgave eller produsert for å brukes av kommunen selv. Det dreier seg ikke bare om varer som fremkommer ved driften av en kommunal oppgave - f.eks. grus til kommunale veier, som kommunen produserer til eget bruk - men også om ledig kapasitet i forbindelse med tjenesteyting. Også fast eiendom kan ha karakter av et «biprodukt» når den ikke lenger brukes til formålet, og således er blitt overflødig. Kommunen kan da selge eiendommen på alminnelige markedsvilkår med det formål å tjene penger. En kommune kan imidlertid ikke kjøpe faste eiendommer med det formål å selge dem igjen med fortjeneste.

8.3.3 Organisering av kommunal virksomhet som eget rettssubjekt

I motsetning til den svenske kommuneloven har ikke den danske kommuneloven noen bestemmelse som uttrykkelig gir hjemmel for å skille ut en kommunal virksomhet i en privatrettslig organisasjonsform.

Det følger av styrelsesloven at kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhet og kan treffe avgjørelse i enhver sak som gjelder kommunen. En konsekvens av dette er at kommunestyret som hovedregel ikke kan skille ut deler av kommunens virksomhet i selvstendige selskaper som ikke kommuneloven gjelder for. Det er likevel antatt at det for visse oppgavetyper foreligger særlige hensyn, som kan begrunne at kommunen overlater til en privatrettslig organisasjon å ivareta oppgaven. Dette vil typisk være tilfelle hvor den aktuelle oppgave har mindre sammenheng med den øvrige kommunale virksomhet, eller hvor hensynet til en forretningsmessig ledelse av virksomheten er fremtredende. Som eksempel på tilfeller hvor det foreligger slike særlige hensyn, som kan begrunne en privatrettslig organisering av kommunal virksomhet, nevnes i Espersen, le Maire, Preisler «Lov om kommunernes styrelse med kommentarer» (1991) s. 40 «forarbejdning og afsætning af biprodukter fra en kommunal virksomhed og udførelse af kommunal forsyningsvirksomhed». Videre kan det i den danske lovgivning være fastsatt eller forutsatt at oppgaveløsningen kan finne sted i en privatrettslig organisasjonsform.

Danske kommuner har således i et visst omfang adgang til å delta i privatrettslige selskapsdannelser med henblikk på å ivareta kommunale oppgaver. En kommune vil eksempelvis kunne eie aksjer i et aksjeselskap, som utelukkende har til formål å forestå fremstilling og omsetning av såkalte «biprodukter». Kommunen vil også kunne eie aksjer eller andeler i selskaper som ivaretar forsyningsvirksomhet som kommunen selv lovlig vil kunne drive.

Når det gjelder danske kommuners deltakelse i ansvarlige selskaper, krever dette godkjenning av statlig myndighet etter regler som er gitt med hjemmel i den danske kommunelovs bestemmelse om kommunale garantier. Bestemmelsen (§ 57) lyder:

«Indenrigsministeren kan fastsætte regler om kommunalbestyrelsens adgang til at forpligte kommunen ved kaution eller anden økonomisk garanti samt ved tilsagn om regelmæssige ydelser og lignende, som kommunen ikke efter loven er forpligtet til at præstere.»

«Anden økonomisk garanti» omfatter her deltakelse i selskaper med solidarisk ansvar. Etter regler gitt med hjemmel i denne bestemmelsen, kan ikke kommunestyret uten statlig godkjenning pådra kommunen solidarisk ansvar gjennom deltagelse i en sammenslutning.

8.3.4 Særlig om interkommunalt samarbeid

Styrelsesloven har en egen bestemmelse om interkommunalt samarbeid (§ 60). Paragrafen omhandler samarbeidsavtaler med utelukkende kommuner som deltakere, og hvor kommunestyrene ved avtalen har avgitt kompetanse til sammenslutningens organer. Bestemmelsen i første ledd lyder:

«Aftaler om samarbejde mellem kommuner, som vil medføre indskrænkning i de enkelte deltagende kommunalbestyrelsers beføjelser efter denne lov, kræver tilsynsmyndighedens godkendelse, medmindre andet særligt er hjemlet i lovgivningen.»

Når det etableres et samarbeid mellom kommuner, og samarbeidet innebærer at den enkelte deltakerkommunes myndighet begrenses ved at beslutningskompetanse overlates til sammenslutningen, innebærer dette et unntak fra grunnprinsippet i den danske kommuneloven § 2. Bestemmelsen fastslår at kommunestyret (kommunalbestyrelsen) har den øverste myndighet og det øverste ansvar for alle kommunens anliggender. Paragrafen om interkommunalt samarbeid er således en hjemmel for å fravike kommunestyrelsesloven i tilfeller hvor flere kommuner løser en oppgave i fellesskap. For at styrelseslovens regler ikke vilkårlig skal settes til side gjennom en slik samarbeidsavtale, er det foreskrevet at avtalene skal godkjennes av den tilsynsmyndighet som også fører tilsyn med kommunenes øvrige virksomhet.

Tilsynsmyndigheten utøver ved godkjennelsen såvel en legalitets- som en hensiktsmessighetskontroll. Det skal derfor kontrolleres om samarbeidet er ulovlig. Videre skal det påses at avtalens innhold harmonerer med kommunallovgivningen og dens forutsetninger, derunder at de enkelte kommunestyrer får en rimelig innflytelse på samarbeidet. Det skal dessuten sikres at samarbeidsavtalen i nødvendig omfang inneholder bestemmelser om tilsynsmyndighetens godkjennelse av visse disposisjoner, spesielt beslutninger vedrørende endringer i eller opphevelse av avtalen, inn- og uttreden og opprettelse av eller deltakelse i selskaper.

I de tilfeller der det er etablert et selvstendig styringsorgan for felleskapet, vil det ofte være tatt inn i avtalen bestemmelser om i hvilken utstrekning kommunallovgivningens regler skal gjelde for selskapets organer og deres virksomhet. Når det gjelder styringsspørsmål som ikke er regulert i avtalen, er utgangspunktet at kommunestyrelseslovens regler skal anvendes, når det er tale om regulering av interne forhold. De kommunale felleskapene etter § 60, betraktes som en form for «spesialkommuner» til løsning av de oppgaver som felleskapet omfatter. Dersom det ikke etableres et selvstendig styringsorgan for samarbeidet, idet forvaltningen av de felles oppgaver skal skje gjennom en enkelt deltakerkommunes styringsorganer, vil kommunelovens regler gjelde umiddelbart.

I Espersen, le Maire, Preisler «Lov om kommunernes styrelse med kommentarer» (1991) s. 202, er det antatt at kommunale samarbeidstiltak som styres av egne «fellesskapsorganer» er juridiske personer med selvstendig rettssubjektivitet. Det vises bl.a. til et tilfelle der et kommunalt samarbeidstiltak ble idømt bot for overtredelse av miljøbeskyttelsesloven.

Paragraf 60 annet og tredje ledd gir bestemmelser om oppløsning. Oppløsning krever som utgangspunkt enighet mellom deltakerne, men kan kreves av en enkelt deltaker dersom tilsynsmyndigheten finner rimelig grunn til det. Vilkårene for oppløsning skal godkjennes av tilsynsmyndigheten, og skal ved uenighet mellom deltakerne fastsettes av tilsynsmyndigheten.

Bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i kommunestyrelsesloven omfatter bare samarbeid basert på avtale. Interkommunalt samarbeid som er fastlagt og regulert i lovgivningen for øvrig, faller utenfor. Kommunestyrelsesloven har ingen hjemmel til å pålegge interkommunalt samarbeid, men slik hjemmel finnes i særlovgivningen for visse saksområder. Samarbeidstiltak som også har andre deltakere enn kommuner, er ikke omfattet av § 60.

Bestemmelsen om interkommunalt samarbeid gjelder samarbeidsavtaler som «vil medføre indskrænkning i de enkelte deltagende kommunebestyrelsers beføjelser efter denne lov». Bestemmelsen om interkommunalt samarbeid gir ikke i seg selv regler om hvilke avtalebestemmelser som medfører slike innskrenkninger i kommunestyrenes myndighet at bestemmelsen kommer til anvendelse. Det er imidlertid antatt at godkjennelse er nødvendig i hvert fall dersom et fellesskapsorgan skal tillegges kompetanse til å treffe beslutninger som påfører deltakerne økonomiske forpliktelser, f.eks. beslutninger om å ta opp lån, stille garanti, om kjøp, salg og pantsetting av fast eiendom, iverksettelse av bygge- og anleggsarbeider m.v. Videre omfatter bestemmelsen avtaler som innebærer at en eller flere av deltakerne påtar seg «vedvarende forpligtelser» uten at det er avtalefestet en adgang til å si opp avtalen innenfor et relativt kort tidsrom. Som eksempel er nevnt avtaler hvor administrasjonen ivaretas av en av kommunene, og oppsigelse må skje med 5-6 års varsel. Lovens § 60 omfatter også samarbeid som er organisert som et interessentskap eller andelsselskap. Derimot omfatter bestemmelsen ikke fellesskap som er organisert som aksjeselskap eller anpartsselskap. Slike samarbeidsformer reguleres av egen lovgivning. Se forøvrig pkt. 8.3.3. om kommunenes adgang til å delta i aksjeselskaper.

8.4 FINLAND

8.4.1 Allment om kommunenes organisering og kommunallovgivningen

Som Sverige, Danmark og Norge, har også Finland en egen lov om kommunenes organisering, økonomiske forvaltning, statlig tilsyn osv. Den gjeldende finske kommuneloven er fra 1976.

Det er vedtatt en ny kommunelov, som skal tre i kraft 1. juli 1995. Loven skal styrke kommunelovens preg av overordnet styringslov, og fremtre som den grunnleggende lov om kommunalforvaltningen. Et hovedsiktemål er ellers å styrke kommunfullmäktigets (tilsvarer kommunestyret) stilling. Forøvrig skal kommunen ha stor frihet til å etablere de organer som finnes hensiktsmessig, og ellers organisere sin forvaltning etter lokale behov. Den følgende fremstilling baserer seg på loven fra 1976. Den nye loven vil ikke innebære store endringer av betydning for de spørsmål som er sentrale for utvalgets arbeid.

Det finske kommunalforvaltningssystemet har mange likhetstrekk med det svenske systemet. Den viktigste forskjell er at det i Finland ikke finnes noe selvstendig, politisk organ på länsnivået - tilsvarende landstings-, fylke- eller amtsordningen i de øvrige nordiske land. Som en følge av dette har det utviklet seg et omfattende og lite enhetlig system med store «kommunalförbund», som tar seg av betydelige oppgaver. Kommunens øverste organ er - i likhet med Sverige - kommunfullmäktiget. Valgreglene finnes i en særskilt valglov.

Kommunfullmäktiget velger blant sine medlemmer en kommunstyrelse på minst 7 medlemmer. Organet tilsvarer det norske formannskapet, den svenske styrelsen og det danske økonomiudvalget. Kommunestyrelsen velges for en to-års periode, og har som oppgave å lede kommunens forvaltning. Det ligger også til kommunstyrelsen å slutte avtaler og foreta andre rettslige disposisjoner på vegne av kommunen, dersom ikke annet er bestemt. Kommunstyrelsen kan deles inn i «sektioner» som kan gis avgjørelsesmyndighet i mindre viktige saker. Styrelsen kan også oppnevne komitéer, både til å utføre bestemte oppdrag og permanente oppgaver. Oppgavefordelingen mellom kommunfullmäktiget og kommunstyrelsen er i hovedsak den samme som etter svensk ordning.

I likhet med de øvrige nordiske land skilles det også i Finland mellom obligatoriske og frivillige nemnder. I Finland skilles det forøvrig mellom nemnder og direksjoner, selv om de følger de samme lovregler. Forskjellen ligger i at en nemnd opprettes for å ta hånd om en bestemt forvaltningssektor, mens en direksjon har ansvar for forvaltning av en bestemt oppgave. En direksjon vil i hovedsak tilsvare et driftsstyre for kommunal bedrift etter norsk kommunelov. En direksjon sorterer oftest under en nemnd, men kan også være direkte underlagt kommunstyrelsen.

Når det gjelder statlig tilsyn har loven et eget kapittel om dette. Visse beslutninger krever statlig godkjenning, men de fleste bestemmelser om dette finnes i særlovgivningen. Tilsynsordningen i Finland er ellers preget av at det regionale nivået er statlig. Loven fastslår at länsstyrelsen fører en alminnelig legalitetskontroll med både kommuner og kommunalförbund.

8.4.2 Særlig om kommunenes adgang til å drive næringsvirksomhet og annen virksomhet med næringsmessig preg

Den finske kommuneloven av 10. desember 1976 har i likhet med den svenske kommuneloven, en egen bestemmelse som angir kommunenes kompetanse (§ 5). På samme måte som i Norge deles kommunenes oppgaver systematisk inn i lovpålagte og frivillige oppgaver. I finsk juridisk litteratur brukes uttrykket spesiell kompetanse om de lovpålagte oppgaver, og uttrykket allmenn kompetanse om oppgaver som kommunene kan påta seg frivillig ut fra den kommunale autonomi (det kommunale selvstyre). I samsvar med dette heter det i den finske kommuneloven § 5:

«På kommun ankommer att handha till dess självstyrelse hörande och för kommunen i lag särskilt stadgade uppgifter ...»

Kommunenes alminnelige kompetanse (det kommunale selvstyre), er begrenset av visse allmenne forvaltningsprinsipper. Ett av disse prinsippene er i Finland uttrykt som «forvaltningens subsidiære oppgave» (förvaltningens subsidiära uppgift). I henhold til dette prinsippet skulle ikke kommuner kunne utvide sin virksomhet til områder som tradisjonelt har tilhørt den såkalte private sektor, med mindre hensynet til «det allmänna bästa» ikke kan anses ivaretatt på tilfredsstillende måte eller i tilstrekkelig grad ved at virksomheten ligger til privat sektor. Prinsippet om forvaltningens subsidiære oppgave er imidlertid blitt betydelig oppmyket etterhvert. Videre har det allerede fra gammelt av vært ansett for å høre til kommunenes alminnelige kompetanse å drive forretningsvirksomhet eller dermed beslektet virksomhet, på visse områder. Dette gjelder bl.a. jord- og skogbruk, vann-, elektrisitet- og gassverk. Finske kommuner har etterhvert også vist interesse for andre typer forretningspreget virksomhet, så som sagbruk og teglstensfabrikker. Videre driver kommuner serviceforetak som badstu- og vaskeriforetak, hoteller, restauranter og kaféer. Særlig har virksomhet i tilknytning til turisme tiltatt. Mens kommuner har vært ansett for å kunne drive ulike typer servicevirksomhet, har de i alminnelighet ikke kunnet drive egentlig industriell eller kommersiell virksomhet.

8.4.3 Organisering av kommunal virksomhet i form av egne rettssubjekter

Finske kommuner er ikke bundet til å organisere forretningspreget virksomhet etter det alminnelige kommunale nemndssystemet, men kan organisere produksjons- og serviceinnretninger i form av f.eks. aksjeselskaper. Som praktiske eksempler kan nevnes slakterier, vaskerier, elverk, televirksomhet og trafikkselskaper. Spørsmålet om å skape en særskilt organisasjonsform, et «kommuneselskap», for drift av kommunal forretningspreget virksomhet, har vært utredet. Men det har ikke lyktes å komme frem til en løsning som kan forene fordelene ved henholdsvis den direkte kommunale forvaltning og privat foretaksvirksomhet i form av f.eks. aksjeselskap, samtidig som man kunne unngå ulempene som er forbundet med disse organisasjonsformene. Der finske kommuner danner aksjeselskap, andelslag, foreninger og stiftelser, er det den vanlige selskapslovgivning som gjelder. Kommuner står ikke i noen særstilling som deltakere i slike virksomheter.

8.4.4 Særlig om interkommunalt samarbeid

Når det gjelder interkommunalt samarbeide om forvaltningsoppgaver, har den finske kommuneloven omfattende regler. Den viktigste form for samarbeid om forvaltningsoppgaver skjer gjennom såkalte «kommunalförbund». Et «kommunalförbund» er en sammenslutning, en selvstendig juridisk person, organisert etter kommuneloven, og kan etableres for drift av felles oppgaver av varig karakter. I alminnelighet har et «kommunalförbund» bare én oppgave, f.eks. ansvar for folkehelse og oppgaver i forbindelse med det, drift av et distriktssykehus eller oppgaver i forbindelse med regional planlegging.

Finland er alene om å ha systemet med «kommunalförbund». Dette har for en del sammenheng med at det i Finland ikke er et eget regionalt lokalforvaltningsnivå over primærkommunene. Ordningen har vært kritisert for at virksomhetsområdene er blitt lite enhetlige. Videre er ordningen tildels ansett for å være betenkelig ut fra et demokratisynspunkt, ettersom virksomheten styres av personer som ikke er direkte folkevalgt. «Kommunalförbundene» er også blitt kritisert for å stå for fjernt fra medlemskommunenes innflytelse.