2 Innledning
2.1 Utvalgets oppnevnelse og sammensetning
Det rådgivende utvalg til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter ble etablert ved Kongelig resolusjon av 20. november 1981 ( vedlegg 4 ). Dette permanente utvalg avløste tidligere utvalg til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter som var oppnevnt ved Kongelig resolusjon av 1. august 1969. I foredraget til den Kongelige resolusjon av 20. november 1981 er det bl.a uttalt:
«Selv om utvalget av 1969 i hovedsak har utredet spørsmål det etter mandatet ble bedt om å utrede, vil den våpentekniske utvikling sammen med fremtidige endringer i organisasjonsformer og øvingsmuligheter føre med seg et kontinuerlig behov for fortløpende vurderinger av Forsvarets aktuelle behov for øvingsmuligheter. De mange kompliserte problemer og interessemotsetninger som oppstår i denne sammenheng bør gis en bred vurdering og det bør utarbeides forslag til tiltak til tilfredsstillende løsninger for alle involverte parter. I samråd med de etater og institusjoner som er representert i utvalget av 1969 har Forsvarsdepartementet funnet det hensiktsmessig og ønskelig å nedsette et permanent utvalg for skyte- og øvingsfelter.»
Det ble fattet følgende vedtak:
At det oppnevnes et rådgivende utvalg som fortløpende skal vurdere Forsvarets behov for skytefelter og øvingsområder, og for forslag til dekning av dette behov, og at utvalget gis en sammensetning og et mandat som nevnt i foredraget til resolusjon.
At fylkesmann Alv Jakob Fostervoll oppnevnes som utvalgets formann.
At departementet bemyndiges til å oppnevne medlemmer og sekretær, om nødvendig foreta mindre endringer i utvalgets mandat og i dets sammensetning.
I foredraget til den Kgl res sies det videre:
«Sammensetning av det permanente rådgivende utvalg bør nå bestå av representanter med bred politisk eller faglig erfaring. Forsvarsdepartementet gis fullmakt til å oppnevne utvalgets medlemmer således:
2 representanter etter forslag fra Stortingets presidentskap
2 representanter etter forslag fra Miljøverndepartementet
2 representanter etter forslag fra Landbruksdepartementet
2 representanter etter forslag fra Forsvarets overkommando
1 representant etter forslag fra Forsvarets bygningstjeneste
Det rådgivende utvalg til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter består idag av følgende medlemmer:
Fylkesmann Alv Jakob Fostervoll, formann
Stortingsrepresentant Marie Brenden, Stortinget
Stortingsrepresentant Hans J Røsjorde, Stortinget
Skogdirektør Oluf Aalde, Landbruksdepartementet
Avdelingsdirektør Anton S Bachke, Landbruksdepartementet
Underdirektør Hans Jacob Neumann, Miljøverndepartementet
Avdelingsdirektør Ola Skauge, Direktoratet for naturforvaltning
Administrerende direktør Rolf Barry-Berg, Forsvarets bygningstjeneste
Oberst II Hans-Peter Røder, Forsvarets overkommando
Oberstløytnant Asbjørn Schjølberg, Forsvarets overkommando
varamedlemmer:
Rådgiver Kåre Ivar Melsæther, Miljøverndepartementet
Rådgiver Tor Kjøllesdal, Landbruksdepartementet
Seniorarkitekt Jens-Jørgen Bugge, Forsvarets bygningstjeneste
Major Kjell Wold Holmen, Forsvarets overkommando
og sekretær:
Kommandør I (P) Roald Henry Christensen, Forsvarsdepartementet
I tillegg har avdelingsingeniør Bjørn Bergesen , Forsvarets bygningstjeneste, vært nyttet som konsulent i forbindelse med utarbeidelsen av hovedrapporten.
Følgende har vært medlem/varamedlem av utvalget i kortere eller lengre perioder i tiden 1988-1995:
Stortingsrepresentant Åsa Solberg Iversen
Stortingsrepresentant Per Sævik
Avdelingsdirektør Sverre Øvstedal
Oberst II Jan Erik Karlsen
Oberst II Niels Sverdrup-Thygeson
Underdirektør Frode Sandvik
Underdirektør Jostein Løvdal
Underdirektør Arne G Arnesen
Oberst II (P) Magnar Thor Nermoen, Forsvarsdepartementet, Sekretær inntil 1.2.95.
2.2 Utvalgets mandat
Det permanente rådgivende utvalg ble gitt følgende mandat:
Foreta en fortløpende oppdatering av Forsvarets aktuelle behov for:
områder til skarpskytningsøvelser (herunder bombefelt)
faste områder for øvinger
manøverlende som ikke kan dekkes av de faste skyte- og øvingsfeltene.
Vurdere spesielle spørsmål som influerer på Forsvarets øvingsmuligheter og som Forsvarsdepartementet legger fram for utvalget.
Søke å innpasse allierte styrkers øvingsbehov i aktuelle øvingsområder.
Framsette forslag til dekning av slike behov, herunder såvidt mulig lokalisering av øvingsområder ut fra en bred vurdering av de interesser som gjør seg gjeldende med sikte på en konsentrasjon av øvingsmuligheten over færrest mulige områder.
Fremme forslag til tiltak som kan sikre et best mulig samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn.
Såvidt mulig gi overslag over de økonomiske konsekvenser som følger av Utvalgets forslag.
Forsvarsdepartementet forutsetter at Utvalget iht mandat hvert fjerde år framlegger en ny samlet oversikt og vurdering av Forsvarets samlede behov slik dette ble gjort i hovedutredningen fra Utvalget av 1969.
2.3 Utvalgets tolkning av mandatet
2.3.1 Fortløpende oppdatering
I mandatets punkt a er utvalget pålagt å oppdatere fortløpende Forsvarets samlede behov for skyte- og øvingsfelt. Dette forstår Utvalget slik at alle aktuelle felt , både nye og gamle, skal gis en ny vurdering ved den fortløpende oppdatering. Utvalget vil også i sin vurdering ta hensyn til sivile interesser eller muligheter for flerbruk.
Utvalget begrenser sine vurderinger til felt der det skal utføres feltmessige skytinger eller øvinger med Forsvarets stridsmidler i avdelingsforband. Skoleskytebaner for gevær og pistol vil bare i særtilfeller bli behandlet av Utvalget.
Manøverområder som vurderes vil begrense seg til områder med mulighet for taktiske forflytninger og manøvrering med minimum en infanteribataljon uten bruk av skarp ammunisjon.
2.3.2 Pålegg fra Forsvarsdepartementet
Utvalget tolker mandatets punkt b slik at Forsvarsdepartementet kan pålegge Utvalget å utrede spesielle spørsmål etter behov. Det forutsettes at sakene som skal utredes har relevans til Utvalgets generelle oppgave.
2.3.3 Allierte styrkers behov
De allierte styrker som skal støtte Norge i en beredskapsituasjon skal gis øvingsmuligheter i Norge.
Denne forutsetning ble fokusert og behandlet allerede i Forsvarskommisjonen av 1946 (Bratteli-kommisjonen) og har senere vært ivaretatt av norske myndigheter. Allierte styrkers behov er ikke alltid sammenfallende med norske hverken i tid, omfang eller karakter. Utvalget søker å tilpasse disse behov i de etablerte skyte- og øvingsfelt.
2.3.4 FD/MD 1/84 og Plan og bygningsloven
Utvalgsmandatet punkt d og e blir delvis dekket av den prosedyre som er nedlagt i rundskriv FD/MD 1/84 og plan- og bygningsloven. FD/MD 1/84 vil utgå så snart påbegynte utredninger etter denne prosedyre er ferdigbehandlet. Prosedyrene fastlegger en saksgang der alle berørte ledd er sikret innsyn og uttalerett ved etablering eller utvidelse av skyte- og øvingsfelt. Når Utvalget gjør sine vurderinger bør alle sivile og militære høringsuttalelser være tilgjengelige. Med tanke på å sikre best mulig samarbeide mellom Forsvaret og det sivile samfunn tolker Utvalget mandatet slik at det kan ta direkte kontakt med berørte parter med tanke på et samordnet resultat. Herunder vil Utvalget kunne drøfte spesielle tiltak som kan forebygge og redusere de eventuelle skadevirkninger et nytt eller utvidet skytefelt vil avstedkomme.
Utvalget har gjennomført en vurdering av mandatets punkt d og e i forhold til plan- og bygningslovens kapittel VII-a, konsekvensutredninger med tilhørende forskrifter og regelverk.
Utvalget konstaterer at vesentlige utvidelser og etablering av større skyte- og øvingsfelt faller inn under bestemmelsene om konsekvensutredninger (KU). Av PBLs kap VII fremgår det at deler av Utvalgets arbeidsoppgaver iht mandatets punkt d og e vil være dekket av KU-bestemmelsenes prosedyrer, dvs de deler av Utvalgets tradisjonelle arbeide som i enkeltsaker har omhandlet konsekvensutredninger for miljø, naturressurser og samfunn. KU-bestemmelsene er likevel ikke til hinder for at Forsvarsdepartementet bruker Utvalget som rådgiver i KU-saker. Det vil også være mulig i en skytefeltsak under utredning/vurdering å etablere en ad-hoc-arena for impliserte parter.
KU-bestemmelsene gjelder enkelttiltak. Herav følger at forhold som Utvalget har arbeidet med etter mandatets punkt b, c og deler av d, ikke nødvendigvis er en del av KU-arbeidet.
Mandatets punkt e legger vekt på Utvalgets oppgave som brobygger mellom Forsvaret og det sivile samfunn. Deler av dette arbeidet er dekket av PBL kapittel VII-a. Saker som omhandler samarbeidsråd, flerbruksutvalg og spørsmål knyttet til omdisponering og ev avhending/nedleggelse av skyte- og øvingsfelt fanges imidlertid ikke nødvendigvis opp av bestemmelsene om KU.
KU etter PBL vil kunne ivareta alle faglige aspekter knyttet til virkninger på naturressurser, miljø og samfunn ved nyetablering og utvidelse av større skyte- og øvingsfelt. Gjennomgang og utarbeidelse av oversikt på landsbasis som synliggjør Forsvarets behov og samtidig peker på hovedutfordringer i forhold til andre interesser, faller imidlertid ikke under bestemmelsene i KU.
De nye reglene om konsekvensutredninger i plan og bygningsloven er ikke i seg selv avgjørende for spørsmålet om Utvalgets eksistensberettigelse. Men KU-reglene er vesentlige i den enkelte skytefeltsak. Utvalgets rolle i KU-prosessen bør derfor avklares bl a for å unngå misforståelser hos andre impliserte parter. Generelle spørsmål som Utvalget behandler ( f eks i Hovedrapporten ) favnes ikke av plan- og bygningsloven. Utvalgets eksistens og rolle er derfor til syvende og sist et politisk spørsmål.
2.3.5 Økonomiske forhold
Utvalget finner det vanskelig å fremme konkrete forslag om økonomiske forhold. Utvalget mener imidlertid at det ligger innenfor mandatet eventuelt å fremme forslag om spesielle ytelser overfor lokalsamfunnet og brukerinteresser som blir skadelidende ved etablering av nye felt.
Utvalget mener det ligger utenfor mandatet å drøfte eksisterende kontraktsforhold mellom Forsvaret og sivile grunneiere i konkrete saker.
2.4 Utvalgets arbeidsmåte
Foruten møter har Utvalget gjennomført befaringer til Ringerike, Elverum-Rena (Regionfelt Østlandet) og Bardufoss (Blåtind-Mauken) i forbindelse med pålagte uttalelser om nye skyte- og øvingsfelt samt utvidelser av eldre. Under møtene har det vært gitt orienteringer om ulike forhold ved Forsvarets virksomhet som har vært av interesse for utvalget.
De enkelte utvalgsmedlemmer, varamedlemmer og sekretæren har vært saksforberedere ved siden av engasjerte konsulenter. Forsvarets overkommando har etter anmodning utarbeidet reviderte lister over behov for skyte- og øvingsfelter og ellers bidratt med opplysninger av betydning for Utvalgets arbeide.
Etter mandatet skulle denne hovedrapport foreligge ferdig 1991-92. På grunn av pågående planarbeider vedrørende Forsvarets nye struktur har imidlertid Utvalget av naturlige grunner, og etter avtale med Forsvarsdepartementet, ventet med utarbeidelsen av denne rapport.
2.5 Utviklingen de senere år, endrede rammebetingelser.
2.5.1 Nye bestemmelser og retningslinjer for planlegging og miljø
Siden Utvalget la fram sin forrige innstilling har hensynet til miljø generelt fått en større oppmerksomhet. Dette har sammenheng med Brundtlands-kommisjonens rapport og videreføringen av denne. St meld nr 46 (1988-89) – Om miljø og utvikling – er den nasjonale oppfølgingen. St meld nr 31 (1991-92) – Om regional planlegging og arealpolitikken – trekker opp de overordnede retningslinjene for planlegging og hensynet til miljø. St meld nr 21 (1992-93) – Om handlingsplan for miljøvern i Forsvaret – behandler hvordan Forsvaret skal ta miljøhensyn i sin virksomhet.
I 1989 fikk plan- og bygningsloven et tillegg med bestemmelser om konsekvensutredninger som trådte i kraft i 1990. Disse bestemmelsene ble endret i 1995 og nye forskrifter ventes å tre i kraft fra 1. januar 1997.
2.5.2 Gjeldende forsvarskonsept
Forsvarskommisjonen av 1990 (FK -90) la grunnlaget for Forsvarets videre utvikling i lys av de sikkerhetspolitiske utfordringer vårt land kan stå overfor i fremtiden. Den politiske avklaring fulgte ved Regjeringens langtidsmelding (LTM, St meld 16 (1992-93) – Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1994-98) som ble behandlet av Stortinget 13. mai 1993. Såvel Regjeringen som Stortinget sluttet seg på alle vesentlige punkter til FK-90s anbefalinger.
Meldingen innvarsler overgang til ny forsvarsstruktur gjennom en omfattende omstillingsprosess. Omstillingen innebærer en betydelig kvantitativ reduksjon av Hæren samtidig som det legges vekt på kvalitativ forbedring gjennom høyere utdanningsstandard og investeringer i avansert materiell for å øke avdelingenes stridsevne. Hærens feltoppsetninger reduseres fra 13 til 6 operative brigader og fra 28 til 18 selvstendige bataljoner. I de nærmeste 15 år fremover er det planlagt å investere ca 45 mrd kroner i Hæren til beltekjøretøyer, stridsvogner og rakettartilleri, inklusive ammunisjon. Økningen av Hærens stridsevne skal utvikles gjennom forbedret
reaksjonsevne og stridsutvikling (flere ganger raskere)
mobilitet (også som egenbeskyttelse)
ildkraft (mengde og rekkevidde)
fleksibilitet og evne til kraftsamling.
Nye våpensystemer er meget kompliserte og krever realistiske samøvelser i mye større grad enn før. Dette innebærer at også skyte- og øvingsfeltene må utvikles og moderniseres i takt med den tekniske og taktiske utvikling.
Hvor effektive framtidige avdelinger skal bli, utrustet med nytt høyteknologisk materiell, nye langtrekkende våpen og øvet etter nye doktriner, vil være avhengig av hvilke muligheter til realistisk øving som gis.
Ettersom det av forsvarsgrenene er Hæren som er den store og toneangivende bruker av skyte- og øvingsfelter på land, kommenteres ikke de øvrige forsvarsgrenenes konsept i dette underkapittel.
Forsvaret er også pålagt nye oppgaver gjennom internasjonale forpliktelser til eventuelt å delta utenfor landets grenser med militære styrker i FN- eller NATO- regi. Relevant forhåndstrening for våre avdelingers deltakelse og innsats under andre og ukjente himmelstrøk anses nødvendig og Utvalget har sett på behovet for tilpassede øvingsopplegg med særskilt infrastruktur for å forberede og dyktiggjøre de øremerkede avdelinger.
2.5.3 Krav til utdanning av personell
Hovedretningslinjene for Forsvarets videre utvikling, som trukket opp i St meld nr 16 (1992-93), aksentuerer ytterligere kravene til utdanning av personell for å kunne dra full nytte av planlagte materiellinvesteringer.
Den teknologiske utvikling har frembragt våpensystemer som i langt høyere grad enn tidligere er avhengig av operatører med høyt kunnskaps- og ferdighetsnivå. En betydelig del av de vernepliktige må derfor utdannes til spesialister innenfor sine våpensystemer for å kunne utnytte disse optimalt. Videre er ulike våpensystemer i større grad blitt innbyrdes avhengige av hverandre og dermed skjerpes kravene til samordnet operasjon. Utviklingen både av våpensystemer og mobilitet har videre ført til at avdelingene nå opererer med langt større hastighet enn tidligere. Beslutninger må tas raskere og kan innebære mer omfattende konsekvenser. Igjen innebærer dette skjerpede krav til trening av befal, ikke minst gjennom samøving mellom ulike enheter.
Skal et forsvarlig utdanningsnivå for personellet oppnås, må det gjennomføres felttjenesteøvelser med sammensatte styrker på nivå bataljon eller høyere. Styrkene må kunne operere i manøverrom som svarer til de aktuelle våpensystemers ytelser med tilhørende taktisk opplegg. Trening i simulatormiljøer som også forutsettes øket i det nye konsept, kan bare være et supplement, særlig for oppøving av spisskompetanse innenfor spesielle felt. Slik trening inngår allerede i Hærens programmer og vil bli utviklet i den nye organisasjonsstruktur, men slike øvinger kan imidlertid ikke erstatte praktiske øvinger i felt.
2.5.4 Behov for skyte- og øvingsfelt
De utviklingslinjer som meldingen trekker opp stiller krav om øvingsområder hvor personellet kan få utdanning i skarpskyting og taktiske operasjoner. Meldingen setter således som et mål at enhver avdeling skal ha tilgang til et fast skyte- og øvingsfelt knyttet til de faste etablissementer for stående styrker og skoleavdelinger og for repetisjonssentrene for mobiliseringsavdelingene. I disse feltene skal det være muligheter for gjennomføring av de programmer som avdelingene skal øve.
Det må herunder kunne gjennomføres skarpskytinger med aktuelle hånd- og avdelingsvåpen. Det bør også i en viss utstrekning kunne utføres skyting med avdelingens hovedvåpen/tyngre våpen.
For å kunne samøve avdelinger på en mest mulig realistisk måte og på tilstrekkelig høyt nivå er det også behov for noen større felter i de enkelte regioner. Disse må gi muligheter for å gjennomføre skyteøvelser med tyngre våpen i riktig forband. De må også gi rom for realistiske samøvinger med forskjellige avdelings- og våpentyper enten med bruk av skarp ammunisjon eller simulatorbaserte treningssystemer.
Dersom feltene ikke er store nok for å dekke moderne, langtrekkende våpens krav til skuddvidde vil det være et begrenset behov for å etablere standplasser utenfor feltene.
Både garnisonstilknyttede og regionale felter vil kunne dekke behovene for manøvrering og tørrtrening, uten bruk av skarp ammunisjon, med avdelinger opp til bataljons størrelse. Nasjonale øvelser på brigade- og divisjonsnivå samt større allierte øvelser vil som tidligere måtte gjennomføres i kontraktsområder og rekvirerte arealer.
De ovenfor skisserte behov vil i stor grad kunne dekke egne styrkers trening for operasjoner utenfor landets grenser og allierte styrkers trening i Norge.
For at de forannevnte store investeringer skal gi utbytte i form av øket stridsevne er det av avgjørende betydning å kunne benytte stridsmidlene i øvinger som stiller personellet overfor såvidt mulig virkelighetstro situasjoner i alle stridsformer. Ønsket om å høyne kvaliteten på utdanningen forsterker behovet for at personell og avdelinger kan øves med sitt materiell i terrenget under mest mulig realistiske forhold (terreng, klima osv). Adgangen til egnede øvingsområder er nøkkelen til dette.
2.5.5 Behov for lavflygingsområder
Luftforsvaret har, i tillegg til de behov som er beskrevet i u. kap 3.5, også behov for å kunne trene på lavflyging. Hjemmel for slik flyging finnes i bestemmelser for militær luftfart (BFL 70-1) som er basert på bestemmelser i luftfartsloven og bestemmelser for sivil luftfart (BSL). Kart som viser fastsatte lavflygingsområder er inntatt i Aeronautical Information Publication(AIP). Områdene er i tillegg innarbeidet på lavflygingskart i målestokk 1:500 000, utarbeidet av Forsvarets militærgeografiske tjeneste (FMGT).
Utvalget fremla i 1979 på anmodning fra FD en innstilling nr 2 E, forslag til forandring av Luftforsvarets lavflygingsområder. Denne ble i 1993 ajourført av en egen arbeidsgruppe, men ettersom ikke alle forhold ble avklart er arbeidet videreført etter nærmere gitt oppdrag fra FD.
Utvalget vil peke på at lavflygingsområdene ikke er relatert til og beskyttet av reglene i plan- og bygningsloven og at konflikten mellom lavflyging og aktivitet på bakken ikke løses ved bruk av luftfartsloven.
Utvalget er imidlertid innforstått med at det pågår en revisjon av luftfartsloven og anbefaler at dette arbeide også må ses opp mot plan- og bygningsloven.
Utvalget mener at mulighetene for å opprettholde et fullgodt treningsnivå i lavflyging er avgjørende for Forsvarets effektivitet. Det er derfor viktig at avklaring av alle forhold omkring fremtidig lavflygingsvirksomhet gis prioritet.
Slik lavflygingssaken står i øyeblikket finner ikke Utvalget grunnlag for å omtale den nærmere i denne rapport.