5 Samarbeidet mellom forsvaret og det sivile samfunn

5.1 Generelt

Utvalget skal bare behandle saker vedrørende Forsvarets skyte- og øvingsfelt. Forsvarets øvrige arealbehov tas derfor ikke opp her. Dekning av arealbehov til forsvarsanlegg som skal graderes eller underlegges spesielle militærtekniske eller forsvarsmessige vurderinger, forutsettes å følge spesielle rutiner og vurderinger som ikke er tillagt utvalget.

Ved bruk eller disponering av arealer til skyte- og øvingsfelt er en rekke sektorer og interesser involvert. Særlig er hensynet til landbruks- og miljøverninteressene fremtredende. Planmyndigheter på alle nivåer, sentralt, regionalt og lokalt deltar forøvrig aktivt ved behandling av skyte- og øvingsfeltsaker.

I veileder om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven (T-1015) redegjøres det for prosedyrer bl a ved vesentlige utvidelser og etablering av større skyte- og øvingsfelt. Veilederen gir dessuten oversikter over de instanser som skal ha særskilt underretning og /eller bli hørt ved behandlingen av slike saker. Plan og bygningslovens regler om konsekvensutredninger erstatter rundskrivFD/MD-1/84. Konsekvensutredningen har som overordnet siktemål, bl a gjennom høringsrundene, å sikre at vesentlige virkninger på samfunn, naturressurser og miljø blir avdekket. Kunnskapen som erverves gjennom utredningsprosessen gir grunnlag for beslutning om tiltaket og eventuelt på hvilke vilkår tiltaket skal gjennomføres.

Kap VII- a i plan- og bygningsloven om konsekvensutredninger ble endret sommeren 1995. Dette vil medføre en del endringer når det gjelder krav til utredninger og prosedyrer (jfr pkt 5.5).

5.2 Forsvarets plangrunnlag

Forsvarets virksomhet følger fortløpende langtidsplaner. Basert på hovedretningslinjer gitt senest i St meld nr 16 (1992-93) for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1994-98, vil de enkelte instanser i Forsvaret legge opp sin virksomhet, herunder arbeider med eventuelle endringer eller nyanskaffelser av bl a øvingsområder og skytefelt. Forsvarsjefens plandokumenter DOK 1 og DOK 2 gir Forsvarsjefens plan for utviklingen for neste 18 års- og 6 årsperiode. DOK 2 revideres årlig og er arbeidsdokument for St prp nr 1 – Forsvarsbudsjettet. Justering av langtidsmeldingens retningslinjer vil kunne fremgå av St prp nr 1.

Den tekniske, taktiske og beredskapsmessige utvikling som finner sted kontinuerlig, betinger et forsvar som er dynamisk i sin organisasjon og virksomhet. For å møte nye situasjoner må Forsvaret derfor til stadighet planlegge, rekognosere og vurdere nye behov også for øvingsområder.

For styring av Forsvarets arealplanlegging er utarbeidet egne samlinger av forskrifter og retningslinjer hvor den sivile planlovgivningen er reflektert (FBT-FOR). Her understrekes bl a Forsvarets plikt til samarbeid og informasjon i forhold til sivile planmyndigheter. FBT-FORene vil være gjenstand for en revisjon i henhold til Forsvarsdepartementets direktiv for tjenestefeltet eiendommer, bygg og anlegg av 1 jan 1995 som erstatter tidligere Tjenestereglement for Forsvaret kl 8 av 1 jan 1985.

5.3 Det sivile planarbeid

Det sivile planarbeid er fastlagt i plan- og bygningsloven av 14 juni 1985 (PBL) med senere revisjoner. Formålet med planlegging etter loven er å legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for bruk og vern av ressurser og om utbygging. Vedtak etter PBL fattes av politiske organer på de ulike forvaltningsnivåer.

Gjennom slike vedtak kan det fastsettes retningslinjer for utviklingen innenfor et område og for bruk av naturressursene. Gjennom den kommunale planleggingen kan arealbruken fastsettes med bindende virkning. En rekke særlover virker i samspill med PBL ved å regulere virksomheten/aktiviteten på i et område. Et areal kan imidlertid ikke nyttes til formål som er i strid med den arealbruken som er fastsatt i en kommunal plan.

Kommunen skal utarbeide en kommuneplan med arealdel for sitt område som i nødvendig grad kan utdypes gjennom mer detaljerte og avgrensede reguleringsplaner. Den enkelte byggesak skal godkjennes av kommunen.

Fylkesplanen skal bl a gi retningslinjer for bruk av arealer og naturressurser som får vesentlig virkning utover en kommune, eller må løses for flere kommuner i sammenheng. Fylkesplanen er retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Dersom det er aktuelt å fravike fylkesplanens forutsetninger skal vedkommende statsorgan ta spørsmålet opp med fylkeskommunens planleggingsmyndigheter.

På nasjonalt nivå er planlegging etter PBL knyttet til rikspolitiske retningslinjer. Ved siden av dette gis det føringer for den kommunale, fylkeskommunale og statlige planleggingen gjennom ulike St.meld., rundskriv og nasjonale rammeplaner.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger er hjemlet i PBL.

5.4 Om Forsvaret og fylkesplanlegging

Forsvarets bidrag til arealplanarbeidet utføres av sentrale og regionale ledd i Forsvarets bygningstjeneste. Alle landets fylker og kommuner har sitt samarbeidsledd ved en av Forsvarets bygningstjenestes avdelinger. FBT-FOR, som nevnt i pkt 5.2, gir retningslinjer for Forsvarets arbeid i de tre hovedplannivåer (fylkesplan, kommuneplan og reguleringsplan).

I den kommunale planlegging deltar Forsvaret vesentlig gjennom innspill til planprosessen i kommunens oversikts- og detaljplanlegging. Der hvor arealbruken tilsier det, utarbeides også egne reguleringsplaner for Forsvaret, enten fremmet som private planer eller utarbeidet i samarbeid med kommunen.

Miljøverndepartementet har de siste 5-6 årene drevet et utviklingsarbeid for å utvikle fylkesplanleggingen til et mer reelt politisk samordnings- og styringsverktøy til nytte både for staten, fylkeskommunene og kommunene.Fylkesplanleggingen har i økende grad fokusert på sektorovergripende spørsmål som er av spesiell betydning i de ulike fylkene. Dette innebærer at Forsvarets aktiviteter eller behov for samordning mellom Forsvaret og andre sektorer skal bli tatt opp etter behov.

De siste årene har det blitt stadig mer vanlig å utarbeide fylkesdelplaner for spesielle temaer eller for deler av fylkene. Dette er ofte en egnet planform for å konkretisere og avklare problemstillinger knyttet til f.eks areal- og lokaliseringsspørsmål.

Forsvaret deltar aktivt på tre stadier i prosessen:

• ved utarbeidelse av Forsvarets sektorbidrag

• ved høringen av utkast til fylkesplan

• ved den sentrale behandlingen, dvs godkjenningen av fylkesplanen i departementet og ved utarbeidelsen av Regjeringens svar på fylkesplanen i Kongelig resolusjon.

I den tidligere prosedyren for utarbeidelse av fylkesplaner var fokus rettet mer mot de sektorvise innspill ved de tre overnevnte stadier. Forsvarets sektorbidrag vil etter nye prosedyrer i større grad måtte innpasses som innspill til definerte satsningsområder. Forsvaret tar imidlertid fremdeles sikte på i tillegg til innspill til de definerte satsningsområdene å klargjøre status for sin virksomhet i de respektive fylkene ved rullering av planene. Dette anses å være i tråd med intensjonen om samarbeid og informasjon gitt i plan- og bygningsloven. I denne sammenheng vil det være særlig viktig å peke på problemstillinger det er behov for å få avklart i fylkesplansammenheng, enten i fylkesplanen eller i egne fylkesdelplaner.

Forsvaret som sektor er på en rekke felter ulik de øvrige sektorene i fylkesplanen og det kan derfor være nødvendig å behandle Forsvaret på en noe annen måte når det gjelder bidrag til og omtale i fylkesplanen.

Etatens disposisjoner tar utgangspunkt i forsvarspolitiske målsettinger. Sektorens disposisjoner må derfor tas på bakgrunn av operative og beredskapsmessige hensyn. Forsvarets virksomhet som regionalpolitisk virkemiddel vil således være begrenset. Der Forsvaret har sin virksomhet vil imidlertid denne ha en regionaløkonomisk betydning bl a for sektorene bygg og anlegg, varehandel o l.

Etatens bruk av naturressurser konsentrerer seg i det alt vesentligste om areal. Forsvarets virksomhet avhenger av å kunne disponere tilstrekkelig egnede arealer. Arealbruken er også av en slik art og omfang at konflikter med andre sektorers arealinteresser kan oppstå. Det er derfor viktig at Forsvarets arealinteresser og behov kommer til utrykk i fylkesplansammenheng slik at eventuelle arealkonflikter kan klarlegges og forsøkes løst på dette nivået i oversiktsplanleggingen.

I rundskriv T-1/94 fra MD om nasjonale mål for fylkes- og kommuneplanleggingen og opplegget for fylkesplanleggingen 1996-99 peker MD på tema som fylkes- og kommunalplanleggingen bør vektlegge. Her blir det bl a spesielt fokusert på at fylkesplanleggingen i større grad enn tidligere bør ta opp areal- og lokaliseringspolitiske spørsmål der det er behov for det. Dette vil også kunne gjelde i forhold til Forsvarets øvings- og skytefelt.

I oppstart av fylkesplanprosessen bør Forsvaret gi en oversikt og vurdering av framtidige arealbehov og mulige arealkonflikter eller samordningsbehov mellom Forsvaret og andre sektorer. Dette kan f.eks gjelde lokaliseringsspørsmål eller konflikter knyttet til skyte- og øvingsfelt der mer enn en kommune er berørt. I løpet av fylkesplanprosessen bør det avklares om aktuelle spørsmål bør behandles i fylkesplanen, i egne fylkesdelplaner eller i et samarbeid mellom fylkeskommunen, Forsvaret, berørte kommuner og statsetater.

Utvalget mener det må være et mål å ivareta en samordning mellom Forsvarets interesser og andre viktige samfunnsinteresser gjennom arbeidet med fylkesplanleggingen.

Et målrettet planarbeide etter plan- og bygningsloven er viktig for utviklingen i kommuner og fylker. Planmyndighetenes disposisjoner vil dessuten kunne ha direkte innvirkning på Forsvarets forskjellige aktiviteter og eiendom, bygg og anlegg (EBA). Det må derfor være av stor betydning at Forsvaret deltar aktivt i planprosessen for å sikre at dets virksomhet får de best mulige betingelser.

Etter Utvalgets mening vil arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven være et viktig virkemiddel til å forhindre at Forsvarets anlegg og øvingsområder blir innebygd eller beskåret av hytter, boligområder, veier mv. Slik innebygging har i praksis ofte ført til økte konflikter mellom Forsvaret og andre brukerinteresser. Arealplanleggingen bør også gi grunnlag for å holde av arealer for ev fremtidig bruk til Forsvarets øvingsvirksomhet. Gjennom planlegging og byggesaksbehandling bør det videre unngås at eksisterende øvingsområder som fortsatt skal tjene til dette, blir tatt i bruk til sivile formål på en måte som ikke er forenlig med øvingsbruken.

Det er en forutsetning at Forsvaret samarbeider med de sivile planmyndigheter innenfor fylkes- og kommunal planlegging. I planlovgivningen er det gitt nærmere regler for dette. Forsvaret må på sin side, med unntak for de særlige begrensninger de er underlagt, klargjøre sine interesser slik at de kan innpasses i de sivile planene. For å sikre en effektiv oppfølging i det sivile planarbeidet fra Forsvarets side, er det her nødvendig å etablere en tilstrekkelig planfaglig kapasitet.

5.5 Om konsekvensutredninger

Plan- og bygningsloven av 14. Juni 1985 nr. 77 (PBL) har i kapittel VII-a bestemmelser om konsekvensutredninger (KU) for tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn (VII-a ble tilføyet ved lov av 16. juni 1989 nr. 81).

Formålet med bestemmelsene om KU er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. KU skal sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planleggingen av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres.

Iht endringer i PBL kapittel VII-a (vedtatt 22. mars 1995) skal utbygger sende forslag til utredningsprogram for tiltaket samtidig med melding, og dersom det utarbeides en plan for tiltaket etter PBL, bør melding sendes til uttalelse og legges ut til offentlig ettersyn samtidig med at oppstart av planarbeidet blir gjort kjent etter lovens bestemmelser.

Nåværende forskrifter bestemmer hvilke tiltak som krever melding og hvilke krav som settes til innholdet i meldingen og innholdet i KU. Forskriften lister opp 14 typer tiltak (a-n) som krever melding fra utbygger. I tillegg kan MD i samråd med fagdepartementet kreve at også andre tiltak skal meldes dersom virkningens art, omfang eller betydning antas å være særlig store eller usikre, eller dersom det råder betydelige motsetninger med hensyn til vurdering av tiltakets virkninger for miljø, naturressurser og samfunn. Når det gjelder tiltak for militær virksomhet kreves det bl a melding for:

1. Etablering eller utvidelse av større flyplasser, og bygg og anlegg ved eksisterende flyplasser som ledd i en vesentlig endring av flyplassens funksjon,

2. Utlegging av større militære skyte- eller øvingsfelt eller vesentlig endring av bruken av slike felt,

3. Oppføring, utvidelse eller vesentlig endret bruk av bygg eller anlegg dersom dette vil kreve investeringer på mere enn 250 mill. kroner.

Tilpassingen til EU- direktivet vil bl a innebære at forskriften fastsetter hvilke tiltak som skal konsekvensutredes (vedlegg I liste) og hvilke tiltak som etter en konkret vurdering kan kreves konsekvensutredet (vedlegg II liste).

Ansvalig myndighet, forsvarsdepartementet for de militære skyte- og øvingsfelt, skal også kunne kreve KU av mindre eller andre tiltak dersom tiltaket kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn, eller når konsekvensene vurderes som særlig usikre eller omstridte (tilsvarer nåværende § 33-3, 2. ledd). Det vil også bli stilt krav til KU av virkninger for annen stat dersom tiltaket kan få vesentlige grenseoverskridende miljøvirkninger.

Tiltak som planlegges av militære myndigheter og som administrativt hører under Forsvarsdepartementet skal meldes til samme fagdepartement. MD er som overordnet miljømyndighet, det sentrale virkningsdepartement i plan- og KU- saker og har koordinerings- og samrådningsansvar overfor fagdepartementene. Kongen kan delegere fagdepartementets oppgaver som ansvarlig myndighet til andre statlige myndigheter, fylkeskommunen eller kommunen og samtidig gi pålegg om å utføre disse oppgavene. De kommende endringene i PBL kapittel VII-a hvor melding og forslag til utredningsprogram skal følge bekjentgjøring av oppstart av planarbeidet (dersom plan etter PBL), vil måtte føre til større grad av samordning med det kommunale planarbeidet. Det vil også være aktuelt å vurdere om noen av fagdepartementenes oppgaver bør delegeres til planmyndighetene.

Direktorater under MD avgir høringsuttalelser på departementets vegne. Fylkesmannens miljøvernavdeling og fylkeskommunen som regionalt fagorgan for kulturminnevernet skal gi orientering og råd til utbygger i spørsmål som gjelder tiltakets miljøvirkninger og være høringsinstans for melding med forslag til utredningsprogram og KU-rapport. Fylkeskommunen skal også veilede utbygger og kommunen(e) om bestemmelsene etter PBL.

Før ansvarlig myndighet fastsetter utredningsprogram skal saken forelegges MD.

5.6 Miljøvern

5.6.1 Miljøvernforvaltningens administrasjon

Miljøvernforvaltningens sentraladministrasjon består av Miljøverndepartementet (MD) med de underliggende direktorater:

• Direktoratet for naturforvaltning (DN)

• Statens forurensningstilsyn (SFT)

• Riksantikvaren (RA)

• Norsk polarinstitutt (NP)

• Statens kartverk (SK)

MD har det overordnede forvaltningsansvar for naturvern, friluftsliv, arealplanlegging, forurensning og kulturminnevern med underliggende direktorater som utøvende myndigheter. I fylkene ivaretas miljøvernforvaltningen av fylkesmennenes miljøvernavdelinger (naturvern, friluftsliv, arealplanlegging, forurensning) og i fylkeskommunene (kulturminnevern) gjennom faglig instruksjonsmyndighet fra DN, SFT og RA.

Direktoratene driver utstrakt veiledningsvirksomhet overfor de regionale miljøvernmyndighetene og kommunen. Regionalt ivaretas miljøvernforvaltningen av fylkesmannen (naturvern, friluftsliv, og forurensning gjennom instruksjon), og av fylkeskommunen (arealplanlegging, kulturminnevern), og av samisk kulturminneråd (kulturminnevern). Fylkeskommunen har ansvaret for at miljøvern blir ivaretatt i fylkesplanleggingen, og har et særlig veiledningsansvar overfor kommunene i plansaker. Kommunen har ansvaret for å koordinere og innarbeide miljøvern i sin arealplanlegging etter PBL. Etter reformer utfører kommunen selv flere av de praktiske miljøvernoppgavene enn før.

Miljøvern i kommunene ble etablert som en fast ordning fra 1992. En vesentlig del av det lokale miljøforvaltningsansvaret er nå tillagt kommunene. De fleste kommunene har lagt det politiske ansvaret til formannskapet eller et underutvalg under formannskapet, og miljøvernsjefen er i de fleste kommuner knyttet til rådmannens stab. Kommunene har etter hvert bygd opp egen kompetanse på miljøvern og tatt over mange av de praktiske miljøvernoppgavene. Direktoratet arbeider derfor nå i større grad med å gi retningslinjer og veiledning.

Fylkeskommunen har ansvaret for at miljøvern blir ivaretatt i fylkeskommunal planlegging og har et særlig veilednings- og samordningsansvar overfor kommunene i plansaker.

5.6.2 Overordnet målsetting for naturforvaltning

Naturforvaltningens viktigste arbeidsoppgaver er å sikre leveområder for ville planter og dyr i norsk natur og arbeide for at folk skal få muligheter til å bruke naturen til friluftslivsaktiviteter ( St meld nr. 68 1980-81 Om vern av norsk natur ). De viktigste utfordringene framover er å sikre det biologiske mangfoldet f.eks gjennom å ta vare på naturtyper som det er lite av og hindre ytterligere nedbygging av sårbar natur. I Norge har man kommet langt med å opprette verneområder, men det gjenstår ennå viktige oppgaver. Verneområdene kan uansett bare dekke en liten del av arealet i Norge. Derfor er det like viktig å påvirke bruken av arealer og ressurser utenom verneområdene. Det blir stadig mindre igjen av uberørt norsk natur og en utfordring er å sikre slike områder som er tilnærmet upåvirket av menneskelige aktiviteter. Det legges også økende vekt på å ta vare på natur i nærmiljøet gjennom friluftsområder og grøntområder nær tettsteder og byer (Stmeld nr 31 (1992-93), Den regionale planleggingen og arealpolitikken). Plan- og bygningsloven blir slik den viktigste miljøvernloven med tanke på forsvarlig og langsiktig areal- og ressursforvaltning.

Nasjonale og lokale miljømål skal ligge til grunn for beslutninger i alle sektorer og på alle forvaltningsnivåer. Sektorenes miljøvernansvar er klart uttrykt i St meld nr 46 (1988-89) Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, og er senere gjentatt i ulike stortings- og regjeringsdokumenter. Gjennom ratifisering av konvensjonen om vern av biologisk mangfold (Rio-konvensjonen), har Norge forpliktet seg til å ivareta det biologiske mangfoldet ved sin arts-, areal- og ressursutnytting generelt, og særlige tilfeller gennom arts- og områdevern (St meld nr 16 (1993-94)).

5.6.3 Naturvern

Naturforvaltningsbegrepet er et sammensatt begrep der sikring og vern av spesielle naturområder og forekomster av flora og fauna utgjør særlig viktige arbeidsområder. Andre viktige arbeidsområder er forvaltning av utmarkressursene som f eks jakt og fiske, forvaltning av truede arter og naturtyper, tilrettelegging for friluftsliv ved sikring av allmenhetens adgang til utøvelse av friluftsliv og miljøspørsmål vedrørende forurensning.

Arbeidet med gjennomføring av såkalte tematiske verneplaner for myr, våtmark, edelløvskog, barskog, sjøfugl o.l. har for flere tema blitt sluttført for hvert fylke. I tillegg er det lagt fram en Ny landsplan for nasjonalparker i Norge og andre store verneområder (St meld nr 62 (1991-92)). Et viktig formål med opprettelse av verneområder er å sikre et representativt nettverk over hele landet med de forekommende naturtyper og å sikre levedyktige bestander av sårbare arter. Dette arbeidet forventes å fortsette noen tiår ennå. I takt med opprettelsen av nye verneområder stiger også behovet for forvaltning og eventuell skjøtsel av disse områdene.

Fylkesmannen er ansvarlig for forvaltning av vernebestemmelsene og for oppsyn og skjøtsel av de statlige verneområdene.

Naturvernloven setter rammer for hvilke verneformer som benyttes for de ulike verneområdene. Naturreservatene har generelt sett de strengeste vernebestemmelsene, bl a kan ferdselsrestriksjoner være innført. Landskapsvernområdene har vanligvis mindre restriktive vernebestemmelser enn naturreservatene. Naturvernloven hjemler også adgang til å verne fugle-, dyre-, og planteliv i bestemte områder. Verneforskriftene skal beskytte områder vernet etter naturvernloven slik at formålet med vernetiltaket oppnås. Selv om verneforskriftene åpner for unntak fra bestemmelsene for militær operativ virksomhet anses det generelt ikke ønskelig med militær aktivitet innenfor etablerte verneområder. Nødvendig ferdsel i forbindelse med f. eks militære installasjoner o l bør imidlertid vanligvis kunne la seg gjennomføre uten at verneformålet blir skadelidende. Det er ofte satt forbud mot lavtflyging under 300 meter over verneområder hvor dette er av betydning for verneformålet, som f eks i sjøfuglreservater. Slikt forbud mot lavflyging er generelt og gjelder hele året.

5.6.4 Friluftsliv

Friluftsliv er opphold og fysisk aktivitet i friluft i fritiden med sikte på miljøforandring og naturopplevelse (jfr St meld nr 40 1986-87 Om friluftsliv). Friluftsliv innbefatter også jakt og fiske som fritidsaktiviteter. Norge har lange tradisjoner innen friluftsliv noe som bl a er understreket gjennom allemannsretten, dvs alles rett til fri ferdsel i utmark. Den samfunnsmessige nytten av friluftsliv understrekes først og fremst gjennom betydningen for helse, trivsel , naturforståelse, kulturell identitet, positiv bruk av fritid og samfunnsøkonomiske ringvirkninger for bl a helseøkonomien og reiselivsnæring.

Friluftsliv er grovt sett knyttet til kyst, skog eller fjell. Arealer for nærfriluftsliv, korte turer i nærheten til bosetninger, foregår først og fremst ved kysten eller i skogen. Fjellet er knyttet til det enkle, villmarksbaserte friluftslivet og er høyt verdsatt i den norske friluftslivbevisstheten. Det villmarksbaserte friluftslivet er arealkrevende. Større sammenhengende naturområder er således viktig for friluftslivet.

5.6.5 Konflikter og tilpasningsmuligheter

Forsvarets øvingsaktiviteter representerer ulike typer naturinngrep på flere nivåer, fra personellforflytninger i terrenget til skyting med skarp ammunisjon fra tungt skyts og kjøring i terrenget med tunge kjøretøy. Bygging av veier og andre anlegg er også inngrep av tyngre og varig karakter. Inngrepene har direkte eller indirekte innvirkning på områdets biologiske mangfold og landskapskvalitet. Det er derfor viktig at den totale virksomheten i et øvingsområde planlegges ut fra prinsippet om at områdets særegne biologiske mangfold og landskapskvalitet skal bevares (jfr Agenda 21).

I et øvingsområde kan også annen bruk enn Forsvarets påvirke det biologiske mangfoldet og landsskapskvaliteten. Det er derfor viktig at all virksomhet i Forsvarets øvingsområder setter de samme mål for bevaring av områdets særegne biologiske mangfold og landsskapskvalitet. I eksisterende øvingsområder og ved planlegging av nye må det derfor stilles spesielt strenge miljøkrav til all virksomhet. Forsvarets øvingsvirksomhet kan i en del tilfeller ta bedre hensyn til områdets særegne biologiske mangfold og landskapskvalitet enn annen menneskelig virksomhet. Dette bør i gitte sammenhenger benyttes til å gi slike områder bedre beskyttelse enn de ellers ville ha fått.

Forsvarets eventuelle bruk av naturvernområder er normalt knyttet til bruk og ettersyn av faste sambandsinstallasjoner eller gjennomføring av lettere øvelser uten bruk av armerte våpen og tyngre materiell. Et hovedsiktemål med områder vernet etter naturvernloven er å unngå unødvendig og skadelig bruk og at eventuell nødvendig bruk skjer mest mulig skånsomt i forhold til natur og landskap. Konfliktene ved nødvendig bruk kan reduseres sterkt ved planlegging og vurdering av f eks lokalisering av aktiviteten, tid for gjennomføring og framgangsmåte. Noen av verneområdene kan ha et spesielt verneformål, f eks vern av sjøfugl. I sjøfuglreservater er det f eks å foretrekke at nødvendig ferdsel og aktivitet skjer utenom den mest kritiske hekke- og fjærfellingsperioden.

Forsvarets øvingsaktiviteter er arealkrevende og kommer ofte i konflikt med friluftslivsinteressene. I områder hvor Forsvaret tar i bruk eller benytter områder som er viktige for friluftslivet eller utgjør et viktig potensiale som friluftslivsområde, kan konfliktene dempes gjennom tilrettelegging for flerbruk. Gjennom en differensiert planlegging i tid vil Forsvarets øvinger kunne foregå utenom de viktigste periodene for friluftslivsbruken av området. Dette forutsetter god kunnskap om områdets friluftslivstradisjoner og evne til å skape bruksmuligheter og opplevelser for friluftslivet.

5.6.6 Mål for forvaltning av kulturmiljø og kulturminner (RAs ansvar)

Forvaltningen av kulturmiljø og kulturminner skal inngå som del av en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Hensikten er å bevare og overføre de menneskeskapte verdiene i omgivelsene til de neste generasjoner. Dette omfatter både de eldste spor av menneskelig aktivitet og dagens utbygging og arealbruk. Det er imidlertid de kvaliteter, objekter og aktiviteter som er av betydning for dagens mennesker og samfunn, og de som er av betydning for framtiden, som blir prioritert i forvaltningen.

Sentrale dokumenter for kulturmiljø og kulturminner er St meld nr 29 (1986-87) Om bygnings- og fornminnevernet, St meld nr 46 (1988-89) Miljø og utvikling – Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, St meld nr 29 (1992-93) Om nærmiljøpolitikk, St meld nr 31 (1992-93) Om regionalpolitikk og St meld nr 33 (1992-93) Om regional utvikling. Det er forutsatt at kulturarven skal tas vare på som ledd i en bærekraftig utvikling, at dette er et sektorovergripende ansvar, og at kulturmiljø og kulturminner skal inngå som premiss for planlegging og beslutninger på alle nivåer. Bevaring og utvikling av vår kulturarv er en viktig verdi i seg selv, den er dessuten en viktig forutsetning for næringsutvikling i mange kommuner. Mangfoldet i bygde- og kystkulturens landskap er vokst fram på grunnlag av vekslende naturgitte forutsetninger og i nært samspill med stedegen næringsutøvelse og sektorens virksomhet. Denne variasjon i distriktene skal tas vare på og kulturminnene og de estetiske kvalitetene skal vektlegges i stedsutviklingen.

5.6.7 Vern av kulturminner og kulturmiljøer – formell, aktiv, passiv bevaring og Forsvarets engasjement

Enkeltobjekter eldre enn 1537 og samiske kulturminner eldre enn 100 år er automatisk fredet etter kulturminneloven. Skipsfunn eldre enn 100 år er også beskyttet. Det automatiske vern gjelder kulturminner under vann, over og under bakken og kjente så vel som ukjente kulturminner. 2785 bygninger og anlegg yngre enn 1537 er fredet ved eget vedtak. Etter loven kan også kulturmiljøer fredes. Dette gjelder arkitektonisk eller kulturhistorisk verdifulle områder der kulturminner inngår i en større helhet eller sammenheng. Kulturminner og kulturpåvirkede miljøer inngår også i områder vernet etter naturvernloven. Forøvrig arbeides det med verneplaner både på nasjonalt nivå og på fylkesnivå.

Enkeltobjekter og områder som er av nasjonal betydning eller av betydning for region og lokalsamfunn, forutsettes å bli ivaretatt i planlegging etter plan- og bygningsloven. Rundskriv T-4/92 Kulturminnevern og planlegging etter plan- og bygningsloven beskriver dette nærmere. Dersom en arealplan truer nasjonale eller vesentlige regionale kulturminneverdier gir dette grunnlag for å reise innsigelse. Kommunene har regulert mange miljøer til spesialområde med formål bevaring.

Kulturminner i form av bygninger, konstruksjoner, anlegg og kultivert mark brukes ofte aktivt i en samfunnssammenheng og er avhengige av dette for å bli skjøttet og holdt i god stand. Kulturminner i form av rester av byggverk eller andre skjøre spor av menneskelig virksomhet, f eks arkeologiske kulturminner, bør imidlertid også beskyttes og konserveres. Både aktivt og passivt bevarte kulturmiljøer og kulturminner kan være sårbare overfor arealbruks- og funksjonsendringer.

Forsvaret erkjenner hovedprinsippet om å ta vare på sektorens egne kulturminner. Dette har gitt seg uttrykk i NOU 1992:18 Om Forsvarets bevarings- og museumsvirksomhet, samt St meld nr 54 (1992-93) Nasjonale festningsverk. Mellom Forsvaret og Riksantikvaren pågår et samarbeidsprosjekt kalt Forsvarets Kulturminneprosjekt (FKP). Det varer ut 1998. Prosjektet er initiert av Forsvarets omstillings- og rasjonaliseringsprosess. Et hovedmål er å utarbeide egne planer for de mest verdifulle anleggene som forutsettes fredet. Bygninger og anlegg som skal rives eller selges blir vurdert fortløpende. Det utarbeides også en egen kulturminnemodul til Forsvarets nye, digitale, helhetlige eiendomsregister.

5.6.8 Utfordringer – samarbeid – virkninger i og rundt øvingsfelt og leiranlegg

Forsvaret har lang tradisjon i å forvalte sine verneverdige bygninger og anlegg. De viktigste har vært oppført på egen liste og behandlet i samråd med Riksantikvaren som om de var fredet. Det gode samarbeidet mellom Forsvaret og kulturminneforvaltningen bør føres videre i arbeidet med skyte- og øvingsfelt. I saker som berører bygninger og anlegg bør det opprettes kontakt med det pågående kulturminneprosjektet. Etter hvert som landsverneplanen, de lokale verneplaner og Forsvarets helhetlige eiendomsregister foreligger, vil disse være et viktig grunnlag for planleggingen.

Øvingsaktivitet er arealkrevende og kan få direkte virkninger for kulturminner der det anlegges veier, standplasser, bygninger og andre installasjoner av permanent art og hvor skyting, brystvernbygging og forflytning av kjøretøy og personell rammer mer tilfeldig. Øvingsaktiviteten medfører dessuten støy, forurensning og en viss ulykkesrisiko som vil kunne redusere attraktiviteten og funksjonsdyktigheten til kulturminnene både i øvingsfeltene og i omegnen.

Kulturminner i nye øvelsesområder vil som regel være knyttet til bosetting, skogdrift, fløting, seterdrift, fôrsanking, jakt, fangst og fiske, kullbrenning, jernutvinning og guvedrift, og til ferdsel på land og sjø. Det kan være vanskelig å bevare kulturminner i kombinasjon med øvelsesaktivitene. Kulturminner som går ut av bruk vil kunne forfalle.

Negative konsekvenser vil kunne reduseres ved utredning av forskjellige alternativer for lokalisering og avgrensing av øvingsfeltene og for lokalisering av bygninger, anlegg og funksjoner innen feltene. Ved registrering og stedfesting av kulturminner i sjø og på land er det mulighet for å ta hensyn til dem, også til de kulturminnene som ikke er synlige. Forsvaret bør lage forvaltningsplaner for de kulturminner som ikke blir direkte ødelagte. Disse bør sålangt mulig omfatte både aktiv og passiv bevaring og sikre nødvendig vedlikehold og skjøtsel. Tidsregulert flerbruk vil kunne muliggjøre større grad av aktiv bevaring av kulturminnene både innenfor og utenfor øvingsfeltene. Kjøring utenfor vei begrenset til tørr eller frossen mark og på snøføre vil motvirke markskader og tap av arkeologiske kulturminner.

Ved nedlegging av øvingsaktivitet vil Forsvarets kulturminner kunne forfalle. Gjeninnføring av tidligere næringsutøvelse og bruk vil kunne redde kulturminner. Ny bruk av militære veier og bygninger og av eldre fortsatt intakte kulturminner vil være aktuelt. Ny bruk bør vurderes nøye for å unngå uforutsette problemer. I tilfeller der øvingsfeltene er av eldre dato og omfatter bebyggelse og permanent virksomhet, kan negative konsekvenser motvirkes som omtalt nedenfor.

Skyte- og øvingsfeltene ligger ofte adskilt og i god avstand fra leirene der øvingsavdelingene har sitt faste tilhold. Endringer i øvingsfeltstruktur og i aktivitetenes omfang og art kan imidlertid virke inn på aktivitene i de faste leirene og verneobjektene der. Forsvaret betyr ofte mye for vertskommunenes historie og utvikling. Dette har nedfelt seg i form av kulturminner både i de militære og de sivile områdene. Hvor Forsvarets tilstedeværelse har vart lenge og et avhengighetsforhold er utviklet, kan endringer i Forsvarets virksomhet få ringvirkninger også for sivile kulturminner. Det er derfor viktig å avklare om øvingsfeltendringer kan få virkninger for kulturminneverdier i øvingsavdelingenes faste leiranlegg og i lokalsamfunnene som omgir anleggene.

Når verdifulle bygninger og anlegg er godt ivaretatt under Forsvarets forvaltning er det ønskelig at eier-, bruks- og vedlikeholdstradisjonene fortsetter ubrutte. Dette har verdi i seg selv. Ved reduksjon av aktivitetsomfanget i leirene vil overføring av forsvarsfunksjoner fra andre steder kunne sikre fortsatt egnet bruk av verneverdige bygninger og anlegg. I noen tilfeller bør museale funksjoner vurderes. Sekundært kan en løsning være at Forsvaret fortsatt forvalter objektene, men leier de ut til sivile formål som passer. I tilfeller det ikke finnes forvaltningsfunksjoner om kan erstatte de som bortfaller, kan kommunen, Forsvaret og andre sektorer vurdere om de samlet har framtidige utbyggingsbehov som i stedet kan innpasses i ledige bygninger og anlegg. Aktiv bevaring kan ved dette bli gjenopprettet både innen militært og sivilt område.

Utvidelse av leiraktivitet og arealforbruk kan medføre konflikter med kulturminner i omegnen. Ved utredning av alternativer og kartlegging av konsekvenser kan skadevirkninger søkes minimalisert.

5.6.9 Miljøplan for Forsvaret

St meld nr 21 (1992-93) Handlingsplan for Miljøvern i Forsvaret, presenterer en helhetlig samling av konkrete tiltak gruppert bl a under prinsippene om å etterleve miljøkrav, forebygge miljøproblem og å rydde opp i gamle miljøproblem.

Meldingen fremholder at miljøvern er en prioritert oppgave for det samfunn som skal forsvares og at miljøvernarbeidet i Forsvaret derfor er viktig. Hensynet til Forsvarets pålagte oppgaver må balanseres mot miljøvirkningene slik at:

• virksomheten ikke går utover naturen sine tålegrenser

• kretsløpsressurser utnyttes innen grensene for regenerering

• lagerressurser utnyttes i et langsiktig perspektiv

Det har med bakgrunn i St meld nr 21 de siste årene vært arbeidet med å øke kunnskapen om miljøvirkningene av Forsvarets virksomhet. Økt kunnskap om den reelle belastningssituasjon og forholdet mellom årsak og virkning gir økte muligheter for å sette ressursene inn på riktig måte.

Av tiltak i Miljøplanen som direkte berører Forsvarets skyte- og øvingsfelt nevnes her:

• utarbeidelse av overordnet oversikt over flerbruksinteressene i Forsvarets skyte- og øvingsfelt

• utarbeidelse av flerbruksplaner for skyte- og øvingsfeltene i prioritert rekkefølge

• utarbeidelse av overordnet oversikt over støybelastning fra Forsvarets skytebaner og skytefelt

• utarbeidelse av støydempningsplaner for de mest belastede skytebaner og skytefelt

I tillegg nevnes enkelte prosjekter som er gjennomført eller er under utarbeidelse:

• utarbeidelse av eksempelplan for bevaring av biologisk mangfold i et utvalgt skyte- og øvingsfelt

• prosjekt for revegetering av Karasjok-fjellet, utbedring av kjøreskader påført under øvelser i Finnmark

• prosjekt for revegetering av slitasjeskader i Hjerkinn skytefelt

• prosjekt for overvåking av metallforurensing fra Forsvarets skyte- og øvingsfelt

• prosjekt for undersøkelser av forstyrrelser på hjortedyr ved ulik militær aktivitet

Arbeidet med flerbruksplaner for skyte- og øvingsfeltene er i en innledende fase gjennom utvikling av en felles mal for flere felter. Flerbruksplanene vil søke en optimal samordning av alle berørte bruks- og verneinteresser innenfor rammen av Forsvarets behov for feltene.

Den systematiske overvåkingen av metallforurensing fra skyte- og øvingsfelt er nå inne i sitt femte år. Resultater fra undersøkelsene antyder at avrenningsproblematikken ved Forsvarets skytebaner og skytefelt vesentlig kan knyttes til nedslag av granater og prosjektiler direkte i vann og myrområder. Fra feltskytebaner og kulefangvoller gir bly og kobber den viktigste påvirkningen. Resultatene tyder imidlertid på at forurensingen fra disse er liten og at enkle tiltak antas å kunne redusere forurensingen.

Erfaringene fra prosjektet for bevaring av biologisk mangfold i et utvalgt skytefelt understreker så langt det innbyrdes avhengighetsforhold mellom ulike biotoper og arter, noe som antas bl a å kunne gi direkte føringer for videre arbeid med flerbruksplanlegging i andre skyte- og øvingsfelt.

Hovedkonklusjonen fra hjortedyrprosjektet er så langt at hjortedyr i begrenset grad blir berørt av militær aktivitet. Foreløpige resultater av prosjektet presenteres i en serie rapporter fra Norsk Institutt for Naturforskning ( NINA ).

Utdanning og holdningsskapende tiltak vil være et viktig element for å skape forståelse og kunnskap om miljøvern hos den enkelte, noe som på sikt kan bidra til å redusere de negative virkningene av Forsvarets virksomhet. Hæren startet utdanning av miljøvernoffiserer allerede i 1992. Miljøvernopplæring er innført i utdanningsordningen på alle nivå.

Utvalget ser det som viktig at nødvendige undersøkelser og kunnskapsoppbygging relatert til den natur- og miljøfaglige forvaltning av Forsvarets skyte- og øvingsfelt videreføres i tråd med intensjonene i St meld nr 21.

5.7 Landbruk

5.7.1 Generelt

Landbruksinteressene ivaretas av det offentlige i første rekke av kommunene, fylkeslandbruksstyrene, fylkesmennene og av Landbruksdepartementet. Reindriftsmyndighetene består av styrende organer og et faglig forvaltningsapparat. Reindriftsstyret (rdl. § 6) er styringsorgan på nasjonalt nivå og områdestyrene (rdl. § 7) på regionalt nivå. Reinbeiteområdene er inndelt i reinbeitedistrikter som ledes av et distriktsstyre (rdl. § 8). Distriktsstyret er privatrettslig representant for sitt distrikt. Det fungerer også som forvaltningsorgan i forbindelse med den interne styring av næringen. Det faglige forvaltningsapparat består av den sentrale Reindriftsadministrasjonen i Alta og et reindriftskontor i hvert av reinbeiteområdene. Disse enhetene fungerer både som rådgivere, sekretariat og utøvende organer for reindriftsstyret og områdestyrene i tillegg til å ha en rådgivende funksjon overfor næringen. Reindriftsadministrasjonen og reindriftskontorene skifter 1. januar 1996 navn til Reindriftsforvaltningen.

I henhold til St prp nr 8 (1992 – 93) Landbruk og utvikling. Om retningslinjer for landbrukspolitikken og opplegget for jordbruksoppgjørene m.v. er det et landbrukspolitisk hovedmål å verne og utvikle naturens muligheter for biologisk mangfold og bærekraftig økologisk og økonomisk utvikling til beste for samfunnet og de som driver landbruksnæring.

En av hovedintensjonene i proposisjonen er tilrettelegging for ny næringsvirksomhet som f eks bygdeturisme og andre nisjenæringer i tilknytning til ordinært landbruk. I denne forbindelse er det naturlig også å peke på betydningen av utmarksressurser som jakt, fiske og friluftsliv samt betydningen av å ta vare på kvaliteter knyttet til kulturlandskapet. Utnyttingsformer knyttet til disse verdiene utgjør i økende grad et supplement til ordinær landbruksvirksomhet. Det er viktig å merke seg at slik virksomhet stort sett er arealkrevende.

Forvaltningen av naturgrunnlaget må drives i et langsiktig perspektiv, bl a for å sikre landet forsyninger av landbruksprodukter. For landbruksmyndighetene er det derfor viktig at større arealbruksendringer som etablering og utvidelse av skyte- og øvingsfelt for Forsvaret, foretas på grunnlag av oversiktlig planlegging der konsekvensvurderinger inngår.

Landbruksarealer har mange aktuelle og potensielle bruksmåter utover landbruksmessig næringsdrift. Landbruksmyndighetene samarbeider med miljøvernmyndighetene, kulturminnevernet og ulike utbyggingsmyndigheter bl a om naturvern og friluftsspørsmål når det gjelder lokalisering av utbyggingsoppgaver. Utbygging forsøkes i størst mulig grad lagt til mindre verdifulle landbruksarealer, men den enkelte sak vurderes i forhold til formålet med utbyggingen og den aktuelle utbyggingssituasjon. Det legges stor vekt på å unngå omdisponering av høyproduktive arealer så lenge det finnes alternativer. I tilknytning til dette søkes arealøkonomisering. Andre vurderingstema er nærings- og driftsmessige skader og ulemper samt tiltak for å redusere disse.

5.7.2 Jordbruk

Jordbruk omfatter planteproduksjon og husdyrhold. De konflikter som kan oppstå i forhold til skyte- og øvingsfelt for Forsvaret knytter seg hovedsakelig til tap av dyrket og dyrkbar mark og beiter.

Tap av dyrket og dyrkbar jord er vanligvis moderat i omfang og gjelder gjerne boniteter under middels. Dette henger sammen med at Forsvaret også av andre grunner er mest tjent med å lokalisere sin øvingsvirksomhet til utmark. Men arealet med dyrket jord er som regel avgjørende for driftstilpassing og økonomi på det enkelte bruk. Tap av dyrkingsareal kan derfor være svært alvorlig for de bruk som rammes.

De største konflikter gjelder beiter. Tørrtreningsfelt, nedslagsfelt, veier og anlegg fører til direkte tap av beiteareal. Øvingsaktivitet med tilhørende ferdsel, støy mm kan umuliggjøre rasjonell beitebruk selv om beitearealene fortsatt er produktive. Dyra får ikke den nødvendige ro og må kanskje flyttes til andre beiter i deler av sesongen. Dette resulterer ofte i kostbart driftsopplegg og redusert avkastning. Ofte er slike konsekvenser av større betydning enn det direkte beitetapet.

Pelsdyr er særlig vare for støy. Skytefelt, lavtflygningsområder og andre støykilder kan gå så mye ut over dyras trivsel at oppdrett er umulig.

5.7.3 Skogbruk

Skogen er en fornybar ressurs av stor nasjonal og lokal betydning. Trevirke utgjør råstoffgrunnlaget for en viktig landbasert industri som både er import- og eksportkonkurrerende. Skogbruk og skogindustri er sentrale for verdiskapingen i distriktene. De gir viktige bidrag til landbrukets mål om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Aktiviteten i skogbruket preger landskapsbildet og skaper miljøgoder som har betydning for vår samlede velferd.

Innsatsen og virkemidlene i skogbruket skal legge til rette for å utnytte og utvikle skogressursene på en bærekraftig måte. Dette både for å gi sysselsetting og inntekt nå og for å sikre ressursgrunnlaget som utgangspunkt for verdiskapning for fremtiden. Skogbruket skal balansere økonomiske og økologiske hensyn. Prinsippet for flersidig skogbruk skal danne grunnlaget for forvaltning av skogressursene. Dette sikrer både en aktiv næringsmessig bruk av skogen og ivaretakelse av skogens øvrige nytteverdier så som biologisk mangfold, opplevelseskvaliteter, landskapsbilde, kulturverdier og muligheten for jakt, fiske og friluftsliv.

I de mest intensivt brukte områdene for Forsvarets skyte- og øvingsfelt vil normalt skogarealene være tapt både for allmenhetens og for næringsmessig utnytting. Tapet for skogbruksnæringen er først og fremst avhengig av størrelse og produktivitet på de arealene som blir omdisponert, men også driftsforholdene og skogens utviklingstrinn har betydning. Tapet er størst ved båndlegging av yngre tilfredsstillende produksjonsskog med gode driftsforhold.

Mer ekstensiv bruk av arealene til skyte- og øvingsfelt kan under visse forutsetninger drives side om side med skogbrukets virksomhet dersom det tas tilstrekkelig hensyn og det tilrettelegges for dette. En slik utnytting av arealene krever en nøye vurdering av konsekvensene både i forhold til skogbruket og i forhold til Forsvarets bruk. En plan for hvordan disse interessene kan samordnes er viktig. De nærings- og driftsmessige ulemper og skader må vurderes, likeledes tiltak for å redusere disse. Et skyte- og øvingsfelt kan også forårsake driftsulemper på arealer utenfor feltet dersom en er avhengig av bruk av arealene i feltet for å få drevet ut tømmer. En vurdering av disse forholdene bør gjelde både eksisterende anlegg og planlagte nye felt.

Forsvarets virksomhet bør i utgangspunktet kanaliseres til de mindre samfunns- og næringsøkonomisk interessante skogarealer.

5.7.4 Reindrift

Reindrift forutsetter store og mangeartede arealer. Hver årstid krever sine beiteområder bl.a. bestemt av vegetasjonen. Reinen trenger også spesielle arealkvaliteter så som parringsland og kalvingsland. Næringsutøverne har rett til å føre opp nødvendige gjerdeanlegg, gjeterhytter o a i reinbeiteområdene.

Det er gjerne bestemte sesongbeiter som er minimumsfaktorer og som dermed bestemmer størrelsen på reinflokkene. Reinflokken flyttes vanligvis mellom vinterbeite, vår- og høstbeite og sommerbeite. Driftsmåter og årssyklus varierer sterkt mellom reinbeiteområdene avhengig av naturforhold og rettighetssituasjonen. I Finnmark og Nord-Troms benyttes vidda som vinterbeite, mens sommerbeite hentes ute ved kysten og delvis ute på øyer. I Troms er driftsmønsteret noe forskjellig. I enkelte distrikter er flyttemønsteret omvendt i forhold til Finnmark med vinterbeite ved kysten og sommerbeite i innlandet. Flesteparten av flokkene er imidlertid stasjonære, dvs. at de er i samme område hele året uten flyttinger. I Sør-Troms, Nordland og Nord-Trøndelag er vinterbeite ved kysten og sommerbeite i innlandet det normale. I Sør-Trøndelag/Hedmark og i tamreinområdene ellers i Sør-Norge skjer det ikke flytting mellom kyst og innland, men ulike deler av fjellområdene brukes som hhv vinter- og sommerbeite.

Reindrift er en basisnæring i samisk kultur. Opprettholdelsen av reindrift er således en forutsetning for vern og videreutvikling av sentrale deler av denne kulturen.

Skyte- og øvingsfelt for Forsvaret kan ha store negative konsekvenser for reindriften dersom det griper forstyrrende inn i det etablerte driftsmønster. Tap av beiteland kan svekke driftsgrunnlaget hvis det gjelder sesongbeiter som det er lite av. Det er som regel begrensede muligheter for å bøte på dette ved overføring til tilsvarende beiter i nabodistriktet. Stenging av flytteleier som forøvrig har et særskilt vern i reindriftsloven, kan være et fundamentalt inngrep dersom det ikke lar seg gjøre å opprette nye som sikrer forbindelsen mellom beitene.

5.7.5 Tilpasningsmuligheter

Arealbruken i samfunnet styres i stor grad gjennom plan- og bygningsloven (PBL). For landbruks-, natur- og friluftslivområder trekker planleggingen etter PBL først og fremst opp grensene mot annen arealutnyttelse. Innen landbruksområdene styres arealbruken av særlovene; jordlov, skogbrukslov og konsesjonslov. Lokalisering av skyte- og øvingsfelt må vurderes opp mot konsekvensene for landbruket. Det må legges til grunn en grundig analyse der flere alternative lokaliseringer belyses (iht reglene om konsekvensutredninger i PBL). Planlegging av nye felt og konsekvensvurderingen må skje i nært samarbeid mellom alle aktuelle myndigheter. Det forutsettes at landbruksmyndighetene trekkes inn i planprosessen på et tidlig tidspunkt og dermed gis tilstrekkelig mulighet til å påvirke den aktuelle lokaliseringen. Dette vil også være vesentlig for å redusere konfliktomfanget.

Viktige materielle spørsmål er:

• Hvilke landbruksverdier berøres av det planlagte felt? Finnes det områder der de negative konsekvensene blir mindre?

• Er feltets størrelse tilstrekkelig nøkternt vurdert eller kan det reduseres?

• Hvilke driftsvansker vil oppstå innenfor feltet? Hvilke tiltak kan iverksettes for å avbøte disse?

• Vil det oppstå driftsulemper for det omkringliggende landbruk, og hvordan kan de eventuelt avbøtes?

• Hva blir de økonomiske konsekvensene for landbruket?

Herunder skal det også tas hensyn til annen alternativ landbruksvirksomhet på arealene enn tradisjonelt jord- og skogbruk. Det tenkes i denne forbindelse på virksomhet som følge av landbrukets produksjon av miljøgoder, bygdeturisme m.v.

5.8 Sambruk – flerbruk

Betegnelsene sambruk og flerbruk i Forsvarets skyte- og øvingsfelt kan sies å være to sider av samme sak. Betegnelsene kan imidlertid nyanseres slik:

• Flerbruk betegner bruk av område eller bygning/anlegg til ulike formål. Flerbruken kan foregå samtidig eller til ulike tider, på de samme eller ulike deler av området. Det er flerbruk når et militært øvingsområde også benyttes til skogbruk, beitebruk og friluftsliv.

• Sambruk betegner bruk av område eller bygning/anlegg til samme formål, av ulike brukergrupper, i regelen til ulike tider. Det er sambruk når et militært skyteanlegg også benyttes av sivile skytterorganisasjoner.

Graden av flerbruk/sambruk i Forsvarets skyte- og øvingsfelt vil variere fra et felt til et annet.

Aktuell bruk utenom den militære virksomheten vil i hovedsak kunne kategoriseres slik: <

• Ikke-økonomiske interesser

• sivil skytevirksomhet

• allmenn ferdsel og friluftsliv

• kulturminnevern

• Økonomiske interesser

• skogbruk

• beitebruk

• kraftoverføring

Jakt og fiske vil kunne kategoriseres både som økonomiske og ikke-økonomiske interesser.

Aktivitet som ikke har med den militære driften av feltene å gjøre, vil måtte begrenses av behovet for sikring. Sikringstiltak er hovedsakelig nødvendig i forbindelse med:

• graderte anlegg /aktiviteter

• gjennomføring av skarpskyting med instruksfestede krav til både brukernes og andres sikkerhet

• blindgjengerfelt

Målsettingen om tilrettelegging for en best mulig naturforvaltning med vekt på ivaretakelse av det biologiske mangfoldet, vil også kunne gi begrensninger på annen utnyttelse/bruk innenfor de feltene hvor Forsvaret har eiendomsrett.

Utvalget foreslår at områder og anlegg som krever hemmelighold eller kan være forbundet med fare ved ukyndig bruk, ikke bør omfattes av sambruk/flerbruk. Med dette forbehold mener Utvalget at man gjennom flerbruksplaner for de faste skyte- og øvingsfeltene og med utgangspunkt i Forsvarets behov for anlegg og virksomheter, må søke en aktiv samordning mellom alle vesentlige bruks- og verneinteresser med en bærekraftig forvaltning av naturgrunnlaget som generelt siktemål. Dette må gjelde både for eksisterende anlegg og planlagte nye felt.

Utvalget er kjent med at FBT er i ferd med å utarbeide en felles mal for utarbeidelse av flerbruksplaner (jfr pkt 5.6.9). Flerbruksplanen i seg selv vil ikke ha noen rettslig status eller lovhjemlet virkekraft. For å oppnå formelt gjennomsalg må de elementer som skal inngå i flerbruksplanen komme til uttrykk i planer med rettsvirkning, andre lovhjemlede tiltak, rettslige skjønn og/eller privatrettslige avtaler.

Ved eksisterende skyte- og øvingsfelt antas arbeidet med flerbruksplanen for en stor del å bestå i å formalisere de eksisterende samordningsavtaler. Ved etablering av nye felt vil prosedyrene for utarbeidelsen av planen kunne bidra til en hensiktsmessig avveining av fagmilitære hensyn og hensyn til natur og miljø.

Utvalget anser en slik formell avtale om flerbruk (flerbruksplan) å være et nyttig verktøy for klargjøring og samordning av de brukerinteresser innenfor skyte-og øvingsfeltene som ikke kan fanges opp eksempelvis av plantyper etter plan- og bygningsloven. Flerbruksplaner vil i så måte kunne tjene som illustrerende vedlegg til kommuneplanens arealdel.

5.9 Informasjon

Informasjon er et nøkkelpunkt i alt samarbeide både mellom de ulike offentlige instanser og mellom det offentlige og allmennheten. I skyte- og øvingsfeltene vil kjennskap til Forsvarets disposisjoner og gjøremål kunne ha stor betydning for nærmiljøet. Undersøkelser har vist at informasjon om skyting som skal finne sted vil dempe irritasjon og lette aksepteringen av et nærliggende skytefelt. Utvalget mener derfor at gode rutiner for varsling av aktiviteter må opprettholdes og/eller videreutvikles ved Forsvarets avdelinger. Det kan synes naturlig å se informasjonsvirksomheten også i sammenheng med flerbrukstankegangen og knytte fastlagte rutiner for varsling og informasjonsutveksling sammen med flerbruksplanen for hvert enkelt felt.

5.10 Om støy i skytefelter

5.10.1 Generelt

Støy fra skyte- og øvingsfelter defineres i det etterfølgende som støy fra våpen, dvs alt fra småkalibrede våpen til tungt artilleri. Hvert skytefelt har baner eller områder for spesielle våpentyper. Våpentypene som brukes i feltene varierer etter hvilken type felt det er.

Det er viktig å få klarhet i eventuelle effekter av støyen på dyr og mennesker, dvs mennesker som bor i områdene rundt feltet.

Våpen og sprengningsstøy er impulsstøy. Denne typen støy har en helt annen karakter enn flystøy og veitrafikkstøy som er kontinuerlig støy. Impulsstøy er langt mer komplisert og især er utbredelsen av impulsstøy over lengre avstander svært sammensatt. Meteorologi er en meget viktig faktor. Værforhold kan avgjøre om støyen høres eller ikke.

Efter plan- og bygningslovens bestemmelser er hver kommune forpliktet til å ha sin egen kommuneplan. Staten, i dette tilfelle Forsvaret, er likeledes forpliktet til å gi kommunen opplysninger om de restriksjoner som av støymessige årsaker påhviler områdene rundt skytefeltet slik at dette kan bli tatt hensyn til i kommuneplanen. For skytebaner hvor det brukes håndvåpen finnes det nå retningslinjer for hvilke grenseverdier som skal brukes. Det samme er ikke tilfelle med skytefelter hvor det også brukes grovkalibrede våpen.

Som bidrag til kommuneplanleggingen er det nødvendig å kunne beregne støyen før feltet blir opprettet eller utvidet med nye våpentyper. Konsekvensene må klarlegges på forhånd. For å kunne beregne støyen er det nødvendig med en kildebeskrivelse av de forskjellige våpentyper.Det må finnes data over hvordan støyen svekkes over store avstander avhengig av terrengtype som skog, gress etc eller forsterkes av harde flater som vann. Det må finnes målestandarder og formuleres støykriterier.

Det er erkjent at en mengde slike data ikke finnes eller at endel data man har ikke er tilfredstillende. En arbeidsgruppe innen NATO/CCMS (Committee on the Challenge of Modern Society) arbeider med å få en oversikt over problemet. Gruppen består av en rekke NATO-land samt Sveits. Gruppen vil gi anbefalinger om tiltak og prioriteringer. Arbeidet ventes avsluttet i 1996/97.

Det eksisterer idag et begrenset grunnlag for å beregne støy fra tunge våpen. Her har Forsvaret i samråd med Statens forurensningstilsyn (SFT) ansvar for å videreutvikle beregningsmetoder. Det fremkommer stadig mer og bedre kunnskap nasjonalt og internasjonalt.

5.10.2 Kompetanse

Som tiltakshaver har Forsvaret ansvar for militære støykilder. Forsvarets spesielle aktiviteter som produserer støy er særlig knyttet til flyplasser, lavflyvningsområder, skytebaner og skytefelter, øvingsområder for stridsvogner og andre militære kjøretøyer samt havneområder.

Forsvaret har ansvar for at det finnes kompetanse innen disse støyområdene. Kompetansen må omfatte:

• Kildebeskrivelse (måling, beregning, måleenhet, omfang etc), emisjonsdata

• Lydforplantning (terrengmeteorologi, vegetasjon mm)

• Virkningsbeskrivelse (medisinske, sosiale og psykiske virkninger)

• Tiltaksbeskrivelse (avbøtende eller forebyggende tiltak rettet mot kilde, overføringsvei eller mottaker)

• Kost-/nyttevurderinger

Forsvaret har likeledes ansvar og plikt innenfor sitt eget ansvarsområde til å:

• Vedlikeholde og videreutvikle støyfaglig kompetanse, gi veiledning om støy

• Konsekvensutrede etter plan- og bygningsloven

• Utarbeide nasjonale mål for støybekjempelse (feks Miljøplan Forsvaret)

• Overholde norske lovregler og forskrifter om støy

• Overvåke støysituasjonen

5.10.3 Impulsstøy

Impulsstøy er smell fra sprengninger og granater og munningssmell fra små og tyngre våpen. Miljøverndepartementet fastsatte i 1993 nye retningslinjer for skytebaner. Støy fra småkalibrede våpen ( kaliber mindre enn 20mm ) måles her i dB (A,I) hvor A er et veiefilter og I er tidskonstanten Impuls ( 35 ms ).

For mellomtunge våpen( f eks M 72 ) foregår det internasjonalt en diskusjon om det skal brukes dB(A) eller dB(C) eller om det er andre enheter som er bedre. En internasjonal ekspertgruppe kalt Workshop on Low Frequency Noise arbeider med dette spørsmål.

I Sverige er det nylig utført en større undersøkelse av effekten av støy fra tunge våpen i boligområder. Undersøkelsen viste at det var en klar dose-/responssammenheng ved bruk av enheten dB ( C,X ). Med basis i denne undersøkelsen foreligger et svensk forslag til retningslinjer med støygrenser for tunge våpen. Videre har danskene gjennomført en literaturgjennomgang av nyere dose-/responsundersøkelser med en sammenstilling hvor det ser ut til at C-veiet støymål av ekvivalentnivå-typen gir en brukbar inngangsverdi ved vurdering av dose-/responsforholdet. På bakgrunn av denne undersøkelsen har danskene utarbeidet et utkast til retningslinjer med støygrenser for skytefelt.

Tidligere har SFT vurdert støyen fra tunge våpen ut fra enheten dB (A,1) maksimalnivå. Med bakgrunn i de danske og svenske undersøkelsene melder SFT at de herefter vil benytte C-veiet lydnivå ved vurdering av støy fra tunge våpen og sprengninger.

5.10.4 Effekter

Hvor stor effekten av støyen er på mennesker og dyr er meget omdiskuert. Det arbeides internasjonalt med å skaffe grunnlag for å kunne sette grenseverdier for hva folk skal kunne tåle. Noen endelig konklusjon er ikke trukket.

Skytestøy/impulsstøy kan for noen medføre en opplevelse av ubehag og mistrivsel, innvirke på konsentrasjonsevnen og ved nattaktivitet kan den forstyrre søvn og hvile. Noe av denne reaksjonen er imidlertid av følelsesmessig karakter og er ikke direkte knyttet til støynivået eller støyens karakter. I de undersøkelser som har vært gjort har man hatt problemer med å skille ut støyen som den eneste årsaken. Støy fra stridsvogner vil vanligvis ikke nå utenfor skytefeltet. Stridsvogner på vei til og fra feltet og annen trafikk av kjøretøyer vil nok i noen grad oppfattes som sjenerende. For ny bebyggelse kan man benytte retningslinjene for støy fra veitrafikk.

Reaksjonsmønstret for ville dyr er ikke tilstrekkelig klarlagt. Endel observasjoner tyder på at dyrene ikke reagerer særlig på støy annet enn når dyrene oppfatter denne som faresignaler.

Ville dyr kan godt oppholde seg svært nær et skyteområde under en øvelse bare de kan skjule seg i vegetasjonen. Mange av de undersøkelser som er utført har vært for overfladiske, det har vært for mange usikkerhetsmomenter, ulike og ikke sammenlignbare verdier, forskjellige utgangspunkt osv.

5.10.5 Arealplanlegging

Gjennom arealplanleggingen vil det være mulig å redusere mulighetene for at det blir støyproblemer. Arealer rundt banene og skytefeltene kan reguleres til formål som ikke sjeneres av støy.

Områder innenfor feltene som er viktige områder for ville dyr kan spares for direkte skytevirksomhet.

Lokalisering av nye skytebaner og skytefelt skal som hovedregel avklares og innarbeides i kommuneplanens arealdel eller gjennom kommunedelplan. Etablering av skytebaner skal vanligvis skje med grunnlag i reguleringsplan, kfr plan og bygningslovens §§ 20-4, 23 og 25. Skytefelt er langt mer komplisert og kan omfatte store arealer. Reguleringsplan er derfor ikke alltid den rette planform. En kombinasjon av flere planformer kan derfor være riktigere hvor bare deler av området reguleres, mens resterende deler inngår i en kommunedelplan.

Retningslinjer fastsetter at det skal inntegnes støysoner for arealer med støybelastning over de til enhver tid gjeldende støygrenser. Det finnes foreløpig bare retningslinjer for støy fra skytebaner. (Ref MDs Rundskriv T-2/93 – Retningslinjer for begrensning av støy fra skytebaner – behandling etter forurensningsloven og plan- og bygningsloven). Retningslinjer er ikke juridisk bindende.

Ved tilstrekkelige kunnskaper bør det være mulig å planlegge bruk av arealene både innenfor et skytefelt og rundt det for å søke å unngå støyproblemer for mennesker og dyr.