6 Utvalgets vurderinger og forslag

6.1 Generelle utgangspunkter

Utvalget er av den oppfatning at politiets fullmakter til å benytte metoder som griper inn i den private sfære må begrunnes i et dokumentert behov. Reguleringen av politiets metodebruk under etterforsking må bero på en avveining av samfunnets behov for oppklaring av lovbrudd opp mot det inngrep etterforskingsmidlet antas å representere mot den enkelte.

Utvalget har beskrevet kriminalitetssituasjonen i kapittel 3. Det fremgår der at det nå begås alvorlig kriminalitet hvor gjeldende etterforskingsmetoder ikke alltid strekker til. Men dette i seg selv er ikke tilstrekkelig til å innføre nye metoder. Når utvalget nå foreslår enkelte metoder som krenker den enkeltes integritet og personvern i betydelig grad, har dette sammenheng med den negative kriminalitetsutvikling vi har hatt de senere år. Det har vært en betydelig økning av straffbare forhold. Kriminaliteten har også endret karakter. De kriminelles metodebruk mv har medført at det i en del tilfeller ikke er mulig å oppklare sakene ved hjelp av de etterforskingsmetoder som nå tillates benyttet.

De kriminelle sprer i større grad frykt, bruker mer vold og våpen, miljøene er lukket, og det er en økt grad av profesjonalitet og hensynsløshet i forhold til omverdenen. For å demme opp mot og stanse denne utviklingen er ikke de tradisjonelle metodene tilfredsstillende.

I denne situasjonen må sterkere virkemidler settes inn fra samfunnets side, ellers vil de negative krefter utvikle seg ytterligere. Det er ikke gitt at nye metoder vil stanse utbredelsen og veksten av organisert kriminalitet, men det er neppe tvilsomt at dette vil sette politiet i stand til å avdekke straffbare forhold som ellers ikke ville ha blitt oppklart. Det er selvsagt et politisk spørsmal hvilke metoder politi og påtalemyndighet til enhver tid kan benytte ved kriminalitetsbekjempelsen. Etter dette utvalgets oppfatning må metodene være tilpasset den faktiske kriminalitetstrussel. På bakgrunn av dagens kriminalitetstrussel, er det utvalgets syn at nye metoder ikke bør unnlates innført.

All politietterforsking reiser rettssikkerhetsspørsmål. Hvilke innvendinger som reises mot den enkelte metode vil avhenge av hvor inngripende metoden er. Særlig inngripende metoder som telefon- og romavlytting kan etter utvalgets oppfatning kun tillates i etterforsking av svært alvorlig kriminalitet som ikke lar seg oppklare på annen måte. Som et utgangspunkt vil strafferammen i det enkelte straffebud avspeile hvor alvorlig kriminalitet det er tale om. Metodene må være undergitt kontrollordninger som sikrer rettsikkerhet og personvern.

De fleste straffesaker, også de mest alvorlige, kan oppklares ved hjelp av dagens metoder. Bruk av ekstraordinære metoder vil kun være aktuelt i et mindre antall grove saker, og da kun etter at mindre inngripende metoder forgjeves er forsøkt eller åpenbart må anses som utilstrekkelige.

Utvalget har således i forhold til hver enkelt metode vurdert hvilken kriminalitet som bør kunne begrunne bruk av metoden og hvorledes man kan ivareta behovet for rettssikkerhet. Dette er bl a spørsmål om hvem som gis kompetanse til å gi tillatelse til å anvende metodene. For de metoder som retten skal gi tillatelse til uten at den mistenkte blir underrettet om dette, har utvalget vurdert spørsmålet om det bør oppnevnes advokat forut for at retten treffer sin avgjørelse. For enkelte ekstraordinære metoder er det særskilte kontrollordninger. Utvalget foreslår ingen endringer i dette.

6.2 Telefonkontroll

6.2.1 Saklig anvendelsesområde

Dagens adgang til å benytte telefonkontroll er foruten saker som angår rikets sikkerhet, begrenset til etterforsking av narkotikasaker. Disse forbrytelsene kjennetegnes ved at de er svært alvorlige og samfunnsskadelige, samtidig som de er vanskeligere å etterforske med de tradisjonelle etterforskingsmetoder enn annen kriminalitet. Det er grunn til å spørre om ikke adgangen til telefonkontroll også burde være til stede i andre alvorlige saker hvor slik etterforsking etter en konkret vurdering antas å være eneste mulighet for å løse saken. Drap regnes vanligvis for den mest alvorlige forbrytelse vi har. Det kan på den bakgrunn være vanskelig å forstå at man ved etterforsking av slike saker ikke skal kunne benytte etterforskingsmetoder som tillates ved etterforsking av mindre alvorlig kriminalitet.

Avgrensningen til narkotikasaker skyldes at dette i sin tid var et nytt, alvorlig kriminalitetsfelt som stilte politiet overfor nye utfordringer, og hvor de tradisjonelle etterforskingsmetoder ikke var tilstrekkelige. De senere års utvikling av samfunnsforholdene, økt trafikk over landegrenser og endring i kriminalitetsbildet har medført at dette i dag også gjør seg gjeldende ved andre typer kriminalitet, særlig der det er tale om profesjonelle og/eller internasjonale miljø. I dagens situasjon er det ikke lenger slik at narkotikaforbrytelser står i en særstilling. Også når det gjelder den mer tradisjonelle form for alvorlig kriminalitet, som f eks drap, har det blitt vanskeligere å oppklare sakene ved tradisjonelle etterforskingsmetoder. Eksempelvis medfører forhold som økt mobilitet at det ikke lenger vekker oppsikt eller endog legges merke til at fremmede oppholder seg på stedet, og man kan ikke lenger regne med at alle kjenner naboen.

Utvalget mener at samfunnets behov for oppklaring ikke står i noen nødvendig sammenheng med om det dreier seg om en forbrytelse som kan kategoriseres som narkotikaforbrytelse. Det er etter utvalgets oppfatning et påtakelig dilemma at politiet ikke skal kunne benytte telefonkontroll under etterforsking av en sak hvor det foreligger skjellig grunn til mistanke om en likvidasjon i et bestemt kriminelt miljø, men vil ha anledning til det hvis mistanken gjelder narkotikaomsetning. En ordning hvor bruk av telefonkontroll under etterforsking er begrenset til narkotikasaker synes å være særegent for Norge.

Det finnes andre sakstyper enn narkotikasaker, som f eks på grunn av mangel på fornærmet i tradisjonell forstand eller fordi miljøet er lukket, vanskelig lar seg etterforske med tradisjonelle etterforskingsmetoder. Utvalget finner det utvilsomt at telefonavlytting vil være egnet til å avdekke andre alvorlige saker enn narkotikasaker. I Sverige og Danmark har utvalget fått opplyst at ca 25 % av telefonkontrollene (overvåkingssaker unntatt) relaterer seg til annet enn narkotikakriminalitet. I begge land har de konkrete eksempler på at drapssaker er løst gjennom telefonkontroll. Det må likevel presiseres at de fleste drapssaker er av en slik karakter at de kan oppklares ved hjelp av tradisjonelle etterforskingsmetoder, og at bruk av telefonkontroll kun vil være aktuelt der disse ikke vil føre frem. Etterforsking av seksuelle overgrep mot barn kan være et annet eksempel. Det kan her dreie seg om svært lukkede internasjonale miljøer som foretar utveksling av informasjon og datafiler på Internett via de ordinære telenett. Telefonkontroll vil således kunne være et velegnet etterforskingsmiddel. Et annet argument mot å begrense telefonkontroll til narkotikasaker er at de profesjonelle kriminelle bedriver vekselbruk hvor de ut fra profittbaserte markedsanalyser leverer det som etterspørres. Som Sikkerhetsutvalget har pekt på, må det legges til grunn at 1915-loven i utgangspunktet ikke gir hjemmel for telefonkontroll mot alvorlig kriminalitet i form av industrisabotasje, terrorhandlinger mot idrettsarrangementer etc. Dette er andre eksempler på kriminalitet av det mest alvorlige slag hvor telefonkontroll kan være et svært hensiktsmessig etterforskingsmiddel.

I innstillingen fra straffeprosesslovkomiteen avgitt i juni 1969 var det foreslått generelle bestemmelser om adgang til telefonkontroll ved etterforsking av saker hvor strafferammen var på mer enn 8 års fengsel og i visse saker hvor det er spesielt behov for bruk av dette etterforskingsmidlet. Forslaget ble ikke fulgt opp i proposisjonen, idet Justisdepartementet viste til at telefonavlytting reiste alvorlige prinsipielle spørsmål, og at man ikke fant å ville gi regler om dette i straffeprosessloven før man hadde tatt stilling til om den midlertidige adgang til telefonkontroll i narkotikasaker skulle gjøres permanent. Departementet uttalte likevel at det

«... ser for så vidt ikke bort fra at det også vil kunne bli spørsmål om adgang til telefonkontroll i andre saker enn dem som i dag går inn under lov 24 juni 1915 nr 5 og midlertidig lov 17 desember 1976 nr 99, f eks i forbindelse med kapringer og internasjonalt organiserte terroristhandlinger. Etter departementets mening bør det imidlertid foretas en konkret vurdering av spørsmålet i tilknytning til de enkelte typer lovbrudd.» (Ot prp nr 35 1978-79 s 175 første spalte)

Ved vurderingen av om adgangen til telefonkontroll bør utvides, må en avveining av samfunnets interesser mot de integritetsinngrep et slikt etterforskingsmiddel representerer stå sentralt.

Telefonkontroll er etter sin karakter et særlig inngripende etterforskingsmiddel, og av den grunn må det forbeholdes alvorlige tilfeller av kriminalitet som ikke lar seg oppklare ved mindre inngripende metoder.

Utvalget vil peke på at hensynet til integritetsvernet hos dem som utsettes for telefonkontroll, ikke kan veie tyngre i de mest alvorlige saker, som f eks drap og grove seksualforbrytelser, enn i narkotikasaker. Under forutsetning av at man opprettholder de samme materielle krav som oppstilles i straffeprosessloven kapittel 16 a, kan vanskelig hensynet til beskyttelse av enkeltmenneskets integritet tilsi at telefonkontroll bare bør tillates i narkotikasaker.

Det kan være fare for at en utvidelse i adgangen til å benytte telefonkontroll vil innebære at politiet også tar metoden i bruk i saker hvor man kunne nådd frem med alminnelige og mindre inngripende midler. Garantier mot en slik utglidning må først og fremst sikres ved kompetanseregler. Ved en videreføring av dagens ordning ved telefonkontroll i narkotikasaker hvor kompetansen for å fremsette begjæring som hovedregel tilligger politimester og hvor tillatelsen gis av retten, har man langt på vei sikret seg mot at telefonkontroll iverksettes i saker som kan oppklares på annet vis. I tillegg kommer det faktum at telefonkontroll er en svært ressurskrevende form for etterforsking. Politiet vil også av denne grunn nødig anvende telefonkontroll i andre saker enn hvor dette fremstår som helt nødvendig. Eksempelvis kan nevnes at det i forhold til dagens adgang til å anvende telefonkontroll i narkotikasaker, er flere politidistrikt hvor det ikke benyttes telefonkontroll i løpet av et helt år.

Internasjonalt politisamarbeid og hensynet til rettsenhet må tillegges vekt. Særlig har det betydning at reglene i Norge ikke avviker vesentlig fra de andre nordiske land. For det første vil det generelt sett være slik at forskjellige regler for hvilke etterforskingsmetoder som er tillatt vil vanskeliggjøre selve koordineringen og gjennomføringen av etterforskingen. Et annet og større problem er at kriminelle organisasjoner som opererer over landegrenser, må forutsettes å være kjent med de begrensninger som gjelder for myndighetenes etterforsking i ulike land og vil legge sin virksomhet dit sjansene for avsløring er minst. De kan eksempelvis opprette en database med ulovlig innhold i det land hvor politiets mulighet for kontroll er minst, eller holde kontakt over norsk telefonnett der man vet at det ikke er anledning til å avlytte samtaler med bakgrunn i mistanke om den type kriminalitet som bedrives. Det største problemet er der hvor forskjellene i de regler som regulerer etterforskingen direkte påvirker de taktiske valg som må tas. Et eksempel på dette kan være en sak som etterforskes av svensk politi og har forgreninger til Norge. Etter gjeldende rett har ikke norsk politi anledning til å foreta ransaking og/eller beslag uten å underrette den mistenkte, mens svensk politi kan unnlate å gi slik underretning så lenge underretning vil kunne skade etterforskingen. Dette kan være avgjørende for at svensk politi velger å ikke anmode norsk politi om bistand til slike etterforskingsskritt, og derved vanskeliggjøre oppfølging av de forhold som måtte eksistere på norsk side.

Utvalget mener således at adgangen til telefonkontroll i straffeprosessloven § 216 a-k, bør utvides og i stor grad harmoniseres med de regler som gjelder i våre nærmeste naboland. Utvalget er av den oppfatning at lovbruddets karakter ikke er et hensiktsmessig kriterium for å vurdere samfunnets behov for oppklaring. De aktuelle lovbrudds strafferamme er mye bedre egnet i så måte. Utvalget viser til at dette – foruten å være den mest alminnelige løsning i utlandet – er det som samsvarer med den alminnelige norske lovgivning om bruk av tvangsmidler. Normalt er det som et av vilkårene for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler stilt krav om at strafferammen i det lovbrudd som er antatt overtrådt, tilfredsstiller et minimum som øker med hvor inngripende midlet anses å være.

I Danmark er det alminnelige utgangspunkt at telefonkontroll kan benyttes i saker som gjelder lovbrudd med strafferamme på minst 6 års fengsel. I Finland ble det ved endring av tvångsmedelsloven i 1995 gitt adgang til å anvende telefonkontroll ved en rekke positivt angitte grove forbrytelser, som drap, frihetsberøvelse, ran, utpressing heleri, åger, pengefalsk og narkotikaforbrytelser. I Sverige er det generell adgang til å anvende telefonkontroll i saker som har angitt en minimumsstraff på 2 års fengsel.

Utvalget vil foreslå et tilsvarende utgangspunkt i Norge. I norsk strafferett går det et systematisk skille ved lovbrudd som har strafferamme på fengsel i mer enn 6 år. Dette skillet har stor straffeprosessuell betydning. Disse sakene gikk tidligere for lagmannsrett i første instans, ved anke avgjøres skyldspørsmålet av jury. Etter straffeprosessloven § 321 tredje ledd har domfelte et ubetinget krav på å få anken fremmet hvis strafferammen er over 6 år. Den prosessuelle betydning som er tillagt skillet ved denne strafferammen, tilsier at spørsmålet om de enkelte straffebuds ramme er nøye vurdert og dermed egnet som et skille.

Selv om de generelle vilkår for å anvende telefonkontroll er til stede, fremgår det av straffeprosessloven § 216 c første ledd at det kreves at telefonkontroll er av vesentlig betydning for oppklaring av saken, og at sakens oppklaring ellers i vesentlig grad ville blitt vanskeligjort. Dette er et tilleggsvilkår om at telefonkontroll ikke kan benyttes før andre mindre inngripende etterforskingsmidler forgjeves er forsøkt eller åpenbart ikke vil føre frem.

Utvalget har vurdert om det skal oppstilles andre tilleggsvilkår som f eks at det foreligger mistanke om at forøvelsen er ledd i en organisert kriminalitet. Begrepet organisert kriminalitet medfører vanskelige avgrensninger. Det finnes for det første ikke noen entydig definisjon av dette, og således er begrepet mindre egnet som et materielt vilkår for anvendelse av et tvangsmiddel. Dernest er den organiserte kriminaliteten stort sett usynlig, idet den viser seg i form av vanlige kriminelle handlinger, og det er nettopp etterforskingen som må avgjøre om handlingen er et ledd i organisert kriminalitet. Dersom dette blir et vilkår knyttet til bruk av et etterforskingsmiddel, vil det være meget vanskelig å avdekke denne form for kriminalitet. Utvalget legger også stor vekt på at kriminalitet som definitivt ikke er organisert, som de fleste drap, kan være av den mest alvorlige art og berøre meget sterke samfunnsmessige hensyn. Utvalget mener således at en begrensning i forhold til forøvelser som lovgiver har ansett som så alvorlige at strafferammen er på mer enn 6 år, vil være tilstrekkelig.

Utvalget har vurdert hvilken betydning adgangen til straffeskjerpelse bør ha for anledningen til å anvende telefonkontroll. Straffeloven § 62 fastsetter en generell adgang til å forhøye straffen utover den alminnelige strafferamme der det er forøvd flere straffbare handlinger. Likeledes vil det i forhold til en rekke bestemmelser foreligge grunnlag for forhøyelse av strafferammen i gjentakelsestilfeller, jf straffeloven § 61. Betydningen av slik straffeskjerpelse i forhold til de materielle krav for anvendelse av straffeprosessuelle tvangsmidler varierer. Således vil den utvidede ramme være den avgjørende i forhold til den alminnelige regel om pågripelse i straffeprosessloven § 171, men ikke i forhold til regelen om rettshåndhevelsesarrest i straffeprosessloven § 172.

Utvalget finner at man ved å legge den utvidede ramme til grunn vil utvide adgangen til å anvende telefonkontroll i for stor grad. Det ville eksempelvis medføre at alminnelig vinningskriminalitet i form av grove tyverier og underslag ville kunne begrunne telefonkontroll i gjentakelses- og sammenstøtstilfeller. Det kan innvendes at de generelle tilleggsvilkår for anvendelse av utradisjonelle etterforskingsskritt sjelden vil være til stede i denne type saker, og at utvidelsen derfor vil ha liten praktisk betydning. Utvalget finner likevel at hensynet til det integritetsinngrep telefonkontroll representerer og behovet for å opprettholde telefonkontroll som et ekstraordinært etterforskingsmiddel som unntaksvis benyttes der tradisjonell etterforsking forgjeves er forsøkt eller må anses som hensiktsløs, taler mot en slik utvidelse. Man vil derfor foreslå at den forhøyede strafferamme ved gjentakelse eller sammenstøt av forbrytelser ikke skal legges til grunn i forhold til adgangen til å anvende telefonkontroll.

Dette innebærer imidlertid at man utelukker enkelte andre bestemmelser med strafferamme nær, men ikke over seks års fengsel hvor telefonkontroll kunne være særlig aktuelt. Et praktisk eksempel er straffeloven § 161 som rammer den som i hensikt derved å forøve en forbrytelse anskaffer, tilvirker eller oppbevarer sprengstoff. Strafferammen etter straffeloven § 161 er fengsel inntil 6 år, noe som ikke vil kunne begrunne telefonkontroll etter dette utvalgets forslag. Straffebudet er aktuelt blant annet i forbindelse med politisk og rasistisk motivert vold, kriminelle motorsykkelmiljøer eller terrorvirksomhet. Sikkerhetsutvalget har for øvrig foreslått at bestemmelsen utvides til også å omfatte skytevåpen og ammunisjon.

Det kan hevdes at flere lovbrudd som i dag ikke har strafferamme på over 6 år, kunne begrunnet telefonkontroll. Utveksling av barnepornografi på datalinjer vil etter straffeloven § 211 ha en strafferamme på 2 års fengsel. Ved denne type kriminalitet må man anta at telefonkontroll ville kunne være et særdeles effektivt etterforskingsmiddel. Telenett er den sentrale distribusjonskanal for det illegale materiale, og i tillegg er det tale om svært lukkede miljøer hvor det er vanskelig å oppnå resultater ved hjelp av tradisjonelle etterforskingmetoder. Telefonkontroll vil i praksis ofte være den eneste mulighet til å få oppklart saken. Det mest graverende ved barnepornografi er selvsagt det faktum at det ligger overgrep mot barn bak fremstillingen. Strafferammen i § 211 må imidlertid antas å være et utslag av lovgivers vurdering av straffverdigheten på dette felt sammenlignet med andre. Etter dette utvalgets oppfatning kan ikke det faktum at telefonkontroll i enkelte sakstyper antas å være særlig effektivt begrunne at så alvorlige etterforskingstiltak anvendes mot mindre alvorlig kriminalitet. I den grad det er mistanke om at den som etterforskes selv har forøvd eller medvirket til slikt misbruk kommer forøvrig andre straffebud som har tilstrekkelig høy strafferamme til anvendelse.

Straffeloven § 232 gir hjemmel for straffeskjerpelse når legemskrenkelser er forøvd på en særskilt kvalifisert måte eller ved særskilt angitte midler. Visse overtredelser av straffeloven § 228 og 229 vil kunne straffes med fengsel i mer enn 6 år ved at straffeloven § 232 kommer til anvendelse. Dette gjelder overtredelse av straffeloven § 228 andre ledd andre straffalternativ, jf § 232, som får en strafferamme på 8 år og 229 andre straffalternativ, jf § 232, som får en strafferamme på 9 år. Det må da avgjøres hvilken betydning dette skal ha for adgangen til å anvende telefonkontroll ved etterforsking av slike saker.

Den alminnelige straffeprosessuelle betydning av at § 232 kommer til anvendelse har vært omstridt i teorien. Utvalget tar ikke stilling til dette spørsmålet. Utvalget vil foreslå at det uttrykkelig fastslås at det skal være adgang til telefonkontroll også i de saker hvor det er anvendelsen av § 232 som medfører at strafferammen overstiger 6 års fengsel. Etter gjeldende lovgivning er det en viss adgang til å benytte telefonkontroll i saker som ikke kan medføre fengsel i mer enn 6 år. Straffeprosessloven § 216 a viser generelt til straffeloven § 162. Straffeloven § 162 første ledd har en strafferamme på 2 års fengsel. I praksis vil det sjelden være aktuelt å anvende telefonkontroll i slike saker, men det kan foreligge spesielle omstendigheter som gjør dette ønskelig f eks mistanke om introduksjon av stoff i nye og spesielt utsatte miljøer, som f eks skoler eller militærforlegninger. Utvalget mener det er behov for å beholde denne adgangen.

6.2.2 Om 1915-loven

6.2.2.1 Telefonkontroll

Også etter lov av 24. juni 1915 nr 5 er det adgang til telefonkontroll ved etterforsking av overtredelse av nærmere angitte straffebud som ikke har strafferamme over 6 års fengsel. Dette gjelder flere av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9, og lov om forsvarshemmeligheter som har en alminnelig strafferamme på inntil 1 års fengsel. Utvalget vil peke på at etterforsking av saker som vedrører rikets sikkerhet, skiller seg fra etterforsking av annen kriminalitet, og at dette kan begrunne forskjeller i reglenes innhold. Det kan her også vises til at de fleste – om ikke alle – andre land har særregler for denne type saker. Utvalget finner det åpenbart at det er nødvendig å opprettholde en adgang til å anvende telefonkontroll i visse saker som gjelder rikets sikkerhet, selv om de aktuelle straffebud ikke har strafferamme over 6 års fengsel.

Straffeloven kapittel 8 omhandler Forbrytelser mot Statens Selvstændighed og Sikkerhed og kapittel 9Forbrytelser mot Norges Statsforfatning og Statsoverhoved. Dette er i kjerneområdet for beskyttelse av de mest vesentlige samfunnsinteresser og kan danne grunnlag for anvendelse av telefonkontroll etter 1915-loven, selv om ikke alle bestemmelsene har strafferamme på mer enn 6 års fengsel.

Foruten forskjellen i saklig virkeområde er det også visse forskjeller i de materielle krav og den foreskrevne behandlingsmåte mellom 1915-loven og straffeprosesslovens regler. Dette gir grunn til å reise spørsmålet om det fortsatt bør være en egen lov for disse sakene.

1915-loven er på mange vis foreldet i forhold til utviklingen i teknologi og samfunnsforhold. Som det fremgår av beskrivelsen av gjeldende rett, er rettstilstanden på sentrale områder uklar. En generell regel i straffeprosessloven vil kunne avklare de tolkningsproblemer som foreligger.

Som nevnt ovenfor under kapittel 4 Gjeldende rett, angir 1915-loven to materielle hovedkriterier for anvendelse av telefonkontroll. For det første må det foreligge mistanke mot en person for overtredelse av lov om forsvarshemmeligheter, straffelovens kapitler 8, 9, 12, 13 eller 14, lov om telekommunikasjon § 10-4 eller lov av 14. mai 1917 om salg og utførsel av fødevarer mv § 5. For det andre må slik kontroll antas påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet. Etterforskingen av slike saker er gjennom organisatoriske bestemmelser tillagt Politiets overvåkingstjeneste. De straffebestemmelser som her omfattes, har en strafferamme som dels ligger over 6 års fengsel, dels inntil eller under.

Etter gjeldende rett er det således materielle forskjeller i adgangen til avlytting, idet det etter straffeprosessloven kreves skjellig grunn til mistanke, mens det etter 1915-loven er tilstrekkelig med grunn til mistanke. Uttrykket er valgt med hensikt, nettopp for at det i saker om rikets sikkerhet skulle være større adgang til å gjennomføre slik kontroll enn i saker om mer alminnelig kriminalitet. Det er klart at det kreves mindre enn skjellig grunn, som er det samme som overveiende sannsynlig. Hvor mye mindre er vanskelig å fastslå sikkert, og forskjellen må antas å spille mindre rolle i praksis. Utvalget har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å opprettholde dagens ordning med et lavere og mer upresist vilkår for avlytting i saker angående rikets sikkerhet, og vil særlig av rettstekniske grunner foreslå at det oppstilles krav om skjellig grunn til mistanke, som er det generelle vilkår for å anvende tvangsmidler i norsk straffeprosess. Utvalget finner likevel grunn til å peke på at spørsmålet om de materielle krav til kontroll må ses i nær sammenheng med kriminalisering av forberedelseshandlinger, og spørsmålene om adgang til bruk av overskuddsinformasjon.

Utvalget har sett det som et mål å innarbeide regler om telefonkontroll i disse sakene i de alminnelige bestemmelser i straffeprosessloven. Et slikt forslag eksisterer allerede i dag gjennom det arbeid som Sikkerhetsutvalget sluttførte i 1993, jf NOU 1993:3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen. Sikkerhetsutvalget konsentrerte seg særlig om etterforskingsmetoder i det øyemed å etterforske terrorhandlinger, men har likevel foreslått følgende endring i straffeprosessloven § 216 a første ledd som generell erstatning for telefonkontrolloven av 1915:

« Når noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som rammes av straffeloven §§ 90, 91, 104 a, 150, 151 a, 151 b, 159, 161, 162 eller 162 a, kan retten ved kjennelse gi politiet tillatelse til å avlytte samtaler til og fra bestemte telefoner, teleksanlegg eller liknende anlegg for telekommunikasjon som den mistenkte besitter eller antas å ville bruke.»

Det bemerkes at Sikkerhetsutvalget også har foreslått utvidelse av straffeloven § 159 slik at flere forberedelseshandlinger rammes.

Når dette utvalget foreslår at straffebud som kan medføre fengsel i mer enn 6 år skal kunne danne grunnlag for telefonkontroll, vil Sikkerhetsutvalgets forslag falle innenfor dette kriteriet for så vidt angår straffeloven § 90, 151 a, 151 b og 159, mens § 91, 104 a, 150 (unntatt annet ledd) og 161 vil falle utenfor.

Som det fremgår, har også Sikkerhetsutvalget foreslått å løsrive adgangen til telefonkontroll fra begrepet rikets sikkerhet, under henvisning til at begrepet er upresist, samt at de foreslåtte tilføyelser til straffeprosessloven § 216 a var ment å skulle dekke de typiske terrorhandlinger og anslag mot rikets sikkerhet.

Videre innebærer Sikkerhetsutvalgets forslag at mistanke-kravet endres fra grunn til mistanke, jf forskriften av 1960 til 1915-loven, til skjellig grunn til mistanke, samt at varigheten av tillatelsen blir regulert på samme måte som i narkotikasaker, dog med unntak for saker der tillatelsen gis på grunn av mistanke om brudd på straffeloven § 90, 91 eller 104 a. I de sistnevnte saker har Sikkerhetsutvalget foreslått at tillatelsen kan gis for inntil 2 måneder om gangen.

Etter det opplyste er den videre behandling av Sikkerhetsutvalgets forslag stilt i bero i Justisdepartementet i påvente av nærværende utvalgs forslag. Dette utvalget er enig med Sikkerhetsutvalget i at hjemmelen for telefonkontroll i 1915-loven overføres til straffeprosessloven. Dette utvalget vil imidlertid foreslå en noe annen ordlyd enn Sikkerhetsutvalget, som etter sitt mandat kun vurderte behovet i forhold til terrorisme. Utvalget vil forslå at alle straffebud i straffelovens kapitler 8 og 9 skal kunne danne grunnlag for telefonkontroll.

På den annen side er utvalget kommet til at dagens adgang til å anvende telefonkontroll ved mistanke om overtredelse av lov om forsvarshemmeligheter ikke bør videreføres. Loven har strafferamme på 1 års fengsel, og dette gjør det vanskelig å forsvare bruk av et så inngripende etterforskingsmiddel som telefonkontroll. Etter 1915-loven er det riktignok et tilleggsvilkår at kontrollen skal være påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet. Dette begrepet er imidlertid upresist og av den grunn problematisk. Utvalget vil anta at det i de klare tilfeller vil foreligge overtredelse av andre og mer alvorlige straffebud som vil kunne danne grunnlag for kontroll, og mener at handlinger som kun rammes av lov om forsvarshemmeligheter ikke bør kunne begrunne telefonkontroll.

De samme betraktninger gjør seg gjeldende i forhold til andre bestemmelser som i dag kan gi grunnlag for telefonkontroll med hjemmel i 1915-loven, men som ikke har strafferamme på mer enn 6 års fengsel. Dette gjelder bestemmelser i straffelovens kapittel 12 (Forbrydelser mod den offentlige Myndighed), og kapittel 13 (Forbrydelser mod den almindelige Orden og Fred), samt ved overtredelser av lov om telekommunikasjon § 10-4 eller lov av 14. mai 1917 om salg og utførsel av fødevarer mv § 5. Utvalget vil foreslå at denne adgangen til å anvende telefonkontroll bortfaller.

Etter 1915-loven kreves det at kontrollen skal være påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet. Sikkerhetsutvalget har pekt på at dette kravet bl a medfører at man ikke har anledning til å iverksette telefonkontroll ved etterforsking av en del utslag av terrorisme. De fleste og mest alvorlige av disse sakene vil ha strafferamme på over seks års fengsel. Dersom man ikke opprettholder kravet om at kontroll må være påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet, vil dette tilsynelatende medføre en utvidelse av det saklige virkeområdet for telefonkontroll. Utvalget har foreslått adgang til telefonkontroll ved overtredelse av de straffebud som har en strafferamme på over seks års fengsel. Dette bør gjelde uavhengig av om kontrollen kan sies å være påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet eller ikke. Spørsmålet er derimot aktuelt der man foreslår en overføring av gjeldende adgang til å anvende telefonkontroll etter 1915-loven, som forutsetter at dette er påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet, til straffeprosessloven.

Utvalget foreslår en relativt betydelig innstramming av hvilke saker som kan begrunne telefonkontroll sammenlignet med 1915-loven. For telefonkontroll basert på overtredelse av bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 mener utvalget at det må kunne forsvares å forlate det kvalifiserende krav om antas påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet, under henvisning til at straffebudene i disse kapitlene er av en slik art at de i seg selv tar sikte på kjerneområdet for beskyttelse av rikets sikkerhet, jf kapittel-overskriftene Forbrydelser mod Statens Selvstændighed og Sikkerhed og Forbrydelser mod Norges Statsforfatning og Statsoverhoved. Utvalget viser dessuten til at tilleggsvilkårene i straffeprosessloven § 216 c vil gjelde. Utvalgets forslag vil også samsvare med dansk rett, mens derimot svensk rett har et generelt krav om straffminimum på 2 års fengsel.

Etter dette vil utvalget foreslå en endring i straffeprosessloven slik at kapittel 16 a gjøres generell for telefonkontroll, når det foreligger skjellig grunn til mistanke om straffbare handlinger som kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 år, eller som rammes av straffeloven § 162 eller § 317, jf § 162, eller straffelovens kapitler 8 og 9.

6.2.2.2 Særlig om postkontroll i henhold til 1915-loven

Etter utvalgets forslag vil adgangen til hemmelig postkontroll i medhold av 1915-loven bortfalle i og med at loven foreslås opphevet.

Bestemmelsene om postkontroll i 1915-loven har praktisk betydning. Mistanke-kravet i 1915-loven er forskjellig fra bestemmelsene om postkontroll i straffeprosessloven § 211 og 212. Etter 1915-loven gis mistenkte ikke underretning om postkontroll. Endelig er behandlingsmåten etter 1915-loven enklere.

Selv om det internasjonale trusselbilde er endret, pågår fortsatt ulovlig etterretningsvirksomhet og det er lite som tilsier en innstramming av regelverket innenfor 1915-lovens område. På den annen side er utvalget av den oppfatning at reglene om postkontroll i 1915-loven vanskelig kan innarbeides i straffeprosessloven som en generell regel. Man er derfor blitt stående ved at behovet for postkontroll, også i saker som gjelder rikets sikkerhet, må søkes dekket gjennom anvendelse av de alminnelige bestemmelser om ransaking, beslag og postkontroll i straffeprosessloven.

6.2.3 Kontroll av trafikkdata

Trafikkdata er opplysninger om hvilke telefoner som har vært satt i kontakt med hverandre, samtalens varighet mv. Ved telefonkontroll i narkotikasaker er de materielle vilkår for å innhente trafikkdata i medhold av § 216 b i utgangspunktet de samme som for avlytting etter § 216 a. Tilsvarende prinsipp gjelder ved kontroll i medhold av 1915-loven.

Da straffeprosesslovkomiteen avga sin innstilling i 1969, foreslo komiteen at det generelle krav til strafferamme for telefonavlytting var straff av fengsel i 8 år eller mer, jf § 218 i forslaget til innstilling om rettergangsmåten i straffesaker. Når det gjaldt registrering av trafikkdata, foreslo komiteen derimot at dette skulle kunne skje ved « grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre frihetstraff», jf forslaget til § 219.

I motivene til forslaget til § 219 uttaler komiteen:

« Hvor det ikke gjelder avlytting, men telefonkontroll som omhandlet i denne paragraf, synes det ubetenkelig med en forholdsvis vid hjemmel.» (Innstillingen s 257 annen spalte.)

Som tidligere nevnt, ble ikke forslagene vedrørende telefonkontroll fremmet ved utarbeidelsen av ny straffeprosesslov.

Synet på hvor ubetenkelig telefonkontroll som ikke er avlytting er, må antas å ha endret seg siden 1969. Hensynet til personvernet er mer sentralt nå enn det var den gang. Dette skyldes flere forhold. For det første er det grunn til å anta at allmennheten er mer opptatt av personvern enn tidligere. Dernest er personvernet mer truet ved at datamessig behandling av enkeltopplysninger som i seg selv ikke er særlig sensitive, muliggjør en totaloversikt. Det er også et poeng at teleteknologien har endret seg kraftig siden dengang.

Innhenting av trafikkdata må etter dette anses som et betydelig inngrep. Etter utvalgets syn er inngrepet likevel langt mindre enn kontroll med kommunikasjonens innhold.

Utvalget finner å ville foreslå at innhenting av trafikkdata bør skje i forhold til de samme saker som man kan gi pålegg om informasjonsplikt i forhold til utvalgets forslag om dette. Det vil si saker med strafferamme på mer enn 3 års fengsel, samt overtredelse av straffeloven § 162 eller straffeloven § 317 jf § 162 eller av noen bestemmelse i straffeloven kapittel 8 eller 9.

Som eksempler på saker hvor det vil være av stor betydning å kunne innhente denne type opplysninger er f eks datahacking eller datacracking. Datahackere er personer som skaffer seg uberettiget adgang til datasystemer, mens crackeren i tillegg ødelegger i det systemet han kommer til i.

I denne type saker vil det være av avgjørende betydning å kunne spore trafikkdata for å se hvem den mistenkte setter seg i forbindelse med. Dersom man har en identifisert fornærmet, kan man registrere disse opplysningene med fornærmedes samtykke. Ofte vil imidlertid fornærmedes identitet være ukjent. I noen tilfeller kan f eks en person med skadehensikt forsøke å trenge inn i en rekke databaser etter et vilkårlig utvalg.

Uberettiget inntrengning i database eller programutrustning straffes etter straffeloven § 145 annet ledd, jf første ledd, med fengsel i inntil 6 måneder. Utvalget mener dette ikke kan begrunne innhenting av trafikkdata. Voldes det skade ved inntrengningen øker strafferammen til fengsel i inntil 2 år. Utvalget finner heller ikke grunn til å foreslå at dette skal kunne danne grunnlag for innhenting av trafikkdata.

Derimot finner utvalget at det må være mulig å kunne benytte denne metoden for å avdekke de som forsettlig går inn for å volde grovt skadeverk på denne måte. Utvalget viser til at strafferammen for grovt skadeverk er fengsel i inntil 4 år, jf straffeloven § 292.

Utvalget finner særlig grunn til å påpeke at dette ikke vil gi adgang til å benytte innhenting av trafikkdata i etterforsking av personer som er mistenkt for å innføre, tilby eller erverve barnepornografi. Strafferammen er her fengsel i inntil 2 år, jf straffeloven § 211.

Skjellig grunn til mistanke om overtredelse av denne bestemmelse vil således verken i dag eller etter utvalgets forslag, gi grunnlag for kontroll med kommunikasjonens innhold eller hvem det kommuniseres med. Dette innebærer at det er ganske risikofritt f eks å hente barnepornografi fra en utenlandsk database via Internett. I tilknytning til dette nevnes at det er forholdvis enkelt å logge seg opp på Internett med en annen persons e-postadresse. Hvis man ikke kan få trafikkdata fra telenettet, kan det da være umulig å etterspore avsender eller mottaker selv der man finner barnepornografisk materiale ved vanlig ransaking.

For etterforsking tilknyttet innførsel, distribusjon og besittelse av barnepornografi vil det således være av stor betydning å kunne anvende trafikkdata. Politiet er fra egne saker og gjennom opplysninger fra utenlandsk politi kjent med en rekke steder hvor det omsettes barnepornografi. I etterforskingen av slike saker vil det ha stor betydning å kunne bringe på det rene om en mistenkt har vært i forbindelse med disse stedene. Det må videre antas at muligheten for at politiet kan etterforske på denne måten vil ha en betydelig preventiv effekt.

Utvalget finner likevel ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå unntak fra den generelle regel om en strafferamme på mer enn 3 års fengsel. Imidlertid vil utvalget henlede oppmerksomheten på spørsmålet om det bør vurderes en materiell endring i straffeloven § 211, med økning av strafferammen for befatning med barnepornografi.

6.2.4 Virkeområde for telefonkontroll

Den omfattende utvikling innenfor kommunikasjonsteknologien medfører at det stadig blir vanskeligere å skille mellom de ulike kommunikasjonstyper. Etter gjeldende rett er det en viss usikkerhet om hva slags kommunikasjon som kan avlyttes. Det avgjørende bør her være kommunikasjonens art og innhold. Forhold som valg av kommunikasjonsmiddel og tjenesteleverandør kan ikke tillegges vekt. Det bør f eks ikke være forskjeller i politets adgang til å kontrollere bruk av Internett avhengig av hvilken leverandør som benyttes. Utvalget foreslår derfor at virkeområdet, slik det er angitt i straffeprosessloven 216 a, utvides ved at det åpnes adgang til å avlytte kommunikasjon fra eller til datamaskiner eller andre anlegg for datakommunikasjon.

6.2.5 Behov for å kontrollere telefoner det ringes til

Utvalget har vurdert om det er behov for å foreslå en adgang til å kunne avlytte telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til. Problemstillingen er aktuell der den mistenkte ringer til en telefon som benyttes av en person som ikke selv med skjellig grunn kan mistenkes for medvirkning til det forhold som etterforskes. Dette spørsmålet ble vurdert under arbeidet med å innføre kapittel 16 a i straffeprosessloven, og man fant den gang ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå en utvidelse av gjeldende ordning.

Det er ikke tvil om at en slik adgang i noen tilfeller vil kunne gi opplysninger som er svært viktige for etterforskingen. En mistenkt ringer f eks daglig hjem til en venn og forteller hvor han er. Det kan dreie seg om en person som benytter flere og uidentifiserte mobiltelefoner eller kanskje en person som man overhodet ikke aner hvor befinner seg.

Avlytting av telefoner til personer som ikke er mistenkt vil innebære et betydelig integritetsinngrep. Det må likevel være på det rene at dette prinsipielt sett ikke avviker fra dagens ordning. Praktisk talt all telefonkontroll må nødvendigvis også omfatte uskyldige personer som benytter samme apparat. Den telefonen mistenkte ringer fra kan avlyttes selv om den benyttes av, eller endog eies av andre.

Etter straffeprosessloven § 216 c annet ledd kan man avlytte telefoner som er tilgjengelige for et større antall personer, hvilket kan medføre at mange som ikke er innblandet i straffesaken blir avlyttet. Utvalget kan ikke se at den som besitter en telefon mistenkte ringer til, i prinsippet utsettes for et større integritetsinngrep ved kontroll enn den som intetanende benytter en telefon mistenkte ringer fra. Etter omstendighetene vil det kunne foreligge en forskjell i intensitet som gjør det mer inngripende når man avlytter en privat telefon det ringes til sammenlignet med telefoner som benyttes av flere, men dette må det tas hensyn til ved den alminnelige forholdsmessighetsvurdering.

At adgangen til telefonkontroll er begrenset til telefoner mistenkte vil ringe fra, er heller ikke vanlig i andre land. I forbindelse med at arbeidet med å gjøre telefonkontrolladgangen i narkotikasaker permanent, var Justisdepartementet kun kjent med at Sverige og Norge hadde en slik regel. (Se Ot prp nr 40 (1991-1992 s 8 første spalte) Hensynet til rettsenhet taler således også for en utvidelse av dagens ordning.

Utvalget vil foreslå at det åpnes adgang til å kontrollere telefoner som den mistenkte antas å ringe til. En slik adgang bør imidlertid være mer begrenset enn adgangen til å kontrollere telefoner det ringes fra.

Angivelsen av strafferamme i § 216 a er satt såpass høyt at det, sett i sammenheng med de øvrige vilkår for telefonkontroll, ikke kan anses hensiktsmessig å skjerpe dette. Utvalget mener det er mest naturlig å sette de samme vilkår som ved kontroll av apparater som er tilgjengelig for flere personer og som er særlige grunner. Det samme tilleggsvilkår gjelder forøvrig ved avlytting av telefon som tilhører advokat, lege, prest eller andre som erfaringsmessig fører samtaler av svært fortrolig art over telefon, jf § 216 c andre ledd.

6.2.6 Tillatelsens lengde

Etter straffeprosessloven § 216 f kan ikke tillatelse til telefonkontroll gis for lengre tidsrom enn fire uker om gangen. For avlytting med hjemmel i 1915-loven må tillatelsen også være tidsbegrenset, men det er ikke fastsatt noen bestemt lengstetid for tillatelsen. Det er i disse sakene ikke uvanlig at tillatelse gis for lengre tidsrom. Særlig i saker som angår rikets sikkerhet kan etterforskingen erfaringsmessig strekke seg over lang tid. Denne forskjellen er derfor saklig begrunnet. De som står bak ulovlig etterretningsarbeid rettet mot Norge arbeider ut fra langsiktige mål. Telefonkontroll i narkotikasaker vil oftest være ganske kortvarig. Den kan først starte etter at grensen for de straffrie forberedelser er overskredet, og vil bli avsluttet så tidlig at man ennå kan beslaglegge stoffet før det distribueres videre. Når utvalget nå vil foreslå at det åpnes en mer generell adgang til å anvende telefonkontroll ved alvorlige forbrytelser, vil man kunne få flere sakstyper som på grunn av sin art og kompleksitet vil medføre behov for lengre kontrollperioder enn fire uker.

I straffeprosessloven § 185, som gjelder rettens beslutning om varetektsfengsling, er hovedregelen at fengslingsfristen ikke kan settes lengre enn fire uker om gangen. Det er imidlertid en unntaksbestemmelse i første ledd fjerde punktum:

« Dersom etterforskingens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter fire uker vil være uten betydning, kan retten sette en lengre frist.»

Dette er en relativt snever unntaksregel, og utvalget kan, bl a ut fra de erfaringer man har fra fengslingssaker, ikke se at fare for misbruk er til stede. På den annen side tilsier både ressursmessige hensyn samt hensynet til domstolene at man bør unngå å måtte forelegge saken for fornyet prøving, der det på forhånd er åpenbart at denne ikke vil bringe noe nytt. Utvalget vil derfor foreslå at rettens kjennelse om tillatelse til telefonkontroll som hovedregel skal gis for opptil fire uker om gangen, men at det innføres en adgang til å sette lengre frist etter tilsvarende ordning som ved fengsling. Dette kan gjøres ved at straffeprosessloven § 216 f første ledd får tilføyd et siste punktum tilsvarende § 185 første ledd fjerde punktum.

6.2.7 Adgangen til å benytte opplysninger fra telefonkontroll som bevis under hovedforhandling

Som redegjort for under beskrivelsen av gjeldende rett, er hovedregelen i norsk rett bevisfrihet. Det er imidlertid på det rene at det gjelder et unntak fra dette ved at det ikke er adgang til å fremlegge opplysninger fra telefonkontroll som bevis under hovedforhandling i narkotikasaker. I saker angående rikets sikkerhet er spørsmålet tvilsomt.

Utvalget finner dette bevisforbudet uheldig. Utgangspunktet må være at sakene bør være best mulig opplyst for den dømmende rett. Det at politiet blir sittende med bevis som ikke kan benyttes i retten, kan hindre sakens oppklaring og kan sette politiet i vanskelige dilemma.

Det er ikke så ofte at bevisforbudet fra telefonkontroll med visshet kan sies å være avgjørende for at man ikke når frem til domfellelse. Det finnes imidlertid noen eksempler. I narkotikasaker er man som oftest avhengig av beslag av narkotika for å kunne ta ut tiltale. Får man tatt slikt beslag, er dette sammen med annen etterforskingsinformasjon som regel tilstrekkelig til å iretteføre saken mot de personer som har hatt nær kontakt med narkotikaen. Telefonkontroll gir imidlertid ofte opplysninger som kunne være egnet som bevis mot andre personer som er medskyldige i samme sak, men som ikke har noen påviselig kontakt med narkotikaen forut for beslaget. For å bekjempe denne type kriminalitet er det viktig å forsøke å få tak i initiativtakere og hovedmenn. Hadde det vært anledning til å benytte opplysninger fra telefonkontroll som bevis, ville det også vært større muligheter for å utferdige tiltale i slike tilfeller.

Dagens ordning er på mange måter en mellomløsning. Ordningen hvor opplysningene kan benyttes under avhør vil ha liten verdi der den mistenkte er kjent med at disse uansett ikke kan fremlegges som bevis under hovedforhandling, og at det ikke betyr noe at etterforskeren vet at han er skyldig. I forarbeidene til straffeprosessloven kapittel 16 a ble det fra departementets side fremhevet:

« Det er heller ikke ofte at påtalemyndigheten benytter telefonkontrollopplysninger som bevis. Det har vært adgang til å foreta telefonkontroll i 15 år, og det er bare i en håndfull saker påtalemyndigheten har benyttet lydbånd eller utskrifter av lydbånd som bevis under hovedforhandlingen.» (Ot prp nr 40 1991-92 s 32 første spalte)

Til dette skal bemerkes at mange vil velge å tilstå dersom de er kjent med at politiet sitter på et lydbånd som kan avspilles i retten. Rettstilstanden før lovendringen var at slike bevis kunne føres. Selve det faktum at det var anledning til å benytte opplysningene som bevis, kan således i mange tilfeller ha vært medvirkende til at forholdet ble tilstått uten at det ble nødvendig å spille av båndet i retten. Etter de någjeldende regler i narkotikasaker kan imidlertid retten ikke gjøres kjent med et slikt lydbåndopptak. Dette er etter hvert alminnelig kjent, og det ligger et dilemma i at ordningen tilrettelegger for at de notoriske og drevne kriminelle aldri vil tilstå noe fordi de vet at opplysningene ikke kan fremlegges for retten, mens de mer naive og troskyldige tilstår og blir straffet.

Etter utvalgets oppfatning er det videre uheldig at det ikke er adgang til å fremlegge bevis fra utenlandsk telefonkontroll foretatt i land hvor slik bevisførsel er tillatt.

Som et eksempel kan man tenke seg at det begås et drap i Norge som har sammenheng med organisert kriminalitet i Norge og i Danmark. Gjennom lovlig dansk telefonkontroll avdekkes hva som har skjedd og at hovedmannen er i Norge på grunn av mangel på bevis, mens det i Danmark finnes medvirkere. Dette vil kunne innebære at hovedmannen ikke kan tiltales i Norge mens medvirkerne kan straffeforfølges i Danmark. Tilsvarende eksempler kan tenkes på en rekke andre områder med alvorlig og grenseoverskridende kriminalitet. Norge har selvsagt et ansvar for å straffeforfølge norske borgere som deltar i alvorlig kriminalitet.

Prinsippet om fri bevisførsel slik at sakene kan bli best mulig opplyst veier tungt i norsk straffeprosess, hvor man endog under visse omstendigheter tillater ført ulovlig ervervede bevis. Dette bør også gjelde uavhengig av om det er adgang til fullt innsyn i det samlede etterforskingsmateriale. Det vil ikke være noe særegent for utenlandske avlyttinger at det finnes et underliggende materiale som det av juridiske og/eller praktiske grunner ikke vil være mulig for tiltalte å få fullt innsyn i. Dette vil gjennomgående kunne gjøre seg gjeldende ved all etterforskingsbistand i utlandet, i hvert fall slik etterforsking som tiltalte ikke er varslet om.

En annen sak er at manglende innsyn i materialet i stor grad vil påvirke spørsmålet om hvilken vekt som bør legges på beviset. Det forutsettes videre at norsk politi må gi tiltalte fullt innsyn i det materialet som man har fått i hende.

Utvalget vil derfor foreslå at det åpnes adgang til å benytte materiale fra telefonkontroll såvel under etterforsking som i retten. Tilsvarende må gjelde for opplysninger fra utenlandsk telefonkontroll.

6.2.8 Om mistenktes og hans forsvarers rett til innsyn

Utvalget mener at hvis man gir anledning til å anvende opplysninger fra telefonkontroll som bevis, må den store hovedregel være at tiltalte og hans forsvarer gis rett til innsyn i det samlede bevismaterialet i saken. De må selv få vurdere hva som kan ha relevans.

Helt ubetinget kan dette imidlertid ikke gjelde. Någjeldende straffeprosesslov § 264 tredje ledd begrenser tiltalte og hans forsvarers rett til innsyn i dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, eller forholdet til fremmed stat. Bestemmelsen er praktisk ved avlytting i saker angående rikets sikkerhet, og utvalget mener bestemmelsen må opprettholdes.

I forbindelse med innføringen av nytt kapittel 16 a i straffeprosessloven, fremkom det sterk bekymring fra politi og påtalemyndighet for hvilke skadevirkninger innsyn i materialet fra telefonkontroll kunne gi. Det ble anført at slikt innsyn kunne hindre oppklaring av parallelle saker, og det ville kunne skade narkotikaetterforskingen generelt ved at politiets arbeidsmetoder ble avdekket. Disse hensyn var sterkt medvirkende til at ordningen med bevisforbud uten rett til innsyn ble valgt i straffeprosessloven kapittel 16 a.

Utvalget vil foreslå at bevisforbudet oppheves, og er av den oppfatning at frykten for negative konsekvenser av innsyn har vært noe overdrevet. Både i Danmark og Sverige praktiseres innsynsrett, og utvalget har fått opplyst at dette i hovedsak ikke medfører problemer for politi og påtalemyndighet. At man ikke skal få pådømt meget alvorlige straffbare handlinger hvor man vitterlig sitter med bevisene, er etter utvalgets syn et langt større problem.

Det er likevel åpenbart at det i enkelte saker vil være negative følger av innsyn. Det kan ødelegge muligheten for oppklaring av andre og kanskje mer alvorlige saker. Innsyn kan videre utsette et vitne for represalier eller ha konsekvenser for politiet i andre land og muligheten for politisamarbeid. Dansk politi kan f eks sette som vilkår for utlevering av materiale at det ikke gis innsyn, fordi det vil skape vansker for pågående etterforsking i Danmark.

Betenkelighetene ved å nekte innsyn er store. Det kan i det foreliggende materiale ligge opplysninger av betydning for tiltaltes forsvar uten at politiet ser det, f eks noe som indirekte vil danne et alibi. Vissheten om at det finnes materiale vedkommende ikke får tilgang til kan skape grunnlag for håp og spekulasjoner hos den tiltalte og innebære en betydelig merbelastning, selv om politiet har rett i at det ikke forefinnes noe som er relevant.

Særlig i forhold til bruk av overskuddsinformasjon kan det oppstå store skadevirkninger ved innsyn. Som et eksempel kan man tenke seg at det som overskuddsinformasjon i en større narkotikasak fremkommer opplysninger som fører til straffesak mot en alkoholisert konemishandler som overhodet ikke er involvert i narkotikasaken, fordi den mishandlede kona betror seg til noen som benytter den kontrollerte telefonen. Narkotikasaken kan være så stor og komplisert at det ikke er mulig å avvente etterforskingen av den før man griper inn.

Utvalget finner at det bør være adgang til å nekte innsyn i tilfeller hvor slikt innsyn vil kunne være betenkelig av hensyn til politiets etterforsking, fremmed stat eller hensynet til tredjemann. Det må imidlertid være et vilkår at nektelse av innsyn ikke går på bekostning av tiltaltes forsvar. Er dette på det rene, behøver ikke skadevirkningene å være betydelige før innsyn nektes. Utvalget vil derfor foreslå at det gis en generell adgang til å nekte tiltalte og hans forsvarer innsyn i materialet, dersom det er åpenbart at det ikke kan ha betydning for hans forsvar. Eventuelt bør forsvareren få innsyn, men med forbud mot å meddele opplysningene videre til sin klient.

Denne avgjørelsen bør ikke overlates til påtalemyndigheten. Etter mønster av straffeprosessloven § 264 bør avgjørelsen tas av retten. Utvalget har vurdert om avgjørelsen bør tas av en annen dommer enn den som skal administrere saken. Det er i prinsippet uheldig at dommeren sitter med opplysninger som tiltalte og hans forsvarer ikke har. På den annen side skal dette nettopp dreie seg om opplysninger uten betydning for saken. Unntaksvis kan man også tenke seg at det først under hovedforhandlingen viser seg at opplysningen har betydning, og da kan det være en fordel at dommeren er kjent med materialet. Under henvisning til dette samt någjeldende ordning, finner utvalget ikke å ville foreslå et forbud mot at avgjørelsen tas av administrerende dommer.

6.2.9 Bruk av overskuddsinformasjon

6.2.9.1 Bruk av overskuddsinformasjon i straffesak

Som nevnt ovenfor, foreslår utvalget at det skal åpnes for at materiale fra telefonkontroll skal kunne benyttes også som bevis under hovedforhandling. Utvalget vil foreslå at dette også skal gjelde overskuddsinformasjon som refererer seg til andre straffbare forhold. Det kan reises spørsmål om det bør trekkes en bestemt nedre grense for bruk av overskuddsinformasjonen.

Utvalget ser det som klart uheldig dersom man skulle begrense adgangen til å benytte slik informasjon til saker som i seg selv kunne dannet grunnlaget for slik kontroll.

Finansieringsvirksomhetslovens § 2-17, som fastsetter en rapporteringsplikt til ØKOKRIM ved visse mistenkelige transaksjoner, inneholder et generelt forbud mot bruk av overskuddsinformasjon ved etterforsking av straffbare forhold som etter loven ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Det er imidlertid stor prinsipiell forskjell på en lovbestemmelse som positivt pålegger tredjemann plikt til å angi mulig mistanke til politiet, og opplysninger politiet selv innhenter som ledd i etterforsking.

I forbindelse med spørsmålet om å gjøre telefonkontroll i narkotikasaker permanent, ble adgangen til å bruke overskuddsinformasjon under etterforsking og under hovedforhandling vurdert. Riksadvokaten uttalte:

« Satt på spissen vil f.eks. siktedes tilståelse til en annen i telefonen om å ha begått et drap ikke lovlig kunne etterforskes og samtalen vil ikke kunne fremlegges som bevis i saken.»

Det ble vist til at dette kunne sette politiet og påtalemyndigheten i et uholdbart etisk dilemma og hevdet at en diskusjon om å begrense bruk av overskuddsinformasjon eventuelt burde dreie seg om å trekke en nedre grense knyttet til forbrytelsens grovhet, slik at bruk av overskuddsinformasjon ikke tillates benyttet som etterforskings- og/eller bevismiddel ved mer bagatellmessig kriminalitet. (Ot prp nr 40 1991-92 s 23 annen spalte)

Utvalget er kommet til at det ikke bør fastsettes en bestemt nedre grense for hvilke straffbare handlinger som skal kunne danne grunnlag for å benytte overskuddsinformasjon. En slik nedre grense vil være vanskelig å trekke. Det integritetsinngrepet telefonkontroll innebærer, vil i disse tilfellene allerede ha funnet sted, og det er vanskelig å se hvilken beskyttelsesverdig interesse lovbryteren har i å forbli ustraffet. Dette gjelder særlig hvis han fortsetter sin virksomhet. En eventuell nedre grense bør derfor under enhver omstendighet trekkes annerledes der det er tale om bruk av opplysningene for å avverge eller stanse kriminell virksomhet. Et argument for ikke å tillate bruk av overskuddsinformasjon kan være faren for at det begjæres telefonkontroll ut fra vikarierende motiver, det vil si at politiet begjærer kontroll på grunnlag av en mistanke som gir grunnlag for kontroll, mens det reelle ønskemål er å avdekke en annen virksomhet som ikke ville kunne dannet grunnlag for slik kontroll. Utvalget antar imidlertid at kontrollen fra overordnet påtalemyndighet, domstolene og Kontrollutvalget gir tilstrekkelig sikkerhet mot dette.

Etter utvalgets oppfatning bør det ikke settes noen bestemt grense for bruk av overskuddsinformasjon ved etterforsking av andre straffbare forhold. Den konkrete vurdering foretas best i henhold til de alminnelige prioriteringsdirektiv og med grunnlag i opportunitetsprinsippet.

6.2.9.2 Bruk av overskuddsinformasjon i forebyggende øyemed

Det er sammenheng mellom bruk av overskuddsinformasjon i straffesak og i forebyggende øyemed. Det kan under telefonkontroll avdekkes forberedende handlinger som ikke er straffbare. Å avverge og/eller forhindre straffbare handlinger er en hovedoppgave for politiet.

Dersom politiet mottar opplysninger som viser at et straffbart forhold er under utvikling, bør politiet kunne benytte disse opplysningene på en slik måte at det kan iverksettes tiltak som hindrer hendelsesforløpet i å gå over i et straffbart forhold. Dette gjelder særlig hvis det kan oppstå fare for personer eller samfunnsinteresser. Etter gjeldende rett kan straffeloven § 139 og nødrettsbetraktninger langt på vei gi grunnlag for en slik bruk.

Det kan imidlertid hevdes at gjeldende lovgivning ikke er tilstrekkelig klar og forutberegnelig. Utvalget vil foreslå at adgangen utvides slik at opplysningene også kan benyttes for å avverge vesentlig forstyrrelse av den offentlige ro og orden. Etter utvalgets oppfatning vil det kunne virke støtende dersom politiet gjennom telefonkontroll blir oppmerksom på at slike forstyrrelser er i gjære, men ikke skal kunne treffe tiltak for å avverge dette. Et eksempel kan være at man får kunnskap om at en konfrontasjon mellom voldelige ungdomsmiljøer er under oppseiling. Slik forstyrrelse av den offentlige ro og orden medfører fare for skade på person og omfattende ødeleggelse av eiendom.

Etter utvalgets oppfatning må overskuddsinformasjon fritt kunne benyttes til taktiske disposisjoner for å forhindre straffbare handlinger, dersom dette ikke innebærer at opplysningen må brukes utad. Får man f eks overskuddsinformasjon som tyder på at noen forbereder et ran mot en bestemt bank og skal rekognosere, må man kunne utplassere en politibil utenfor banken på det aktuelle tidspunkt i håp om at dette fratar planleggerne motivasjon til å gå videre med sine planer.

Utvalget mener imidlertid at det må være anledning til å gå lengre. Får man f eks overskuddsinformasjon om at en ansatt hos en våpenhandler planlegger å underslå våpen fra lageret, må politimesteren kunne bruke dette som grunnlag for å iverksette en rent rutinemessig kontroll av våpenbeholdningen hos forhandleren med hjemmel i våpenlovgivningen, og om nødvendig også advare innehaveren om den fare som foreligger.

6.2.9.3 Bruk av overskuddsinformasjon i forvaltningsmessig sammenheng

Når det gjelder bruk av overskuddsinformasjon til forvaltningsgjøremål, bør dette som en hovedregel ikke tillates. Som redegjort for i beskrivelsen av gjeldende rett vil enkelte særbestemmelser samt reglene om nødrett i unntakstilfeller begrunne at opplysningene brukes. Slik må det fortsatt være.

Man kunne ellers tenke seg en ordning hvor man innførte et skille mellom adgangen til å oppbevare overskuddsinformasjon, og adgangen til å benytte slik informasjon mens man har lovlig adgang til den. Så lenge politiet sitter med opplysningen på lovlig grunnlag, fordi den har betydning for etterforskingen av et straffbart forhold, kunne politiet i så fall benytte disse også til øvrige oppgaver som politiet er tillagt ved lov eller instruks. Opplysningene måtte i utgangspunktet kunne benyttes ved personundersøkelse og ulike forvaltningsgjøremål i den grad de er tilgjengelige hos politiet på det aktuelle tidspunkt. En fordel med en slik ordning er at den vil kunne forhindre at politiet kommer opp i vanskelige dilemma som dagens ordning gir grunnlag for. Et eksempel kan være, som nevnt ovenfor under gjeldende rett, at det gjennom telefonkontroll avdekkes at en person som søker om ervervstillatelse for skytevåpen er sterkt rusbelastet og lider av forfølgelsesvanvidd. Det kan også hevdes at forvaltningsgjøremål legges til politiet nettopp fordi politiet er den samfunnsinstitusjon som har best adgang til opplysninger for å vurdere vandel og skikkethet etc. Politiets forvaltningsmessige gjøremål er imidlertid så omfattende at dette argumentet i seg selv ikke kan tillegges nevneverdig vekt.

Det gjør seg gjeldende flere motforestillinger mot en slik ordning. Én er at dette ofte vil måtte innebære en utvidelse av den krets som har tilgang til opplysningene, fordi det i regelen ikke vil være de samme tjenestemenn som etterforsker saker ved hjelp av telefonkontroll og som arbeider med de forvaltningsmessige gjøremål. Et annet og vektigere motargument er at politiet sjelden vil kunne benytte disse opplysningene, uten at det forutsettes at de må oppbevare, og tildels gjøres kjent i den forvaltningsmessige sammenheng. Dette er fordi forvaltningsvedtak krever begrunnelse og som regel kan påklages til overordnet organ. Utvalget finner at bruk av overskuddsinformasjon i forvaltningsmessig sammenheng i utgangspunktet må være forbudt.

Etter utvalgets oppfatning kommer imidlertid personkontrolltjenesten som utføres av Politiets overvåkingstjeneste i en særstilling. Ved sikkerhetsundersøkelser med sikte på klarering og autorisasjon av personell i Forsvaret og den sivile forvaltning, er det ikke spørsmål om vedkommende person kan mistenkes for å forberede en ulovlig virksomhet, men om det foreligger opplysninger som er egnet til å så tvil om vedkommende bør betros sikkerhetsgradert informasjon. I henhold til Direktiv for personellsikkerhetstjenesten i Forsvaret, såvel som innen den sivile forvaltning, kan sikkerhetsklarering gis når det ikke foreligger rimelig tvil med hensyn til vedkommende persons pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft. For personkontrolltjenesten innen den sivile forvaltning er direktivet gitt ved kronprinsregentens resolusjon av 4. november 1983. Regelverket inneholder bestemmelser om innhenting av personopplysninger i politiets registre, samt klageadgang for den som nektes klarering. Det er uttalt i alminnelige merknader til direktivene at klareringsmyndigheten må legge den aller største vekt på den grunnleggende forutsetning om at det bare er personer som man fullt ut kan stole på som kan gis sikkerhetsklarering. Dette er fordi rikets sikkerhetsinteresser står på spill, og fordi det kan oppstå store skadevirkninger som følge av sikkerhets- og taushetsbrudd. Videre bør klareringsmyndigheten ved sin vurdering bygge på alle tilgjengelige opplysninger. Man kan tenke seg at politiet gjennom telefonkontroll får opplysninger om at en person er helt uegnet til å besitte sensitiv informasjon, uten at det er aktuelt å opprette noen straffesak mot ham. Hvis denne personen enten er aktuell for en stilling hvor han vil få tilgang til slik informasjon eller vedkommende allerede har sikkerhetsklarering, oppstår spørsmål om i hvilken grad overskuddsinformasjonen fra telefonkontrollen bør kunne benyttes.

Personkontrollen er et forvaltningsmessig gjøremål som i utgangspunktet ikke bør berettige bruk av overskuddsinformasjon fra telefonkontroll. På den annen side synes det sterkt uheldig om politiet ikke skal kunne gi klareringsmyndigheten de relevante opplysninger som foreligger, og derved risikere å skade kanskje vitale samfunnsinteresser. Hele ordningen med gradering av offentlige dokumenter og sikkerhetsklarering av personer som skal gis tilgang til disse, er basert på hensynet til rikets sikkerhet. Disse hensyn er såvidt tungtveiende at de kan begrunne en videre adgang til bruk av overskuddsinformasjon enn i forhold til andre forvaltningsmessige oppgaver.

De generelle motargumenter gjør seg heller ikke gjeldende med samme styrke som for andre forvaltningsmessige gjøremål. Det vil som oftest være de samme tjenestemenn som utfører begge typer arbeid slik at det ikke nødvendiggjør en utvidelse av persongruppen som gis adgang til opplysningene. Videre er det etter gjeldende regelverk om personkontroll en ordning med klagerett, men uten krav til begrunnelse og innsyn.

Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå et særlig unntak for bruk av overskuddsinformasjon ved personkontroll, ved at opplysningen tillates benyttet dersom det foretas personundersøkelse mens politiet likevel er i besittelse av opplysningene.

Utvalget vil imidlertid ikke foreslå at overskuddsinformasjon fra telefonkontroll kan oppbevares med sikte på senere anmodning om sikkerhetskontroll. Slik registrering reiser så store rettssikkerhetsmessige betenkeligheter at man av den grunn bør avstå fra forhåndsregistrering.

6.2.10 Oppnevnelse av advokat ved behandlingen av begjæring om rettens kjennelse til telefonkontroll mm

Etter Lund-kommisjonens rapport fremkom det i den norske samfunnsdebatten atskillig bekymring for at domstolene for lett tok politiets begjæringer om telefonkontroll til følge, og at domstolkontrollen ikke fungerte som den rettssikkerhetsgaranti den skulle være.

Fra dommerhold ble det blant annet vist til at det faktum at det ikke var oppnevnt noen forsvarer til å kontradiktere påtalemyndighetens saksfremstilling,økte faren for at saken ikke ble bredt nok belyst og at dommerens avgjørelse ikke ble tilstrekkelig objektiv.

I Advokatbladet nr 6 for 1996 kommenterer – med bakgrunn i Lund-rapporten – advokatforeningens formann Bjørg Ven dette spørsmålet på lederplass. Hun skriver:

« Burde det ikke vært oppnevnt en advokat for siktede/mistenkte som kunne overvåke at sakene fikk en skikkelig, både reell og formell behandling fra dommerens side? Det er klart at vi som advokater kan komme i en vanskelig situasjon dersom vi skal opptre på vegne av en person som vi ikke har anledning til å ta kontakt med eller konferere med. Det vil kunne føles som en umulig oppgave, og forsvarsadvokaten vil lett bli gissel for en som ikke selv kommer til ordet.

Vi må kanskje slippe tanken på den ordinære forsvarer-rollen, og heller snakke om advokaten som en slags offentlig observartør, hvis oppgave må være å følge den sak, ivareta det kontradiktoriske prinsipp.»

En slik oppnevnt advokat vil ha en tosidig oppgave. Den ene er å sørge for kontradiksjon ved å stille kritiske spørsmål og belyse saken fra andre innfallsvinkler forut for domstolens avgjørelser. Det andre er at man skal være en rettssikkerhetsgaranti for at loven blir etterlevd. Et hovedpoeng må her være at den oppnevnte advokat ikke primært er der for å ivareta den siktedes sak, men derimot representere allmennheten og påse at det tas tilstrekkelig hensyn til personvernet i den avveining som i den konkrete sak skal skje mellom hensynet til den enkeltes integritet, og felleskapets behov for oppklaring og avverging av alvorlig kriminalitet.

Det viktigste argument for å innføre en slik ordning vil være at man da vil få et topartsforhold som er det normale ved rettergang. Et viktig utslag av dette er at det blir praktisk mulig å påkjære også de kjennelser hvor politiet gis adgang til å anvende telefonkontroll.

Utvalget har med interesse merket seg den danske ordning hvor systemet er at det oppnevnes advokat i saker angående telefon- og romavlytting og andre saker hvor beslutningen skal holdes hemmelig for den siktede, slik at han selv er forhindret fra å ivareta sine rettigheter som siktet. Retsplejeloven § 784 og 785 fastslår at retten skal oppnevne en advokat som skal ha rett til å uttale seg, ha tilgang til politiets materiale og varsles om alle rettsmøter i saken. Advokaten som oppnevnes har ikke anledning til å sette seg i forbindelse med den siktede uten at politiet samtykker i dette. Retten kan også bestemme at den advokat som oppnevnes, ikke senere kan oppnevnes som forsvarer for den siktede i saken. I saker som angår rikets sikkerhet gjelder det en særregel idet oppnevnelsen må skje fra et særlig utvalg av advokater som er uttatt av Justisministeren.

Denne løsning ble innført på bakgrunn av Strafferetsplejeudvalgets betenkning nr 1023/1984 om politets indgrep i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter. I betenkningen anføres det på s 215 om bakgrunnen for ordningen:

« Advokaten der beskikkes af kretsen av beneficerede advokater, har til oppgave at varetage den mistenkte og andres interesser og således sikre en kontradiktorisk behandling av begæringen om indgrebet og herunder tage stilling til spørgsmålet om kære af rettens afgørelse.»

Ut fra de opplysninger utvalget har fått i Danmark er både påtalemyndighet og forsvarere godt fornøyd med ordningen. Utvalget har videre via det danske justisdepartement forespurt det danske advokatrådet om hvorledes advokatene betrakter denne ordningen.

I brev av 9. oktober 1996 opplyses det at utvalgets forespørsel ble behandlet i det danske Advokatrådets Fagudvalg VI vedrørende strafferet og straffeproces m.v.. Konklusjonen i brevet er:

« Etter Advokatrådets opfattelse fungerer ordningen med advokatbeskikkelse hensiktsmessig. Advokatbeskikkelse er et viktig led i legalitetskontrollen med de pågældende indgreb som er væsentlige, og ordningen indebærer i øvrigt – som fremhævet i betænkningen – at der bliver mulighed for prøvelse af afgørelsen ved højere ret.»

Utvalget er videre kjent med at Den norske dommerforening i brev til Stortingets presidentskap av 28. november 1996, i tilknytning til Lund-kommisjonens kritikk av forhørsrettspraksis ved begjæringer om telefonkontroll fra overvåkingspolitiet, har påpekt at det er en svakhet ved den gjeldende ordning at rettens avgjørelse treffes uten kontradiksjon og at mulighetene til overprøving er begrenset, idet disse beslutningene ikke påkjæres.

Utvalget vil foreslå at det etableres en ordning tilsvarende den danske. I saker som omhandler rikets sikkerhet eller av andre grunner omfatter sikkerhetsgradert materiale, må det være en forutsetning at det oppnevnes en advokat som er sikkerhetsklarert for det aktuelle nivå. Det må av den grunn bli et eget utvalg av advokater som kan oppnevnes i denne type saker.

Det nye kontrollorganet for Politiets overvåkingstjeneste, Forsvarets etterretningstjeneste og Forsvarets sikkerhetstjeneste, kan som nevnt påkjære rettslige kjennelser og beslutninger om straffeprosessuelle inngrep når siktede selv ikke er kjent med dem. Ved kjæremål antar utvalget prosessfullmektig som oppnevnes av retten. Justisdepartementet har sendt et forslag om at kontrollutvalget for telefonkontroll i narkotikasaker skal gis en tilsvarende adgang. Dersom man innfører en ordning hvor det allerede ved rettens behandling av spørsmålet om en tillatelse skal gis blir oppnevnt en advokat som skal ha kjæremålsadgang, antar utvalget at være behovet for en egen kjæremålsadgang for kontrollutvalgene bortfaller. Utvalget vil således foreslå at det ikke gis kjæremålsadgang til kontrollutvalget for telefonkontroll i narkotikasaker, og at kjæremålsadgangen til Stortingets kontrollorgan for sikkerhetstjenestene oppheves.

6.3 Hemmelige telefonnummer – vurdering

Som nevnt ovenfor antas det at opplysninger om en persons telefonnummer eller hvem som innehar et bestemt telefonnummer, er undergitt taushetsplikt etter telekommunikasjonsloven § 9-3, i de tilfeller hvor abonnenten har en avtale om at dette skal holdes hemmelig. Dette innebærer igjen at politiet må ha rettens kjennelse før slike opplysninger kan gis til politiet, og retten skal forut for sin avgjørelse ha forelagt spørsmålet om samtykke til fritak for Statens teleforvaltning.

Politiet har ofte behov for slike opplysninger under etterforsking av straffbare forhold, og dagens fremgangsmåte fremstår som utilstrekkelig fordi politiets behov for avklaring ofte haster. Etterforskingen kan bli skadelidende, og i enkelte tilfeller forspille, ved å avvente avgjørelsene fra teleforvaltningen og retten.

Som en beskrivelse av omfanget på forespørsler av denne art fra politiets side, kan det opplyses at Statens teleforvaltning i perioden 1. september 1996 til 1. februar 1997 mottok i alt 563 anmodninger om samtykke til fritak for taushetsplikt i forbindelse med forespørsler fra politiet til bruk i etterforsking. 416 av disse gjaldt hemmelige telefonnummer. En anmodning kan omfatte flere vedtak.

Det følger av straffeprosessloven § 118 første ledd at samtykke skal gis med mindre

«...åpenbaringen vil kunne utsette staten eller allmenne interesser for skade eller virke urimelig overfor den som har krav på hemmelighold».

I forhold til å gi opplysninger om hemmelig telefonnummer til politiet, er det det siste alternativet som har relevans. Det er imidlertid vanskelig å tenke seg at det skal være urimelig overfor abonnenten at politiet får opplysninger om telefonnummeret der dette har betydning for etterforskingen.

Det må således være på det rene at det ikke kan oppstilles noe bestemt krav til alvoret i den straffbare handling for at samtykke til fritak fra taushetsplikten skal gis. Averteres f eks en stjålet gjenstand til salgs i avisen med henvisning til et hemmelig telefonnummer, må politiet kunne få dette.

Derimot vil antakelig opplysningens tilknytning til det forhold som etterforskes kunne ha større betydning. Den rimelighetsvurdering som skal foretas må være en avveining av abonnentens forventning om hemmelighold, mot hensynet til sakens oppklaring. Dette må igjen bli en totalvurdering, hvor sakens alvor kan ha en viss betydning, f eks der hvor det er tale om å innhente opplysninger om hemmelige telefonnummer fra mange abonnenter. I praksis antar imidlertid utvalget at dette ikke innebærer noen større begrensing enn det som følger av at innhentingen av opplysningen må være et ledd i en etterforsking og innenfor vitnepliktens rammer.

Det følger av dette at de avgjørelser som fattes om fritak fra taushetsplikten vedrørende hemmelige telefonnummer til bruk under etterforsking, stort sett er kurante.

Det er på denne bakgrunn vanskelig å se nevneverdige betenkeligheter med henhold til å gi politiet en lettere tilgang til opplysninger om hemmelige telefonnummer. Utvalget vil særlig vise til at dette vil være i tråd med den tidligere praksis på området. Den endring i rettstilstanden som har inntrådt er en følge av omdanningen av Televerket fra forvaltningsorgan til aksjeselskap og opphevelsen av telemonopolet, og har ikke vært tilsiktet. Det har etter det utvalget har kjennskap til ikke vært reist innsigelser mot den tidligere praksis. Utvalget vil dessuten anta at motivasjonen for å benytte hemmelige telefonnummer i de færreste tilfeller er å beskytte seg mot innsyn fra myndighetene. I den grad så er tilfelle, må man også kunne stille spørsmål ved om det er en berettiget interesse.

Dagens ordning er tidkrevende og lite hensiktsmessig. Antallet henvendelser til teleforvaltningen er ikke ubetydelig, særlig sett hen til at henvendelsene vil komme med ujevne mellomrom og som oftest måtte behandles som hastesaker. Fra politiets side vil det å kunne få opplysningene uten å måtte forelegge spørsmålet for teleforvaltningen og retten, også i noen grad være arbeidsbesparende. Viktigere er imidlertid at det vil kunne medføre oppklaring i saker hvor avgjørelsen i dag kommer for sent.

Utvalget er av den oppfatning at hemmelige telefonnummer ikke bør være undergitt taushetsplikt i forhold til politiets etterforsking av straffbare forhold. Politiet har imidlertid også i andre sammenhenger behov for denne type opplysninger. Spørsmålet er f eks praktisk i forbindelse med å oppnå kontakt med pårørende etter ulykker, leteaksjoner ol. Disse forhold faller det utenfor utvalgets mandat å berøre nærmere. Utvalget vil likevel peke på at de samme argumenter som er anført ovenfor, også gjør seg gjeldende i disse sammenhenger.

Forskjellen er at disse forhold ikke reguleres av straffeprosessloven, slik at opplysningene må hentes direkte fra teleoperatør med en nødrettslig begrunnelse. Den avveining som skal foretas i denne sammenheng vil i likhet med rimelighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 118 første ledd måtte ta utgangspunkt i at hemmelige telefonnummer ikke kan regnes som særlig sensitiv informasjon, og at det av den grunn ikke skal mye til å gi opplysninger om dette til politiet, forutsatt at det er nødvendig for politiets arbeid.

Utvalget vil av denne grunn fremheve at man ikke ser nevneverdige betenkeligheter ved å åpne for at det gis en generell adgang til å gi politiet opplysninger om hvilke telefonnummer en person har, eventuelt hvem som er innehaver av et bestemt telefonnummer, og foreslår således en endring i telekommunikasjonsloven § 9-3.

6.4 Annen teknisk avlytting

6.4.1 Generelt

Hemmelig avlytting av samtaler innebærer et markert inngrep mot de som deltar i samtalen. Dette gjelder særlig samtaler som finner sted i lukkede rom. Det første spørsmål som må vurderes er om romavlytting overhodet skal kunne aksepteres som etterforskingsmiddel i norsk straffeprosess, eller om det bør avvises på et prinsipielt grunnlag.

Sikkerhetsutvalget vurderte spørsmålet om det burde åpnes for romavlytting i saker vedrørende terrorisme, og fremkom i denne forbindelse med følgende generelle betraktninger om innføringen av romavlytting som metode:

« I arbeidet med å etterforske og bekjempe kriminalitet bruker politiet og påtalemyndigheten forskjellige tvangsmidler. Det kan i utgangspunktet synes nærliggende å anta at desto sterkere virkemidler som kan tas i bruk desto mer effektiv vil kriminalitetsbekjempelsen bli gjennomført. Hvorvidt dette vil være tilfelle i praksis, er imidlertid vanskelig å avgjøre med særlig grad av sikkerhet. Under enhver omstendighet må det tas i betraktning at bruk av tvangsmidler innebærer inngrep i enkeltmenneskers personlige friheter og rettigheter. Slike krenkelser av den personlige integritet kan selvsagt bare begrunnes i at samfunnets interesse og behov for å bekjempe visse typer lovbrudd er vesentlig sterkere enn den enkeltes interesse i å bevare den private sfære. Ved vurderingen av om tvangsmidlet skal tillates brukt vil det således til enhver tid måtte foretas en interesseavveining. Vesentlige momenter i denne avveining vil være inngrepets art og styrke, dets forventede effektivitet og arten av de lovbrudd det er tale om å bekjempe. Denne avveining må dessuten foretas på to plan. Dels vil den være aktuell i de konkrete tilfelle hvor det er tale om å gjennomføre iverksettingen av et lovhjemlet tvangsmiddel, men dels vil den samme type interesseavveininger også måtte foretas ved vurderingen av om bestemte typer tvangsmidler overhodet skal kunne aksepteres.

Romavlytting er et tvangsmiddel som i utgangspunktet vekker særlig sterke motforestillinger. Slik hemmelig avlytting er mer omfattende, og innebærer dermed større risiko for uakseptable integritetskrenkelser enn f eks hemmelig telefonavlytting. Den almene oppfatning i vårt land er at man bare benytter inngripende tvangsmidler i unntakstilfeller. Innføringen av et nytt, og mer inngripende tvangsmiddel innebærer at man flytter grenser. Dette kan medføre at synet på hva som er akseptable integritetskrenkelser, blir forskjøvet i individets disfavør.» (NOU 1993:3 s 50)

Dette utvalget er enig i disse generelle betraktninger. Utvalget finner at romavlytting som etterforskingsmiddel ikke skiller seg fra telefonkontroll i art, men i grad, idet det under ellers like forhold må regnes som vesentlig mer inngripende. Utvalget finner derfor at metoden i utgangspunktet ikke kan avvises på et prinsipielt grunnlag, og at slikt inngrep overfor enkeltmennesker kan begrunnes i at samfunnets interesse og behov for å bekjempe visse typer lovbrudd er vesentlig sterkere enn den enkeltes interesse i å verne den private sfære.

Det må imidlertid være et bærende prinsipp i norsk straffeprosess at det til enhver tid ikke benyttes mer vidtgående etterforskingsmetoder enn det som er påkrevd. Utvalget ser på romavlytting som et mer vidtgående inngrep enn noen av de tvangsmidler som etter gjeldende rett kan anvendes av norsk politi.

Det må være et avgjørende moment i forhold til om romavlytting bør kunne tillates, om slik etterforsking antas å kunne oppklare og forebygge forbrytelser av svært alvorlig art og herunder beskytte liv og frihet. Kriminalitet innebærer også inngrep i den enkeltes private sfære. Kriminalitet som truer borgerens liv, helse eller frihet er i seg selv inngrep i grunnleggende menneskerettigheter. Bekjempelse av denne type kriminalitet vil nettopp kunne være et samfunnsmessig behov, som ut fra en interesseavveining kan begrunne de integritetsinngrep slik etterforsking vil innebære overfor de som utsettes for det.

Spørsmålet må så være om det i dagens Norge faktisk finnes kriminalitetsproblemer som er så alvorlige at offentlige interesser tilsier bruk av et så inngripende etterforskingsmiddel. Utvalget legger til grunn at at metoden bare bør innføres dersom den faktiske situasjon er slik at dette må anses som påkrevet og nødvendig ut fra den foreliggende kriminalitetssituasjon.

6.4.2 Kriminalitetsutviklingen

Det vises til det som er anført i kapittel 3 om kriminalitetssituasjonen.

Utvalget finner det klart at det i løpet av de siste ti år har skjedd en markant endring i kriminalitessituasjonen i Norge. Antallet grove forbrytelser har økt kraftig, særlig gjelder dette for volds- og narkotikaforbrytelser.

Ser man på antallet registrerte legemsbeskadigelser, var dette ca 200 i 1960, ca 350 i 1970, nærmere 600 i 1980, ca 2 300 i 1992 og 2 523 i 1995. For ran er de tilsvarende tall ca 70 pr år i begynnelsen av 1960-tallet, ca 400 pr år på begynnelsen av 1970-tallet, 1 040 i 1992 og 993 i 1995.

Det hersker en del usikkerhetsfaktorer til dette tallmaterialet. Generelt sett foreligger det et mørketallsproblem som kan ha endret seg i perioden, og dessuten er politiets statistikkføring endret i perioden. Ser vi på den mest alvorlige forbrytelse – drap – og tallene for domfellelser for forsettlig og overlagt drap er disse:

• 1950: 6

• 1960: 7

• 1970: 9

• 1975: 16

• 1980: 24

• 1985: 34

• 1990: 36

• 1994: 39

De fleste drap begås av personer som står offeret nær og reiser i liten grad særlige metodespørsmål. I den senere tid har man imidlertid flere eksempler på drap som skjer under forhold og i miljø hvor man ikke kan vente å nå oppklaring ved hjelp av tradisjonelle metoder. Eksempler på dette er drap knyttet til organisert kriminalitet som spritsmugling, drap i forbindelse med rivaliseringen mellom motorsykkelklubber og drap innen andre svært lukkede miljø.

Også den grove narkotikakriminaliteten har hatt en dramatisk økning, noe som bl a viser seg i form av beslag og antall personer som omkommer av overdoser. Antall dødsfall på grunn av overdoser er også en indikasjon på hvor alvorlig denne type kriminalitet er for samfunnet, selv om disse tallene også vil påvirkes av andre forhold enn tilgangen på narkotika.

Foruten økningen av omfanget av alvorlig kriminalitet, har vi fått en utvikling i kriminalitetens karakter. De kriminelles metoder endres og blir mer brutale. Kriminaliteten er i større grad internasjonal og organisert enn tidligere. Som eksempel kan nevnes at hele 70 % av de til sammen 228 personer som i 1995 ble varetektsfengslet i forbindelse med grove narkotikaforbrytelser var utlendinger, og at politiet mener at de fleste av disse kan knyttes til organiserte kriminelle miljøer. Det opereres i gjengmiljøer med en hard intern og ekstern justis. Berettiget eller uberettiget frykt for represalier gjør det stadig vanskeligere å få fornærmede og vitner til å stå frem. Ulike grupper kriminelle er ofte i åpen konflikt med hverandre. Eksempler på dette er voldsbruk i kriminelle motorsykkelgrupper eller narkotikamiljøer. Det samme kan være tilfelle mellom kriminelle ungdomsgjenger. Generelt sett ser politiet stadig oftere at kriminelle som pågripes er i besittelse av ladde skytevåpen. Sikkerhetsutvalget fant ikke grunnlag for å foreslå innføring av romavlytting. Sikkerhetsutvalgets mandat var imidlertid begrenset til terrorhandlinger som har hatt en meget beskjeden utbredelse i Norge. I tillegg la utvalget vekt på at

«... i de mest akutte situasjoner, hvor romavlytting fremstår som et tvingende nødvendig tiltak for å redde liv eller avverge akutte katastrofesituasjoner, så vil nødrettsbetraktinger kunne gi adgang også til romavlytting». (NOU 1993:3 s 52 første spalte)

Dette utvalget vurderer den samlede kriminalitetsituasjon og finner på denne bakgrunn at det må anses å være på det rene at Norge idag har fått kriminalitet som er så alvorlig, at den kan være direkte truende for vårt samfunnssystem dersom den ikke bekjempes.

Det neste spørsmål som reiser seg da er hvilke metoder politiet har tilgjengelig for å bekjempe slik kriminalitet?

I forhold til Sikkerhetsutvalgets henvisning til nødrettsbetraktninger vil utvalget påpeke at terrorhandlinger i sin karakter skiller seg fra annen alvorlig kriminalitet. Terrorhandlinger kjennetegnes ved at de begås av personer som søker publisitet, og dette skjer ofte på et tidlig tidspunkt hvor forbrytelsen ikke er avsluttet. Eksempelvis i form av trusler eller gisseltaking. I slike saker kan det være nærliggende å anvende nødrettsbetraktninger som grunnlag for å iverksette romavlytting. Andre kriminelle søker ikke publisitet, og politiet blir som oftest først oppmerksomme på det straffebare forhold etter at det er begått. Nødrettsbetraktninger kan da ikke begrunne romavlytting. Samfunnets behov for oppklaring vil imidlertid kunne være meget stort, særlig i håp om å forebygge fremtidige handlinger av samme karakter fra de samme eller andre kriminelle.

Som anført ovenfor og i kapittel 3 er et hovedproblem at de kriminelles bruk av nye metoder, internasjonaliseringen og de stadig økende problemer med å få fornærmede og vitner til å stå frem, medfører at politiet ikke lykkes i å nå frem ved bruk av tradisjonelle metoder.

Heller ikke de utradisjonelle metoder politiet etter gjeldende rett har til disposisjon er tilstrekkelige. Infiltrasjon er lite anvendelig da det ofte er tale om meget lukkede, spesielle miljøer, som i seg selv er meget vanskelige eller umulige å trenge inn i. Det vil f eks være meget vanskelig for en politimann å infiltrere en kriminell motorsykkelklubb. Han vil ha problemer med å skaffe seg innpass, etter å ha kommet inn vil det være stor fare for at noen kjenner ham igjen, og han vil raskt kunne komme i en situasjon hvor han provoseres til å være med på straffbare handlinger han ikke kan utføre. Overfor enkelte etniske kriminelle grupper vil slik infiltrasjon være helt umulig. I tillegg kommer – der infiltrasjon kan lykkes – den fare infiltratørene vil utsettes for hvis de avsløres. Overfor de hardeste og mest alvorlige kriminelle miljøer er således infiltrasjon ikke en egnet etterforskingsmetode.

Telefonkontroll er heller ikke tilstrekkelig. For det første er de kriminelle godt kjent med denne etterforskingsmetoden og tar sine forholdsregler mot dette. Dernest kommer de tekniske problemer som er forbundet med telefonkontroll. Den teknologiske utvikling vil medføre at nytten av telefonkontroll må forventes å reduseres ytterligere, hvilket i seg selv er et argument for å tillate andre former for avlytting. Det vises her særlig til de problemer som er knyttet til mobiltelefoner og nyere kommunikasjonsformer som kryptert e-post.

Utvalget finner at det i dagens Norge er kriminalitet som er alvorlig nok til å kunne begrunne bruk av romavlytting, og at det innenfor deler av det kriminelle miljø ikke finnes tilfredsstillende muligheter for å nå frem ved bruk av vanlige etterforskingsmetoder. Det dreier seg om kriminalitet hvor slik avlytting faktisk vil være det eneste praktisk mulige etterforskingsmiddel som kan forventes å nå frem til oppklaring. Den statistiske utvikling i volds- og narkotikakriminaliteten viser en utvikling som må stoppes. Det er videre et poeng at når man taler om kriminalitet som ikke lar seg oppklare ved andre etterforskingsmetoder, er det er først etter en innføring av metoden at man vil se i hvilken grad den bidrar til å oppklare alvorlig kriminalitet som i dag bare er mørketall.

Også hensynet til rettsenhet taler for at avlytting i enkelte tilfeller tillates i Norge. Som nevnt ovenfor har både dansk og finsk politi adgang til å anvende romavlytting, og svensk politi forventes i henhold til de opplysninger utvalget har fått, å få det i nær fremtid. Det vil kunne oppstå et særlig problem hvis det blir allment kjent at norsk politi ikke får samme muligheter til å bekjempe kriminalitet som det politiet i våre naboland har til rådighet. Skulle fremtiden eksempelvis bringe en situasjon hvor Norge var det eneste nordiske land som har et absolutt forbud mot avlytting av hotellrom, kan det i seg selv motivere internasjonale kriminelle til å legge sine aktiviteter hit til landet.

Utvalget er av den oppfatning at nytteverdien av avlytting i enkelte saker kan være meget stor. I Danmark fikk utvalget opplyst at de har gode praktiske erfaringer med nytteverdien av slik avlytting. I Finland er ordningen såvidt ny at de ved utvalgets besøk opplyste å ikke ha rukket å trekke nevneverdige erfaringer fra praktisk bruk. Utvalget vil fremheve at den teknologiske utvikling gir svært effektive muligheter for avlytting. Svært små mikrofoner gjør at avlytting kan skje ubemerket. Retningsmikrofoner kan i friluft benyttes på lang avstand, og moderne laserteknikk kan benyttes til å avlytte samtaler i rom via vindusruter.

Romavlytting er en særdeles ressurskrevende form for etterforsking. Selve avlyttingen må følges 24 timer i døgnet og som regel kombineres med fysisk spaning. Dette innebærer at nytteverdien må antas å være stor før man på rent ressursmessig grunnlag kan forsvare å benytte slike tiltak. Indirekte innebærer dette også en garanti mot misbruk, idet kostnaden mot tiltaket vil tale mot at det blir benyttet i større utstrekning enn der det kan løse meget alvorlig kriminalitet.

Etter en samlet vurdering er utvalget av den oppfatning at det er påkrevd å åpne for å anvende annen teknisk avlytting ved etterforsking av enkelte typer alvorlig kriminalitet.

6.4.3 Anvendelsesområde for annen avlytting

6.4.3.1 Saklig anvendelsesområde

Ettersom annen avlytting må regnes som det mest inngripende etterforskingsmiddel som stilles til politiets disposisjon, må det forbeholdes den mest alvorlige kriminalitet.

Utvalget vil foreslå at det åpnes for å anvende annen avlytting som et etterforskingsmiddel ved forbrytelser som kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. Slik strafferamme er forbeholdt de mest alvorlige forbrytelser, og det vises sammenligningsvis til vilkåret for såkalt rettshåndhevelsesarrest etter straffeprosessloven § 172. Forhøyelse av strafferamme på grunn av sammenstøt av forbrytelser eller gjentakelse bør ikke tillegges betydning. Derimot vil utvalget foreslå at det skal være adgang til avlytting også i de saker hvor det er anvendelsen av § 232 som medfører at strafferammen øker til fengsel i 10 år eller mer.

Utvalget har vurdert om det skal oppstilles tilleggs­vilkår som f eks at det gjelder forbrytelser som truer liv, helse eller større verdier. På bakgrunn av det krav som settes til strafferamme, vil et slikt tilleggsvilkår ikke inneholde noen praktisk realitet. Når det gjelder spørsmålet om det bør være særregler for bekjempelse av organisert kriminalitet, finner utvalget dette uegnet som kriterium for anvendelse av tvangsmidlet og viser til drøftelsen i forbindelse med telefonkontroll.

Utvalget finner ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå at det åpnes for romavlytting ved etterforsking av noen forbrytelse med strafferamme under 10 års fengsel, men vil presisere at den någjeldende reservasjon for at avlytting for å avverge forbrytelser kan tenkes benyttet på nødrettslig grunnlag, fortsatt må gjelde.

Selv om utvalget foreslår en generell adgang til å anvende annen teknisk avlytting ved etterforsking av saker med strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, vil dette være et ekstraordinært etterforskingsmiddel som ikke kan anvendes der andre og mindre inngripende etterforskingsmidler kan føre frem. I tillegg vil det alminnelige forholdmessighetsprinsippet, jf straffeprosessloven § 240, kunne innbære at metoden likevel ikke kan anvendes selv om forbrytelsen ikke kan oppklares på annen måte. Det må i det konkrete tilfelle foretas en interesseavveining av behovet for oppklaring, og muligheten for å oppnå slik oppklaring opp mot det inngrep etterforskingsmetoden innebærer for den mistenkte og eventuelle andre som rammes. Utvalget vil her særlig nevne at denne vurderingen må foretas fortløpende og kan innebære en selvstendig begrensning i varigheten av tiltaket. Desto lengre avlyttingen foregår, jo mer inngripende er den. Jo lengre tid som går uten at de avgjørende bevis fremkommer, desto mindre sannsynlig er at det at saken lar seg oppklare på denne måte. Dette kan medføre at en iverksatt avlytting må avsluttes.

6.4.3.2 Stedsmessige begrensninger

I utgangspunktet må man anta at avlyttingens grad av inngripen vil avhenge av på hvilke steder den finner sted. Med sted tenkes da på der hvor samtalen finner sted og ikke der hvor avlyttingen foretas fra. Eksempelvis vil avlytting av en samtale som finner sted i en leilighet være like inngripende hva enten den foretas ved hjelp av en mikrofon i leiligheten, eller fra utsiden ved hjelp av retningsmikrofon eller lignende.

Dersom det først åpnes for annen avlytting må dette, på bakgrunn av hvilke forventninger man kan ha om å få være i fred, regnes som mindre inngripende når det rettes mot samtaler som finner sted i gater, offentlige parker etc, enn samtaler som finner sted på privat område eller i lukkede rom. Utvalget er videre av den oppfatning at avlytting i private hjem under ellers like forhold vil være mer inngripende enn avlytting i restauranter, hoteller eller endog forretningslokaler.

Dette reiser spørsmål om det bør være spesielle begrensninger i forhold til på hvilke steder avlytting kan tillates utført. Som nevnt ovenfor har man i Finland valgt et slikt skille idet det i utgangspunktet ikke vil være anledning til å anvende avlytting mot personer som befinner seg på et område som er beskyttet av hemfriden. Utvalget er ikke kjent med at andre land har slikt skille og viser til at skillet heller ikke i Finland er absolutt.

Utvalget ser store problemer med et slikt skille. For det første vil spørsmålet i seg selv måtte medføre vanskelige grensedragninger, eksempelvis i forhold til klubblokaler. Videre må det åpenbart åpnes for unntak. Sist, men ikke minst, vil en slik ordning kunne utnyttes av kriminelle ved at de legger den kritiske aktivitet til de områder hvor avlytting ikke skal kunne finne sted. Det er grunn til å minne om at det er de best organiserte kriminelle som kan utøve den mest samfunnsskadelige kriminalitet.

Ut fra disse hensyn og under henvisning til at stedet for avlytting er sentralt i vurderingen av hvor alvorlig integritetskrenkelsen er og dette er et avgjørende moment i den totale forholdsmessighetsvurdering som må skje når det i de enkelte tilfeller vurderes om tillatelse til avlytting skal gis, finner utvalget ikke grunn til å foreslå generelle begrensninger i forhold til på hvilke steder avlytting kan finne sted. Kravet om at det skal foreligge særlige grunner for avlytting som rammer flere personer eller rettes mot bestemte yrkesgrupper som erfaringsmessig fører samtaler av svært fortrolig art, jf straffeprosessloven § 216 c, må imidlertid gjelde tilsvarende som ved annen avlytting.

På den annen side finner utvalget at avlytting som foregår på offentlig sted er langt mindre inngripende i den enkeltes personlige sfære og integritet enn avlytting andre steder. Med offentlig sted mener utvalget ethvert sted som er alminnelig beferdet eller bestemt for slik ferdsel, jf straffeloven § 7 nr 1. Det er ikke åpenbart at legalitetsprinsippet ville oppstilt et krav om lovhjemmel for avlytting på offentlig sted. Straffeloven § 145 a medfører imidlertid at lovhjemmel er nødvendig for at politiet skal kunne benytte seg av avlytting som etterforskingsmiddel. Utvalget mener imidlertid at avlytting på offentlig sted reiser færre alvorlige motforestillinger enn avlytting mot private områder, og at det derfor kan forsvares benyttet ved etterforsking av andre alvorlige lovbrudd.

Utvalget vil sammenligne avlytting på offentlig sted med telefonkontroll og foreslå at slik avlytting kan foretas ved etterforsking av de samme forbrytelser som kan begrunne telefonkontroll, det vil si forbrytelser som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks år, eller som rammes av straffeloven § 162 eller av noen bestemmelse i straffeloven kapittel 8 eller 9.

6.4.4 Innføring som en prøveordning

En innføring av annen teknisk avlytting som etterforskingsmiddel innebærer en vesentlig utvidelse av politiets fullmakter som ikke er ubetenkelig. Utvalget vil av denne grunn foreslå at ordningen innføres midlertidig. Prøveperioden må imidlertid ikke være for kort da det vil ta tid å trekke de nødvendige erfaringer, ikke minst fordi adgangen forutsettes å bli benyttet i et mindre antall saker. Utvalget antar at en passende prøveperiode vil være tre år. I løpet av denne perioden må det foretas en evaluering av metodens nytteverdi og de rettssikkerhetsspørsmål som melder seg.

6.4.5 Prosessuelle spørsmål

Tillatelse til annen avlytting må i gis av retten ved kjennelse på tilsvarende måte som for telefonkontroll. Kompetansen til å begjære rettens kjennelse bør være lik som for telefonkontroll. Utvalget vil likeledes foreslå at det oppnevnes en advokat for den mistenkte på tilsvarende vis og med samme begrunnelse som ved telefonkontroll. Ordningen bør være underlagt kontroll fra et særskilt kontrollutvalg.

Utvalget har vurdert om det – som for telefonkontroll – bør innføres en adgang for påtalemyndigheten til å iverksette avlytting der etterforskingen vil lide skade ved å avvente rettens beslutning. Utvalget finner at det åpenbart vil kunne være et behov for dette, på samme vis som for telefonkontroll. Også rettsteknisk kunne det vært en fordel med likelydende regler for telefonkontroll og annen avlytting. På den annen side er det utvalgets oppfatning at romavlytting og annen avlytting på privat område i utgangspunktet er vesentlig mer inngripende enn telefonkontroll. På denne bakgrunn og sett hen til at man foreløpig foreslår ordningen innført som en prøveordning, finner utvalget ikke grunn til å foreslå en slik adgang.

Derimot finner utvalget å ville foreslå en slik adgang når det gjelder avlytting på offentlig sted. Utvalget viser til at vi finner dette mindre inngripende og foreslår at adgangen her skal være tilsvarende som for telefonkontroll. I tillegg kommer at behovet for avlytting på et bestemt offentlig sted oftere vil oppstå plutselig, slik at ordningen vil kunne være særlig praktisk.

Selve den praktiske gjennomføringen av slik kontroll reiser også sentrale rettssikkerhetspørmål. Anbringelsen av utstyret må ofte innebære en uberettiget inntrenging på privat eiendom. Adgangen til dette må implisitt følge av rettens tillatelse til avlytting. Det tekniske utstyret som benyttes må i best mulig grad være sikret mot lekkasjer, f eks ved at det slår inn på radioapparater i nabolaget. Etter utvalgets oppfatning må det lages retningslinjer for godkjenning av hvilket utstyr som kan benyttes, hvorledes utstyret kan anbringes, samt regler for opplæring og autorisasjon av personell som skal utføre avlyttingen. Disse spørsmål bør det overlates til Riksadvokaten å avgjøre ved instruks.

6.4.6 Tillatelsens lengde

Rettsteknisk sett ville det være en fordel å gi en tilsvarende regel som for telefonkontroll, med en hovedregel om at tillatelsen ikke kan gis for lengre tidsrom enn fire uker om gangen. Siden annen avlytting, særlig annen avlytting av rom, etter sin art er en mer inngripende etterforskingsmetode enn telefonkontroll, foreslår utvalget at rettens tillatelse maksimalt skal kunne gis for inntil 14 dager ad gangen.

6.4.7 Andre spørsmål

Når det gjelder adgangen til å benytte opplysninger fra avlytting som bevis under hovedforhandling, bruk av overskuddsinformasjon, og om mistenktes og hans forsvarers rett til innsyn, viser utvalget til tilsvarende drøftelser i forbindelse med telefonkontroll. Utvalget mener at disse spørsmål bør reguleres tilsvarende ved annen avlytting.

6.5 Utsatt underretning ved ransaking, beslag og utlevering mv

6.5.1 Generelt

Ransaking, beslag og utleveringspålegg utløser en underretningsplikt. Som beskrevet i kapittel 4, er det etter gjeldende rett ikke anledning til å utsette underretningen av hensyn til etterforskingen. I Sverige er det hjemmel for å utsette underretningen. I Danmark er det ikke en lovhjemlet adgang til dette, men – etter det utvalget har fått opplyst – forekommer det at retten gir tillatelse til å utstede slik underretning på de vilkår som er knyttet til romavlytting.

For etterforskingen vil det kunne være av stor verdi å foreta en slik ransaking uten umiddelbar plikt til å gi underretning. Det kan gi avgjørende kunnskap i forhold til å kunne være på rett tid til rett sted.

I NOU 1993:3, om strafferettslige regler i terroristbekjempelsen, foreslår Sikkerhetsutvalget at det bør åpnes for en begrenset adgang til ransaking uten underretning i saker vedrørende terrorisme og rikets sikkerhet. Etter sitt mandat skulle dette utvalget kun vurdere forholdet til terroristbekjempelse. Det er imidlertid mye som tyder på at det også kan foreligge et sterkt behov for å kunne tillate dette i enkelte andre typer alvorlige forbrytelser.

At ransaking uten at det gis underretning kan være nyttig for sakens oppklaring er Treholt-saken et eksempel på. Under etterforsking av denne saken foretok man en ransaking av hans leilighet uten å underrette ham eller noen fra hans hustsand om at dette var foretatt. Herunder fikk man tilgang til hans planer om møter med hemmelige agenter, og fikk sikret seg bevis for at hadde mottatt penger fra sine sovjetiske oppdragsgivere.

Man kan tenke seg saker som gjennom internasjonalt politisamarbeid etterforskes samtidig i flere land, og hvor en bekjentgjørelse av ransaking i et land kan ødelegge muligheten for å sikre bevis i de øvrige.

Et annet eksempel kan være at man i etterforsking av en narkotikasak ransaker uten å finne et parti narkotika man ikke vet sikkert om er kommet frem. Dersom man hadde mulighet til å utsette underretningen om ransakingen, kunne man avventet situasjonen, ransaket på nytt og hatt muligheten til å oppklare saken. Ved at det ikke er anledning til utsette underretning av hensyn til etterforskingen, vil mistenkte varsles om at han er under etterforsking og kunne forspille bevis. Et annet utslag av dette vil være at politiet ikke får beslag i narkotikaen, som da må antas å nå ut i markedet på annet vis.

I saker om hvitvasking av penger eller bedragerisaker kan forholdet være at man ved å innhente kontoopplysninger over tid uten at den mistenkte gjøres kjent med dette, kan avdekke de avgjørende bevis for en straffbar handling.

Politiets adgang til å kunne gjøre sine undersøkelser uten at den eller de mistenkte er kjent med dette, vil kunne være avgjørende for mulighetene for å oppklare straffbare forhold. Særlig gjelder dette straffbare forhold som ikke er avsluttet. Ransaking, beslag og utleveringspålegg er inngrep i den private sfære. Dette reiser rettssikkerhets- og personvernspørsmål, men utvalget finner imidlertid ikke at disse motforestillingene kan anses som så tungtveiende at det bør være utelukket å kunne foreta ransaking uten å gi underretning om dette umiddelbart.

Hvor inngripende en manglende underretning vil være, vil variere etter det tvangsmiddel som anvendes.

6.5.2 Ransaking

Ransaking er et betydelig inngrep i den enkeltes private sfære, og dette gjelder særlig der den det ransakes hos ikke blir gjort kjent med dette før i ettertid. Utvalget finner det rimelig å sammenligne dette med telefonkontroll, og vil således foreslå at det åpnes adgang til å utsette underretning i saker som kan medføre mer enn 6 års fengsel og i saker vedrørende overtredelse av straffeloven kapittel 8 og 9, på tilsvarende vis som utvalgets forslag i forhold til utvidet adgang til telefonkontroll.

6.5.3 Beslag

Det er utvalgets syn at et beslag som den siktede ikke underrettes om, er et mindre inngripende tiltak enn at han ikke får vite om at det har vært ransaket. Beslag er etter sin art et mindre inngripende tvangsmiddel enn ransaking, noe som f eks viser seg ved at de materielle vilkår for å iverksette beslag ikke er så strenge som for ransaking.

Beslag vil ofte være en følge av ransaking. I så fall vil underretningsplikten følge allerede av dette. Beslaget kan også være en følge av politiets alminnelige etterforsking, f eks på et åsted, eller politiet kan besitte beslaget av andre grunner.

Hvor inngripende en manglende underretning vil være vil varierer etter forholdene. Momenter i vurderingen er f eks hva som er i beslag, eller hvilken tilknytning den som ikke underettes har til det beslaglagte. Hvorledes politiet har fått befatning med det beslaglagte kan også ha betydning. Hvis f eks en person har mistet en notisblokk og regner den for tapt, er det mindre inngripende å utsette underretning om at den er beslaglagt enn hvis samme notisblokk beslaglegges i posten.

Utvalget anser behovet for å kunne utsette underretning ved beslag som like stort som ved ransaking. Videre må utsatt underretning om beslag regnes som et mindre inngripende tiltak enn utsatt underretning om ransaking. Utvalget vil her peke på at det etter gjeldende lovgivning er adgang til å utsette underretning ved beslag i postsaker, jf straffeprosessloven § 211, som regnes som mer inngripende enn vanlig beslag etter straffeprosessloven § 203.

Utvalget er kommet til at det i forhold til beslag ikke er behov for å oppstille krav om noen bestemt strafferamme for å unnlate å gi underretning. Grunnvilkåret må være at det er nødvendig for at ikke etterforskingen skal bli skadelidende. For øvrig må avveiningen av om hensynet til sakens oppklaring kan tilsi utsatt underretning måtte bero på en forholdsmessighetsvurdering.

6.5.4 Utleveringspålegg

Det ligger i utleveringsinstituttets natur at man må underrette besitteren om utleveringspålegg. Utleveringspålegget kan aldri rettes mot mistenkte. Mistenkte vil imidlertid ofte rammes av utleveringspålegget og derved ha krav på underretning.

Det er utvalgets syn at slik underretning må kunne unnlates på samme vis som for ransaking og beslag. Det vises videre til de foreslåtte regler om utsatt underretning om ransaking og beslag som foreslås gitt tilsvarende anvendelse ved utleveringspålegg.

6.5.5 Lengden av underretningsutsettelsen

Underretning må gis så snart som dette kan skje uten at etterforskingen blir skadelidende. Politiet må også pålegges å ha en så rask fremdrift i etterforskingen at denne perioden blir kortest mulig. I utgangspunktet mener utvalget at underretningsplikten ikke bør kunne utsettes mer enn 2 måneder om gangen.

Viser det seg at det etter 2 måneder fortsatt er behov for å utsette underretningen, må domstolen kunne forlenge fristen. I enkelte sakstyper vil det allerede i utgangspunktet være klart at behovet for å unnlate underretning vil strekke seg utover 2 måneder. Utvalget vil derfor foreslå at det innføres en unntaksvis adgang til å sette en lenger frist etter den tilsvarende ordning som gjelder ved fengslingskjennelser.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå at det gis adgang for at det aldri skal underrettes. Her finner man likevel grunn til å foreslå en særordning når det gjelder etterforsking av overtredelser av straffeloven kapittel 8 og 9. Disse kapitlene omhandler « Forbrytelser mot Statens Selvstændighed og Sikkerhed» og « Forbrytelser mot Norges Statsforfatning og Statsoverhoved». Dette er av de mest vesentlige samfunnsinteresser, og utvalget finner at det i denne type saker må kunne bestemmes at underretning overhodet ikke skal gis. Etterforskingen i denne type saker vil ofte kunne strekke seg over mange år, og i de fleste tilfeller vil det være en fremmed stat som står bak. I de tilfellene vil en plikt til å gi underretning om resultatløse undersøkelser kunne gi den fremmede stats etterretningstjeneste viktig informasjon om hvorledes norsk kontraetterretningstjeneste arbeider.

Utvalget vil her vise til at det allerede i de gjeldende regler om telefonkontroll i narkotikasaker er hjemmel for helt å unnlate underretning, jf straffeprosessloven § 216 j tredje ledd. Saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9 kan være av langt mer samfunnsskadelig art enn narkotikasaker .

6.5.6 Kompetansebestemmelser

Kompetanse til å beslutte utsatt underretning bør legges til retten.

På samme vis som ved telefonkontroll, se nedenfor, vil utvalget foreslå at det skal oppnevnes en advokat forut for rettens behandling av spørsmålet om slik tillatelse skal gis.

Det er likevel et spørsmål om ikke påtalemyndigheten bør kunne beslutte at underretning ikke skal gis i saker der det ikke er tid til å avvente rettens beslutning uten fare for etterforskingen.

Behovet for å foreta en ransaking det ikke bør underrettes om, kan ofte oppstå plutselig uten at det er tid til å avvente rettens beslutning. Dette utvalget mener at det bør være mulig for påtalemyndigheten å kunne beslutte å utsette underretningen uten forutgående domstolsbehandling, men med etterfølgende domstolskontroll. Utvalget forutsetter da at spørsmålet skal bringes inn for retten så snart som mulig, slik at det aldri kan bli tale om å utsette underretningen i lengre tid uten at retten har besluttet dette.

I forhold til ransaking som må anses som det mest inngripende av disse tiltak, vil spørsmålet kun oppstå der det ikke er tid til å innhente rettens tillatelse til selve ransakingen. En unnlatelse av å underrette med hjemmel i en slik beslutning av påtalemyndigheten kan derfor ikke skje lenger enn til det er praktisk mulig å få forelagt spørsmålet for retten, som tar stilling til om underretning fortsatt kan unnlates. I regelen vil dette innebære neste virkedag og utvalget kan ikke se nevneverdige betenkeligheter med dette.

For utleveringspålegg og beslag som foretas hos tredjemenn, foreslår utvalget at det må kunne gis et pålegg til besitteren om å bevare taushet overfor mistenkte. Et slikt pålegg må være begrunnet i hensynet til etterforskingen og være tidsbegrenset. En slikt pålegg må for å fylle sin funksjon straffesanksjoneres. Utvalget har således funnet det nødvendig å foreslå en hjemmel for å straffesanksjonere brudd på et slikt pålegg om taushet.

6.6 Utleveringspålegg fremover i tid

Som det fremgår av beskrivelsen av gjeldende rett, ovenfor er utvalget av den oppfatning at gjeldende rett ikke gir hjemmel for å pålegge løpende utlevering av informasjon.

Utvalget har vurdert hvorvidt det bør gis hjemmel for å pålegge utlevering fremover i tid. Behovet for en slik etterforskingsadgang er ikke vanskelig å påpeke. Som eksempel kan nevnes en drapssak med kjent gjerningsmann som ikke er pågrepet. Et pålegg om løpende utlevering av opplysninger om hans bruk av mobiltelefon og betalingskort vil kunne gi politiet muligheter for å lokalisere ham og gå til pågripelse.

Et annet eksempel er i tilknytning til telefonkontroll hvor innhenting av trafikkdata er et mindre inngripende tiltak enn avlytting, og kan f eks ønskes benyttet i en tidligere fase i etterforskingen for å få vurdert om det er nødvendig å gå til mer drastiske tiltak i form av avlytting.

Ved etterforsking av økonomisk kriminalitet er det ofte behov for å kunne følge med på bevegelser på en bestemt bankonto over tid for å skaffe seg tilstrekkelig informasjon for å kunne avgjøre om det foreligger et straffbart forhold. Et eksempel kan være når finansieringsinstitusjoner innrapporterer mistenkelige transaksjoner til ØKOKRIM. Den enkelte transaksjon gir ofte i seg selv lite informasjon, mens det mønsteret som flere transaksjoner over noe tid kan danne vil kunne være avklarende. Dette forutsetter selvsagt at den mistenkte ikke varles om at slik informasjon gis til politiet.

Dagens bruk av betalingskort, moderne kommunikasjonsteknologi m v gir ofte opplysninger som kan benyttes til å etterspore hvor en person er. Forholdet omtales nærmere nedenfor som teknisk sporing. Etter gjeldende rett er det hjemmel i reglene om telefonkontroll for å kunne utlevere trafikkdata løpende. Når det gjelder bruk av betalingskort og annet som ikke innbefattes av regelen om telefonkontroll, må opplysningen innhentes i form av utleveringspålegg. Som nevnt ovenfor finner utvalget at det i dag ikke er hjemmel for å gi dette med virkning frem i tid.

Politiet kan ved å begjære hyppige utleveringspålegg i praksis, oppnå en tilnærmet løpende kontroll av f eks benyttelsen av en persons betalingskort. Utvalget mener likevel at det er grunnlag for å gi hjemmel for å kunne gi pålegg om at denne type informasjon skal gis til politiet løpende. Man vil her særlig peke på at det kan synes lite rimelig at det er hjemmel for å innehente opplysninger som kan lokalisere en person hvis det er tale om bruk av telekommunikasjonsutstyr, men at det ikke er en slik adgang hvis det er bruk av betalingskort el.

Selv om teknisk sporing av f eks mobiltelefoner i dag skjer etter reglene om telefonkontroll, skiller denne etterforskingen seg i art fra annen telefonkontroll. Det interessante for politiet i denne sammenheng er hvor en person er lokalisert, og ikke hva han benytter telefonen til.

Dersom utvalgets forslag om innføring av en mer generell hjemmel for å gi pålegg om informasjon til politiet innføres, bør derfor også disse opplysningene innhentes i form av denne bestemmelse og ikke reglene om telefonkontroll.

Opplysninger om en persons flyreiser kan være et annet eksempel på opplysninger det kan være av svært stor betydning for politiet å få følge med på under etterforsking. Innhenting av informasjon etter utvalgets forslag til ny bestemmelse må avgrenses mot kommunikasjonskontroll. Innholdet av kommunikasjon samt hvem man kommuniserer med må anses som sensitiv informasjon. Dersom formålet med opplysningene er å kontrollere innholdet av kommunikasjon eller bruken av kommunikasjonsutstyr, reguleres dette av regelen om kommunikasjonskontroll som er behandlet ovenfor.

Utvalget finner det klart at det ofte er nødvendig for politiet å kunne følge en sak ved løpende innhenting av informasjon uten at den mistenkte får kjennskap til dette.

Selve utleveringsinstituttet bygger på vitneplikten. Eventuelle utleveringspålegg frem i tid må løsrives fra dette idet det for utvalget synes åpenbart at man ikke kan tenke seg en løpende vitneplikt. En slik plikt ville måtte innebære at vitnet blir politiets aktive medhjelpere og pålegges en form for overvåkingsfunksjon.

Utvalget finner av denne grunn å foreslå at det skal kunne gis pålegg om at opplysninger skal gis politiet løpende uten at det gis underretning, uten at dette betegnes som utlevering.

Utvalget foreslår at slikt pålegg skal kunne gis ved etterforsking av saker som kan medføre høyere straff enn fengsel i 3 år, eller som rammes av straffeloven § 162 eller straffeloven § 317, jf § 162 eller noen av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 eller 9.

Det generelle krav til en strafferamme på mer enn 3 års fengsel er valgt fordi det må være mistanke om alvorlig kriminalitet før slikt pålegg gis. Grensen vil samsvare med det alminnelige skillet i vinningskriminalitet mellom simple og grove forbrytelser, slik at de simple vinningsforbrytelser ikke vil gi hjemmel for slike pålegg.

Etterforskes det f eks en helerisak, kan det være aktuelt å be en avis gi opplysninger om den mistenktes bruk av annonser. Etter utvalgets forslag vil det kun være i de tilfeller mistanken gjelder grovt heleri, jf straffeloven § 317 tredje ledd, det vil være hjemmel for å pålegge avisen å gi opplysninger om dette.

Pålegget bør ikke kunne gis til personer som er fritatt for vitneplikt, tilsvarende som for utleveringspålegg, jf straffeprosessloven § 210.

Primærkompetansen til å gi pålegg om utlevering av informasjon bør legges til retten. Påtalemyndigheten bør dog kunne treffe slik beslutning hvis det er fare ved å avvente rettens beslutning. Det forslås tilsvarende regler som for beslag vedrørende adgang til å utsette underretning, kompetanse, oppnevning av advokat og pålegg om taushet.

Unnlatelse av å etterkomme slike pålegg må straffesanksjoneres på samme måte som overtredelse av pålegg om taushet i forhold til beslag og utleveringspålegg der det er besluttet utsatt underretning.

6.7 Utleveringspålegg – påtalemyndighetens kompetanse

Utleveringspålegg etter straffeprosessloven § 210 gis av retten. Påtalemyndigheten er ikke gitt kompetanse til å fatte slik beslutning, selv når det er fare for at formålet med utleveringspålegget vil forspilles ved å avvente rettens kjennelse.

Bevis kan forspilles fordi rettens kjennelse ikke lar seg innhente på det tidspunktet behovet oppstår. De moderne kommunikasjonsformer mv antas å innebære en økning i de tilfeller hvor tidsaspektet er avgjørende for at bevis kan sikres. I så måte skiller ikke utleveringspålegg seg fra andre etterforskingsmetoder.

Begrunnelsen for at påtalemyndigheten ikke er gitt kompetanse til å fatte beslutning om utlevering er at utleveringspålegg bygger på vitneplikten. Vitneplikten er overfor retten, ingen har plikt til å forklare seg for politet.

Utvalget vil imidlertid peke på at slik hastekompetanse foreligger i forhold til utlevering i forbindelse med telefonkontroll. Med hjemmel i straffeprosessloven § 216 b kan teleoperatør pålegges å utlevere trafikkdata. Med hjemmel i straffeprosessloven § 216 d første ledd kan slikt pålegg gis av påtalemyndigheten dersom etterforskingen vil lide ved opphold.

Utlevering av trafikkdata i medhold av straffeprosessloven § 216 b er ellers undergitt langt strengere vilkår enn utleveringspålegg etter § 210. Utvalget vil videre vise til at det er en rekke andre tvangstiltak som må regnes som mer inngripende enn utleveringspålegg hvor påtalemyndighten er gitt kompetanse til å fatte beslutning dersom etterforskingen vil bli skadelidende som følge av å avvente rettens beslutning.

Er det fare ved opphold kan påtalemyndigheten fatte beslutning om ransaking, jf straffeprosessloven § 197 annet ledd. I realiteten vil som oftest påtalemyndigheten kunne sikre seg de samme bevis som ønskes utlevert i form av tredjemannsransaking og beslag. For et vitne vil et utleveringspålegg være mer skånsomt enn ransaking.

Utvalget foreslår at det åpnes for at påtalemyndigheten gis hjemmel for å fatte utleveringspålegg hvis det er fare ved å avvente rettens beslutning. Det forutsettes at slik beslutning må forelegges retten så snart som mulig. En etterfølgende domstolskontroll vil begrense faren for at ordningen misbrukes

6.8 Teknisk sporing

Utvalget fremhever at teknisk sporing (lokalisering ved hjelp av elektroniske sendere ol) ved hjelp av peilesendere som utplasseres av politiet har vist seg som et nyttig etterforskingsmiddel. Hovedbegrunnelsen for at politiet i sin tid ønsket å ta i bruk denne metoden, var at det i forbindelse med narkotikainnførsel og annen alvorlig kriminalitet viste seg stadig vanskeligere å benytte tradisjonell spaning ved at man fysisk fulgte involverte kjøretøy mv. En stor del av de som ble skygget innrettet sin atferd som om de uansett var skygget. I organiserte og avanserte kriminelle miljø er sikkerhetsbevisstheten svært høy, med aktive mottiltak for å hindre avsløring, som f eks kontraspaning. Dette ga seg bl a utslag i kjøring med svært høye hastigheter, kjøring mot rødt lys, brudd på vikepliktsregler, og hvor det var vanskelig for politiet å følge etter, særlig uten å bli oppdaget.

En tett skygging vil under slike forhold være meget ressurskrevende, men også farefull for den alminnelige ferdsel, for politiet og selvsagt for de som er gjenstand for skygging. I tillegg vil utvalget i samsvar med kriminalitetsbeskrivelsen i kapittel 3, peke på at kriminalitetsutviklingen har gitt større innslag av kriminelle som er i besittelse av skytevåpen. Reelt sett øker dette faren for politispanere som må befinne seg i fysisk nærhet av spaningsobjektene, ofte uten kolleger i nærheten. I dag anvendes teknisk sporing i en del tilfeller hvor ivaretakelsen av egen og andres sikkerhet ville innebære at tradisjonell spaning ikke kunne iverksettes eller måtte innstilles. Teknisk sporing benyttes imidlertid også for å følge båter og for å spore gods, f eks et narkotikaparti.

Et forbud mot å anvende teknisk sporing ville i en del tilfeller ville innebære at etterforsking ble umulig, og etter utvalgets oppfatning kan man innskrenke den gjeldende adgang til å anvende teknisk sporing.

6.8.1 Lovregulering av metoden

Det fremgår av beskrivelsen av gjeldende rett at politiets nåværende bruk av elektronisk peileutstyr under etterforsking er regulert ved instruks av 30. januar 1990 fra riksadvokaten. Bruken er undergitt begrensninger som gjør at metoden ikke krever hjemmel i lov, slik den praktiseres i dag.

Utvalget har vurdert om det vil være hensiktsmessig å lovregulere metoden selv om dette ikke er påkrevd. En fordel med lovregulering av spørsmålet er at man øker borgernes tilgang til regelsettet. Interne instrukser vil være vanskeligere å skaffe seg oversikt over og kjennskap til, selv om de offentliggjøres.

Både i straffeprosessloven og påtaleinstruksen finnes flere eksempler på regulering av politiets etterforskingsmetoder utover det som er påkrevd av hensyn til legalitetsprinsipp og menneskerettighetskonvensjonen.

Ved innføringen av bruken av peileutstyr i Norge var metoden ikke allment kjent. Man var redd for at offentliggjøring av metoden ville redusere nytteeffekten og riksadvokatens instruks er ikke offentliggjort. Metoden er i dag godt kjent blant allmennheten og i hvert fall i de kriminelle miljøer. Utvalget vil likevel presisere at de nærmere omstendigheter rundt utstyrets anvendelighet, funksjon m v vil ha betydning for plassering og andre taktiske vurderinger og slike opplysninger bør i størst mulig grad bør holdes innenfor politiet. Offentlig tilgjengelig regulering av metoden bør av denne grunn ikke gjøres for detaljert. Et annet argument mot å lovregulere metoden, kan være at man mister fleksibilitet i forhold til å endre på regelverket dersom teknologisk utvikling eller endringer i kriminalitetstrusselen tilsier dette. Dette argumentet ikke tillegges stor vekt, og taper uansett noe av sin effekt dersom man påser at lovreguleringen ikke gjøres for detaljert.

For lovregulering taler etter utvalgets oppfatning det forhold at utviklingen medfører at peileutstyret stadig blir mer effektivt og peileobjektet kan følges på lengre avstander.

Utvalget finner grunn til å foreslå en viss utvidelse av adgangen til å anvende metoden og da slik at dette krever hjemmel i lov. Begrunnelsen fremkommer nedenfor, men her fremhever utvalget at det synes lite hensiktsmessig at deler av metodens anvendelsesområde lovreguleres og andre deler ikke.

På denne bakgrunn vil utvalget foreslå at bruken av teknisk peileutstyr lovreguleres.

6.8.2 Utvidelse av dagens adgang til teknisk sporing

Etter riksadvokatens instruks er det fastslått at det i narkotikasaker skal dreie seg om overtredelse av straffeloven § 162 annet ledd som har en strafferamme på 10 års fengsel, før teknisk sporing kan iverksettes. For andre typer kriminalitet er det ikke fastsatt krav om noen bestemt øvre strafferamme, men det forutsettes at det dreier seg om « alvorlig kriminalitet» og henvisningen til § 162 annet ledd i narkotikasaker er en indikasjon på hvor nivået må ligge.

Noe mer enn en indikasjon er dette ikke, det kan godt dreie seg om « alvorlig kriminalitet» selv om strafferammen er under 10 års fengsel. Ulovlig frihetsberøvelse har f eks etter straffeloven § 223 en strafferamme på 5 års fengsel, men kan åpenbart danne grunnlag for bruk av teknisk sporing.

De retningslinjer som riksadvokaten har gitt på området er retningslinjer som er bindende for politi og påtalemyndighet, men de kan fravikes av riksadvokaten i enkeltilfeller, forutsatt at man holder seg innenfor de rammer som følger av EMK, legalitetsprinsippet og domstolsavgjørelser.

Utvalget mener at teknisk sporing fortsatt bør forbeholdes for alvorlig kriminalitet, men synes gjeldende retningslinjer bør modereres noe. Etter utvalgets oppfatning vil teknisk sporing av kjøretøy og gods under transport være et mindre inngripende etterforskingsmiddel enn telefonavlytting. Metoden for å plassere selve senderutstyret vil også ha betydning. Teknisk sporing der hvor utstyret plasseres ved inntrengen i låst bil eller en låst garasje, vil ha likhetstrekk med såkalt hemmelig ransaking.

Teknisk sporing er en etterforskingsmetode som er av en slik karakter at den bør kunne tillates ved etterforsking av lovbrudd som kan gi anledning til å benytte andre og mer inngripende metoder. Og som tidligere fremhevet vil den innebære at sikkerheten til involvert politipersonell, de som det spanes på og allmennheten øker fordi spaningen ikke behøver å skje så tett som ellers måtte være tilfellet.

Utvalget er, som nevnt, av den oppfatning at teknisk sporing er et mindre inngripende tiltak enn telefonkontroll. De forhold som kan danne grunnlag for telefonkontroll bør derfor gi muligheter for teknisk sporing. Men spørsmålet er om grensen bør trekkes lavere, slik at andre og mindre alvorlige straffbare forhold kan gi grunnlag for anvendelse av denne metode. Utvalgets oppfatning – etter å ha vurdert hvor inngripende metoden er opp mot de fordeler den gir – er at også andre forhold enn de som kan begrunne telefonkontroll, må komme i betraktning.

Spørsmålet blir hvor denne grensen i så fall bør settes. Metoden er i bruk i Danmark og i Sverige uten å være lovregulert, og uten at det er satt bestemte krav til lovbruddets alvor eller karakter. I Finland er metoden lovregulert i Tvångsmedelslagen § 4 tredje ledd, hvor det er angitt at mistanken må gjelde lovbrudd med høyere strafferamme enn 6 måneders fengsel. Senderutstyret kan da festes på kjøretøy eller på det « varuparti som utgör föremålet för brottet.»

Prinsipielt sett kunne man tenke seg at denne type utstyr kunne benyttes ved etterforsking av enhver type lovbrudd. Praktisk sett ville det ligge en reell begrensning i det faktum at teknisk sporing er en meget ressurskrevende form for etterforsking.

Utvalget er likevel av den oppfatning at det bør fastsettes bestemte krav til hvilke saker som kan etterforskes på denne måte og det må tas utgangspunkt i strafferammen, selv om dette gir vanskelige avgrensninger i forhold til enkelte lovbrudd. Heleri har eksempelvis en strafferamme på 3 års fengsel jf straffeloven § 317 1 ledd, og grovt heleri har etter straffeloven § 317 tredje ledd en strafferamme på inntil 6 års fengsel. Bruk av teknisk peiling kan f eks være aktuelt der politiet oppdager tyvegodset under lagring, og kan plassere en sender for å følge det frem til mottakeren. Utvalget finner grunn til å presisere at utvalget mener at man uten hjemmel i lov vil ha anledning til å plassere sendere på tyvegods, hvis man får innhentet rette eiers samtykke. Det er imidlertid ikke alltid det vil være praktisk å få innhentet rette eiers samtykke.

Stjeles et parti med videospillere på vei fra importør til detaljist og politiet finner hvor partiet er gjemt, vil politiets plassering av en sender i partiet utvilsomt være et effektivt middel for å avdekke de videre formidlings- og mottakerledd.

I vinningskriminaliteten går det et generelt skille mellom grove og simple forbrytelser, se eksempelvis straffeloven § 255 og 256, 257 og 258, eller § 317 første og tredje ledd. De simple forbrytelsene av denne karakter kan straffes med inntil tre års fengsel og de grove med inntil 6 års fengsel. Utvalget er av den oppfatning at teknisk sporing bør kunne anvendes ved etterforsking av den grove vinningskriminalitet, og vil på det grunnlag anbefale at teknisk sporing kan benyttes under etterforsking av saker som kan medføre mer enn 3 års fengsel. I praksis vil ikke dette innebære noen utvidelse i forhold til dagens regler.

6.8.3 Plassering av peileutstyr

Etter de gjeldende retningslinjer er det ikke anledning til å feste senderen til person eller til håndbagasje som denne bærer med seg. Hovedargumentet bak denne begrensningen er at en slik kontroll vil være et så inngripende virkemiddel at det må antas å kreve hjemmel i lov.

Når metoden nå foreslås lovregulert faller selvsagt dette argumentet bort. Rett nok vil det være slik at peiling av hvor en person befinner seg er en langt mer inngripende form for etterforsking enn der hvor kjøretøy spores.

Utvalget mener likevel at opplysninger om en persons lokalisering er mindre sensitive i sin karakter enn de detaljopplysninger som kan fremkomme gjennom kameraovervåking og teknisk avlytting. Utvalget er av den oppfatning at det bør gis hjemmel for å plassere senderutstyret i bagasje som mistenkte bærer med seg, eksempelvis en håndveske.

Den tekniske utvikling har medført at det aktuelle utstyr stadig blir mindre og lettere å skjule. Dette er en utvikling som må forventes å fortsette. Utvalget antar at dette innebærer at spørsmålet om det bør være anledning til å plassere senderutstyr på person kan bli mer aktuelt enn det er i dag. Plassering av senderutstyr på person vil reise vanskelige spørsmål, og utvalget foreslår at dagens praksis om at peileutstyr ikke kan plasseres på person opprettholdes.

Plassering av senderutstyr i klesplagg er på mange vis en mellomting mellom plassering i gjenstander vedkommende bærer med seg som håndvesker, og plassering på person. Klær skiftes og plassering i et klesplagg vil derfor i hvert fall ikke over tid medføre noen kontinuerlig overvåking. På den annen side antas det at plassering i klær i en del tilfeller kan være et særlig effektivt, over kortere tid. Eksempelvis at man plasserer en sender i mistenktes ytterjakke som henger i restaurantgarderoben for å finne ut hvor han tar veien etterpå. Hvor inngripende teknisk sporing er vil i hovedsak bero på en avveining av peilingens intensitet og varighet. Det må antas at en sender som er plassert i et klesplagg ikke vil kunne sende kontinuerlig over lengre tid. Utvalgets oppfatning er at slik plassering bør kunne tillates på nærmere angitte vilkår.

6.8.4 Anbringelse av utstyret

Etter gjeldende instruks er det en forutsetning at utstyret anbringes på en måte som ikke er i strid med gjeldende lovgivning. Dette følger av det faktum av unntak fra lov må ha hjemmel i lov. Hvis metoden nå gjøres til gjenstand for lovregulering, er det ikke selvsagt at en slik begrensning bør opprettholdes.

Elektronisk peileutstyr viser hvor en person befinner seg. Etter utvalgets oppfatning er dette som nevnt et mindre inngripende etterforskingsmiddel enn avlytting og teleovervåking på privat område, i hvert fall som et utgangspunkt. Men det er neppe slik i alle tilfeller. Dette vil avhenge av andre omstendigheter som peileutstyrets plassering, varigheten av kontroll mv. De fleste vil antakelig anse det som langt mer inngripende hvis politiet har fulgt med i alle ens bevegelser 24 timer i døgnet over en periode på 6 måneder, enn om man har avlyttet telefonen i en periode.

Slik er det ved enhver vurdering av de ulike tvangsmidlers grad av inngripen. Det er f eks ikke tvil om at romavlytting generelt må anses som mer inngripende enn telefonavlytting, men i de enkelte tilfeller vil vurderingen bero på omstendigheter som hva slags rom det er som avlyttes, hvem som benytter den aktuelle telefon, hva telefonen benyttes til, kontrollenes varighet mv.

De nærmere omstendighetene utgjør viktige momenter i de vurderinger som må gjøres forut for at det gis tillatelse til å anvende metoden i den enkelte sak. Utvalget er kommet til at det ikke bør trekkes noen bestemt grense for hvor utstyret kan plasseres, utover forbud på person.

6.8.5 Kompetanse

Etter de någjeldende regler treffes beslutning om teknisk avlytting av politimesteren i distriktet. (I Oslo også av fagsjef) Utvalget er kommet til at denne ordningen bør bestå også ved lovregulering av metoden, for teknisk sporing som foretas innenfor dagens retningslinjer. Utvalget peker på at det er tale om en metode som ut fra legalitetsprinsippet ikke trenger hjemmel i lov og at metoden har vært benyttet siden 1985 uten at utvalget er kjent med at det er påpekt uheldig praksis. Når metoden benyttes innenfor disse rammer, kan det også fremheves at metoden kun innebærer bruk av ny teknologi til tradisjonell spaningsvirksomhet som alltid har vært iverksatt av politiet.

Dersom utstyret plasseres ved en ellers straffbar handling, f eks ved innbrudd, får metoden en annen og mer inngripende karakter. Ettersom det er en forutsetning for metodens benyttelse at den mistenkte ikke gjøres kjent med sporingen, kan han heller ikke på etterforskingstadiet underrettes om at politiet har vært i hans låste garasje eller låste bil. Her ser utvalget likhetstrekk med såkalt hemmelig ransaking.

Teknisk sporing hvor peileutstyret plasseres i mistenktes klær eller håndbagasje eller anbringes på en ellers straffbar måte, bør etter utvalgets oppfatning undergis domstolskontroll. Behovet for teknisk sporing kan oppstå raskt, og situasjonen være den at det ikke er tid til å avvente rettens beslutning om slik kontroll. På tilsvarende vis som for telefonkontroll og hemmelig ransaking vil utvalget foreslå at påtalemyndigheten bemyndiges til å treffe beslutningen under slike forhold. Forutsetningen er da at spørsmålet bringes inn for retten for eventuell opprettholdelse og etterfølgende kontroll, selv om sporingen er avsluttet i mellomtiden.

6.8.6 Tillatelsens varighet

Utvalget finner ikke grunnlag for å foreslå at det fastsettes en bestemt grense for hvor lenge politiets beslutning om å anvende teknisk sporing, uten at den den anbringes på person eller bagasje den fører med seg, kan gjelde for. Utvalget nøyer seg her med å vise til at det er tale om en bruk av metoden som ikke i seg selv krever hjemmel i lov, og som kun er en videreføring av den gjeldende ulovfestede praksis. I normaltilfellene vil dette dreie seg om kortvarige operasjoner.

Når det gjelder de tilfeller hvor det foreslås at beslutningen skal treffes av retten, er utvalget kommet til at det bør settes en bestemt tidsbegrensing for sporingen, som selvsagt kan forlenges.

I de tilfeller hvor utstyret plasseres ved en ellers straffbar metode, men for øvrig benyttes i samsvar med den gjeldende ulovfestede praksis, blir det liten forskjell fra den sporing politet selv kan beslutte når utstyret først er anbrakt. Slik sett kunne det argumenteres for at det ikke er behov for noen særkilt tidsbegrensning i disse tilfellene. Utvalget er likevel av den oppfatning at det bør fastsettes en lengstetid.

I praksis vil teknisk sporing sjelden være aktuelt over lengre perioder. Av hensyn til sammenhengen med de gjeldende regler om telefonkontroll, foreslås lengstetiden som hovedregel satt til fire uker. Utvalget vil imidlertid foreslå at tidsfristen kan settes lengre der etterforskingens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter fire uker vil være uten betydning, på tilsvarende vis som dagens regler for fengsling og slik utvalget foreslår for telefonkontroll. Retten må fastsette fra hvilket tidspunkt fristen begynner å løpe, normalt bør dette være beslutningstidspunktet.

Utvalget vil presisere at det med fristens lengde tenkes på hvor lenge utstyret kan benyttes til peiling. Det vil ofte være slik at utstyret fysisk sett ikke kan fjernes før på et senere tidspunkt. Så lenge utstyret ikke anvendes mener utvalget at dette må kunne skje uavhengig av den frist som er satt. Men fristen bør regnes fra det tidspunktet domstolen treffer sin avgjørelse.

6.8.7 Underretning

Det ligger i sakens natur at underretning på etterforskingstadiet ville forspille effekten av bruken av dette etterforskingsmiddel. Teknisk sporing må betraktes som en form for hemmelig etterforsking som ikke bør meddeles mistenkte før dette kan skje uten skade for etterforskingen. Beslutning om å iverksette slik etterforsking bør ikke medføre status som siktet.

Dersom det ikke reises straffesak må det, der rettens kjennelse har vært innhentet, underrettes etter tilsvarende regler som for ransaking med utsatt underretning. Teknisk sporing som er besluttet av politiet bør ikke gi slik underretningsplikt.

I de tilfeller hvor rettens kjennelse skal innhentes, vil utvalget på samme måte som ved de øvrige etterforskingsskritt som besluttes av i rettsmøte uten at mistenkte kan være til stede, foreslå at det oppnevnes en egen advokat. Det vises til utvalgets særlige drøftelse vedrørende dette.

6.8.8 Bevisføring

Teknisk sporing kan gi bevis som kan ha betydning for sakens opplysning i en hovedforhandling. Slik bevisførsel bør tillates ført og den naturlige konsekvens av dette er da også at mistenkte og hans forsvarer gis tilgang til opplysningene som er fremkommet. På tilsvarende måte som ved avlytting bør det imidlertid ikke gis adgang til nærmere detaljer om utstyrets beskaffenhet, plassering mv, da dette vil kunne skade politiets fremtidige etterforsking i andre saker.

6.8.9 Oppsummering

Utvalget vil således foreslå at det innføres lovregulering av metoden kalt teknisk sporing. Ved lovreguleringen finner utvalget det hensiktsmessig at man i forhold til de nærmere materielle vilkår og kompetansebestemmelser skiller metoden i to hovedgrupperinger.

Den først grupperingen er en videreføring av de gjeldende retningslinjer hvor senderutstyret ikke tillates plassert på person eller i bagasje denne bærer med seg og hvor det forutsettes at utstyret ikke plasseres på en måte som ellers er straffbar. Metoden som sådan krever ikke hjemmel i lov. Utvalget foreslår likevel at metoden lovreguleres, særlig av hensyn til oversikt over regelverket. Det vil være uheldig å bare lovfeste deler av metoden og lovregulering gir økt forutberegnelighet for borgerne. Utvalget foreslår en generell adgang til å anbringe og anvende peileutstyr i etterforsking av saker med mer enn 3 års strafferamme, under ellers samme forhold som etter gjeldende retningslinjer for slik etterforsking. På grunn av at det – undergitt disse begrensninger – er tale om en metode som ikke trenger hjemmel i lov og under henvisning til den gjeldende praksis, som det etter det utvalget er kjent med, ikke er reist nevneverdige innvendinger mot, vil utvalget foreslå at kompetansen til å iverksette elektronisk peiling under disse omstendigheter fortsatt bør tilligge påtalemyndigheten. Utvalget foreslår at beslutningen som hovedregel skal fattes av politimester eller visepolitimester. I politimesterens fravær må beslutningen kunne treffes av politimesterens faste stedfortreder eventuelt andre av påtalemyndighetens tjenestemenn i ledende stillinger, tilsvarende bestemmelsen i straffeprosessloven § 216 d annet ledd.

Den andre grupperingen er der hvor man foretar en utvidelse av gjeldende ordning. Plasseres utstyret ved bruk av metoder som ellers ville være straffbare, som innbrudd eller skadeverk, vil dette i seg selv kreve hjemmel i lov. Videre vil plassering av utstyret i en persons klær eller på bagasje han bærer med seg kunne innebære en såvidt nærgående overvåking av hans bevegelser at dette krever hjemmel i lov. Utvalget er av den oppfatning at peileutstyr bør kunne festes på personlig bagasje og i klær, men ikke på personen som sådan.

Kompetansen til å beslutte plassering av utstyr som innebærer en utvidelse i forhold til dagens regelverk, bør undergis domstolskontroll.

6.9 Bruk av kilder

6.9.1 Generelt

Som det fremgår av beskrivelsen av gjeldende rett er politiets bruk av kilder uregulert. Det er store forskjeller mellom ulike typer kilder og hvorledes deres samarbeid med politiet er.

Politiet er helt avhengig av å benytte seg av og samtale med ulike typer kilder. Detaljregulering av kildekontakt, etablering, styring og kontroll vil i praksis lett skape vansker både for politiets muligheter for å skaffe seg kilder og for anvendelsen av disse. Hensynet til kildenes sikkerhet og polititaktiske hensyn tilsier dessuten at opplysninger om kilder må beskyttes i ikke uvesentlig grad.

På den annen side reiser politiets bruk av kilder problemer som forutsetter at det må foreligge en viss notoritet over kontakten. Kildenes opplysninger kan f eks vise seg å være uriktige og danne grunnlag for etterforsking mot uskyldige. Kilden kan komme med uriktige beskyldninger om polititjenestemenn han har kontakt med. Forholdet har også et sikkerhetsmessig aspekt. Av hensyn til såvel kildens som polititjenestemenns sikkerhet, bør det i politiet være tilgang til opplysninger om hvilken kilde det er tale om, hvor møtet finner sted, vurderinger av kildens troverdighet etc.

Det er uheldig at det ikke foreligger slike opplysninger ved alle tjenestesteder. Utvalget finner det vanskelig å foreslå felles detaljerte regler for kildebehandling. Utvalget vil anbefale at alle tjenestesteder sikrer den nødvendige notoritet, i form av lokalt kilderegister eller annen ordning som gjør at det ved behov kan etterspores hvem den enkelte kilde er og hvilken kontakt han har med politiet. Samtidig må ordningen ivareta kilden og politiets behov for konfidensialitet. Utvalget finner her grunn til å understreke at det er tale om politiets kilder og ikke den enkelte polititjenestemanns private kilde. Ansvaret for at det utarbeides tilfredstillende rutiner for kildebruk på de ulike tjenestesteder må således tillegges de respektive politisjefer. At et slikt arbeide er gjennomført, bør bli gjenstand for kontroll ved inspeksjoner, både av Justisdepartementet og overordnet påtalemyndighet.

6.9.2 Vederlag til kilder

Politiet gir i dag som hovedregel ikke annet økonomisk vederlag til kilder enn dekning av påløpte utgifter.

Det er utvalgets oppfatning at endringer i kriminalitetssituasjonen har økt behovet for å kunne tilby en viss betaling eller annet vederlag for informasjon til politiet som avdekker straffbare forhold.

Det å gi politiet opplysninger om alvorlige straffbare forhold kan langt på vei – som et utgangspunkt anses som en borgerplikt. Økt internasjonal kriminalitet, økt reisetrafikk mv kan imidlertid medføre potensielle informanter som ikke føler noen form for tilhørighet til og lojalitet overfor det norske samfunn. Det normale incitament for å kontakte myndighetene og gi den informasjon man sitter inne med kan da mangle, selv om de aktuelle personer ikke er kriminelle. Som et eksempel kan man tenke seg en fisker om bord på en russisk tråler som anløper norsk havn. Hvis han blir oppmerksom på at kolleger smugler narkotika, vil neppe moralsk forargelse over dette og hensynet til norsk ungdom være tilstrekkelig til at han går til norske myndigheter med sin viten. En økonomisk godtgjørelse kan være av betydelig større interesse.

Et annet moment for å i større grad gi vederlag er at det i forhold til visse typer kriminelle må antas å være forbundet med større risiko å være kilde for politiet nå enn tidligere.

En viss adgang til å kunne gi økonomisk vederlag vil dessuten lette den praktiske kildebehandling der det i dag gis dekning for påløpte utgifter. For mindre beløp kan man da refundere kilden uten vurdering av hvor meget som er påløpt av utgifter, hvilket for en kilde kan virke smålig.

Utvalget vil foreslå at den nåværende praksis med kun å dekke påløpte utgifter endres slik at det kan utbetales mindre pengebeløp til kilder der politiet mener dette er nødvendig eller fortjent. For at en slik praksis skal ha praktisk betydning, må dette kunne besluttes av den enkelte politimester. Under henvisning til det som er anført som praksis i Danmark og Finland, mener utvalget at en slik fullmakt til å betale for opplysninger bør begrenses oppad til 15 000 kr. Beløp i denne størrelsesorden bør det bare rent unntaksvis bli aktuelt å utbetale.

Det er fare for at muligheter for økonomisk gevinst medfører at det gis uriktige opplysninger. Beløpene som nå foreslås er langt mindre enn hva som er tilfelle der belønning tilbys av utenforstående, f eks fra banker etter ran. Politiet må alltid være oppmerksomme på denne problemstillingen og kildeopplysninger må betraktes kritisk og søkes verifisert. Den økning som utvalget nå foreslår anses ubetenkelig. Det vises for øvrig til det som er anført om dette i beskrivelsen av gjeldende rett.

Utvalget vil presisere at en slik endring i praksis ikke krever noen lovhjemmel, og at det vil være full anledning til at politiet kan gi vederlag i større utstrekning enn den praksis utvalget her vil foreslå, forutsatt at dette skjer i overensstemmelse med overordnet påtalemyndiget og bevilgende myndighter.

6.9.3 Annet vederlag

En kilde som selv er under straffeforfølgning vil i henhold til gjeldende rettspraksis kunne oppnå reduksjon i straffutmålingen, hvis han har bidratt til sakens oppklaring. Det samme gjelder hvis han bidrar til å oppklare annen alvorlig kriminalitet.

Et problem som melder seg er at vedkommende ofte vil vite konkret hva han kan oppnå før han bestemmer seg for et samarbeid med politiet. Det vil ikke være mulig for politiet på forhånd å inngå avtaler med kilden om hva han kan oppnå ved å bidra med sine opplysninger, og neppe heller ønskelig.

Høyesterett har fastslått at slikt samarbeid med politiet skal tillegges vekt i formildende retning. Dette gir ikke grunnlag for å kunne inngå noen form for avtale om hvilken vekt dette skal tillegges.

I en del land, bl a Tyskland, har man kronvitner som gis hel eller delvis immunitet mot å vitne mot andre. Andre land har ordninger hvor påtalemyndigheten kan inngå avtaler om ma subsumsjon eller straffutmåling som er bindende for domstolen, f eks såkalt plea-bargain.

Slike ordninger reiser en rekke prinsipielle spørsmål som må utredes bredt og nøye før de eventuelt innføres i Norge. Dette utvalget kan vanskelig se at det i dagens situasjon finnes noe utbredt behov for slike ordninger her. De finnes heller ikke i de øvrige nordiske land.

6.9.4 Beskyttelse av kilder

Det er anført i gjeldende rett at utvalget anser politiets rettslige grunnlag for å kunne holde kilder – som ikke er vitner – utenfor saken som i hovedsak tilfredsstillende.

Fra enkelte politihold har det vært fremhevet som et problem at politiet må avvente rettens etterfølgende avgjørelse. Ut fra synsvinkelen at man bør kunne forklare en person konsekvensene av hans samarbeid med politiet før vedkommende beslutter hva han vil gjøre, hadde det vært ønskelig å få noe mer forutberegnelighet i forhold til når en kilde kan regne med å være anonym.

Utvalget er av den oppfatning at slike ordninger reiser en rekke kompliserte spørsmål. Man finner ikke grunn til å foreslå noen generelle regler om dette. På et særlig område ønsker man likevel å styrke mulighetene for å holde personer ute av saken, nemlig politiets adgang til å unnlate å svare på spørsmål hvorfra en observasjon er gjort.

Som redegjort for under gjeldende rett kan det være tvil om någjeldende straffeprosesslov § 292 annet ledd annet alternativ gir hjemmel for å nekte å oppgi observasjonsposter for spaning, selv der denne opplysning ikke er nødvendig for rettens vurdering av skyldspørsmålet.

Utvalget kan vanskelig se nevneverdige betenkeligheter ved at tiltalte ikke får vite selve observasjonstedet, hvis først retten legger til grunn at dette er uten betydning for skyldspørsmålet. Hensynet til tredjemanns frykt for represalier og fremtidig bruk av observasjonstedet bør tillegges avgjørende vekt. Utvalget viser også til det unntak utvalget foreslår fra innsynsrett i f eks materialet fra telefonkontroll.

På denne bakgrunn foreslås det en presisering av straffeprosessloven § 292 annet ledd annet alternativ.

6.9.5 Anonyme vitner

Etter gjeldende rett antas det ikke å være anledning til å anvende anonyme vitner i norsk rett, men i visse tilfeller kan et vitne få forklare seg uten at tiltalte får være til stede.

Det kan stilles spørsmål om hvor stor prinsipiell forskjell det er på at tiltalte ikke selv får være til stede når et vitne forklarer seg og det at tiltalte ikke får vite vitnets identitet. Når et vitne kan forklare seg uten at tiltalte er til stede, vanskeliggjør dette kontradiksjon. Normalt vil innholdet av en vitneforklaring ha større betydning for tiltalte enn vitnets identitet. Den usikkerhet som knytter seg til at tiltalte ikke kjenner vitnets identitet, vil kunne ha forskjellig betydning avhengig av sakens og vitneforklaringens karakter. Men i utgangspunktet er dette forhold som svekker vitneforklaringens bevisvekt.

Etter utvalgets syn er det grunn til å vurdere nøye om bruk av anonyme vitner er påkrevd. Til nå har ikke represalier mot vitner vært noe stort problem i den norske strafferettspleien, selv om unntak finnes. Endringer i kriminalitetssituasjonen kan forandre dette slik at det oppstår behov for større adgang til å kunne føre vitner uten at tiltalte blir kjent med vitnets identitet. I denne sammenheng bør det ses hen til den rettslige situasjonen i andre land. Det må også tas i betraktning at det norske samfunnet er lite og gjennomsiktig slik at etterfølgende vitnebeskyttelse i form av endret oppholdsted og ny identitet vil være lite praktisk. Dermed blir den beskyttelse som ligger i anonymitet under retttssaken viktigere.

Dersom saken ikke lar seg tilstrekkelig opplyse på annen måte, må påtalemyndigheten i dag vurdere hensynet til sakens oppklaring opp mot hvilke risiko vitnet utsettes for. Foreligger det en reell fare for et vitnes sikkerhet, kan dette innebære at man unnlater å reise straffesak og gjennom dette gir etter for vold og terror.

Anonyme vitner kan også være aktuelt der politifolk har infiltrert kriminelle miljøer, eller arbeidet med provokasjonslignende tiltak. Avsløring av polititjenestemennenes identitet vil kunne være ødeleggende for andre pågående saker og for muligheter for å arbeide på tilsvarende vis i fremtiden. I spesielle saker kan det også foreligge en særlig frykt for represalier.

Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg har berørt spørsmålet om hvor langt den nasjonale lovgivning kan gå i å innrømme vitner anonymitet.

I sak sveitsisk borger Lüdi anla mot den sveitsiske stat (dom av 15. juni 1992, case number: 17/1991/269/340), hevdet Lüdi at det var et brudd på hans krav på fair trial at han ikke fikk vite identiteten til en polititjenestemann som vitnet mot ham. Polititjenestemann hadde arbeidet under cover og vært med på et provokasjonslignende opplegg overfor Lüdi. Domstolen uttalte at den finner det akseptabelt at vitnets identitet holdes skjult for Lüdi og fremholdt at

« the person in question was a sworn police officer whose function was known to the investigating judge». (Dommens avsnitt 49)

Retten fremholdt at dette gjorde at saken skilte seg fra to andre dommer avsagt av menneskerettighetsdomstolen (Dom av 20. november 1989, Kostyovski mot staten Nederland og dom av 27. september 1990, Windisch mot staten Østerrike)

Retten fant likevel ut at var brudd på Lüdis krav på fair trial at han ikke hadde fått tilfredstillende mulighet til kontradiksjon i forhold til politimannens vitneprov, til tross for at dette ville vært mulig uten å risikere å avsløre politimannens identitet og derved muligheten for å bruke ham på tilsvarende måte i fremtiden.

I dom av 26. mars 1996 Doorsen mot Nederland godtok domstolen at identiteten til flere kjøpere av narkotika ble holdt hemmelig for tiltalte. Vitnene var avhørt av en dommer uten at tiltalte hadde fått være til stede eller på annen måte hadde fått adgang til kontradiksjon. Retten uttalte at en domfellelse ikke kunne baseres utelukkende eller hovedsakelig på anonyme utsagn, men fastslo at så ikke var tilfelle i den konkrete sak.

Det kan på denne bakgrunn slås fast at føring av anonyme vitner ikke uten videre vil være brudd på Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon. Men en domfellelse må ikke baseres utelukkende eller i avgjørende grad på denne type vitner.

EU har i resolusjon av 23. november 1995 (95/C 327/04) kommet med tilsvarende anbefaling, her heter det i svensk oversettelse:

« Rådet uppmanar medlemsstaterna at tillförsäkra vittnen lämplig skydd genom att beakta fölgjande riktlinjer: ... «6. Behörig myndighet bör ges möjlighet att på eget iniativ eller på vittnets begäran besluta att hemvist och allt som kan identifiera denne inta skall komma til någons annan kännedom än de berörda myndigheternas.»

Noen land har tatt forbehold når det gjelder vitnets identitet.

Det forventes at Europarådet vil gi en tilsvarende rekommandasjon på forsommeren 1996.

Anledning til å benytte anonyme vitner vil innebære noe helt nytt i norsk straffeprosess. Retten til å vite hvem som opptrer under domstolsbehandlingen er ansett som en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti.

På den annen side må man vektlegge den internasjonale utvikling i kriminalitet og kriminalitetsbekjempelse. Mange land har innført adgang til slik vitneførsel.

Tenker man seg en flykapring utført av en godt organisert terroristorganisasjon, anses faren for represalier mot vitnene normalt som meget stor. Det kan være helt nødvendig for gjennomføringen av straffeforfølgning mot flykaprerene at noen vitner står frem, samtidig som passasjerantallet kan være såpass stort at det ikke vil være mulig for terroristene å avsløre hvem av passasjerene dette er, forutsatt anonymitet.

Et annet eksempel kan være saker som gjelder krigsforbrytelser. Ikke minst på bakgrunn av hendelser i det tidligere Jugoslavia kan det tenkes at man vil måtte forfølge saker om krigsforbrytelser her i Norge. Også her må det kunne antas at det kan bli svært vanskelig, kanskje umulig å få vitner til å stå frem under riktig identitet.

Det kan også nevnes at det ved forhandlinger i krigsforbryterdomstolen i Haag etter domstolens prosessordning er adgang til å beskytte vitner ved hemmeligholdelse av vitnets navn og enhver annen identifiserende informasjon.

Innføringen av en adgang til bruk av anonyme vitner i norsk straffeprosess vil kreve en bred utredning om de spørsmål som melder seg. Det bør f eks innhentes nærmere opplysninger om hvorledes ordningen fungerer i de land som har den og hvilke rettssikkerhetsmessige spørsmål som har oppstått i praksis.

Under henvisning til den senere tids internasjonale utvikling, særlig de ovennevnte dommene i menneskerettighetsdomstolen og rekommandasjonen fra EU og den forventede fra Europarådet, vil utvalget anbefale at man vurderer å utrede spørsmålet om anonyme vitner nærmere. Det bør i tilfelle gjøres av et bredt sammensatt utvalg.

6.9.6 Vitnebeskyttelse

Som anført i beskrivelsen av gjeldende rett har politiet plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å ivareta sikkerheten til vitner. Fremveksten av organisert kriminalitet generelt sett, og særlig den kriminalitet som knytter seg til internasjonale kriminelle organisasjoner, har økt faren for at vitner utsettes for fare.

En del land har utarbeidet egne vitnebeskyttelsesprogram. Utvalget anser det som på det rene at vi i dag har kriminelle miljøer som kan utgjøre en slik trussel mot et vitnes liv, helse eller frihet at det kan være nødvendig å relokalisere et vitne og gi det en ny identitet. Ved vurderingen av om slike tiltak skal iverksettes, må man ikke bare vurdere den trussel som foreligger opp mot kostnadene med å iverksette slike tiltak. Det må også tas i betraktning at skifte av identitet og oppholdsted er en betydelig belastning på den det gjelder og dennes nærmeste. Erfaringer fra utlandet viser f eks at de psykiske belastninger blir for store og at slike opplegg av den grunn mislykkes.

Det må antas at det bare rent unntaksvis kan oppstå behov for så drastiske virkemiddel. Disse forhold må da vurderes nøye og individuelt. Av den grunn anbefaler ikke utvalget at det skal utvikles noen egne programmer eller generelle rutiner for dette. Dersom behovet oppstår må det finnes en løsning i den konkrete sak.

Utvalget finner likevel grunn til å påpeke at en effektiv relokalisering oftest må antas å innebære at det tas opphold i utlandet. Dette krever ikke noen bestemt lovhjemmel fra norske myndigheters side. Imidlertid må Norge være forberedt på at man kan få tilsvarende forespørsler fra andre land.

I en slik sammenheng kan det oppstå flere vanskelige problemstillinger i forhold til hvem som skal underettes om personen reelle identitet og bakgrunn. Hensynet til vedkommendes sikkerhet tilsier at tilgangen til disse opplysningene begrenses mest mulig. En rekke offentlige etater har behov for personopplysninger om personer som har opphold her i landet. Det vil ikke være mulig å la alle disse få tilgang til de reelle opplysninger, uten at den beskyttelse som skal ligge i ny identitet blir fiktiv.

Stort sett må det antas at disse forhold ikke reiser spørsmål av direkte rettslig art. I Sverige har man innført en lov om fingerte personopplysninger som regulerer forhold som dette. Dette utvalget mangler oversikt over de praktiske og forvaltningsrettslige spørsmål som her kan reise seg, og vil foreslå at spørsmålet eventuelt undersøkes nærmere.

Utvalget finner ikke grunnlag for å anbefale utarbeidelse av særskilte rutiner eller programmer for vitnebeskyttelse.

6.10 Spaning, infiltrasjon, kontrollerte leveranser og provokasjonslignende tiltak

6.10.1 Spaning og infiltrasjon

Utvalget vil ikke foreslå endringer i dagens regler om spaning og infiltrasjon. Det vises dog til merknader foran om økte vederlag til kilder og presisering av straffeprosessloven § 292 annet ledd i forbindelse med observasjonssted.

Bruk av uriktig legitimasjon under infiltrasjonsoppdrag bør kunne skje med de begrensninger som gjelder i dag. Langvarig infiltrasjonsoppdrag, såkalt deep undercover, er neppe særlig aktuelt i Norge og reiser en rekke motforestillinger av alvorlig karakter.

6.10.2 Kontrollerte leveranser og provokasjonslignende tiltak

Kontrollerte leveranser er regulert gjennom nordisk samarbeid og etter utvalgets mening er dette hensiktsmessig. Metoden benyttes i et internasjonalt samarbeid, hvor gjerne flere land deltar, og nasjonale retningslinjer som ikke er tilpasset nabolandene vil ha mindre betydning forutsatt at metoden aksepteres. Utvalget har ikke negative merknader til de retningslinjer som gjelder på dette området i dag.

Ved provokasjonslignende tiltak oppstår spørsmålet om metoden bør lovreguleres. I Danmark lyder retsplejeloven § 754 a slik:

« Politiet må ikke som led i efterforskningen af en lovovertrædelse foranledige, at der tilbydes bistand til eller træffes foranstaltninger med henblik på at tilskynde nogen til at udføre eller fortsætte lovovertrædelsen, med mindre:

1) der foreligger en særlig bestyrket mistanke om, at lovovertrædelsen er ved at blive begået eller forsøgt,

2) andre etterforskingsskridt ikke ville være egnede til at sikre bevis i sagen, og

3) efterforskningen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller en overtrædelse af straffelovens § 289, 2. pkt.»

Bestemmelsen suppleres av § 754 b:

« De foranstaltninger som er nævnt i § 754 a, må ikke bevirkes en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed.

stk. 2. Foranstaltningerene må alene udføres af polititjenestemænd.»

Fra dansk politi og påtalemyndighet mottok utvalget entydige opplysninger om at denne lovreguleringen medførte at man i dag i Danmark i liten grad benytter provokasjonslignende tiltak ved etterforsking. Så vidt utvalget forstår har dette sammenheng med bl a kildeproblematikk; det er blitt vesentlig vanskeligere å unngå at bakgrunnsinformasjon kommer frem og kildens identitet røpes. En tilsvarende lovregulering med samme resultat i Norge vil innebære at politiet får økte vanskeligheter med å avdekke alvorlig kriminalitet, særlig i narkotikasaker. Slik kriminalitetstrusselen bedømmes av dette utvalg, vil det være en lite ønsket situasjon.

Utvalget er av den mening at med de retningslinjer og kontrolltiltak som i dag gjelder, bør provokasjonslignende etterforsking kunne benyttes i fremtiden. Det er hevet over tvil at dette i praksis er av stor betydning ved bekjempelse av narkotikakriminalitet.

Et annet spørsmål er om metoden bør tillates benyttet på andre områder, herunder datakriminalitet, sedelighetsforbrytelser mot barn, pengeforfalskninger, spritkriminalitet osv. Som tidligere nevnt er gjeldende retningslinjer restriktive. Utvalget er av den oppfatning at metoden bør kunne gis anvendelse på enkelte andre kriminalitetsområder enn narkotika. Dette har også sammenheng med det utvalget tidligere har fremhevet, aktive kriminelle er i mindre grad spesialiserte, tilbud og etterspørselsmekanismer styrer aktivitetene fra område til område. Men en vesentlig utvidelse av denne etterforskingsmetoden, slik at den i gitte situasjoner kan benyttes ved annen kriminalitet, bør først skje etter at politiske myndigheter har gitt sin tilslutning. Deretter vil riksadvokaten som i dag, kunne utarbeide detaljerte retningslinjer til politi og påtalemyndighet.

6.11 Utvalgets forslag og forholdet til menneskerettighetskonvensjonen

Utvalget har vurdert sine forslag i forhold til EMK.

De endringer og utvidelser i politiets etterforskingsmulighter som utvalget finner å foreslå vil gripe inn de rettigheter som er omhandlet i EMK artikkel 8 nr 1. Bestemmelsen beskytter personers privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse.

I annet ledd forutsettes det imidlertid at offentlige myndigheter kan tillates å gripe inn i disse rettighetene når dette er

«... i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

Utvalget har ikke foreslått noen endring i etterforskingsmetoder utover det man mener å ha dokumentert et behov for i den rådende kriminalitetssituasjon. Utvalget foreslår videre endringer i lov som vil ivareta kravet til lovhjemmel.

De mest inngripende av utvalgets forslag er romavlytting og utvidet adgang til telefonkontroll. Disse metodene er velkjente fra utlandet, også fra våre naboland. Metodene begrunnes i alvorlig kriminalitet og foreslås hjemlet i formell lov. Personvern- og rettssikkerhetshensyn ivaretas videre gjennom domstolskontroll, med kontradiktorisk saksbehandling.

Gitt disse betingelser, finner man det åpenbart at utvalgets forslag ikke kan komme i konflikt med EMK artikkel 8.

Utvalget har imidlertid også vurdert om forslagene samlet sett og sammenholdt med de øvrige etterforskingsmetoder, kan være problematiske i forhold til EMK. Utvalget finner at så ikke er tilfelle. Riktignok kan man ved å tenke seg at alle metoder anvendt samtidig mot samme mistenkte vil en altomfattende og særdeles inngripende etterforsking. I praksis vil imidlertid ikke dette kunne skje. Bare av praktiske grunner er det neppe mulig å tenke seg at alle eller de fleste benyttes samtidig mot samme mistenkte. Dernest vil det følge av de ulike vilkår for å anvende den enkelte metode at dte sjelden vil være rettslig grunnlag for å anvende alle. Sist men ikke minst, vil forholdsmessighetsvurderingen sette grenser for hvor inngripende etterforsking som kan tillates.

6.12 Vurdering av tiltak som ikke er etterforsking

Utvalget har tolket sitt mandat slik at det er politiets etterforskingsmetoder som skal vurderes. Den materielle strafferett faller utenfor mandatet. Det er imidlertid nær sammenheng mellom de materielle og prosessuelle regler og utvalget finner grunn til kort å beskrive to forhold som har hatt relevans for utvalgets vurderinger. Det er spørsmålet om straffeansvar for forberedelseshandlinger og særlige strafferettslige regler for å motvirke utviklingen i de kriminelle motorsykkelmiljøer.

6.12.1 Straff for forberedelseshandlinger

I hvilken grad forberedelseshandlinger er gjort straffbare har indirekte betydning for utvalgets oppgave med å belyse politiets metodebruk. Som det fremgår av beskrivelsen av gjeldende rett, kan straffeprosesssuelle tvangsmidler først tas i bruk etter at grensen for straffbart forsøk er overtrådt.

Sikkerhetsutvalget som vurderte de strafferettslige regler i terroristbekjempelsen, jf NOU 1993:3, pekte på at det karakteristiske for mange terrorhandlinger er at de krever grundig og lang planlegging og forberedelser. Ofte med mange personer involvert. Sikkerhetsutvalget stilte spørsmål om hvor langt man burde gå i å straffe forberedeleseshandlinger og hvor langt dagens straffebud rekker i så måte.

Vi har i dag enkelte straffebestemmelser som rammer det å inngå forbund med sikte på å foreta eller medvirke til visse straffbare handlinger. Sikkerhetsutvalget pekte på det paradoks at straffeloven ikke har bestemmelser som rammer forberedelser (inngåelse av forbund) til drap, samt en rekke andre alvorlige straffebud som er praktiske i terrorsammenheng. Sikkerhetsutvalget foreslo derfor at det tas inn i straffeloven en særskilt bestemmelse som rammer det å inngå forbund for å begå visse nærmere angitte straffbare handlinger, nemlig tvang, frihetsberøvelse, grov legemsbeskadigelse, drap, og grovt skadeverk. Bestemmelsen ble foreslått plassert som tilføyelser i straffeloven § 159. Videre ble straffeloven § 161 annet ledd foreslått endret slik at den også omfatter anskaffelse av skytevåpen og ammunisjon til bruk for straffbare handlinger.

Et problem i sammenheng med forberedelseshandlinger er at den alminnelige strafferett ikke har noen generell definisjon av forsøk, og at grensen mellom forsøk og straffri forberedelse i praksis er lagt forholdsvis høyt, nærmest som et krav om at planleggingsfasen må være avsluttet, og at gjerningsmannen skrider til verket. Dette spørsmålet ble ikke berørt i Straffelovkommisjonens utredning NOU 1992:23 Ny straffelov – alminnelige bestemmelser.

Det kan reises spørsmål om det i norsk rett er behov for en alminnelig regel om straffeansvar for forberedende handlinger, så som planlegging, inngåelse av forbund, konspirasjon, anskaffelse av våpen og annet utstyr etc, med sikte på å begå grove forbrytelser. Særlig i forhold til grove forbrytelser mot liv, legeme og helbred kan det være et slikt behov, men også i forhold til grove narkotikaforbrytelser og økonomisk kriminalitet, herunder planlegging av korrupsjon.

Særlig i forhold til terror og organisert kriminalitet hvor de som står bak opererer med hierarki, kommandosystem og spesialisering, ser man svakhetene i dagens materielle strafferett på dette området. Medvirkningslæren gir et for svakt strafferettslig vern mot terror og organisert kriminalitet. Skillet mellom straffbarhet og straffrihet synes i dag noe tilfeldig. Det er straffbart å inngå forbund for å begå ran, men ikke for å begå drap. Videre er det straffbart å inngå forbund for å foreta kapring av fly og skip, men ikke for å ta gisler i en bygning.

Forslagene fra Sikkerhetsutvalget vil i vesentlig grad kunne rette opp de nåværende svakheter på området. Systematisk planlegging av forbrytelser forekommer i økende grad og dagens rettsregler er ikke i samsvar med den reelle kriminalitetssituasjon. En rekke land har vedtatt et temmelig vidtgående strafferettslig ansvar for forberedelseshandlinger ( criminal conspiracy). Slike bestemmelser anses som et viktig element i kampen mot terror og organisert kriminalitet.

Norsk politi og påtalemyndighet vil kunne komme i en vanskelig situasjon i det internasjonale samarbeid mot kriminalitet så lenge forhold som straffes strengt i andre land er straffrie i Norge, selv om det gjelder handlinger som det på internasjonal basis synes enighet om å bekjempe. Det kan f eks ha konsekvenser i rettshjelpsammenheng ved anmodning om bistand i form av straffeprosessuelle tvangsmidler. Hvis handlingene er straffrie i Norge, kan vi ikke etterkomme andre lands anmodning om bistand, jf utleveringslovens bestemmelser om dette.

Utvalget har funnet grunn til å fremheve de ovennevnte betraktninger ut fra de behov som synes å foreligge. I forhold til mandatet er det som innledningsvis nevnt ikke grunn til å gå nærmere inn på disse materiellrettslige forhold. Utvalget er imidlertid kjent med at Straffelovskommisjonen for tiden vurderer om disse spørsmål bør gjøres til gjenstand for en spesialutredning. Dette utvalget vil anbefale det.

6.12.2 Særlovgivning for bekjempelse av MC-kriminalitet

Som det fremgår av beskrivelsen av kriminalitetssituasjonen i kapittel 3 er den kriminalitet som bedrives i og i tilknytning til bestemte motorsykkelmiljøer svært alvorlig.

Det har i løpet av de par siste årene utviklet seg en konflikt mellom kriminelle som tilhører ulike motorsykkelorganisasjoner, hvor det benyttes de mest brutale midler. Det begås drap og drapsforsøk med metoder som i høy grad utsetter også andre for fare. Eksempelvis kan nevnes bruk av militære sprenglegemer ved attentater.

Dette problemet er felles i hele Norden. I Danmark har disse problemene medført at man har den 10. oktober 1996 vedtatt en særskilt lov om « forbud mot ophold i bestemte ejendomme». Bakgrunnen for loven var at fare for at attentater mot steder hvor de aktuelle motorsykkelklubber har tilhold også utsetter omgivelsene for fare.

Loven hjemler at det nedlegges forbud mot opphold på et bestemt sted. Det må dreie seg om et sted som tjener som tilholdssted for en gruppe. Forbudet må gis til den enkelte, og forutsetningen er at dennes tilhold på stedet og omstendighetene for øvrig antas å innebære risiko for angrep som vil være til fare for personer som bor eller befinner seg i nærheten av eiendommen. Overtredelse av slikt forbud kan straffes med fengsel i inntil 2 år.

Det er for tidlig å si hvilken effekt loven har. Etter lovens ikrafttreden er det gitt en rekke slike pålegg og dette har medført at festningslignede klubblokaler i boligstrøk er fraflyttet. Slik sett minsker risikoen for andre som bor i det aktuelle området. På den annen side kan det tenkes at man bare flytter problemet til et annet sted og at oversikten over miljøene det er tale om blir mindre fordi de går under jorden. Konflikten mellom de kriminelle motorsykkelorganisasjonene synes ikke å ha minsket etter lovens ikrafttreden, det har bl a i den senere tid forekommet angrep mot et fengsel ved bruk av panservernrakett.

Etter norsk rett har vi ingen tilsvarende bestemmelser. Riktignok kan man etter straffeprosessloven § 222 a på nærmere angitte vilkår forby en person å oppholde seg på et bestemt sted. Den prinsipielle forskjell i forhold til den danske lov er imidlertid at det da kreves at det må være grunn til å anta at den forbudet gis, ellers ville ha begått et straffbart forhold. Etter den danske lov gis forbudet til en antatt fornærmet. Det er faren for at den som mottar forbudet vil kunne tiltrekke seg et rettstridig angrep (som utsetter også andre for fare) som er begrunnelsen for forbudet. Noen slik hjemmel finnes ikke i Norge, bortsett fra at man ved konkrete holdepunkter for at et angrep er i gjære kan forby opphold i bestemte områder med hjemmel i politiloven § 7 annet ledd.

Et annet tiltak for å bekjempe motorsykkelkriminalitet er å forby organisasjonen. Dette er problematisk, bl a av hensynet til foreningsfriheten og det faktum at det ikke er klubbene i seg selv som er kriminelle men endel – eller endog de fleste – av medlemmene. Utvalget er ikke kjent med at noe land har fattet noe direkte forbud mot noen av motorsykkelorganisasjonene. I delstaten Hamburg i Tyskland forbød man bruk av ryggmerker fra motorsykkelklubbene Hells Angels. Slike forbud reiser blant annet spørsmål om forholdet til ytringsfriheten.

Det ligger utenfor dette utvalgets mandat å gå nærmere inn på disse spørsmål. Utvalget vil fremheve at det ved regulering av etterforskingsmetoder må tas hensyn til den kriminalitetstype som er begått, uavhengig av hvem som har begått den. Særlige fullmakter til å anvende bestemte metoder i forhold til bestemte miljøer reiser alvorlige betenkeligheter av rettssikkerhetsmessig art. I tillegg kommer at de måtte gis ved rettsteknisk vanskelige tilleggskriterier som kriminell motorsykkelorganisasjon, organisert kriminalitet eller lignende. Slike begreper er etter utvalgets oppfatning lite egnet som vilkår for straffeprosessuelle tvangsmidler, fordi de er vage, skjønnspregede og fordi sammenhengen mellom en kriminell handling og en organisasjon som regel først vil vise seg når saken er oppklart.

Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå noen særbestemmelser for motorsykkelkriminalitet. Utvalget vil imidlertid påpeke at man etter gjeldende rett har enkelte virkemidler som kan synes særlig aktuelle i straffesaker mot kriminelle med tilknytning til motorsykkelmiljøer. Utvalget tenker da særlig på å benytte straffelovens alminnelige bestemmelser om inndragning og foretaksstraff. I særlige tilfeller kan man også tenke seg å anvende rettighetstap mot enkeltmedlemmer.