1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
1.1 Mandat og sammensetning
Ved kongelig resolusjon 9. oktober 1997 nedsatte regjeringen Jagland et utvalg for å vurdere førtidspensjoneringsspørsmål. I den kongelige resolusjonen heter det:
«I forbindelse med vårens lønnsoppgjør varslet statsministeren at det vil bli nedsatt et offentlig utvalg som skal vurdere førtidspensjonseringsspørsmål. I statsministerens brev av 5.4.1997 til Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) heter det:
«Regjeringen vil dessuten sette ned et offentlig utvalg for å vurdere ulike former for fleksibel førtidspensjonering med sikte på å få til en høyere pensjoneringsalder. For å oppnå dette skal utvalget bl. a. vurdere spørsmål knyttet til pensjonsnivået i tidligpensjonsordninger og forholdet til folketrygdens regelverk. LO og NHO vil bli invitert til å være med i et slikt utvalg.»
I forbindelse med lønnsoppgjøret i offentlig sektor ble det overfor partene i kommunesektoren fra statens side signalisert at også KS og andre hovedsammenslutninger på arbeidstakersiden vil bli invitert til å delta i utvalget, noe som er nedfelt i meglingsresultatet i kommuneoppgjøret.
Siden høsten 1996 har det pågått et internt utredningsarbeid knyttet til ulike sider ved fleksible pensjonsordninger. Arbeidet under ledelse av Sosial- og helsedepartementet og med deltakelse fra Planleggings- og samordingsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finansdepartementet, er nå inne i sluttfasen.
Grunnlaget for igangsettingen av dette interdepartementale utredningsarbeidet er stortingsvedtakene XII og XIV i Innst. S. nr. 180 (1995–96):
«Stortinget ber Regjeringen utrede fordeler og ulemper ved innføring av en fleksibel pensjonsordning for personer mellom 64 og 70 år, både hva angår avgangstidspunktet og muligheten til kombinasjon arbeid/pensjon. Eventuelle endringer forutsettes ikke å øke belastningen på folketrygden.»
«Stortinget ber Regjeringen utrede fordelingsmessige og økonomiske konsekvenser av å utvide eller oppheve besteårsregelen, spesielt med hensyn til kvinneperspektivet, pensjonspoeng for omsorgsarbeid, innføring av deling av pensjonsrettigheter ved skilsmisse etter langvarig ekteskap og fleksibel pensjonsalder.»
Som det fremgår av forslaget til mandat for det offentlige utvalget som det foreslås oppnevnt, vil dette arbeidet i stor grad være en overlapping av det arbeidet som har pågått i den interdepartementale arbeidsgruppen. Rapporten fra den interdepartementale arbeidsgruppen vil derfor inngå som et underlagsmateriale for det offentlige utvalget som foreslås oppnevnt.»
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal gi en oversikt over yrkesdeltakingen blant eldre mennesker, eksisterende førtidspensjonsordninger i Norge og øvrig regelverk av betydning for omfanget av førtidspensjonering. Videre skal utvalget analysere hvordan førtidspensjonsordningene og tilknyttet regelverk påvirker den enkeltes motivasjon og mulighet til å stå i arbeid. Utvalget skal også gi en oversikt over yrkesdeltakingen blant eldre og førtidspensjoneringsordninger i andre europeiske land.
Utvalget skal vurdere endringer i gjeldende førtidspensjonsordninger og annet relevant regelverk som kan bidra til å øke den enkeltes motivasjon og mulighet til å fortsette i arbeid. Samtidig skal behovet for fleksibel førtidspensjonering for de som er slitne etter mange år i arbeidslivet, og muligheten til å arbeide etter fylte 67 år for de som ønsker det, ivaretas. Det skal i denne sammenheng særlig gis en vurdering av
ytelsesnivået i førtidspensjoneringsordninger,
forholdet til folketrygdens regelverk (f. eks. poengopptjeningsspørsmål),
relevante skatteregler,
særaldersgrenser,
forholdet mellom førtidspensjoneringsordninger og tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven,
arbeidsgiveres kostnader ved bruk av eldre sammenliknet med andre aldersgrupper,
arbeidsmiljølovens regler.
Utvalget skal vurdere tiltak som kan styrke arbeidsgiveres motivasjon og tilrettelegging for at arbeidstakere gis en reell mulighet til å stå i arbeid.
Utvalget skal legge til grunn for sitt arbeid at hovedtrekkene i folketrygdsystemet videreføres, og det skal ikke vurdere endringer i uførepensjonsordningen.
Utvalget skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet innen 1. november 1998.»
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Leder:
Forskningsdirektør Øystein Olsen, Bærum
Medlemmer:
Fylkesarbeidssjef Inger Turid Tonstad, Vennesla
Avdelingssjef Trine Magnus, Tromsø
Stipendiat Knut Røed, Oslo
Sekretær Rita Lekang, Bodø
Økonom Karl Seip, Bærum
Direktør Vibeke Nyvold, Oslo
Direktør Olav Magnussen, Oslo
Avdelingsleder Bjørn Tore Stølen, Oslo
Forhandlingskonsulent Marit Gjerdalen, Oslo
Rådgiver Dag Vidar Bautz, Sørumsand
Avdelingsdirektør Aase Rokvam, Oslo
Assisterende trygdedirektør Per Knudsen, Oslo
Avdelingsdirektør Arnulf Leirpoll, Asker
Underdirektør Sigrid Russwurm, Oslo
Rådgiver Yngvar Åsholt, Asker
Sekretærer for utvalget har vært seniorrådgiver Einar Skancke, Finansdepartementet, rådgiver Tomas Berg, Sosial- og helsedepartementet, rådgiver Hege Eliassen, Finansdepartementet, rådgiver Hans Otto Hauger, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, førstekonsulent Hilde Anette Neby, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, førstekonsulent Anita M. Sivertsen, Sosial- og helsedepartementet og underdirektør Espen Aasen, Finansdepartementet. I tillegg har Jon Epland fra Statistisk sentralbyrå bidratt til avsnitt 4.4 om inntekts- og formuesforhold. Einar Skancke har ledet arbeidet i sekretariatet.
1.2 Utvalgets arbeid
Utvalget har i alt avholdt 13 møter. Det har vært seminarer om følgende temaer i utvalgsmøtene:
Hovedpunkter fra rapporten fra den interdepartementale arbeidsgruppen Analyse av fleksible pensjonsordninger og endringer i besteårsregelen v/ avdelingsdirektør Odd Helge Askevold, Sosial- og helsedepartementet
Hovedpunkter fra rapporten Mellom arbeid og pensjon v/forskningskoordinator Axel West Pedersen, Fafo
Arbeidsmiljøloven v/ avdelingsdirektør Ragnhild Nordaas, Kommunal- og regionaldepartementet
Helse, aldring og arbeid v/professor Peter F. Hjort, Folkehelsa
Makroøkonomiske framskrivinger v/ ekspedisjonssjef Lorents Lorentsen, Finansdepartementet
NOU 1998:10 Fondering av folketrygden? v/ underdirektør Arne Magnus Christensen, Finansdepartementet
Eldres situasjon på arbeidsmarkedet – erfaringer fra bedrifter og virksomheter v/daglig leder Åsmund Lunde, Senter for seniorplanlegging
Ulike strategier under nedbemanning v/forsker Svenn-Åge Dahl, SNF Bergen
Erfaringer med omstillingsprosesser v/personal sjef Jan-Erik Larsen, Elkem og soussjef Arne Håskjold, Orkla
Sammenlikning av ulike retrettmuligheter fra arbeidsmarkedet – over tid og i ulike land v/ forsker Einar Øverbye, NOVA
Normer, incentiver og tidligpensjonering v/forsker Øystein Thøgersen, SNF Bergen
Eldre personers arbeidstilbud v/forskningssjef Ådne Cappelen, Statistisk sentralbyrå
Ulike mål for gjennomsnittlig avgangsalder og avlastningshypotesen v/førstekonsulent Oddbjørn Haga og førstekonsulent Geir Bjørsvik, Rikstrygdeverket
NOU 1998:1 Utkast til lov om foretakspensjon v/rådgiver Carl E. Gjersem, Finansdepartementet
Etter henvendelser til Finansdepartementet ble Norges Forsikringsforbund invitert til å fremme sine synspunkter vedrørende fleksibilitet i pensjonssystemet til utvalget. Norges Forsikringsforbund utarbeidet i den anledning et skriftlig innspill til utvalget om forbundets syn på fleksibel pensjonsalder. Notatet er gått inn som en del av utvalgets vurderingsgrunnlag.
For å få best mulig grunnlag for sine vurderinger, valgte utvalget å gi noen utredningsoppdrag til eksterne forsknings- og utredningsmiljøer. Disse var:
Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning ved forsker Øystein Thøgersen, førsteamanuensis Espen Bratberg og forskningsassistent Tor Helge Holmås: Normer, incentiver og tidligpensjonering (SNF-rapport 33/98). En forkortet versjon av denne og en tidligere rapport som ble utarbeidet for den interdepartementale arbeidsgruppen, er trykket som vedlegg 1 til utredningen.
Statistisk sentralbyrå ved forsker Dennis Fredriksen og forsker Inger Texmon: Konsekvenser av nedsatt pensjonsalder, se vedlegg 2.
Professor Peter F. Hjort: Tanker om alder, arbeid og pensjon, se vedlegg 3.
Senter for Senior Planlegging ved Åsmund Lunde: Livsfaseorientert personalpolitikk, se vedlegg 4.
Forskningsstilftelsen Fafo og Opinion AS ved forskningskoordinator Axel West Pedersen, seniorkonsulent Torgeir Nyen og seniorkonsulent Geir Vinsand: Undersøkelse om gavepensjoner i norske bedrifter,som er omtalt i kapittel 11.
Utvalgets leder har, sammen med deler av sekretariatet, hatt møter med sentrale institusjoner i Sverige, Danmark og Nederland vedrørende utviklingstrekk og utformingen av ulike pensjonsordninger. Det er også avholdt møte med sekretariatet i OECD om deres arbeid i tilknytning til rapporten ««Maintaining Prosperity in an Ageing Society».
I brev til Finansdepartementet av 14. oktober 1998 uttaler utvalgsmedlemmene Rita Lekang og Kalle Seip fra LO, Bjørn Tore Stølen fra YS og Marit Gjerdalen fra AF følgende:
«Anmodning om avklaring av mandat
Det har i det offentlige utvalg til å vurdere førtidspensjonsspørsmål oppstått uklarhet om forståelsen av mandatet.
Flere i utvalget, bl. a. departementets representanter, konsentrerer seg nå om å utrede vesentlige endringer i folketrygden, bl. a. ved at besteårsregelen fjernes, og krav til antall opptjeningsår utvides. Inspirasjonen kommer tydeligvis fra Sverige, som nylig har vedtatt større endringer i sitt offentlige pensjonssystem.
Utvalgets medlemmer fra arbeidstakerorganisasjonene mener slike omlegginger ligger langt utenfor utvalgets mandat. Der heter det:
«Utvalget skal legge til grunn for sitt arbeid at hovedtrekkene i folketrygdsystemet videreføres, og at det ikke vurdere endringer i uførepensjonsordningen.»
Utvalget er ikke oppnevnt og sammensatt for å vurdere slike endringer.
Vi ber med dette oppdragsgiver bekrefte mandatet. Vi understreker at vår medvirkning var basert på det opprinnelige mandat og en endring vil medføre at disse medlemmer vurderer sin deltakelse på nytt.»
De ovennevnte utvalgsmedlemmene ba på dette grunnlag om et møte med finansministeren for avklaring av mandatet. Det ble avholdt møte i Finansdepartementet 3. november 1998, og i brev av 4. november 1998 fra finansministeren til arbeidstakerrepresentantene, heter det:
«Anmodning om avklaring av mandat
Det vises til Deres brev av 14.10.98 og til møte i Finansdepartementet 3.11.98.
Førtidspensjoneringsutvalgets mandat og sammensetning ble fastsatt ved kongelig resolusjon 9. oktober 1997. Mandatet kan bare endres ved ny kongelig resolusjon. Finansdepartementet kan ikke se at det foreligger grunner til å endre mandatet.
Utvalget må selv foreta de avgrensninger av utredningen utvalget finner hensiktsmessig basert på utvalgets forståelse av mandatet.»
I brev av 5. november 1998 meddelte de aktuelle utvalgsmedlemmene at de med umiddelbar virkning trekker seg fra videre deltakelse i utvalget.
1.3 Oversikt over utredningen
Utvalgets innstilling er delt i tre hoveddeler.
Del I inneholder et sammendrag av fakta- og analysekapitlene i rapporten (kapittel 2) samt utvalgets vurderinger og anbefalinger (kapittel 3).
Del II er en faktabeskrivelse av eldre arbeidstakeres situasjon (kapittel 4), oversikt over viktige pensjonsordninger i Norge (kapittel 5), pensjoneringsmønstre blant tidligpensjonister (kapittel 6), tidligere utredninger (kapittel 7) og internasjonale erfaringer og tilrådinger (kapittel 8).
Del III gir en analyse vedrørende makroøkonomiske utfordringer (kapittel 9), eldre arbeidstakeres motivasjon og mulighet til å stå i arbeid (kapittel 10), arbeidsgivernes motivasjon og mulighet til å sysselsette eldre arbeidstakere (kapittel 11) og pensjoneringsbeslutninger, økonomiske insentiver og velferd (kapittel 12).