Del 2
Oversikt over førtidspensjonsordninger og yrkesdeltaking blant eldre

4 Eldre arbeidstakeres situasjon – sentrale utviklingstrekk

4.1 Innledning

Fram til slutten av 1800-tallet var det vanlig at folk arbeidet helt til det rent fysisk sett ikke var mulig å fortsette lenger. På 1900-tallet og fram til om lag 1970 skjedde det en institusjonalisering av avgangen fra arbeidslivet i den industrialiserte verden, særlig gjennom utviklingen av offentlige alderspensjonssystemer. Hoveddelen av de sysselsatte fikk rett til en viss pensjon ved en bestemt aldersgrense, og de fleste forlot arbeidslivet ved denne aldersgrensen. Gjennom de siste 20–25 årene har utviklingen i en rekke land gått i retning av at stadig flere forlater arbeidslivet før oppnådd «ordinær» pensjonsalder. Denne utviklingen har sammenheng med velstandsutviklingen og ønske om mer fritid, samt store problemer på arbeidsmarkedet i mange land, der eldre er hardt rammet.

I dette kapitlet gis en oversikt over de senere års utvikling i eldre arbeidstakeres situasjon i det norske arbeidsmarkedet. Videre presenteres tall for utdanningsnivå, inntekts- og formuessituasjon og helsetilstand for eldre arbeidstakere. Utviklingen for de eldre aldersklassene de senere årene vil kunne gi en pekepinn om hvilke utfordringer man står overfor ved eventuelt å innføre større fleksibilitet i valget mellom arbeid og pensjon og samtidig ivareta målet om høy yrkesdeltaking blant eldre.

Avsnitt 4.2 gir en oversikt over viktige sider ved eldre arbeidstakeres tilknytning til arbeidslivet. Framstillingen legger hovedvekt på utviklingen i perioden fra 1972 til 1997, og bygger i hovedsak på tall fra Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelser (AKU), se boks 4.1. Beskrivelsen av utviklingen på arbeidsmarkedet er i hovedsak avgrenset til personer i aldersgruppen 50–74 år, med vekt på dem over 60 år.

Tallmaterialet viser at yrkesdeltakingen for personer i aldersgruppen 60–74 år har sunket betydelig siden begynnelsen av 1970-årene, særlig for menn. Det er imidlertid også en svak tilbakegang i yrkesdeltakingen for kvinner over 64 år. Fallet i yrkesdeltakingen blant eldre har sammenheng med økt andel uføretrygdede og økt bruk av ulike førtidspensjonsordninger.

Et annet sentralt utviklingstrekk er at det i de eldre aldersgruppene gjennomgående er høyere innslag av langtidsledighet enn i andre aldersgrupper. Det tyder på at eldre har større problemer med å komme tilbake til arbeidslivet når de først er blitt arbeidsledige. Manglende vilje hos arbeidsgivere til å ansette eldre arbeidskraft, lav andel eldre på arbeidsmarkedstiltak, særregler for personer over 64 år i dagpengeregelverket og mer subjektive forhold som for eksempel manglende motivasjon, urealistiske forventinger til jobbmuligheter og manglende kunnskap om arbeidssøking hos eldre er med på å forklare denne forskjellen.

I avsnitt 4.3 gis en oversikt over utviklingen i utdanningsnivået blant ulike aldersgrupper. Utdanningsnivået har økt gradvis i alle aldersgrupper de siste 25 årene. Eldre har gjennom hele perioden hatt et lavere utdanningsnivå enn yngre aldersgrupper. De økte kvalifikasjonskravene i arbeidslivet og den stadig høyere utdannede arbeidsstyrken har ført til at arbeidstakere med lav utdanning har større problemer med å få innpass på arbeidsmarkedet enn andre.

Avsnitt 4.4 gir en framstilling av inntekts- og formuesutviklingen for eldre arbeidstakere. Økonomiske forhold er viktige for den enkeltes pensjoneringsatferd. Ved siden av pensjonsytelsene i den enkelte pensjonsordning vil andre inntektskilder, formuesforhold og forsørgelses­utgifter kunne være bestemmende for når en person velger å gå ut av arbeidslivet og over i pensjo­nistenes rekker. Sammensetningen av inn­tekter og formue gir et inntrykk av hvilken finansiell frihet ulike grupper av eldre har, ved et eventuelt valg om pensjonering. Høy nettokapitalinntekt i forhold til arbeidsinntekt gjør den enkelte bedre rustet til å møte en eventuell inntektsreduksjon, og dermed også større mulighet til å avslutte sin yrkeskarriere.

I avsnitt 4.5 rettes søkelyset mot utviklingen i helsetilstanden blant eldre. Dårlig helse kan ha store konsekvenser for den enkelte arbeidstaker. Foruten redusert livskvalitet generelt kan dårlig helse gjøre det vanskelig å mestre arbeidslivets krav. Spørsmålet om en kan si noe generelt om eldre arbeidstakeres helsesituasjon og hvordan denne har utviklet seg de siste ti-årene er følgelig av interesse.

Helsebegrepet er svært sammensatt, og det finnes ingen enkel måte å måle helsetilstand på. Gjennomsnittlig levetid brukes ofte som uttrykk for en befolknings samlede helsetilstand. Det er også vanlig å måle helsetilstanden ved hyppigheten av ulike sykdommer og skader. Som oftest innhenter man opplysninger om hvor ofte bestemte helseproblemer og sykdommer forekommer i en befolkning, og ikke om de mer positive sidene ved helsebegrepet.

4.2 Arbeidsmarkedet for eldre – sentrale utviklingstrekk

Arbeidsmarkedet har de siste 20–25 årene vært sterkt påvirket av konjunktursvingningene i norsk og internasjonal økonomi i denne perioden. Sterk sysselsettingsvekst under høykonjunkturen midt i 1980-årene ble etterfulgt av et omtrent like sterkt tilbakeslag under den påfølgende nedgangskonjunkturen fra 1987. Siden 1993 har det igjen vært sterk sysselsettingsvekst.

På begynnelsen av 1980-tallet økte arbeidsledigheten etter å ha ligget på 1–2 pst av arbeidsstyrken gjennom 1970-årene. Den sterke etterspørselsveksten midt på 1980-tallet ga imidlertid et svært stramt arbeidsmarked, og ledigheten falt igjen. Da konjunkturene snudde i 1987, økte ledigheten betydelig, fra vel 2 pst i 1987 til 5 pst i 1989. Økningen i ledigheten fortsatte fram til 1993, med en AKU-ledighet på 6 pst. Ledigheten har siden 1993 gått ned som følge av den sterke veksten i sysselsettingen. I 1997 var AKU-ledigheten 4 pst.

Da ledigheten økte mot slutten av 1980-årene, ble samtidig de ordinære arbeidsmarkedstiltakene trappet opp fra i gjennomsnitt 8 000 plasser i 1988 til 60 000 plasser i 1993. Etter 1993 har tiltakene blitt trappet ned som følge av bedringen i arbeidsmarkedet. I 1997 var gjennomsnittlig tiltaksnivå 25 000 plasser.

Bak disse kortsiktige svingningene knyttet til konjunkturutviklingen ligger det imidlertid også mer grunnleggende langsiktige utviklingstrekk i det norske arbeidsmarkedet. Utviklingen har særlig vært kjennetegnet ved følgende:

• En relativt jevn vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder, med om lag ½ pst per år i gjennomsnitt. Veksten har vært noe lavere i 1990-årene enn i 1970- og 1980-årene.

• Sterk økning i yrkesdeltakingen for kvinner. Færre barn og endringer i familiemønsteret har trolig bidratt til økt arbeidstilbud for kvinner i aldersgruppen 25–49 år. Utvidet omsorgspermisjon og flere barnehageplasser har trukket i samme retning. Videre har utviklingen i yrkesdeltakingen for kvinner sammenheng med at utdanningsnivået generelt har økt betydelig de siste 20–30 årene. Yrkesdeltakingen for kvinner i aldersgruppen 50–74 år har også økt, til tross for økt bruk av ulike førtidspensjonsordninger og økt andel av uføretrygdede.

• Fallende yrkesdeltaking for menn over 60 år, mens yrkesdeltakingen for menn i aldersgruppene 25–49 år og 50–59 år har vært relativt stabil. Den fallende yrkesdeltakingen for eldre menn over 60 år har sammenheng med økning i antall uføretrygdede og økt bruk av ulike førtidspensjonsordninger.

• Økt yrkesdeltaking blant de yngste (16–24 år). Yrkesfrekvensene har svingt mer over konjunkturene for ungdom enn for eldre aldersgrupper, noe som har sammenheng med at ungdom i stor grad benytter utdanning som et alternativ til ledighet.

• Nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid som følge av arbeidstidsforkortelsene i 1976 og 1987 og økt deltidssysselsetting i privat og offentlig tjenesteyting har gitt klart svakere vekst i sysselsettingen målt i timeverk enn i personer.

• Strukturelle endringer i sysselsettingen. Sysselsettingen i industri og annen vareproduksjon har gått kraftig ned, mens sysselsettingen i offentlig og privat tjenesteyting har økt. Industrisysselsettingen har imidlertid tatt seg opp igjen de siste årene.

4.2.1 Befolkningsutviklingen

Befolkningens størrelse og sammensetning har stor betydning for arbeidsstyrken, spesielt på litt lengre sikt. Fra 1972 til 1997 har befolkningen i yrkesaktiv alder (16–74 år) vokst relativt jevnt med om lag ½ pst per år, til om lag 3 154 000 i 1997 ifølge AKU, mot 2 732 000 i 1972. Veksten har i sin helhet kommet i aldersgruppen 25–49 år, mens det var om lag like mange personer i yrkesaktiv alder i aldersgruppen 50–74 år i 1997 som i 1972, se figur 4.1. Aldersgruppen 50–74 år har over de siste 25 årene bestått av om lag 1 million mennesker, og utgjorde i 1997 om lag 1/3 av hele yrkesbefolkningen.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Innenfor aldersgruppen 50–74 år har det imidlertid skjedd store endringer gjennom perioden 1972 til 1997, se figur 4.2. For befolkningen i aldersgruppen 50–59 år har det vært store svingninger. Den betydelige reduksjonen i andelen personer i aldersgruppen 50–59 år (målt i prosent av den yrkesaktive befolkningen) fra første halvdel av 1970-årene til begynnelsen av 1990-årene har sammenheng med de lave fødselskullene i mellomkrigstiden. Andelen personer i alderen 50–59 år har imidlertid økt relativt kraftig på 1990-tallet, først og fremst innenfor aldersgruppen 50–54 år. Det har sammenheng med store fødselskull i etterkrigsårene. Andelen personer i aldersgruppen 50–59 år lå imidlertid i 1997 fortsatt noe under nivået i første halvdel av 1970-årene. Andelen personer i aldersgruppen 60–66 år er redusert i perioden 1972–1997, særlig fra midten av 1980-årene, men har stabilisert seg på om lag 8 pst de siste tre årene. Andelen personer i aldersgruppen 67–74 år har økt svakt fram til 1990, men er etter det blitt redusert.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskriving (M1–96) indikerer at det vil bli markerte endringer i befolkningens alderssammensetning framover, særlig etter århundreskiftet. Ifølge framskrivingen vil aldersgruppen 50–59 år fortsette å øke sin andel av den totale befolkningen til om lag 2005, for deretter å stabilisere seg fram til 2050. Aldersgruppen 60–66 år vil ifølge framskrivingen fortsette å vokse om lag i takt med totalen fram til 2000, for deretter å utgjøre en økende andel av befolkningen fram til om lag 2010. Etter 2010 vil andelen 60–66-åringer i befolkningen være forholdsvis stabil. Eldre personer på 67 år og over vil ifølge framskrivingen utgjøre en svakt synkende andel av befolkningen i om lag ti år framover, til vel 13 pst i 2010. Fra da av øker ifølge framskrivingen andelen eldre på 67 år og over, til om lag 21 pst i 2040. Det skyldes hovedsakelig at de store fødselskullene etter andre verdenskrig da kommer opp i disse aldersgruppene, samtidig som forventet levealder øker svakt over tid. Figur 4.3 viser folkemengden etter kjønn og alder i 1970, 2000 og 2030 basert på framskrivingen M1–96. Det vises til mer om befolkningsframskrivinger i kapittel 9.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Norge har i dag en av de høyeste andelene av befolkningen i aldersgruppen 65 år og over i Europa, samtidig som yrkesbefolkningen er relativt ung. Det innebærer at Norge i de nærmeste årene kommer til å ha en svakere økning i andelen eldre i befolkningen enn de fleste øvrige land, og om 15–20 år vil Norge ha en lavere befolkningsandel i aldersgruppen 65 år og over enn de fleste andre land i Europa. Deretter er imidlertid andelen eldre i Norge anslått å stige relativt sterkt.

4.2.2 Yrkesdeltaking

Befolkningens deltaking i yrkeslivet kan belyses med yrkesfrekvenser, definert som arbeidsstyrkens andel av yrkesbefolkningen, se boks 4.1.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Den totale yrkesfrekvensen (16–74 år) har økt betydelig de siste 25 årene, fra om lag 61 pst i 1972 til 73 pst i 1997, se figur 4.4. Økt kvinnelig yrkesdeltaking forklarer hele denne økningen. For menn har yrkesdeltakingen vært relativt stabil. Yrkesfrekvensen har vist seg å være veldig fleksibel i forhold til endringer i etterspørselen etter arbeidskraft. De sterke svingningene i sysselsettingen i 1980-årene gav seg blant annet betydelige utslag i endringer i yrkesdeltakingen. Tilsvarende har den sterke veksten i sysselsettingen fra 1993 bidratt til at mange som tidligere stod utenfor arbeidsstyrken har meldt seg på arbeidsmarkedet, og yrkesfrekvensen har igjen økt kraftig. Yrkesfrekvensen i 1997 var på det høyeste nivået som er målt noen gang, og blant de høyeste i OECD-området.

Økningen i yrkesfrekvensen skyldes kvinnenes inntog på arbeidsmarkedet i løpet av 1970- og 1980-årene. Yrkesdeltakingen for kvinner har økt i nær alle aldersgrupper. Samtidig har flere kvinner blitt yrkesaktive på heltid de siste årene. Færre barn, utvidet omsorgspermisjon og flere barnehageplasser har trolig bidratt til økt arbeidstilbud fra kvinnene. Utviklingen i yrkesdeltakingen har også sammenheng med at utdanningsnivået generelt, og spesielt for kvinner, har økt betydelig de siste 20–30 årene. Videre har det gjennomgående vært en sterk vekst i etterspørselen etter arbeidskraft i offentlig sektor, som sysselsetter en stor andel kvinner. Yrkesfrekvensen for kvinner var i 1997 67 pst, det høyeste nivået noensinne. Parallelt med denne utviklingen har det vært en stabil yrkesdeltaking for menn i aldersgruppen 25–59 år og en avtakende yrkesdeltaking for eldre menn over 60 år. Forskjellen i yrkesdeltaking mellom menn og kvinner er følgelig blitt betydelig redusert i løpet av perioden 1972–1997.

Figur 4.5 viser utviklingen i yrkesfrekvenser for ulike aldersgrupper i perioden 1972–1997. Ser vi på langtidstrendene, viser disse økt yrkesdeltaking for aldersgruppen 50–59 år, omtrent uendret yrkesdeltaking for 60–63-åringene, mens yrkesdeltakingen er redusert for aldersgruppene 64–66 år og 67–74 år. Reduksjonen i yrkesdeltakingen for aldersgruppen 64–66 år startet i begynnelsen av 1980-årene, og menn står for mesteparten av denne reduksjonen. Økt andel uføretrygdede har bidratt til redusert arbeidstilbud fra denne aldersgruppen. Nedsatt pensjonsalder til 67 år i 1973 bidrog til redusert yrkesfrekvens for den eldste aldersgruppen i begynnelsen av perioden.

Etter bedringen i arbeidsmarkedet fra 1993 har yrkesdeltakingen økt for aldersgruppene under 64 år, mens den nedadgående trenden i yrkesdeltakingen for personer over 64 år har fortsatt til tross for konjunkturoppgangen.

Den avtakende yrkesdeltakingen blant eldre de siste 25 årene har bidratt til å dempe veksten i de samlede yrkesfrekvensene. Den avtakende yrkesdeltakingen har sammenheng med økt andel uføretrygdede og økt bruk av ulike førtidspensjonsordninger i denne gruppen. Yrkesdeltakingen blant eldre arbeidstakere i Norge er likevel høy sett i internasjonal sammenheng.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Figur 4.6 viser yrkesfrekvenser for menn og kvinner i ulike aldersgrupper i 1980 og 1997. Yrkesdeltakingen for menn er redusert i alle aldersgrupper fra 55 år og over fra 1980 til 1997, og særlig sterk har reduksjonen vært i de eldste aldersgruppene. For menn i aldersgruppen 64–66 år har yrkesfrekvensen gått ned med hele 26 prosentpoeng, fra 66 pst i 1980 til 40 pst i 1997. Den trendmessige økningen i kvinners yrkesdeltaking er i hovedsak konsentrert om aldersgruppene under 64 år. For kvinner over 64 år har yrkesdeltakingen gått ned fra 1980 til 1997.

Generasjonseffekten trekker isolert sett i retning av høyere framtidig yrkesdeltaking for kvinner over 64 år, ved at morgendagens kvinner i denne aldersgruppen vil ha en sterkere tilknytning til arbeidslivet enn dagens kvinner. Men samtidig vil de samme faktorene som ligger bak eldre menns avtakende yrkesfrekvens, kunne bidra til å bremse en ytterligere vekst i kvinnenes yrkesdeltaking.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

4.2.3 Sysselsetting

Antall sysselsatte økte med om lag 1 ¾ pst per år i gjennomsnitt i perioden fra 1972 til 1987, da den nådde en foreløpig topp. Fra 1987 til 1993 var det en gjennomsnittlig årlig reduksjon i personsysselsettingen på om lag 1 pst. Siden andre halvår 1993 har det imidlertid vært en sterk økning i sysselsettingen, med en vekst på om lag 2 ¼ pst per år fra 1993 til 1997, eller til sammen 188 000 personer (AKU). Sysselsettingsveksten i Norge har vært klart sterkere enn i de fleste andre OECD-land i den siste 25-årsperioden sett under ett.

Veksten i sysselsettingen i perioden 1972–1997 har vært særlig sterk for kvinner, og sysselsettingsnivået har nærmet seg sysselsettingen for menn, se figur 4.7. Blant annet på grunn av stort innslag av deltid blant kvinner, står kvinner for en lavere andel av sysselsettingen målt i timeverk. De siste årene har imidlertid flere kvinner blitt yrkesaktive på heltid. Sysselsettingen for menn var i 1997 tilbake på samme nivå som i 1987, etter en klar nedgang i sysselsettingen i perioden 1987–1993.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Sysselsettingsfrekvenser måler andeler av befolkningen som er sysselsatte, se boks 4.1.

Utviklingen i sysselsettingsfrekvensene viser i stor grad samme utvikling som yrkesfrekvensene. Figur 4.8 viser at sysselsettingsfrekvensen for menn i aldersgruppen 50–59 år nesten er tilbake på 1972-nivå etter en nedgang særlig gjennom 1980-årene og et stykke inn i 1990-årene. For kvinner i samme aldersgruppe har sysselsettingsfrekvensen økt kraftig gjennom perioden (med 25 prosentpoeng), men den ligger fremdeles drøye 10 prosentpoeng under sysselsettingsfrekvensen for menn. For menn i aldersgruppen 60–66 år har sysselsettingsfrekvensen blitt kraftig redusert til tross for en svak oppgang fra 1995. For kvinner i aldersgruppen 60–66 år har sysselsettingsfrekvensen vært omtrent uendret i perioden 1978–1997. Den sterke sysselsettingsveksten fra 1993 har ikke slått ut i økt sysselsettingsfrekvens for kvinner i aldersgruppen 60–66 år.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

4.2.4 I hvilke næringer arbeider de eldre?

De siste 25 årene har den næringsvise fordelingen av sysselsettingen endret seg betydelig. Andelen sysselsatte i industrien og annen vareproduksjon har gått sterkt tilbake, mens andelen sysselsatte i offentlig og privat tjenesteyting har økt. En liknende utvikling finner en i de fleste OECD-land, men nedgangen i industrisysselsettingen har vært sterkere i Norge. Dette må ses på bakgrunn av innfasingen av oljevirksomheten og en betydelig innenlandsk bruk av oljeinntekter i denne perioden. Antallet sysselsatte i offentlig og privat tjenesteyting har økt med over 400 000 personer fra 1972–1995, se figur 4.9.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Endringen i næringsstrukturen har også slått igjennom i sysselsettingen blant de eldre, se tabell 4.1. For aldersgruppene 50–59 år og 60–66 år, som for hele den yrkesaktive befolkningen, har det i perioden 1972–1995 vært en dreining i sysselsettingen særlig mot næringsgruppene «offentlig, sosial og privat tjenesteyting», men også mot «bank og finansiering, forsikring, eiendomsdrift og forretningsmessig tjenesteyting». Primærnæringene og «oljeutvinning, bergverksdrift, industri, kraft– og vannforsyning, bygge– og anleggsvirksomhet» opplevde i perioden en sterk nedgang i sysselsettingsandelene, også for de eldste aldersgruppene.

Tabell 4.1 viser videre at gruppene av eldre sysselsatte fordeler seg på ulike næringer etter om lag samme mønster som yrkesbefolkningen sett under ett. Sysselsettingen i aldersgruppene 50–59 år og 60–66 år var i 1995, som i hele den yrkesaktive befolkningen, i størst grad konsentrert innenfor næringsgruppen «offentlig, sosial og privat tjenesteyting». Til tross for at samlet sysselsetting har gått ned innenfor «oljeutvinning, bergverksdrift, industri, kraft- og vannforsyning, bygge- og anleggsvirksomhet», jobber mer enn hver femte sysselsatte i disse næringsgruppene. Aldersgruppene 50–59 år og 60–66 år er sterkere representerte i primærnæringene i forhold til hele den yrkesaktive befolkningen

Figur 4.10 viser sysselsatte etter alder og yrke. Figuren viser at fire yrkesgrupper dominerer sysselsettingen blant personer i aldersgruppen 60–66 år:

• «Teknisk, vitenskapelig, humanistisk og kunstnerisk arbeid» (der sykepleie- og helsearbeid og undervisningsarbeid utgjør de største yrkesgruppene)

• Kontor og handel

• Bygg, anlegg og industri

• Transport og service

Disse yrkesgruppene sysselsetter hver om lag hver femte sysselsatte i aldersgruppen 60–66 år.

I forhold til aldersgruppen 25–49 år er menn i alderen 60–66 år sterkere representert innenfor administrasjonsarbeid og primæryrkene, mens kvinner i alderen 60–66 år i tillegg er overrepresentert innenfor transport- og servicearbeid.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

4.2.5 Sysselsetting fordelt på heltids-/deltidsarbeid

Tilbaketrekking fra arbeidslivet blant eldre kan i tillegg til overgang til full yrkespassivitet, også ta form av at flere gradvis reduserer arbeidstiden, eventuelt i kombinasjon med delpensjoner. For å kunne gi en samlet oversikt over utviklingen på arbeidsmarkedet for eldre er det derfor nødvendig også å se på omfanget av deltidsarbeid.

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har gjennomført en empirisk analyse av pensjonerings­atferden (Hernæs, Sollie og Strøm, 1997). I rapporten er det gitt en beskrivelse av eldres tilknytning til arbeidsmarkedet i 1990 for aldersgruppen 60–70 år. I følge rapporten stiger andelen som kombinerer arbeid og pensjon med alderen, når sitt høyeste nivå blant 67-åringene (27 pst) og faller deretter jevnt. I 1990 var andelen som kombinerte arbeid og pensjon i aldersgruppen 60–70 år 12,6 pst, se tabell 4.2. I rapporten er det også sett på ulike overganger mellom arbeidsmarkedstilstander fra 1990 til 1992. Det framgår av rapporten at rundt 20 pst går over fra «sysselsatt» i 1990 til «delvis pensjon/delvis jobb» i 1992.

Personer over 50 år arbeider mer deltid enn aldersgruppen 25–49 år, og andelen deltidsarbeidende øker med alder, se figur 4.11. Av de sysselsatte i den eldste aldersgruppen 67–74 år (ca 20 000 personer i 1997) arbeider de fleste kort deltid.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

I perioden 1989–1997 er andelen deltidsarbeidende (1–36 t) gått ned for aldersgruppen 50–59 år, se tabell 4.3. Det skyldes så å si i sin helhet at andelen deltidsarbeidende kvinner har gått ned. Andelen deltidsarbeidende i aldersgruppen 60–63 år har vært relativt stabil i perioden 1989–1997, mens den har økt for de to eldste aldersgruppene 64–66 år og 67–74 år. En tendens til økt andel som arbeider deltid blant de eldste, kan registreres både for kvinner og menn.

Om lag 87 pst av alle deltidssysselsatte i aldersgruppene under 60 år (og over 25 år) er kvinner, men kvinneandelen blant de deltidssysselsatte synker med alderen i aldersgruppene over 60 år.

Om lag halvparten av de deltidssysselsatte i alderen 60–66 år arbeider innen offentlig, sosial og privat tjenesteyting. Den nest største gruppen, i underkant av 20 pst, finnes innenfor varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet. Det samme mønsteret når det gjelder næringsfordeling gjør seg gjeldende for deltidssysselsatte i aldersgruppen 50–59 år. De heltidssysselsatte i aldersgruppene 50–59 år og 60–66 år er også i størst utstrekning konsentrert innen offentlig, sosial og privat tjenesteyting.

4.2.6 Arbeidsledighet blant eldre

Figur 4.12 viser utviklingen i arbeidsledigheten ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU). Målt på denne måten er ledigheten klart lavere for aldersgruppene 50–59 år og 60–74 år enn for gruppen 25–49 år. Det har også vært mindre svingninger i AKU-ledigheten over konjunkturene for gruppene 50–59 år og 60–74 år enn for gruppen 25–49 år. I 1997 var det ifølge AKU om lag 10 000 arbeidsledige i aldersgruppen 50–74 år (1,8 pst av arbeidsstyrken), fordelt på om lag 7 000 i gruppen 50–59 år og 3 000 i gruppen 60–74 år. Antall AKU-ledige i alt (16–74 år) i 1997 var på 93  000 personer og utgjorde 4,1 pst av arbeidsstyrken.

Aldersgruppen 50–59 år hadde en sterkere økning i AKU-ledigheten enn gruppen 60–74 år i lavkonjunkturperioden 1987–1993. De har også i større grad nytt godt av bedringen i arbeidsmarkedet etter 1993 ved at ledigheten er redusert sterkere enn for gruppen 60–74 år. Ved innskrenkninger og oppsigelser er det ofte ansiennitetsprinsippet som benyttes, noe som isolert sett fører til at eldre arbeidstakere i større grad enn andre blir skjermet. Ved innskrenkninger og oppsigelser går trolig gruppen 60–74 år også i større grad enn gruppen 50–59 år ut av arbeidsstyrken gjennom overgang til ulike trygdeytelser. Dette bidrar til å forklare at ledighetsraten for arbeidstakere over 60 år ikke øker like mye som for gruppen 50–59 år i lavkonjunkturperioder. Det vises til nærmere drøfting av forhold som påvirker eldre arbeidstakeres situasjon på arbeidsmarkedet i kapitlene 10 og 11.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Utviklingen i den registrerte ledigheten gir et noe annet bilde enn utviklingen i AKU-ledigheten, se figur 4.13. Den registrerte ledigheten er relativt høy for de over 60 år i forhold til det AKU-tallene viser. Registrert helt ledige omfatter alle arbeidssøkere registrert ved arbeidskontorene som er uten inntektsgivende arbeid. Deltakere på arbeidsmarkedstiltak regnes ikke som registrert helt ledige. I 1997 var det om lag 74 000 registrerte helt ledige (3,3 pst av arbeidsstyrken). Av disse var 8 000 i aldersgruppen 50–59 år og 7 000 over 60 år.

Figur 4.13 viser at mens den registrerte ledigheten i prosent av arbeidsstyrken i stor grad har fulgt konjunkturforløpet for aldersgruppene 25–49 år og 50–59 år, forsatte ledigheten å øke for personer over 60 år fram til 1995, to år etter at bedringen i arbeidsmarkedet startet. Fra 1995 til 1997 har imidlertid reduksjonen i den registrerte ledigheten vært sterkere for aldersgruppen 60–64 år enn for aldersgruppen 50–59 år. Den registrerte ledigheten var likevel tre prosentpoeng høyere for personer over 60 år i 1997 enn for 50–59-åringene, og 2 prosentpoeng høyere enn ledigheten for 25–49-åringene, se også tabell 4.4.

Den relativt høye registrerte ledigheten for gruppen over 60 år har sammenheng med at en del av de registrerte ledige ikke klassifiseres som arbeidsledige i AKU (på grunnlag av spørsmål om søking etter arbeid og tilgjengelighet for arbeidsmarkedet, se boks 4.1). Registrerte arbeidssøkere over 64 år kan motta dagpenger til de går av med alderspensjon (se nærmere omtale av dagpengeregelverket for personer over 64 år nedenfor). Kombinert med regelen om maksimal dagpengeperiode på tre år medfører dette at mange arbeidssøkere over 61 år kan beholde dagpengene fram til pensjonsalderen. Mange av disse vil på spørsmål ikke oppgi seg selv som helt ledig og reell arbeidssøker, og derfor ikke klassifiseres som ledig i AKU.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Også blant de langtidsledige, det vil si personer som har vært registrerte som helt uten arbeid i 26 uker eller mer, er det svært store forskjeller i ledighet mellom aldersgruppene, se tabell 4.4. Andelen langtidsledige blant 60–64-åringene er mer enn dobbelt så høy som andelen langtidsledige i aldersgruppen 25–49 år. Denne forskjellen øker med ledighetens varighet. Andelen som har vært helt uten arbeid i 80 uker eller mer, er nær seks ganger så høy blant 60–64-åringene, sammenliknet med aldersgruppen 25–49 år. Andelen langtidsledige er også relativt høy i aldersgruppen 50–59 år.

Dette tyder på at eldre har større problemer med å komme tilbake til arbeidslivet etter en ledighetsperiode. En lav andel tiltaksdeltakere blant de eldre i forhold til antall registrerte ledige kan forklare noe av denne forskjellen. Deltakelse på arbeidsmarkedstiltak gir brudd i ledighetsperioden i arbeidsmarkedsetatens statistikk. Andre forklaringer er manglende vilje hos arbeidsgivere til å ansette eldre arbeidskraft og mer subjektive forhold som for eksempel manglende motivasjon, urealistiske forventninger til jobbmuligheter og manglende kunnskap om arbeidssøking hos eldre.

Dagpengeregelverket kan også bidra til å forklare at andelen langtidsledige blant registrerte ledige er høyere for aldersgruppen over 60 år enn for aldersgruppene 25–49 år og 50–59 år. For dagpenger under arbeidsledighet finnes det særregler for personer over 64 år både når det gjelder stønadsperiodens lengde, fastsetting og justering av dagpengegrunnlaget (dagpengenes størrelse) og kravet til minste arbeidsinntekt for rett til dagpenger. Tidsbegrensningen i dagpengeordningen gjøres ikke gjeldende for dagpengemottakere over 64 år. Etter fylte 64 år er dagpengemottaker således sikret dagpenger inntil pensjonsalderen i folketrygden (67 år). I praksis betyr dette at personer med høyere inntekt enn 2 ganger folketrygdens grunnbeløp (85 000 kr, som kvalifiserer til dagpengeperiode på 156 uker, dvs tre år) og som blir arbeidsledig i en alder av 61 år, er sikret dagpenger fram til fylte 67 år. Personer over 64 år har rett til et minste dagpengegrunnlag som svarer til minst 3 ganger folketrygdens grunnbeløp (127 500 kr). Dagpengegrunnlaget justeres i samsvar med endringer i folketrygdens grunnbeløp i kalenderåret. For personer som søker om dagpenger etter fylte 64 år, tas inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet med ved prøving av kravet til minste (arbeids)inntekt for rett til dagpenger.

Figur 4.14 viser at eldre over 50 år gjennomgående har lavere utstrømmingsrater 1 (definert som andelen av de som var ledige i forrige måned som ikke er det i denne måneden) fra ledighet enn yngre aldersgrupper (Røed og Zhang, 1998). Forskjellen i utstrømming fra ledighet mellom aldersgruppene har også økt fra 1993 da bedringen i arbeidsmarkedet startet. I perioden 1993–1997 med sterk vekst i sysselsettingen og nedgang i ledigheten har utstrømming fra ledighet økt betydelig for aldersgruppene 16–24 år og 25–49 år, mens utstrømming fra ledighet for de over 50 år bare har økt svakt. Dette bidrar til å forklare at eldre har et høyere innslag av langtidsledighet enn yngre aldersgrupper.

Kilde: Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF)

Ved SNF-Oslo er det gjennomført en undersøkelse om sannsynligheten for å komme i arbeid og om denne endres med ledighetens varighet, utover det som kan forklares ut fra personlige kjennetegn (Røed, Raaum og Goldstein, 1997). Forskerne har benyttet forløpsdata til å estimere sannsynligheten for å foreta en overgang, enten til arbeid eller ut av arbeidsstyrken, som følge av observerbare individuelle kjennetegn (heterogenitet) eller ledighetens varighet i seg selv. Resultatene viser at sannsynligheten for å komme i arbeid blir mindre jo lenger en person har vært arbeidsledig, og at sannsynligheten for å tre ut av arbeidsstyrken øker jo lenger en har vært ledig.

Det framgår av undersøkelsen at eldre har lavere sannsynlighet enn yngre for overgang fra ledighet til arbeid, etter en kort periode som arbeidsledig. Sannsynligheten for å få arbeid i løpet av den første måneden som ledig for en 30 år gammel arbeidssøker er 20 pst høyere enn for en 50-årig arbeidssøker med ellers samme kjennetegn. Videre reduseres jobbsannsynligheten kraftigere blant eldre enn for andre aldersgrupper jo lengre en person har vært registrert som arbeidsledig. Etter 23 måneder som arbeidsledig øker forskjellen i jobbsannsynlighet mellom en 30-åring og en 50-åring til 47 pst.

4.3 Utdanning

Figur 4.15 viser at yrkesfrekvensene generelt øker med utdanningsnivået. I 1997 var yrkesfrekvensen for personer med utdanning på universitets- og høyskolenivå om lag 86 pst, mens yrkesfrekvensen for personer med høyeste fullførte utdanning på ungdomsskolenivå var om lag 50 pst.

Yrkesfrekvensene for personer med utdanning på videregående nivå og universitets- og høyskolenivå økte i perioden 1975–1987. Under lavkonjunkturen i perioden 1987–1993 gikk yrkesfrekvensene for disse gruppene ned, men har de siste årene tatt seg opp igjen i takt med bedringen i arbeidsmarkedet. Yrkesfrekvensen for personer med utdanning på ungdomsskolenivå viste en nedadgående trend fra 1977 til 1994, men nedgangen har siden stoppet opp og etter 1994 har yrkesfrekvensen også for denne gruppen vist en økende tendens.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

Den nedadgående trenden i yrkesdeltakingen for personer med utdanning på ungdomsskolenivå skyldes i hovedsak nedgang i yrkesdeltakingen blant de eldste aldersgruppene 60–66 år og 67–74 år, se figur 4.16. Yrkesdeltakingen i aldersgruppen 60–66 år har også vært nedadgående for de med utdanning på videregående nivå og høyere utdanning.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

De eldres utdanningsnivå har økt om lag like mye de siste 20–25 årene som utdanningsnivået blant yngre aldersgrupper, se tabell 4.5. Andelen personer i arbeidsstyrken i aldersgruppen 60–66 år med bare grunnskoleutdanning er redusert fra vel 50 pst til knapt 30 pst over perioden 1975–1997. Samtidig er andelen personer i arbeidsstyrken i aldersgruppen 60–66 år med høyere utdanning blitt mer enn tredoblet i samme periode, fra 7 til 23 pst. For aldersgruppene 50–59 år og 67–74 år har det vært en tilsvarende utvikling. Fortsatt har likevel om lag 30 pst av personene i arbeidsstyrken i aldersgruppen 60–66 år fullført kun grunnskoleutdanning, mens dette bare gjelder 12 pst av aldersgruppen 16–49 år og 23 pst av aldersgruppen 50–59 år. Det forholdet at utdanningsnivået er høyere i yngre aldersgrupper enn blant eldre innebærer at utdanningsnivået i den siste gruppen vil øke i årene framover, etterhvert som nye generasjoner inntar de eldre aldersklassene, se figur 4.18.

Framskrivinger som Statistisk sentralbyrå har utført av arbeidsstyrken etter utdanningsnivå, viser at antallet personer i arbeidsstyrken med høyere utdanning vil fortsette å øke i årene framover, se figur 4.17. Den økningen som har vært i antall personer i arbeidsstyrken med utdanning på videregående nivå fra 1972–1997 vil avta og gå ned i framskrivingsperioden, mens den nedadgående trenden i antall personer i arbeidsstyrken med bare grunnskoleutdanning vil fortsette utover i framskrivingsperioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Statistisk sentralbyrås framskrivinger viser at økningen framover i antall personer i arbeidsstyrken med universitets- og høyskoleutdanning i stor grad skyldes økt utdanningsnivå i aldersgruppen 50–74 år, se figur 4.18. Ifølge framskrivingene utgjør aldersgruppen 50–74 år vel 20 pst av arbeidsstyrken med høyere utdanning i 1995, mens denne andelen vil øke til nærmere 40 pst i 2050.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 4.19 viser utdanningsfordelingen blant sysselsatte i ulike aldersgrupper i 1997.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, SSB

4.4 Inntekts- og formuesforhold

4.4.1 Innledning

Økonomiske forhold er viktige for den enkeltes pensjoneringsatferd. Ved siden av pensjonsytelsene i den enkelte pensjonsordning vil andre inntektskilder, formuesforhold og forsørgelses­utgifter kunne være bestemmende for når en person velger å gå ut av arbeidslivet og over i pensjo­nistenes rekker.

Dagens eldre arbeidstakere skiller seg ut fra tidligere generasjoner ved at de ved avsluttet yrkes­karriere vil kunne leve av rettighetsbaserte overføringer, og ikke – som tidligere generasjoner – i hovedsak være avhengig av familien som forsørgelseskilde. I tillegg har de fleste eldre arbeidstakere gjennom sitt yrkesaktive liv opparbeidet formue, med bolig og fritidseiendom som viktige bestanddeler. Opp­bygging av formue er direkte knyttet til sparing og arv.

Det vil i dette avsnittet bli gitt en kort oversikt over inntekts- og formuesforhold for eldre, med hovedvekt på aldersgruppen 60–70 år. Videre vil en sammenlikne de eldres inntekts- og formuesforhold med yngre aldersgrupper. Det vil også bli lagt vekt på å se på hvordan inntekts- og formuessammensetningen har endret seg over tid, med spesiell vekt på utviklingen i pensjonsytelsene fra folketrygden.

Bakgrunnen er at eldres inntekts- og formuessituasjon vil ha betydning for den enkeltes valg med hensyn til yrkesdeltaking og pensjonering. Videre vil sammensetningen av inn­tekter og formue gi et inntrykk av hvilken finansiell frihet ulike grupper av eldre har, ved et eventuelt valg om pensjonering. Høy nettokapitalinntekt i forhold til arbeidsinntekt gjør den enkelte bedre rustet til å møte en eventuell inntektsreduksjon, og dermed også større mulighet til å avslutte sin yrkeskarriere.

4.4.2 Utviklingen i pensjonsytelser fra folketrygden ved overgang til alderspensjon

Nivået på pensjonsytelsen er med på å gi et bilde av hvilken økonomisk frihet eldre arbeidstakere har ved et eventuelt valg om pensjonering. Under dette punktet innskrenkes omtalen av inntektsforhold for eldre til utelukkende å omfatte nye alderspensjonister, eller 67-åringer. I det følgende belyses utviklingen i gjennomsnittlig pensjonsytelse fra folketrygden ved overgang til alderspensjon for perioden 1986–1997.

Det siste tiåret har det vært en jevn realvekst i gjennomsnittlig pensjonsytelse fra folketrygden for nye alderspensjonister. Målt i faste 1997-kroner økte gjennomsnittlig pensjon for menn med vel 21 pst i perioden 1986–1997, mens kvinners pensjoner gikk opp med rundt 17 pst. Veksten i minstepensjon for enslig pensjonist har vært om lag 7 pst på samme tid.

Kilde: Rikstrygdeverket

Rundt halvparten av nye kvinnelige alderspensjonister var minstepensjonister per 31. desember 1997, og figur 4.20 viser at kvinners pensjoner i gjennomsnitt har vært nær minstepensjonen for enslig pensjonist gjennom hele perioden. Differansen mellom minstepensjon og gjennomsnittlig pensjonsytelse har økt fra om lag 2 400 kroner til rundt 8 580 kroner i løpet observasjonsperioden. Økt yrkesaktivitet blant kvinner bidrar sammen med oppbyggingen av tilleggspensjonssystemet til høyere gjennomsnittlig pensjons­ytelse.

Svært få nye mannlige alderspensjonister er minstepensjonister. Differansen mellom gjennomsnittlig pensjonsytelse og minstepensjon var på vel 47 200 kroner i 1997. Gjennomsnittlig pensjonsytelse for menn har økt fra 95 300 kroner i 1986 til 115 500 kroner i 1997.

4.4.3 Inntektsutviklingen for aldersgruppen 60–70 år

I dette punkt vil vi gi en beskrivelse av inntekst- og formuesforhold for personer i alderen 60–70 år. Datamaterialet er i hovedsak hentet fra Statistisk sentralbyrås inntekts- og formuesundersøkelse. Dette er en utvalgsundersøkelse som Statistisk sentralbyrå foretar årlig. Den siste undersøkelsen som er publisert, er fra 1996. Utvalgsundersøkelser vil være beheftet med usikkerhet. Generelt blir resultatene mer usikre jo færre observasjoner de er basert på. Det viktigste datagrunnlaget for inntekts- og formuesundersøkelsene er selvangivelser for personlige skattytere.

Det vil bli presentert tall for samlet inntekt før skatt og for inntekt etter skatt. Hvilke inntektskomponenter som inngår i disse begrepene er nærmere beskrevet i boks 4.2. Analyseenheten er i hovedsak husholdninger. Husholdningene er nedenfor inndelt og klassifisert etter hovedinntektstakers inntekt og kjønn. Hovedinntektstaker i husholdningen er den personen som har høyest bruttoinntekt. Husholdninger er først og fremst valgt ut fra en antakelse om at husholdningenes totale inntektssituasjon har betydning for den enkeltes valg med hensyn til yrkesdeltaking. Samtidig er det en del problemer knyttet til å benytte husholdninger som analysebegrep, blant annet ved at husholdninger har ulik størrelse og sammensetning.

Husholdninger med hovedinntektstaker i alderen 60–70 år er en svært uensartet gruppe. De fleste over 67 år vil naturlig nok være alderspensjonister. Blant dem mellom 60 og 67 år vil det være ulike typer pensjonister (uføre, etterlatte, AFP-pensjonister mv), trygdede og lønnstakere. Kriteriet for at hovedinntektstaker i husholdningen skal være definert som yrkestilknyttet i inntekts- og formuesundersøkelsen, er at arbeidsinntekt er den største inntektskilden. Dette gjør at mange husholdninger der hovedinntektstaker er ansatt og i alderen 60–66 år, kan ha til dels betydelige inntekter fra folketrygden. Samtidig vil en del pensjonister/trygdede ha lønnsinntekt, eventuelt næringsinntekt i tillegg til pensjon.

Tabell 4.6 viser at husholdninger der hovedinntektstakeren var i aldersgruppen 60 til 70 år, hadde en sterkere vekst i både samlet inntekt (før skatt) og inntekt etter skatt i tiårsperioden 1986–1996, både i forhold til gjennomsnittshusholdningen og de fleste yngre husholdninger. Målt i faste priser økte samlet inntekt for dem mellom 60 og 70 år med 7 pst fra 1986 til 1996, mens tilsvarende vekst for alle husholdninger var på 4 pst. Økningen i inntekt etter skatt var enda høyere, med en realvekst på 9 pst fra 1986 til 1996 for gruppen mellom 60 og 70 år, mens husholdningene sett under ett hadde en tilsvarende realvekst på 3 pst i samme periode.

Selv om husholdninger i aldersgruppen 60–70 år hadde en god inntektsutvikling mellom 1986 og 1996, har de likevel en gjennomsnittlig inntekt som ligger noe lavere enn det som er gjennomsnittet for alle husholdninger. Denne forskjellen har imidlertid blitt mindre i perioden. Mens gjennomsnittlig samlet inntekt for husholdninger der hovedinntektstakeren var mellom 60 og 70 år, tilsvarte 86 pst av gjennomsnittet for alle i 1986, var tilsvarende andel økt til 89 pst ti år senere. Økningen har vært enda sterkere for inntekt etter skatt, fra 85 pst av gjennomsnittet for alle i 1986, til 90 pst ti år senere.

Den gjennomsnittlige husholdningsstørrelsen til husholdninger i gruppen mellom 60 og 70 år vil være mindre enn gjennomsnittshusholdningen. Nær halvparten (49 pst) av alle husholdninger der hovedinntektstakeren var mellom 60 og 70 år bestod i 1996 av kun to personer (par uten hjemmeboende barn), mens 44 pst var enslige. Kun 7 pst av husholdningene i denne aldersgruppen bestod altså av tre eller flere personer. Dette står i klar kontrast til gjennomsnittshusholdningen, der hele 31 pst av husholdningene bestod av tre eller flere personer. Det kan derfor være grunn til å sammenlikne inntektsnivået til husholdninger som består av like mange personer. Figur 4.21 sammenlikner gjennomsnittlig inntekt etter skatt for hhv. enslige og par i aldersgruppen 60–70 år med tilsvarende for alle husholdninger. Som det vil framgå av figuren har både enslige og par i alderen 60–70 år et inntektsnivå som befinner seg nokså nær gjennomsnittlig inntekt for disse gruppene. Utviklingen i tiårsperioden viser ellers at mens enslige mellom 60 og 70 år hadde om lag like høy inntekt etter skatt som alle enslige både i 1986 og i 1996 (hhv 100 og 98 pst), hadde parhusholdningene i alderen 60–70 år en noe bedre inntektsutvikling mellom 1986 og 1996 enn alle parhusholdninger (fra 96 pst av gjennomsnittet i 1986, til 102 pst i 1996).

Kilde: Inntekts- og formuesundersøkelsen, SSB

Inntektsnivået i aldersgruppen 60–70 år varierer med ulike kjennetegn, som for eksempel hovedinntektstakerens alder og kjønn, og husholdningstype. Dette er presentert i tabell 4.7. Husholdninger der hovedinntektstakeren er i aldersgruppen 60 til 66 år, hadde for eksempel i 1996 en samlet inntekt som var om lag 90 000 kroner høyere enn eldre husholdninger i gruppen 67–70 år. Inntektsforskjellene var også store mellom husholdninger med mannlig hovedinntektstaker (65 pst av alle husholdninger i denne aldersgruppen i 1996) og husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker.

Inntektsforskjellene mellom de ulike aldersgruppene og mellom husholdninger der hovedinntektstakeren er hhv mann og kvinne har likevel blitt noe jevnet ut mellom 1986 og 1996. Husholdninger i aldersgruppen 67–70 år hadde for eksempel en dobbelt så sterk økning i samlet inntekt fra 1986 til 1996 som det aldersgruppen 60–66 år hadde. Videre hadde husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker en realvekst på hele 30 pst mellom 1986 og 1996. Tilsvarende vekst for menn var kun 1 pst. Parhusholdningene hadde derimot en noe sterkere inntektsøkning i denne perioden enn enslige i alderen 60–70 år.

Tabell 4.8 viser utviklingen i sammensetning av samlet inntekt i perioden 1986 til 1996 for husholdninger der hovedinntektstakeren er i alderen 60 til 70 år. Hovedtendensen er at en stadig mindre del av husholdningsinntekten kommer fra yrkeslivet, mens en økende del av inntekten har kommet i form av overføringer. Tabellen viser for eksempel at den andelen som lønn utgjorde av samlet inntekt, gikk ned fra 48 pst i 1986 til 37 pst ti år senere. Også den tilsvarende andelen for næringsinntekt ble redusert i perioden, mens kapitalinntektene fikk økt betydning. Overføringsandelen har økt kraftig – særlig mellom 1988 og 1990, og var i 1996 blitt den viktigste inntektskilden til alle husholdninger i alderen 60–70 år. Som følge av at en stadig større andel av inntekten kommer i form av overføringer, og en mindre del som yrkesinntekt, har gjennomsnittsskatten gått ned i perioden. Mens utliknet skatt utgjorde 28 pst av samlet inntekt i 1988, var tilsvarende andel 24 pst i 1996.

Tabell 4.8 viser også hvilke typer av overføringer som har fått økt betydning i perioden. Pensjoner fra folketrygden er naturlig nok den viktigste overføringen, og økte sin andel av samlet inntekt mellom 1986 og 1996. Det er imidlertid tjenestepensjon som har vist den sterkeste økningen. Fra å utgjøre kun 4 pst av samlet inntekt i 1986, økte den til 13 pst av samlet inntekt i 1996 2. Andre typer overføringer (f eks arbeidsledighetstrygd, og skattefrie overføringer som f eks bostøtte og sosialhjelp) betyr derimot lite for husholdninger i aldersgruppen 60–70 år, selv om en noe større andel av samlet inntekt kom fra disse kildene i 1996, sammenliknet med 1986.

Den sterke nedgangen i yrkesinntekt for aldersgruppen 60–70 år som har funnet sted mellom 1986 og 1996, skyldes for en stor del at det blitt stadig færre personer med yrkestilknytning i slike husholdninger. Figur 4.22 illustrerer dette.

Inntektsfordeling

En vanlig tilnærming for å studere endringer i inntektsfordelingen, er å dele populasjonen inn i like store grupper, sortert etter inntekten. I figur 4.23 er derfor alle husholdninger i aldersgruppen 60–70 år inndelt i ti like store grupper (desiler), sortert etter husholdningsinntekt etter skatt. Figuren viser den gjennomsnittlige inntekten for de ulike tidelsgruppene på to ulike tidspunkt: 1986 og 1996. Det må imidlertid påpekes at det ikke er de samme personene som inngår i desilfordelingene på de ulike tidspunktene.

Figur 4.23 viser at det er relativt store inntektsforskjeller innenfor denne gruppen. Mens gjennomsnittsinntekten til de 10 pst av husholdningene med lavest inntekt kun var på 66 000 kroner i 1996, var tilsvarende inntekt for den rikeste tidelen 578 000 kroner. En forklaring på de store inntektsforskjellene er at husholdningene i denne aldersgruppen er svært ulikt sammensatt. Aldersgruppen kan for eksempel omfatte både enslige pensjonister som kun mottar folketrygdens minsteytelser (minstepensjonister) og ektepar der begge ektefeller er yrkesaktive.

Det framgår videre av figur 4.23 at inntektsforskjellene ble noe større mellom 1986 og 1996, ved at avstanden mellom topp og bunn i fordelingen ble større. Den økte ulikheten skyldes imidlertid kun endringer som har funnet sted i toppen av inntektsfordelingen. Desilgruppe 10 hadde en mye sterkere økning i gjennomsnittsinntektene fra 1986 til 1996 enn alle andre inntektsgrupper. Alle inntektsklassene – bortsett fra desil 10 – hadde derimot om lag den samme utviklingen i gjennomsnittsinntektene fra 1986 til 1996, noe som indikerer at ulikheten i den sentrale delen av fordelingen endret seg lite i perioden.

Kilde: Inntekts og formuesundersøkelsen for husholdninger

En forklaring på hvorfor gjennomsnittsinntektene til desilgruppe 10 økte så mye mer enn alle andre desilgrupper fra 1986 til 1996, er at det i perioden har kommet inn noen få husholdninger i populasjonen med svært store inntekter. Dette er i betydelig grad med på å påvirke gjennomsnittsinntektene i toppen av fordelingen. Tidligere analyser har vist at dette mest sannsynlig er husholdninger med store aksjeutbytter (se Ukens statistikk 35/97 fra SSB).

Kilde: Inntekts- og formuesundersøkelsen, SSB

4.4.4 Formuesutviklingen for aldersgruppen 60–70 år

Det er langt vanskeligere å gi et bilde av utviklingen og fordelingen av formue enn av inntekt. En viktig grunn til dette er at inntekts- og formuesundersøkelsene i stor grad er basert på opplysninger fra selvangivelsen, og at likningsverdien av en del av realkapitalen (f eks bolig, bil, hytte) ligger langt under markedsverdien. Det er også store og usystematiske forskjeller i ligningsverdi som gjør sammenlikninger av realkapital mellom ulike grupper usikre.

Også verdien av finanskapitalen (f eks bankinnskudd og verdipapirer) anslås lavt i selvangivelsen. Dette gjelder for eksempel verdien på aksjer. I tillegg skaper endringer i forbindelse med skattereformen i 1992 problemer med å sammenlikne nettoformuen over tid, blant annet ved at ordningen med skattefri finanskapital ble opphevet fra og med 1992.

Tabell 4.9 viser utviklingen i nettoformue ved likning for aldersgruppene 60–66 år og 67–70 år for årene 1986 til 1996. Som tabellen viser, er formuesnivået til disse aldersgruppene høyt i forhold til husholdninger i alt. I 1996 hadde de eldste aldersgruppene en nettoformue på henholdsvis 498 000 og 483 000 kroner. Tilsvarende gjennomsnittstall for alle hus­hold­ninger var om lag 265 000 kroner i 1996. Tabellen viser også at økningen i likningsformue for alle husholdninger der hovedinntektstakereren er mellom 60 og 70 år, har vært noe sterkere enn for gjennomsnittshusholdningen i tiårsperioden 1986–1996. Særlig sterk har økningen vært for de eldste i gruppen (67–70 år).

Fra figur 4.24 går det videre fram at relativt mange i aldersgruppen 60–70 år har høy likningsformue. Nesten hver tredje husholdning (31 pst) hadde en formue på over 500 000 kroner i 1996, mens tilsvarende andel for husholdninger flest var 15 pst.

Siden likningsformuen har økt både blant dem mellom 60 og 66 år og dem mellom 67 og 70 år, tyder ikke dette på at det foregår noe nedbygging av formue ved overgang til pensjonisttilværelsen.

Kilde: Inntekts og formuesundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

4.4.5 Inntektsutviklingen for yrkesaktive i aldersgruppen 60–66 år

I dette avsnittet presenteres tall for husholdninger i aldersgruppen 60–66 år som ifølge inntekts- og formuesundersøkelsen er klassifisert som ansatte 3. Dette vil være husholdninger som befinner seg på tampen av yrkeslivet, og der flere vil være aktuelle for førtidspensjonering. Noen vil imidlertid også være yrkestilknyttet etter fylte 67 år, men ifølge inntektsundersøkelsen ble det stadig færre av disse i tiårsperioden 1986–1996. Av alle husholdninger i aldersgruppen 60–70 år der hovedinntektstakeren var ansatt, gikk andelen for den eldste alderskategorien (67–70 år), ned fra 17 pst i 1986 til kun 7 pst i 1996. Av denne grunn avgrenses populasjonen til kun å omfatte ansatte mellom 60 og 66 år i dette avsnittet.

Husholdninger i denne gruppen hadde en noe svakere utvikling i samlet husholdningsinntekt fra 1986 til 1996, sammenliknet med alle husholdninger der hovedinntektstakeren var ansatt. Mens gjennomsnittsinntekten for alle ansatte økte med 4 pst mellom 1986 og 1996, hadde aldersgruppen 60–66 år en realinntektsnedgang på 1 pst. Mens inntektsutviklingen var om lag den samme både for husholdninger (ansatte) i aldersgruppen 60–63 år og 64–66 år, var det ulik inntektsutvikling for husholdninger med henholdsvis mannlig og kvinnelig hovedinntektstaker. Husholdninger der hovedinntektstakeren var mann hadde en realvekst i samlet inntekt på 4 pst, mens tilsvarende husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker hadde en realinntektsnedgang på 5 pst.

Den svake inntektsutviklingen til husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker kan i hovedsak forklares ut ifra demografiske forhold. Andelen enpersonhushold blant husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker, økte fra 40 pst i 1986 til 51 pst i 1996. Den registrerte nedgangen i samlet inntekt skyldes derfor at mens det i større grad var flere inntektstakere som bidro med inntekt i husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker i midten av 80-årene, var det i 1996 en overvekt av kun en inntektstaker i disse husholdningene.

Selv om utviklingen i samlet inntekt har vært noe svakere for husholdninger der hovedpersonen er mellom 60 og 66 år (ansatte), sammenliknet med gjennomsnittet for alle eldre i denne aldersgruppen (se tabell 4.7), blir dette bildet noe nyansert når vi ser på inntekt etter skatt. Som tabell 4.10 viser, hadde de fleste undergruppene av husholdninger en positiv inntektsutvikling mellom 1986 og 1996. Det er nå kun husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker som hadde en realinntektsnedgang i perioden. I tillegg har gjennomsnittlig husholdningstørrelse gått noe ned for denne gruppen. Mens husholdninger i aldersgruppen 60–66 år (ansatte) i gjennomsnitt bestod av 2,1 personer i 1986, var tilsvarende tall 1,9 i 1996. Det har altså blitt stadig færre personer å fordele husholdningsinntektene på.

Kilde: Inntekts- og formuesundersøkelsen, SSB

Tabell 4.11 viser samme tendens for ansatte mellom 60 og 66 år når en ser på inntektssammensetningen over tid, som for hele aldersgruppen 60–70 år. Lønnsandelen av samlet inntekt har også for denne gruppen blitt noe redusert mellom 1986 og 1996 – fra 81 pst av samlet inntekt i 1986 til 76 pst i 1996. Næringsinntektene betyr lite for husholdninger der hovedinntektstakeren er ansatt, og betydningen av denne inntektskilden har endret seg lite i perioden. Kapitalinntektene utgjorde 7 pst av samlet inntekt både i 1986 og i 1996. Andelen var likevel noe høyere i årene imellom, trolig som følge av bedre avkastning på bankinnskudd. Overføringer har fått økt betydning. Fra å utgjøre 10 pst av samlet inntekt i 1986 økte overføringsandelen til 16 pst av samlet inntekt ti år senere. Mens betydningen av pensjoner fra folketrygden har vært relativt stabil i perioden, har det funnet sted en økning i andelen som tjenestepensjon utgjør av samlet inntekt. Tabellen viser også – noe overraskende – at gjennomsnittsbeløpet for mottatte dagpenger er relativt høyt i denne gruppen. I 1996 var gjennomsnittsbeløpet 12 800 kroner. Dette var betydelig høyere enn gjennomsnittet for alle hushold som var 4 600 kroner i 1996. Tallmaterialet kan imidlertid ikke fortelle om dagpengene går til hovedpersonen i husholdningen, eller til andre husholdningsmedlemmer, for eksempel voksne hjemmeboende barn.

På samme måte som for alle husholdninger mellom 60 og 70 år har ansatte mellom 60 og 66 år fått redusert gjenomsnittsskatt i perioden – fra 31 pst av samlet inntekt i 1986 til 29 pst i 1996. Dette kan skyldes flere forhold, blant annet at en større del av husholdningsinntekten kommer i form av pensjonsinntekt, som blir lavere beskattet enn yrkesinntekter. I tillegg tyder nedgangen fra 1990 til 1992 på at skattereformen av 1992 kan ha slått gunstig ut for denne gruppen. Mange i denne gruppen ble trolig rammet av de høye marginalskattesatsene på nettoinntekt i 1980-årene.

Tabell 4.12 viser hvordan ulike inntektskomponenter fordeler seg mellom ulike inntektsklasser. På samme måte som for alle husholdninger i alderen 60–70 år under punkt 4.4.3, er alle husholdninger i alderen 60–66 år (ansatte) delt inn i like store grupper sortert etter inntekt etter skatt. Siden tallet på observasjoner nå vil være mindre enn for hele gruppen mellom 60 og 70 år, er inndelingen begrenset til å se på firedelsgrupper, eller såkalte kvartiler.

Tabellen viser at fordelingen av inntekt etter skatt ble noe mer ujevn også for denne gruppen i tiårsperioden 1986–1996. På samme måte som for hele aldersgruppen 60–70 år (se punkt 4.4.3) er det husholdningene i toppen av fordelingen (kvartil 4) som har hatt den beste inntektsutviklingen, og de har økt sin andel av totalinntekten på bekostning av alle andre inntektsklasser. Mens kvartil 4 disponerte 37 pst av all inntekt etter skatt som tilfalt denne aldersgruppen i 1986, var tilsvarende andel 41 pst i 1996.

Av de enkelte inntektskomponentene var det pensjoner fra folketrygden som hadde den jevneste fordelingen mellom husholdningene, mens kapitalinntektene var den inntektskilden som var mest ulikt fordelt. Utviklingen i perioden 1986 til 1996 viser ellers at de fleste inntektskategoriene har blitt noe mer ulikt fordelt. Både yrkesinntekt (dette vil hovedsakelig være lønnsinntekt for ansatte) og tjenestepensjon har blitt noe mer ujevnt fordelt ved at den firedelen med høyest inntekt etter skatt disponerte en større del av disse inntektene i 1996, sammenliknet med 1986. Utslagene er derimot større når vi ser på endringer i fordelingen av kapitalinntektene. Her har det funnet sted en betydelig konsentrasjon i toppen av inntektsfordelingen ved at kvartil 4 har økt sin relative andel av alle kapitalinntekter fra 37 pst i 1986 til hele 71 pst i 1996. Denne utviklingen gjenspeiler dermed utviklingen i befolkningen ellers, der utviklingen i fordelingen av kapitalinntektene – og særlig da aksjeutbytte – trolig er den største enkeltforklaringen på at inntektsfordelingen ble mer ulik i Norge i 1990-årene (Epland 1997, Aarbu og Thoresen 1997).

4.4.6 Inntektsutviklingen før og etter pensjonsalder

Vi har så langt sett på inntektsutviklingen til ulike aldersgrupper over tid. Ved en slik tilnærming vil det ikke være de samme personene som befinner seg i de ulike aldersgruppene på forskjellige tidspunkter. Som et alternativ til å studere inntektsutviklingen til ulike aldersgrupper kan en studere inntektsutviklingen til ett bestemt årskull over tid. I det følgende avsnittet vil en derfor se på inntekts- og formuesutviklingen til alle personer som er født i 1928, for årene 1993 til 1996. Dette vil altså være personer som var i yrkesaktiv alder i begynnelsen av perioden og som fylte 67 år i løpet av perioden (1995). Datagrunnlaget er i dette avsnittet selvangivelsesstatistikk som omfatter alle bosatte personer per 31.12. 4

Tabell 4.13 viser utviklingen i ulike poster på selvangivelsen for alle personer født i 1928. Som forventet var gjennomsnittlig bruttoinntekt noe lavere i slutten av perioden (1996) da personene hadde passert pensjonsalderen, enn i begynnelsen av perioden da de var 65 år (1993). Det er likevel ingen dramatisk inntektsreduksjon som finner sted. Målt i 1996-kroner ble bruttoinntekten kun redusert med 11 500 kroner, eller 7 pst fra 1993 til 1996. Tabellen viser videre at lønnsinntektene gradvis ble redusert mellom 1993 og 1996, mens det tilsvarende fant sted en økning i pensjoner fra folketrygden og tjenestepensjoner. I og med at gjennomsnittsbeløpene både for folketrygd og tjenestepensjon var relativt høye allerede ved 65 års alder, mens lønnsinntekten tilsvarende var relativt lav tyder dette på at mange i dette årskullet allerede hadde blitt pensjonister ved 65 års alder.

Tabellen viser videre at formuen for dette årskullet var relativt høy med en gjennomsnittlig likningsformue på 315 000 kroner i 1996. Tabellen bekrefter også utviklingen som ble beskrevet i punkt 4.4.4. Det er ingenting som tyder på at eldre personer «tærer» på formuen ved overgang til pensjoniststatus. Likningsformuen fortsatte å øke selv etter fylte 67 år, både som følge av nedbetaling av gjeld, men også som følge av en økning i bruttoformuen.

Det er imidlertid store forskjeller i gjennomsnittsinntektene til menn og kvinner i dette årskullet, noe som er illustrert i figur 4.26 og 4.27. I 1996 hadde menn født i 1928 en gjennomsnittlig bruttoinntekt på 190 000 kroner, mens kvinner i samme alderen kun hadde 107 000 kroner. Utviklingen fra 1993 til 1996 var også forskjellig for menn og kvinner. Mens menn gradvis fikk redusert sin bruttoinntekt i perioden, fant det sted en økning i kvinnenes bruttoinntekt etter fylte 67 år. Dette må ses på bakgrunn av at mange kvinner i denne generasjonen i liten grad var yrkesaktive før de ble alderspensjonister. For mange kvinner født i 1928 vil alderspensjonen trolig være den første betydelige personinntekten de mottar.

På bakgrunn av inntektsutviklingen for alle personer født i 1928 kan en derfor konkludere at det inntektsmessig ser ut til å finne sted en «myk» overgang til pensjonsalderen, der det tidligere bruttoinntektsnivået i stor grad blir opprettholdt (menn), eller sågar blir forbedret (kvinner). Det er i tillegg grunn til å tro at utviklingen i inntekt etter skatt vil være bedre enn utviklingen i bruttoinntekt i perioden, siden pensjoner blir lavere beskattet enn yrkesinntekter.

Kilde: Selvangivelsesstatistikk, SSB

Kilde: Selvangivelsesstatistikk, SSB

4.5 Noen betraktninger om de eldres helsetilstand

Dårlig helse kan ha store konsekvenser for den enkelte arbeidstaker. Foruten redusert livskvalitet generelt kan dårlig helse gjøre det vanskelig å mestre arbeidslivets krav. Spørsmålet om en kan si noe generelt om eldre arbeidstakeres helsesituasjon og hvordan denne har utviklet seg de siste ti-årene er følgelig av interesse.

Helse kan defineres negativt eller positivt. Negative helsedefinisjoner vektlegger fraværet av bestemte sykdommer, skader og funksjonshemminger. Positive helsedefinisjoner kan betrakte helse som overskudd i forhold til hverdagens krav, se vedlegg 3. Fordi helsebegrepet uansett er svært sammensatt, finnes det ingen enkel måte å måle helsetilstand på. Gjennomsnittlig levetid brukes ofte som uttrykk for en befolknings samlede helsetilstand. Det er også vanlig å måle helsetilstanden ved hyppigheten av ulike sykdommer og skader. Som oftest innhenter man opplysninger om hvor ofte bestemte helseproblemer og sykdommer forekommer i en befolkning, og ikke om de mer positive sidene ved helsebegrepet.

En må skille mellom ulike perspektiver ved måling av helseproblemer. Et hovedskille går mellom det individuelle perspektivet på den ene siden, der individene selv rapporterer om sine helseproblemer, og medisinske og samfunnsmessige perspektiver på den andre. Bildet av helsetilstanden kan bli svært forskjellig alt etter hvilket perspektiv en velger å bruke. I Sosialt Utsyn 1993 (SSB, 1993) vises det til fire såkalte «vinduer» mot helsetilstanden i en befolkning. Disse er selvrapportert helse, sykehusstatistikken, trygdestatistikken og dødsårsaksstatistikken. Et eksempel på det første er Helseundersøkelsen 1985 og 1995.

De store sykdomsgruppene som hjerte- og karsykdommer, kreft, sykdommer i åndedretts-organene, muskel- og skjelettlidelser, psykiske lidelser, hudsykdommer og skader, vil fordele seg ulikt i befolkningen alt etter hvilket «vindu» en ser gjennom. Mens hudsykdommer framstår som hyppig forekommende når en spør om hva folk lider av, spiller de en ubetydelig rolle i dødsårsakssammenheng. Videre har muskel- og skjelettlidelser liten betydning når en ser på dødsmeldinger og sykehusjournaler, mens en stor andel av befolkningen har slike plager ifølge helseundersøkelsene.

4.5.1 Nærmere om forventet levealder

Dersom vi betrakter utviklingen i dødelighet som et uttrykk for hvordan helsetilstanden endres, har nordmenn fått en stadig bedre helse gjennom de siste ti­årene. Gjennomsnittlig levetid eller forventet gjenstående levetid for en nyfødt i en gitt tidsperiode, er det gjennomsnittlige antall år et kull nyfødte barn ville leve hvis de senere dør i samsvar med dødeligheten som blir observert for hver aldersgruppe i befolkningen i denne perioden. Forventet gjenstående levetid for en nyfødt økte med vel tre år til 75,5 år for menn og med vel 2,5 år til 81 år for kvinner i perioden 1977 til 1997. Denne utviklingen kan i betydelig grad være påvirket av utviklingen i spebarnsdødeligheten. Et mer relevant mål knyttet til utvalgets arbeid vil derfor være forventet gjenstående levetid for en person med en viss alder, og hvordan denne har utviklet seg over tid. I tabell 4.14 vises beregninger på ulike tidspunkter av forventet gjenstående levetid for henholdsvis en 50-, 55- og en 60-åring, både for menn og kvinner.

Som det framgår av tabellen, har det de siste par tiårene vært en gradvis økning i forventet gjenstående levetid for både kvinner og menn på alle tre alderstrinnene. Dette kan være en indikasjon på at den generelle helsetilstanden blant eldre i befolkningen har blitt bedret, men som det ble vist ovenfor, vil viktige sider ved helsebildet ikke bli fanget opp av dødelighetsmålene.

4.5.2 Nærmere om sykelighet

Helsebegrepet er svært sammensatt. Det er derfor vanskelig å beskrive helsetilstanden på en enkel måte. Det finnes ikke noe mål som sammenfatter helsetilstanden på grunnlag av opplysninger om helse i befolkningen.

Spørsmålet om hvor syke vi er, avhenger i stor grad av hvilke kriterier som brukes for å måle helsetilstanden. Tre ulike metoder har blitt benyttet til å sammenfatte sykeligheten i befolkningen.

Det første sammenfattende sykelighetsmålet (varig sykdom) tar utgangspunkt i medisinske diagnoser. Det viser hvor stor del av befolkningen som har et diagnostisert syketilfelle. Inngående registreringer av syketilfeller og syketilfellenes art i spørreundersøkelser viser at tre av fem hadde en langvarig sykdom, virkning av skade eller funksjonshemmingi 1995. Det betyr ikke at over halvparten av befolkningen kan betraktes som syke. Bare en liten del av dem som har et syketilfelle, oppfatter sin helse som dårlig. Dessuten vurderer bare en mindre del det slik at syketilfellene i betydelig grad virker inn på deres hverdag.

Det andre sammenfattende målet (sykdom med store konsekvenser) viser hvor stor del av befolkningen som har syketilfeller som i betydelig grad virker inn på deres hverdag, for eksempel i form av smerter, eller i form av aktivitetsbegrensninger. I 1995 gjaldt dette nær én av fem, 21 pst blant kvinnene og 16 pst blant mennene.

Det tredje sammenfattende målet på sykelighet (dårlig helse) tar utgangspunkt i folks egen vurdering av sin helse. Fire av fem nordmenn sa i 1995 at helsen var god, mens 6 pst anså sin helse for å være dårlig.

Når det gjelder registrering av sykdom, viser Levekårsundersøkelsen 1995 at 55 pst av den voksne befolkningen (16 år og oppover) var plaget av langvarig sykdom, mens helseundersøkelsen samme år rapporterer om tilsvarende for 66 pst av alle voksne.

Helseundersøkelsen 1995 registrerte flere personer med ett eller flere syketilfeller enn tidligere helseundersøkelser. Det var særlig yngre (16–44 år) som i større grad rapporterte om syketilfeller, men det var en økning innenfor alle aldersgrupper i forhold til ti år tidligere. Nærmere ni av ti pensjonister, hver andre voksen og hvert tredje barn, hadde varige syketilfeller av varierende alvorlighetsgrad i 1995. Økningen i sykdomsbildet fra 1985 gjelder for en stor del sykdommer som reduserer livskvaliteten og som kan medføre plager og ulemper i levetiden, men som sjelden er livstruende. I likhet med tidligere år rapporterte kvinner oftere syketilfeller enn menn.

Levekårsundersøkelsene viser også en viss økning i andelen med langvarig sykdom, men økningen er langt svakere enn ifølge helseundersøkelsene.

Det er vanskelig å gi noen vel dokumentert oversikt over hvordan helsetilstanden i befolkningen endres. Vi lever stadig lenger og det generelle inntrykket av en 60-åring er at hun eller han er sprekere enn i tidligere tider. Samtidig kan helseundersøkelser gi inntrykk av en stadig «sykere» befolkning. Endringer i hvordan vi oppfatter sykdom, og økt oppmerksomhet om helse generelt, medvirker sannsynligvis til høyere sykelighetsrapportering i spørreundersøkelser. Sykdomsbildet er i dag videre og mer sammensatt enn tidligere, med økt oppmerksomhet på blant annet muskel- og skjelettsykdommer og astma og allergiske lidelser. Det interessante spørsmålet i denne sammenheng er hvilken betydning dette har for evnen og muligheten til å innfri arbeidslivets krav. Utvalget har verken hatt mulighet eller sett som sentralt i sitt mandat å gå videre inn i denne problemstillingen.

5 Oversikt over viktige pensjonsordninger i Norge

5.1 Utviklingen av pensjons- og trygdeordninger i Norge

I forrige århundre måtte man stort sett spare til man ble gammel, og arbeide til man ikke orket mer. Etter hvert ble det imidlertid etablert pensjonskasser. Norges Statsbaner opprettet en pensjonskasse allerede i 1884.

I 1894 fikk vi vår første trygdelov – loven om ulykkesforsikring for industriarbeidere. Loven etablerte et brudd med forsorgssystemet – en skadet arbeidstaker fikk et rettskrav på penger.

I 1917 ble det etablerte en generell pensjonsordning for embetsmenn og tjenestemenn i staten.

Aldersgrensen ble satt til 70 år. Enkelte yrkesgrupper, blant annet polititjenestemenn og militære, fikk imidlertid særaldersgrenser lavere enn 70 år. Pensjonsloven av 1917 tillot at statstjenestemenn å gå av med alderspensjon opptil ti år før aldersgrensen, dersom alder og tjenestetid til sammen var minst 80 år. I 1920 ble denne modifisert, slik at det var mulig å gå av med alderspensjon opptil fem år før aldersgrensen dersom summen av alder og tjenestetid oversteg 85 år. Denne muligheten ble strammet ytterligere inn i 1949, slik at det heretter bare var mulig å gå av med alderspensjon opptil tre år før aldersgrensen.

Først i 1936 ble det innført en alminnelig alderstrygd her i landet ved fylte 70 år. Trygden var behovsprøvet slik at den bare kom dem med relativt svak økonomi til gode. I 1957 bortfalt behovsprøvingen av alderstrygden, men samtidig ble det innført samordningsbestemmelser både for offentlige og private tjenestepensjonsordninger. Alderstrygden var av lik størrelse for alle og ble utbetalt fullt ut, mens tjenestepensjonene ble redusert.

I etterkrigstiden var det ellers en rask utvikling av pensjonsordninger i kommunal og i privat sektor både med pensjonskasser og forsikringsbaserte ordninger. De ordningene som ble etablert, tok sikte på å være både førtidspensjonsordninger før den alminnelige alderstrygden fra fylte 70 år, og supplerende pensjonsordninger etter dette. På samme måte som staten som arbeidsgiver innførte særaldersgrenser lavere enn 70 år for ansatte i enkelte yrkeskategorier, gjaldt dette også for kommunale og private arbeidsgivere.

Enkelte næringer og yrkesgrupper tok også initiativ til å få innført spesielle førtidspensjonsordninger. For sjømenn, fiskere og skogsarbeidere ble det innført lovbestemte førtidspensjonsordninger, som fortsatt er virksomme. Ordningene finansieres av næringen selv, men pensjonen er statsgarantert. Sjømenn fikk innført sin pensjonsordning i 1948, skogsarbeidere i 1951 og fiskere i 1958.

Tidlig i 1950-årene kom spørsmålet om en «tilleggspensjon» på dagsordenen. Ved tariffoppgjøret i 1958 inngikk daværende Norsk Arbeidsgiverforening og Landsorganisasjonen i Norge en prinsippavtale om en tilleggspensjonsordning. Ordningen, som fikk navnet Fellesordningen for tariffestet pensjon (FTP), ble nærmere utformet og avtalt i 1960. Ytelsene var forholdsvis beskjedne. Det er ikke innbetalt premie til ordningen etter at det ble innført et tilleggspensjonssystem i folketrygden i 1967, men ordningen betaler fremdeles ut ytelser.

Ved innføringen av folketrygden i 1967 var ca 1/3 av arbeidstakerne sikret andre pensjonsordninger i tillegg til den alminnelige alderstrygden, og innføringen av folketrygden ble et viktig skille på «pensjonsmarkedet». Ordningen med grunnpensjon skulle sikre alle en viss minsteinntekt, som raskt ble vesentlig bedret gjennom særtilleggsordningen. Tilleggspensjonssystemet skulle sikre en standardtrygghet som stod i forhold til tidligere inntekt. Man tok sikte på at yrkesaktive med en gjennomsnittsinntekt gjennom tilleggspensjonssystemet skulle sikres ca 2/3 av tidligere inntekt. På lengre sikt regnet man derfor med at behovet for supplerende pensjoner ville bli sterkt redusert. Utviklingen synes imidlertid å ha gått i en annen retning.

Folketrygdens pensjoner gir i dag for midlere inntekter et kompensasjonsnivå på vel 50 pst av inntekten før skatt. Kompensasjonsgraden er noe høyere for lavere inntekter og lavere for høyere inntekter. Etter skatt er kompensasjonsnivået ca 2/3 av tidligere inntekt.

Folketrygdens tilleggspensjon skiller ikke mellom yrkeskategorier, og er følgelig en pensjonsordning for hele den yrkesaktive befolkningen. Opptjeningen av tilleggspensjon bygger på pensjonsgivende inntekt, som kan være så vel lønnsinntekt som næringsinntekt. Fra 1992 er det dessuten mulig å tjene opp tilleggspensjon ved omsorgsarbeid.

I 1967 synes det å ha vært en alminnelig oppfatning at staten som ansvarlig for universelle sosiale trygdeordninger endelig var kommet i mål med folketrygden. Det skulle imidlertid ganske snart bli et press på ordningen for å kunne ta ut pensjon tidligere enn ved fylte 70 år, som var den opprinnelige pensjonsalderen.

Allerede i 1973 ble det gitt adgang til å ta ut fleksibel alderspensjon ved fylte 67 år, men slik at pensjonen mellom 67 og 70 år ble avkortet ved samtidig arbeidsinntekt. I forbindelse med at pensjonsalderen ble redusert til 67 år, ble det innført en ordning med ventetillegg for personer som ventet med å ta ut pensjon mellom 67 og 70 år. Denne ordningen ble avviklet i 1984 hovedsakelig fordi ordningen hadde uheldige fordelingspolitiske virkninger. Ordningen ble lite benyttet blant arbeidstakere flest, men ble først og fremst nyttet av høytlønnede og selvstendig næringsdrivende.

I dag er uførepensjon på medisinske kriterier og etterlattepensjon ved tap av forsørger de eneste mulighetene for pensjon før fylte 67 år i folketrygden. Uførepensjonen ble integrert i folketrygden i 1967. Uførepensjon, som avløste vanføreloven av 1961, hadde et såkalt ervervsmessig uførebegrep og åpnet for uførepensjonering i langt større grad enn den tidligere vanføreloven, selv om det var forholdsvis strenge krav til medisinsk lidelse. Uførepensjonsordningen i folketrygden gav for øvrig en langt bedre dekning enn den tidligere uføretrygden. Ordningen ble dermed et forholdsvis godt alternativ for personer som måtte slutte å arbeide av helsemessige årsaker. Samtidig med at pensjonsalderen ble redusert til 67 år, ble det i 1973 dessuten innført adgang til uførepensjonering etter fylte 64 år på grunn av alderssvekkelse. Denne ordningen ble imidlertid avviklet fra 1990 etter innføringen av ordningen med avtalefestet pensjon.

De medisinske kravene for rett til uførepensjon skulle i de følgende årene bli betydelig liberalisert. Problemer for eldre personer på arbeidsmarkedet medførte et stadig økende press på uførepensjonsordningen. På denne bakgrunn ble utviklingen i 1970- og 1980-årene etter hvert den at uførepensjonering i stadig større utstrekning uformelt ble brukt som førtidspensjonering, både motivert av den enkelte selv og som virkemiddel for arbeidsgivere som ledd i nedbemanning.

Det oppstod også en praksis der arbeidsgivere tilbød arbeidstakere som søkte uførepensjon, en gavepensjon i tillegg. Tilsvarende gavepensjon ble brukt i kombinasjon med dagpenger for eldre arbeidstakere som uten opphold kunne gå på dagpenger etter 64 år.

Muligheten til å kombinere gavepensjon med dagpenger eller uførepensjon ble avviklet i henholdsvis 1994 og 1997.

Ved inntektsoppgjøret i 1988 ble det etablert en ordning med såkalt avtalefestet pensjon (AFP) i privat og i offentlig sektor. I dag er om lag 60 pst av landets yrkesaktive omfattet av AFP. Ordningen gir i dag mulighet til å gå av ved fylte 62 år.

Ordningen med «Egen pensjonsforsikring etter skatteloven» (EPES) ble i 1997 erstattet av en ny ordning for individuelle pensjonsavtaler, som kan inngås enten som en pensjonsforsikringsavtale eller som en pensjonsspareavtale (IPA). Det er mulig å velge pensjonsalder ned til 64 år i det nye regelverket.

5.2 Folketrygdens pensjonssystem

5.2.1 Innledning

Folketrygden er et obligatorisk sosialforsikringssystem, og er det bærende elementet i det norske pensjonssystemet. Hovedtrekkene ble vedtatt ved lov 17. juni 1966 nr 12, som trådte i kraft 1. januar 1967. Denne loven er nå avløst av lov 28. februar 1997 nr 19 om folketrygd (folketrygdloven), som trådte i kraft 1. mai 1997. I det alt vesentlige omfatter folketrygden alle som er bosatt eller arbeider i Norge.

Folketrygdens pensjonssystem har to hovedformål:

• For det første skal det sikre alle en viss minstestandard uavhengig av tidligere inntekt før pensjonering.

• For det andre skal det sikre pensjonistene en inntektsstandard som står i et visst forhold til inntekten som yrkesaktiv.

Minstestandarden sikres gjennom minstepensjonen, som består av grunnpensjon og særtillegg. Standardsikringen sikres gjennom tilleggspensjonen, som kommer i tillegg til grunnpensjonen.

Folketrygden gir rett til alders-, etterlatte- og uførepensjon. Pensjonene fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp. Grunnbeløpet (G) reguleres årlig av Stortinget med utgangspunkt i forventet inntektsutvikling for yrkesaktive. Reguleringen skjer 1. mai hvert år. Fra 1. mai 1998 er grunnbeløpet fastsatt til 45 370 kroner.

Ved utgangen av 1997 var det om lag 919 000 pensjonister i folketrygden. Av disse var om lag 628 000 alderspensjonister, 247 000 uførepensjonister og 44 000 etterlattepensjonister.

5.2.2 Alderspensjon

Det kan tas ut alderspensjon fra folketrygden ved fylte 67 år. Det er ikke adgang til alderspensjon før dette tidspunktet. Mellom 67 og 70 år er alderspensjonen inntektsprøvet, og det er fortsatt mulig å tjene opp ytterligere pensjonsrettigheter. Ved fylte 70 år er det en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, det vil si at det ytes alderspensjon uavhengig av eventuell annen inntekt, og pensjonsopptjeningen avsluttes.

Gjennomsnittlig alderspensjon gjennom folketrygden i 1997 var på om lag 86 000 kroner. Menn mottok om lag 102 100 kroner gjennomsnittlig i alderspensjon, mens kvinner mottok om lag 74 800 kroner.

Alderspensjonen består av en grunnpensjon, en tilleggspensjon og/eller et særtillegg.

Grunnpensjon

Grunnpensjonen fastsettes uavhengig av inntekt. For å få full grunnpensjon kreves det 40 års trygdetid (som regel botid i Norge) etter fylte 16 år til og med det kalenderåret man fyller 66 år. Minstetid som gir pensjon er tre år, som da vil gi 3/40 pensjon. Som trygdetid regnes tidsrom etter 1. januar 1967 da en person fra fylte 16 år til og med det året han fyller 66 år har vært medlem i trygden. Også tidsrom mellom 1. januar 1937 og 1. januar 1967 regnes som trygdetid dersom vedkommende da ville ha fylt vilkårene for medlemskap.

Full grunnpensjon utgjør

• 100 pst av folketrygdens grunnbeløp (45 370 kroner) for enslig pensjonist

• 75 pst av grunnbeløpet (34 032 kroner) når pensjonisten lever sammen med en ektefelle som mottar pensjon fra folketrygden (eller AFP-pensjon), eller som har en årlig inntekt, inkludert kapitalinntekt, som er større enn to ganger grunnbeløpet. Likestilt med ektefelle er samboere som har felles barn eller som tidligere har vært gift med hverandre. Det samme gjelder for samboerpar som har levd sammen 12 av de siste 18 månedene.

Tilleggspensjon

Rett til tilleggspensjon har den som har hatt en årlig inntekt som overstiger det gjennomsnittlige grunnbeløpet for vedkommende år i minst tre år. Inntekt opp til 6 G er fullt pensjonsgivende. Mellom 6 G og 12  G er bare 1/3 av inntekten per år pensjonsgivende. Inntekt over 12 G er ikke pensjonsgivende. Før 1992 var all inntekt opp til 8 G pensjonsgivende, mens det ble regnet med 1/3 av inntekt mellom 8  g og 12 G.

Tilleggspensjonens størrelse er avhengig av pensjonspoeng og av antall år med opptjening av pensjonspoeng (poengår). For å få full tilleggspensjon kreves det etter hovedregelen 40 poengår. Pensjonen reduseres forholdsmessig ved færre enn 40 poengår.

Pensjonspoengene blir beregnet for hvert kalenderår ved at pensjonsgivende inntekt opp til 6 G fratrukket G divideres med G.

Boks 5.1 Eksempel på beregning av pensjonspoeng:

Pensjonsgivende inntekt er 6 ganger G

Årlig full tilleggspensjon opptjent før 1992 utgjør 45 pst av det beløpet som framkommer ved at G multipliseres med gjennomsnittet av de 20 høyeste poengtallene (sluttpoengtallet) som vedkommende har. Har vedkommende pensjonspoeng for færre enn 20 år, benyttes gjennomsnittet av samtlige poengtall. For opptjening fra og med 1992 er tilleggspensjonsprosenten 42.

Fordi opptjening i folketrygden tok til i 1967, vil full opptjeningstid først kunne oppnås i 2007 (ved opptjening i alle årene fra og med 1967 til og med 2006). Med kortere opptjeningstid enn 40 år blir tilleggspensjonen tilsvarende mindre.

Personer som var eldre enn 30 år da folketrygden trådte i kraft, har ikke mulighet til å oppnå 40 poengår. Det er derfor gitt regler om overkompensasjon for disse aldersgruppene. Etter disse reglene kan full tilleggspensjon tjenes opp på kortere tid, varierende fra 20 til 40 år avhengig av hvilket år vedkommende er født før 1937. Overkompensasjonen dekker ikke manglende opptjening mellom 67 og 70 år. For personer som er født før 1937, gjelder følgende særbestemmelser for beregning av pensjon:

• For dem som er født i et av årene 1898–1917, skal kravet om 40 poengår for rett til full tilleggspensjon erstattes med 20 poengår.

• For dem som er født i et av årene 1918–1936, skal kravet om 40 poengår for rett til full tilleggspensjon erstattes med 20 poengår pluss 1 poengår for hvert av de årene vedkommende er født senere enn 1917.

Tilleggspensjon etter disse særbestemmelsene beregnes på grunnlag av opptil 4 pensjonspoeng for det enkelte år. Tilleggspensjon for den delen av poengtallet som overstiger 4, beregnes etter de vanlige bestemmelsene.

Særtillegg

Det gis et særtillegg til dem som ikke har opptjent tilleggspensjon i folketrygden, eller som har så lav tilleggspensjon at særtillegget er større enn tilleggspensjonen. Det ytes fullt særtillegg til den som har minst 40 års trygdetid. Særtillegget blir redusert krone for krone i den utstrekning pensjonisten mottar tilleggspensjon fra folketrygden.

Særtillegget fastsettes av Stortinget og utgjør en viss prosent av grunnbeløpet. Det fastsettes en ordinær sats og en minstesats. Det ytes ordinær sats til pensjonist som er ugift eller har ektefelle som ikke oppebærer pensjon. Fra 1. mai 1998 er ordinær sats fastsatt til 79,33 pst av grunnbeløpet, det vil si 35 988 kroner. For pensjonist som forsørger en ektefelle over 60 år, utgjør særtillegget to ganger ordinær sats. Videre ytes det et særtillegg etter minstesats til en pensjonist som er gift med en pensjonist som mottar tilleggspensjon som er høyere enn særtillegget etter ordinær sats. Minstesatsen er fra 1. mai 1998 fastsatt til 74 pst av grunnbeløpet, det vil si 33 576 kroner. Samlet tilleggspensjon og særtillegg skal likevel ikke utgjøre mindre enn to ganger særtillegget etter ordinær sats, det vil si 158,66 pst av grunnbeløpet (71 976 kroner). De samme reglene gjelder for samboere som tidligere har vært gift med hverandre eller har felles barn.

Folketrygdens minstepensjon for en enslig pensjonist er summen av grunnbeløpet og særtillegget etter ordinær sats, det vil si 81 360 kroner per år. For et ektepar utgjør minstepensjonen 150 pst av grunnbeløpet tillagt to ganger særtillegget etter ordinær sats, det vil si til sammen 140 040 kroner per år. Minstepensjonist som er gift med en tilleggspensjonist, får en pensjon på 67 708 kroner. Etter at særtillegget økte fra 1. mai 1998, har antallet minstepensjonister økt fra 289 000 personer til om lag 339 000 personer.

Kompensasjonsnivået i folketrygden

I figur 5.1 illustreres folketrygdens kompensasjonsnivå før skatt for en enslig og en gift pensjonist. Det er forutsatt at det tas ut pensjon 1. januar 1999, at vedkommende har hatt pensjonsgivende inntekt i alle årene etter 1967, og at vedkommende har hatt en jevn inntekt i de 20 beste årene. Dersom pensjonisten ikke har hatt pensjonsgivende inntekt i alle årene etter 1967, vil kompensasjonsnivået bli noe lavere enn det figuren viser. Når folketrygden er fullt utbygget i 2007, og det er det mulig å ha 40 års opptjening, vil imidlertid kompensasjonsnivået bli noe høyere enn det som er illustrert.

Beregningene av kompensasjonsnivået i folketrygden viser relativt høye verdier for lave lønnsinntekter, for så å falle gradvis for høyere inntekter. Dette har sammenheng med at folketrygden både skal sørge for et akseptabelt minsteinntektsnivå (minstepensjon) uansett tidligere inntekt, og at den skal gi høyere pensjon i form av tilleggspensjoner til dem som har opptjent pensjonsrettigheter utover minstesikringsnivået. For personer som har hatt svært lave lønnsinntekter, vil folketrygdens oppgave om å gi alle en minstesikring føre til høye kompensasjonsgrader.

Folketrygdpensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For det første kommer dette av at de betaler lav trygdeavgift, og at de får særfradrag for alder og uførhet. Særfradraget er noe forskjellig for alderspensjonister og uførepensjonister. Dessuten kan folketrygdpensjonister skattlegges etter den såkalte skattereduksjonsregelen. For en nærmere beskrivelse av skattereglene for pensjonister vises det til avsnitt 5.9.

I figur 5.2 illustreres kompensasjonsnivået etter skatt for en enslig og en gift alderspensjonist i folketrygden. De samme forutsetninger som i figur 5.1 er lagt til grunn.

På samme måte som kompensasjonsnivået før skatt viser beregningene relativt høye verdier for lave lønnsinntekter, for så å falle gradvis for høyere inntekter. Beregningene viser også at kompensasjonsnivået for enslige etter skatt er over 60 pst opp til en tidligere inntekt på rundt 6 G.

Inntektsprøving av alderspensjon

Mellom 67 og 70 år skal pensjonen inntektsprøves. Det innebærer at det er en betinget rett til alderspensjon mellom 67 og 70 år. Etter fylte 70 år ytes det full alderspensjon uansett pensjonsgivende inntekt ved siden av.

Alderspensjon mellom 67 og 70 år ytes uavkortet ved pensjonsgivende inntekt mindre enn grunnbeløpet. Pensjonen reduseres med 40 pst av inntekt over dette fribeløpet. Det er ingen øvre begrensning på summen av pensjon og arbeidsinntekt. Se nærmere boks 5.4 Eksempel på inntektsprøving av alderspensjon.

For alderspensjonister som fram til fylte 67 år mottok avtalefestet pensjon, skal pensjonen mellom 67 og 70 år reduseres med 50 pst av inntekt over grunnbeløpet. Summen av pensjon og arbeidsinntekt skal da ikke utgjøre mer enn 100 pst av tidligere inntekt. Se nærmere om dette under avsnitt 5.6.

5.2.3 Uførepensjon

Uførepensjon skal sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Med inntektsevne menes evnen til å skaffe seg arbeidsinntekt (pensjonsgivende inntekt). For hjemmeværende skal uførepensjon kompensere for tapt arbeidsevne i hjemmet.

Det er tre hovedvilkår som alle må være oppfylt for at det skal foreligge rett til uførepensjon.

• Inntektsevnen må være varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Det er også et krav om at sykdommen, skaden eller lytet utgjør hovedårsaken til at inntektsevnen er nedsatt.

• Inntektsevnen må dessuten være varig nedsatt med minst 50 pst.

• Man må ha gjennomgått hensiktsmessig medisinsk behandling eller attføring for å bedre inntektsevnen.

Dersom hele inntektsevnen eller arbeidsevnen er tapt, ytes det hel uførepensjon. Er en del av inntektsevnen eller arbeidsevnen tapt, ytes det gradert pensjon – 50, 60, 70, 80 eller 90 pst av hel uførepensjon – som svarer til den delen av inntektsevnen eller arbeidsevnen som er tapt.

Uførepensjonen består av de samme pensjonskomponentene som alderspensjonen, det vil si grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg.

Ved beregning av pensjonen regnes det med framtidige pensjonspoeng fra og med det året inntektsevnen eller arbeidsevnen ble nedsatt til og med det året pensjonisten fyller 66 år. På tilsvarende måte blir det tatt hensyn til framtidig trygdetid fra og med uføretidspunktet fram til det foreligger rett til alderspensjon. Framtidig trygdetid og framtidige pensjonspoeng blir godskrevet pensjonisten for hvert år han mottar uførepensjon. Dette innebærer at trygdetid, poengår og poengtall vil bli medregnet når man får alderspensjon, slik at pensjonen ikke går ned ved overgang til alderspensjon. Dersom uførepensjonen er gradert, godskrives en tilsvarende del av de framtidige poengtallene.

De framtidige pensjonspoengene fastsettes til det gunstigste av

• gjennomsnittet av pensjonspoengene i de tre siste årene

• gjennomsnittet av pensjonspoengene vedkommende har for halvparten av alle poengårene.

Årene med de høyeste poengtallene legges til grunn.

Dersom pensjonisten har pensjonsgivende inntekt mens han mottar uførepensjon, gjelder det særlige regler for beregning av poengtallene. Når vedkommende blir alderspensjonist, vil disse poengtallene – med visse begrensninger – legges til de godskrevne framtidige pensjonspoengtallene for de enkelte årene.

Når det er gått ett år siden uførepensjonen ble innvilget eller endret, kan en person ha en årlig pensjonsgivende inntekt på opp til grunnbeløpet, uten at uføregraden skal revurderes. En person med gradert pensjon kan ha en pensjonsgivende inntekt på opp til grunnbeløpet, i tillegg til den inntekten som ble forutsatt ut fra restinntektsevnen. Dersom den faktiske inntekten overstiger summen av den inntekten som ble forutsatt ut fra restinntektsevnen og grunnbeløpet, skal uføregraden revurderes.

5.2.4 Etterlattepensjon

Gjenlevende ektefelle som er yngre enn 67 år, har rett til etterlattepensjon hvis avdøde i de siste tre årene fram til dødsfallet var medlem i trygden. Det samme gjelder dersom avdøde mottok pensjon fra folketrygden de tre siste årene før dødsfallet. Grunnpensjonen fastsettes på grunnlag av avdødes trygdetid. Trygdetiden fastsettes som om den avdøde på dødsfalltidspunktet hadde fått rett til uførepensjon eller alderspensjon, det vil si den trygdetiden som avdøde ville hatt ved fylte 67 år. Tilleggspensjonen svarer til 55 pst av den tilleggspensjonen som den avdøde mottok eller ville fått som uførepensjonist regnet etter hel uførhet, eller som alderspensjonist. Dersom den avdøde ikke hadde tjent opp noen tilleggspensjon, eller den opptjente tilleggspensjonen er liten, gis det særtillegg etter de bestemmelsene som gjelder for en alderspensjonist. Etterlattepensjonen er inntektsprøvet. All inntekt over ½ G medfører avkorting på 40 pst.

5.2.5 Forsørgingstillegg

En person som mottar uførepensjon eller alderspensjon, og som forsørger en ektefelle, kan ha rett til ektefelletillegg. Fullt ektefelletillegg svarer til 50 pst av grunnbeløpet og gis etter 40 års trygdetid. Ved kortere trygdetid blir tillegget redusert i forhold til trygdetiden.

En person som mottar uførepensjon eller alderspensjon, og som forsørger barn som er yngre enn 18 år, kan ha rett til barnetillegg. Fullt barnetillegg svarer til 25 pst av grunnbeløpet for hvert barn pensjonisten forsørger. Fra 1. mai 1998 økte barnetillegget til 30 pst av grunnbeløpet. Fullt barnetillegg gis etter 40 års trygdetid. Ved kortere trygdetid blir tillegget redusert i forhold til trygdetiden.

Både ektefelletillegget og barnetillegget prøves mot pensjonistens inntekt, slik at tilleggene reduseres eller faller bort hvis inntekten er over et visst fribeløp. Barnetillegget prøves også mot den andre av foreldrenes inntekt dersom barnet bor sammen med begge foreldrene.

5.2.6 Finansiering

Folketrygden finansieres ved trygdeavgift (medlemsavgift), ved arbeidsgiveravgift og ved tilskudd fra staten. Avgiftssatsene og tilskuddet fra staten fastsettes av Stortinget. Trygdeavgiften beregnes i prosent av personinntekt fastsatt i medhold av skatteloven, det vil si på grunnlag av vedkommendes pensjonsgivende inntekt. Arbeidsgiveravgiften fastsettes i prosent av utbetalt lønn. Avgiften er differensiert i forhold til hvor i landet arbeidstakeren bor. Det er fem regionale soner basert på geografiske og økonomiske forhold.

5.3 Offentlige tjenestepensjonsordninger

5.3.1 Statens pensjonskasse

Bestemmelser om Statens pensjonskasse finnes i lov 28. juli 1949 nr 26 om Statens pensjonskasse. Pensjonsordningen administreres av pensjonskassen, som tilstår, beregner og samordner pensjonen. Det er imidlertid trygdeetaten som er utbetalingsinstans.

Statens pensjonskasse omfatter arbeidstakere som er ansatt i statens tjeneste og arbeider minst 14 timer per uke, eller som får utbetalt minst halvparten av lønnen for en heltidsstilling. En rekke stillinger utenfor statstjenesten er innlemmet i pensjonskassen etter særskilte vedtak av Stortinget. Dette gjelder blant annet lærere i de fleste skoleslag og stillinger i en rekke humanitære organisasjoner og virksomheter som er drevet eller støttet av staten.

Det er om lag 270 000 medlemmer i Statens pensjonskasse. I tillegg har rundt 215 000 rett til oppsatt pensjon, det vil si personer som har opparbeidet rett til pensjon, men som ikke lenger er medlem av Statens pensjonskasse. Det er 165 000 pensjonister totalt i pensjonskassen, hvorav 83 300 er alderspensjonister.

Fra 1. mai 1986 er pensjonene regulert i takt med endringene i folketrygdens grunnbeløp.

Aldersgrenser/pensjonsalder

Den alminnelige aldersgrensen i staten er 70 år. Ved nådd aldersgrense plikter medlemmet å slutte i stillingen. Man kan imidlertid fratre med alderspensjon opptil tre år før aldersgrensen, såfremt summen av tjenestetiden og alder er minst 85 år eller at en har fylt 67 år.

I henhold til lov 21. desember 1956 nr 1 om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m fl kan det fastsettes lavere aldersgrense hvor:

• Tjenesten medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning på tjenestemennene slik at de normalt ikke makter å skjøtte arbeidet forsvarlig til fylte 70 år

• Tjenesten stiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper, som normalt blir sterkere svekket før fylte 70 år enn det en forsvarlig utføring av tjenesten tilsier.

De lavere aldersgrenser kan være 65, 63 og 60 år.

Det er fastsatt lavere aldersgrense for blant annet følgende yrker:

Om lag 30 pst av medlemmene i Statens pensjonskasse, det vil si ca 81 000 arbeidstakere, er i dag i stilling med aldersgrense lavere enn 70 år. Den såkalte 85-årsregelen innebærer at for eksempel polititjenestemenn som har en aldersgrense på 60 år, kan velge å pensjonere seg ved fylte 57 år såfremt han eller hun har minst 28 års tjenestetid.

I statlig sektor er det etablert en ordning med avtalefestet pensjon med mulighet til å gå av med pensjon fra fylte 62 år, se nærmere pkt 5.6.2.

Pensjonsberegning

Pensjonsgrunnlaget er med visse modifikasjoner den faste arbeidsinntekten som vedkommende har når han eller hun fratrer den stillingen som gir rett til medlemskap i Statens pensjonskasse. Overtidsgodtgjørelse og enkelte variable lønnstillegg er ikke pensjonsgivende, slik som det er i folketrygden. Inntekt opptil åtte ganger grunnbeløpet i folketrygden er pensjonsgivende fullt ut, mens inntekt mellom åtte og tolv ganger grunnbeløpet er pensjonsgivende med en tredel. Inntekt over tolv ganger grunnbeløpet er ikke pensjonsgivende.

Full pensjon gis etter 30 års tjenestetid. Ved kortere tjenestetid reduseres pensjonen forholdsmessig. Den som slutter med mindre enn tre års tjenestetid, har ikke rett til pensjon.

Alderspensjonen beregnes på basis av medlemmets pensjonsgrunnlag og opptjeningstid. Full alderspensjon er 66 pst av pensjonsgrunnlaget.

Kompensasjonsnivået i Statens pensjonskasse

I 1997 var gjennomsnittlig alderspensjon 119 905 kroner for alle, 143 181 kroner for menn og 84 058 kroner for kvinner.

Figur 5.3 illustrerer at kompensasjonsnivået i Statens pensjonskasse før skatt er det samme (66 pst) på alle inntektsnivåer opp til en sluttlønn på 8 G. Kompensasjonsnivået er imidlertid synkende for inntekter over 8 G. Dette skyldes at bare 1/3 av inntekter mellom 8 G og 12 G er pensjonsgivende. Et forhold det ikke er tatt hensyn til i figuren er, som det framgår i avsnittet om samordning, at enslige tjenestepensjonister som samtidig mottar folketrygdpensjon har et samordningsfritt beløp på ¼ G som kommer i tillegg til tjenestepensjonen.

Tjenestepensjon fra Statens pensjonskasse og andre tjenestepensjonsordninger blir skattlagt etter andre regler enn folketrygdens pensjonsytelser. Når det kun ytes tjenestepensjon, for eksempel i forbindelse med en særaldersgrense, betales det lav trygdeavgift for pensjonsinntekten. Ellers skattlegges tjenestepensjonen som ordinær lønnsinntekt. Personer som bare mottar tjenestepensjon og som ikke har folketrygdpensjon ved siden av, har ikke krav på særfradrag og kan heller ikke skattlegges etter den såkalte skattereduksjonsregelen. Se nærmere om skattemessig behandling av pensjonister i avsnitt 5.9.

Figur 5.4 viser at kompensasjonsnivået i Statens pensjonskasse etter skatt ligger over 70 pst av tidligere inntekt opp til et inntektsnivå på 10 G. Et annet moment som det ikke er tatt hensyn til i figuren er at dersom det samtidig ytes folketrygdpensjon, har pensjonisten krav på særfradrag. Årsaken til at kompensasjonsnivået etter skatt er stigende fra om lag 5 G og opp til rundt 8  G skyldes at lønnsinntekt på dette nivået har en høyere marginalsskatt i forhold til motsvarende pensjonsinntekt.

Oppsatt pensjon

Når et medlem i Statens pensjonskasse med minst tre års tjenestetid slutter, uten straks å få rett til pensjon, får medlemmet rett til en oppsatt (utsatt) pensjon. Den oppsatte pensjonen regnes ut fra pensjonsgrunnlaget og tjenestetiden da medlemmet fratrådte stillingen. Hvis vedkommende ble medlem før 1. januar 1967, er full pensjonsgivende tjenestetid 30 år. Hvis vedkommende ble medlem senere, er full pensjonsgivende tjenestetid den tjenestetiden vedkommende kunne oppnådd ved å fortsette i tjenesten fram til aldersgrensen. Full tjenestetid skal likevel ikke settes høyere enn 40 år og ikke lavere enn 30 år. Dersom en arbeidstaker ble medlem av Statens pensjonskasse 35 år gammel har han eller hun mulighet for å tjenestegjøre i 35 år til i en stilling med 70 års aldersgrense. Hvis vedkommende slutter etter 5 års tjeneste, blir den oppsatte pensjonen 5/35 av full pensjon

Hvis vedkommende tar ut AFP eller alderspensjon fra folketrygden vil opptjeningstiden bli beregnet ut fra det tidspunktet det tas ut slik pensjon i stedet for stillingens aldersgrense. Dette innebærer at en person som er 32 år når han blir medlem av pensjonsordningen likevel vil ha rett til en full pensjon (30/30) dersom han går av med AFP 62 år gammel. Dersom vedkommende hadde sluttet i stillingen og ikke tatt ut AFP, ville den oppsatte pensjonen være 30/38 av full pensjon.

Samordning

Pensjonene fra Statens pensjonskasse er såkalt bruttopensjon, som skal samordnes med folketrygden ved at det gjøres fradrag i tjenestepensjonen med et beløp som vanligvis tilsvarer folketrygdens tilleggspensjon og ¾ G. Dette innebærer at enslige ved full opptjening er sikret et pensjonsnivå på 66 pst av pensjonsgrunnlaget samt ¼ G. Den som er gift med en pensjonist eller selvforsørget ektefelle, er sikret 66 pst av pensjonsgrunnlaget.

Dersom tilleggspensjonen i folketrygden gir en høyere pensjonsgivende inntekt enn det pensjonsgrunnlaget i Pensjonskassen tilsier, holdes denne differansen utenom samordningen. Om lag 70 pst av pensjonistene i Statens pensjonskasse får i dag en høyere samlet pensjon enn det Pensjonskassen sikrer ved sin bruttogaranti på 66 pst og ¼ G for enslige.

Etter samordning var gjennomsnittlig netto pensjonsytelse i 1997 på 54 285 kroner for alle, 67 334 kroner for menn og 34 189 kroner for kvinner.

Forholdet til arbeidsinntekt

Arbeidstakeren kan ikke fortsette i sin vanlige stilling etter uttak av pensjon, og kan heller ikke ta seg annet arbeid som medfører medlemskap i en offentlig pensjonskasse uten at pensjonen reduseres. Arbeidstaker som slutter delvis i stillingen etter nådd pensjonsalder, får pensjon regnet etter den delen av lønnen som ikke lenger oppebæres.

Annen pensjonsgivende inntekt i private arbeidsforhold, eller inntekt av ekstraarbeid eller lignende fra det offentlige, har ingen betydning for pensjonen fra den offentlige pensjonskassen.

Før 1997 kunne alderspensjonistene i Pensjonskassen vente med å ta ut pensjon fra folketrygden fram til fylte 70 år. På grunn av reglene i folketrygden om lav grunnpensjon for samboere og ektepar, kunne det innebære en økonomisk fordel å vente med å ta ut folketrygdpensjon. Fra 1997 må imidlertid alderspensjonistene i Pensjonskassen ta ut folketrygdpensjon fra fylte 67 år.

Dersom eventuell arbeidsinntekt medfører redusert pensjon fra folketrygden, fører dette til redusert samordningsfradrag og dermed høyere pensjon fra Pensjonskassen. Pensjonskassen kompenserer således for redusert folketrygd på grunn av arbeidsinntekt.

Forsørgingstillegg

Dersom alderspensjonisten forsørger barn under 18 år, får han eller hun et barnetillegg. Barnetillegget utgjør 10 pst av alderspensjonen for hvert barn vedkommende forsørger. Summen av alderspensjonen og barnetillegget må likevel ikke utgjøre mer enn 90 pst av pensjonsgrunnlaget. Hvis alderspensjonen gis for mindre enn full tjenestetid, blir barnetillegget redusert tilsvarende.

Invalidepensjon

Invalidepensjon gis til en arbeidstaker som helt eller delvis må fratre sin stilling på grunn av sykdom eller skade som oppstod mens han eller hun var medlem i Pensjonskassen. Den som slutter i arbeid etter fylte 64 år på grunn av alderdomssvekkelse, kan få invalidepensjon når tjenesten før fratredelsen har vart sammenhengende i minst fem år. Invalidepensjonen følger uføregraden i folketrygden når ikke særlige forhold som er knyttet til arbeidsforholdet, tilsier avvik. Pensjonsloven har ingen minste uføregrad slik folketrygdloven har.

I motsetning til i folketrygden, der uførepensjonen bli erstattet av alderspensjon når pensjonisten fyller 67 år, blir invalidepensjonen fra Statens pensjonskasse normalt erstattet av alderspensjon først når medlemmet fyller 70 år. Dette har betydning for dem som ikke har full opptjening.

Etterlattepensjon

Når et medlem i Statens pensjonskasse dør, har ektefellen rett til enke- eller enkemannspensjon. Enke- og enkemannspensjonen utgjør 60 pst av den alderspensjonen den avdøde mottok eller ville fått ved å fortsette i stillingen fram til aldersgrensen. Pensjonen er i utgangspunktet ervervsprøvd på samme måte som etterlattepensjonen i folketrygden. Hvis den avdøde ble medlem i pensjonskassen før 1. oktober 1976, gis det imidlertid enkepensjon uten ervervsprøving.

Pensjonsregulering

Pensjonene reguleres i takt med endringene i grunnbeløpet for folketrygden.

Finansiering

Medlemmer i Pensjonskassen betaler 2 pst av lønnen i pensjonsinnskudd. Arbeidsgiverandel betales bare av virksomheter som har egne inntekter. Etater som nettobudsjetteres, betaler ikke arbeidsgiverandel direkte. De fleste humanitære organisasjoner som er medlemmer i Statens pensjonskasse, betaler verken medlemsinnskudd eller arbeidsgiverandel. Det samme gjelder for grunnskolen. Den delen av de årlige utbetalingene som ikke dekkes av innskuddene, dekkes ved løpende bevilgninger over statsbudsjettet.

5.3.2 Kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger

Sosial- og helsedepartementet har med hjemmel kommuneloven fastsatt forskrift om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte og forskrift om pensjonsordninger for folkevalgte i kommune eller fylkeskommune. Hovedinnholdet i disse forskriftene er at pensjonsytelsene i de kommunale og fylkeskommunale ordningene både for ansatte og folkevalgte ikke skal være større enn de pensjonene som Statens pensjonskasse gir, og at aldersgrensene ikke må være lavere enn aldersgrensene for tilsvarende stillinger i staten. Dessuten er det slik at alle ansatte og eventuelt alle folkevalgte med verv av en viss størrelse i kommunen eller fylkeskommunen må være med i pensjonsordningen. Innenfor disse rammene er det opp til kommunen og fylkeskommunen og organisasjonene å avtale de nærmere vilkårene.

En kommune eller en fylkeskommune kan organisere sin pensjonsordning på tre måter. Den kan opprette en egen pensjonskasse, den kan tegne en kollektiv pensjonsforsikring i et privat livsforsikringsselskap, eller den kan slutte seg til kommunesektorens eget forsikringsselskap, Kommunal Landspensjonskasse (KLP).

Om lag to tredeler av de kommunale arbeidstakerne er dekket av KLPs pensjonsforsikring. Over 90 pst av kommuner og fylkeskommuner har sin pensjonsforsikring i KLP.

Den viktigste pensjonsordningen i KLP er Felles kommunal pensjonsordning. For sykehusansatte leger er det etablert særskilte pensjonsordninger i KLP. Disse ordningene reguleres gjennom tariffavtale.

Noen større kommuner og fylkeskommuner har egne pensjonskasser. Dette gjelder blant andre Oslo kommune, Bergen kommune, Trondheim kommune og Drammen kommune.

Noen få kommuner og fylkeskommuner har sine medlemmer pensjonsforsikret i private forsikringsselskaper. Dette gjelder blant annet Asker, Bærum og Tromsø kommune.

Aldersgrensene i kommunal sektor følger aldergrensene i staten. Det vil si at den alminnelige aldersgrensen er 70 år, og at visse yrkesgrupper har særaldersgrenser. På samme måte som i staten kan man fratre med alderspensjon opptil tre år før aldersgrensen, såfremt summen av tjenestetiden og alder er minst 85 år eller at en har fylt 67 år. I kommunal sektor har rundt 40 pst av arbeidstakerne aldersgrense på 65 år eller lavere. Videre kan det tas ut alderspensjon tre år før aldersgrensen hvis summen av medlemmets alder og medlemstid i pensjonsordningen er 85 år eller mer. I kommunal sektor er det også etablert en ordning med avtalefestet pensjon med mulighet til å gå av med pensjon fra fylte 62 år, se nærmere punkt 5.6.2.

Ellers er regelverket i de kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene i all hovedsak likt reglene i Statens pensjonskasse. Ytelsene fra de fylkeskommunale og kommunale ordningene samordnes også med folketrygdens ytelser på tilsvarende måte som ytelsene fra Statens pensjonskassen.

Ytelsene fra Felles kommunal pensjonsordning reguleres på samme måte som i Statens pensjonskasse. Det vil si i takt med grunnbeløpet i folketrygden.

Finansieringen av de kommunale ordningene er i motsetning til Statens pensjonskasse basert på et forsikringsteknisk system med forhåndsinnbetaling av premie. Premien skal i prinsippet sikre forhåndsdekning av opptjente pensjonsrettigheter. Det fastsettes en gjennomsnittspremie for alle som er med i ordningen. Premien utlignes i prosent av pensjonsgrunnlaget (lønn ved fratredelse) etter forsikringstekniske gjennomsnittsberegninger, med sikte på å gi en fondsøkning som svarer til økningen av de ansattes pensjonsrettigheter i løpet av året.

Ved utgangen av 1997 var det totalt 94 391 pensjonister i Felles kommunal pensjonsordning. Av dette utgjorde om lag 47 150 alderspensjonister. Før samordning var den gjennomsnittlige alderspensjonen på 106 597 kroner for menn, 58 349 kroner for kvinner. For alle alderspensjonister (menn og kvinner) var den gjennomsnittlige alderspensjonen på 70 413 kroner. Etter samordning var de gjennomsnittlige ytelsene på 33 704 kroner for menn, 21 149 kroner for kvinner. Den gjennomsnittlige netto alderspensjonen for alle (menn og kvinner) var i 1997 på 24 256 kroner.

5.3.3 Pensjonsordningen for sykepleiere

Bestemmelser om Pensjonsordningen for sykepleiere finnes i lov 22. juni 1962 nr 12 om pensjonsordning for sykepleiere. Ordningen administreres av Kommunal Landspensjonskasse, og ledes av et styre med representanter for tariffpartene.

Pensjonsordningen for sykepleiere omfatter offentlig godkjente sykepleiere som er tilsatt i stilling ved kommunale, fylkeskommunale eller private helseinstitusjoner.

Aldersgrensen er 70 år for overordnede sykepleiere og 65 år for underordnede sykepleiere. Medlemmene har rett til alderspensjon tre år før aldersgrensen såframt summen av medlemmets tjenestetid og alder er minst 85 år eller medlemmet ved fratreden har fylt 67 år. Rett til alderspensjon har også sykepleier som fratrer etter fylte 65 år, når dette er bestemt i tariffavtale. Rett til alderspensjon fra fylte 65 år har også sykepleier som har fratrådt, eller kunne ha fratrådt med avtalefestet pensjon fra arbeidsgiver.

Pensjonsordningen gir ytelser etter bestemmelser som i hovedsak svarer til reglene i Statens pensjonskasse.

Pensjonene reguleres i samsvar med endringene i grunnbeløpet i folketrygden.

Pensjonsordningen er forsikringsmessig bygd opp, og finansieres ved innskudd fra sykepleierne og arbeidsgiverne. Sykepleierne betaler et medlemsinnskudd på to pst av lønnen, mens arbeidsgiverne betaler et tilskudd som beregnes som en fast prosent av sykepleiernes lønn. Prosentsatsen fastsettes slik at arbeidsgivernes tilskudd, sammen med medlemmenes innskudd, skal være tilstrekkelig til å dekke de samlede opparbeidede pensjonsrettighetene.

Ved utgangen av 1997 var det totalt 10 201 pensjonister i sykepleierpensjonsordningen. Av dette utgjorde 6 112 alderspensjonister. Den gjennomsnittlige alderspensjonen i 1997 var før samordning på 91 001 kroner. For menn var gjennomsnittsytelsen på 144 832 kroner og for kvinner på 90 005 kroner. Etter samordning utgjorde ytelsene 50 660 kroner og 34 645 kroner for henholdsvis menn og kvinner.

5.3.4 Pensjonsordningen for apoteketaten

Bestemmelser om Pensjonsordningen for apoteketaten finnes i lov 26. juni 1953 nr 11 om pensjonsordning for apoteketaten. Ordningen administreres av Statens pensjonskasse, og ledes av et styre der tariffpartene i etaten er representert.

Ordningen omfatter apotekere og deres arbeidstakere. Aldersgrensen er 70 år for apotekere og provisorer. For andre medlemmer av pensjonsordningen er aldersgrensen 68 år. Medlemmene har rett til alderspensjon tre år før aldersgrensen såframt summen av medlemmets tjenestetid og alder er minst 85 år eller medlemmet ved fratreden har fylt 67 år. Etter lov 1. juli 1994 nr 49 om avtalefestet pensjon for arbeidstakere med rett til medlemskap i Pensjonsordningen for apoteketaten har arbeidstakere i apoteketaten en tilsvarende avtalefestet pensjonsordning som gjelder for ansatte i staten. Se nærmere om AFP nedenfor i punkt 5.6.2.

Pensjonsordningen gir ytelser som på de fleste punkter svarer til bestemmelsene i Statens pensjonskasse.

Ved utgangen av 1997 var det 1 893 pensjonister totalt i ordningen, hvorav 1 114 var alderspensjonister. Før samordning var ytelsene beregnet til 96 503 kroner i gjennomsnitt for alle, 185 676 kroner for menn og 78 819 kroner for kvinner. Etter samordning var ytelsene på henholdsvis 35 794 kroner, 52 121 kroner og 32 556 kroner.

Pensjonene reguleres i samsvar med pensjonsgrunnlaget for yrkesaktive medlemmer.

Pensjonsordningen er forsikringsmessig bygd opp, og finansieres ved premie fra medlemmene og arbeidsgiverne. Medlemmene betaler et årlig pensjonsinnskudd som for tiden utgjør 2 pst av lønnen. Den samlede premien fastsettes slik at den opparbeidede fondskapitalen er tilstrekkelig til å dekke de opptjente pensjonsrettighetene.

5.3.5 Pensjonsordningen for stortingsrepresentanter

Bestemmelser om Pensjonsordningen for stortingsrepresentanter finnes i lov 12. juni 1981 nr 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter. Ordningen omfatter stortingsrepresentanter og deres etterlatte. Som stortingsrepresentant regnes også vararepresentanter for den tiden de møter i Stortinget.

Den alminnelige aldersgrensen er 65 år. Et medlem kan få alderspensjon opptil tre år før aldersgrensen hvis summen av medlemmets alder og medlemstid i pensjonsordningen er 75 år eller mer. Lavest mulige pensjonsalder for en stortingsrepresentant er følgelig 62 år.

Full alderspensjon gis etter 12 år på Stortinget og utgjør 66 pst av den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentantene. For den som har kortere funksjonstid, blir alderspensjonen tilsvarende lavere. Videre er det bestemt at det ikke gis alderspensjon hvis vedkommende har deltatt i mindre enn tre ordentlige storting. Ytelsene samordnes med andre pensjons- og trygdeytelser.

I tillegg kan det ytes uførepensjon og etterlattepensjon. Dersom pensjonisten forsørger barn under 18 år, økes pensjonen med 10 pst for hvert barn. For øvrig gis pensjonene etter tilsvarende regler som i Statens pensjonskasse.

Ved utgangen av 1997 var det 195 alderspensjonister av totalt 301 pensjonister i ordningen. Gjennomsnittlig bruttopensjon var 203 066 kroner for alle, 204 755 kroner for menn og 196 308 kroner for kvinner. Etter samordning var ytelsene gjennomsnittlig 48 650 kroner for alle, 49 459 kroner for menn og 45 414 kroner for kvinner.

Alderspensjon gis ikke så lenge vedkommende er stortingsrepresentant eller regjeringsmedlem eller er ansatt i en hovedstilling i offentlig eller kommunal tjeneste.

Pensjonene reguleres i takt med stortingsgodtgjørelsen.

Stortingsrepresentantene betaler et pensjonsinnskudd på 2 pst av lønnen. Stortinget bevilger hvert år de nødvendige midler for å dekke den delen av utgiftene som ikke dekkes av innskuddene.

5.3.6 Pensjonsordningen for statsråder

Bestemmelser om Pensjonsordningen for statsråder finnes i lov 14. desember 1951 nr 11 om pensjonsordning for statsråder.

Pensjonsordningen omfatter statsråder og deres etterlatte. Ordningen omfatter også statsministere.

Pensjonsalderen er 65 år. Full alderspensjon gis etter seks års medlemskap i regjeringen og utgjør 57 pst av den årlige godtgjørelsen til statsrådene. Alderspensjonen settes ned med 5 pst for hvert år medlemmet mangler på full opptjeningstid. Det gis ikke pensjon for mindre enn tre års medlemskap i regjeringen.

Pensjonsordningen gir dessuten invalidepensjon, enke- og enkemannspensjon og barnepensjon. Dersom pensjonisten forsørger barn under 18 år, gis det barnetillegg til pensjonen etter tilsvarende regler som i Statens pensjonskasse. Ytelsene samordnes med andre pensjons- og trygdeytelser.

Det gis ikke alderspensjon så lenge vedkommende er regjeringsmedlem eller stortingsrepresentant eller er ansatt i en hovedstilling i offentlig eller kommunal tjeneste.

Ordningen har per 31. desember 1997 totalt 75 pensjonister, hvorav 51 alderspensjonister.

Pensjonene blir regulert i samsvar med endringer i pensjonsgrunnlaget. Brutto alderspensjon var ved utgangen av 1997 i gjennomsnitt 226 020 kroner for alle, 220 245 kroner for menn og 249 701 kroner for kvinner. Etter samordning var alderspensjonen på henholdsvis 45 372 kroner, 47 650 kroner for menn og 36 031 kroner for kvinner.

Statsrådene betaler et pensjonsinnskudd på 2 pst av lønnen. Stortinget bevilger hvert år de nødvendige midler for å dekke den delen av utgiftene som ikke dekkes av medlemsinnskuddene.

5.3.7 Førtidspensjon ved omstilling i offentlig sektor

Førtidspensjon ved omstilling i staten

Enkelte statlige virksomheter har etter samtykke fra Stortinget mulighet til å tilby sine ansatte over 60 år førtidspensjon. Utgiftene dekkes av den enkelte virksomhet. Vilkåret for å benytte ordningen er at virksomheten har behov for nedbemanning som følge av omstilling. Ordningen er av midlertidig art, og følgende virksomheter kan benytte ordningen: NSB (fra 1990), Telenor (1993–95), sivilt ansatte i forsvaret (1994), Postverket og Postgiro (1994, 1995 og 1996), Vinmonopolet (1994), Statlig kompetansesenter (1994) og Statens Kantiner (1995).

Ved utgangen av 1997 var det 2 618 personer som mottok omstillingspensjon i staten, og omtrent like mange menn som kvinner. Den gjennomsnittlige ytelsen var på 146 543 kroner. For menn var gjennomsnittsytelsen på 163 874 kroner og 118 727 for kvinner.

Førtidspensjon ved omstilling i kommunesektoren

Etter personalpolitiske retningslinjer for omstillingsarbeidet i kommunene kan det i særskilte tilfeller tilbys førtidspensjon også til tilsatte som ikke kommer inn under reglene om særaldersgrenser og/eller reglene for avtalefestet pensjon (AFP). Det er i retningslinjene presisert at den enkelte ikke skal føle det som et press for å slutte i arbeid. Det skal dessuten utvises en restriktiv holdning i disse sakene, slik at man ikke mister verdifull erfaring og kompetanse. Virksomhetene skal også vurdere fleksible nedtrappingsordninger ved bruk av delvis pensjon og delvis arbeid. Utgiftene dekkes fullt ut av den enkelte virksomhet fram til ordinær pensjonsalder.

5.4 Private pensjonsordninger

5.4.1 Tjenestepensjonsordninger etter skatteloven

I inndelingen av pensjonssystemer går det et skille mellom såkalte innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger. I et ytelsesbasert system defineres selve pensjonsytelsen, og pensjonspremien blir beregnet ut fra dette. I et innskuddsbasert pensjonssystem er det derimot premien som blir definert, og pensjonsytelsen blir et resultat av innbetalte midler og fondsavkastninger. Se nærmere om definisjonene i NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger.

De nåværende ordningene for tjenestepensjon etter skatteloven (TPES) er i utgangspunktet rene ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. En pensjonsytelse knyttet til bedriftens pensjonsplan innenfor ytelsesbaserte TPES-ordninger vil alltid være definert som en periodisk ytelse, vanligvis bestemt ut fra sluttlønnen, fra en viss pensjonsalder. Gitt visse aktuariske forutsetninger og krav, opptjeningsprofil og utbetalingsperiodens lengde, følger det av pensjonsplanen hvor stor den årlige avsetningen til pensjonsfondet må være. Etter dagens regler har bedriften rett til fradrag i skatten for premieinnbetalingen.

I privat sektor er det i dag om lag 445 000 arbeidstakere, det vil si nær 40 pst av samtlige arbeidstakere i privat sektor, som er omfattet av private tjenestepensjonsordninger. For ca 85 pst av disse har bedriftene tegnet kollektive pensjonsforsikringer gjennom forsikringsselskap. De øvrige omfattes av egne pensjonskasser som bedriftene har opprettet for sine ansatte. I offentlig sektor er imidlertid samtlige arbeidstakere omfattet av en tjenestepensjonsordning, såframt de oppfyller minstekravet om å bli tatt opp i ordningen.

For å få skattefradrag for premien må kollektive pensjonsforsikringer og pensjonskasser følge forskrift av 28. juni 1968 nr 3 om private tjenestepensjoner m m. Her benyttes betegnelsen private tjenestepensjonsordningersom en fellesbetegnelse for kollektive pensjonsforsikringer og pensjonskasser som følger skattelovens regler.

Rammebetingelsene for private tjenestepensjonsordninger er for tiden under vurdering. Et offentlig utvalg har lagt fram et forslag til en ny lov om såkalt foretakspensjon (NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon), som eventuelt skal erstatte dagens TPES-regelverk.

Omfang

Hovedregelen i dagens TPES-regelverk er at en privat tjenestepensjonsordning skal omfatte alle ansatte i bedriften som er pliktig medlem i folketrygden.

Det kan likevel settes visse vilkår for å bli opptatt i ordningen. De viktigste er

• at arbeidstakeren – når ordningen innføres eller arbeidstakeren ansettes – har en viss tid igjen til pensjonsalderen (minst ti år)

• at arbeidstiden er minst 50 pst av full stilling

• at arbeidstakeren har vært i arbeidsgiverens tjeneste en viss tid (normalt ett år)

• at arbeidstakeren er arbeidsfør på det tidspunktet innlemming i ordningen normalt skal skje.

På visse vilkår er det adgang til å opprette en pensjonsordning som bare omfatter arbeidstakere med lønn som overstiger et visst beløp, eller arbeidstakere som på grunn av alder ikke kan opptjene full tilleggspensjon i folketrygden.

Private tjenestepensjonsordninger kan yte alderspensjon, uførepensjon og pensjon til etterlatt ektefelle og etterlatte barn. Det er imidlertid fullt mulig å yte for eksempel bare alderspensjon.

Alderspensjon

Hovedregelen er at pensjonsalderen må være 67 år eller høyere. Hittil er det godkjent lavere pensjonsalder for følgende yrker:

For yrkesgrupper som kommer inn under lovfestede tjenestepensjonsordninger med lavere pensjonsalder enn 67 år, kan det fastsettes samme pensjonsalder i private tjenestepensjonsordninger som for disse yrkesgruppene. Om lag 8 pst av arbeidstakere i de private tjenestpensjonsordningene har lavere pensjonsalder enn 67 år. Det er om lag 2 500 personer under 67 som mottar alderspensjon fra private tjenestepensjonsordninger. Til sammen er det om lag 125  000 personer som mottar pensjon fra private tjenestepensjonsordninger.

Dagens TPES-regelverk innebærer at arbeidstakere som er omfattet av en tjenestepensjonsordning, etter skatteloven ikke har anledning til å fortsette i sin stilling etter nådd pensjonsalder på 67 år eller eventuelt enda tidligere dersom vedkommende har en særaldersgrense. I tråd med det uttalte målet om mer fleksibilitet i pensjonssystemet for arbeidstakere som ønsker å stå i arbeid ut over pensjonsalderen, foreslås det i NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon

1. at arbeidstakere som etter å ha nådd pensjonsalderen fortsatt har fulltids- eller deltidsstilling i foretaket, beholder sin rett til medlemskap i pensjonsordningen, og

2. at arbeidstakerens rett til utbetaling fra pensjonsordningen bortfaller så lenge og i samme forhold som arbeidstakeren mottar lønn fra foretaket. Dette betyr at en arbeidstaker som har full lønn, ikke samtidig kan få pensjon fra foretakets pensjonsordning. Har arbeidstakeren deltidsstilling, får han pensjon for den delen han ikke arbeider.

Arbeidstakere som ved oppnådd pensjonsalder ikke har opptjent full pensjon, og som etter dette tidspunktet fortsetter å arbeide i foretaket, skal etter forslaget godskrives etterfølgende tjenestetid. Dette betyr at arbeidstakere som mangler full opptjening i foretakspensjonsordningen, får anledning til å fortsette å tjene opp rettigheter dersom de arbeider etter å ha nådd pensjonsalderen.

I NOU 1998: 1 foreslås det videre at arbeid etter nådd pensjonsalder også bør føre til økt pensjon, og at det skal foretas en omberegning av pensjonen på grunnlag av den premiereserven som på tidspunktet for fratreden er knyttet til opptjent pensjon. Denne omberegningen vil gi høyere utbetalinger til arbeidstakeren fra pensjoneringstidspunktet.

Fastsetting av ytelsene

Ordningene bygger på at ytelsene defineres i prosent av et pensjonsgrunnlag (normalt lønnen når pensjonstilfellet inntrer). De fleste private tjenestepensjonsordningene gir nettoytelser som kommer i tillegg til en standardberegnet pensjon fra folketrygden. Det skal da i motsetning til offentlig tjenestepensjon ikke foretas noen beløpsmessig samordning med pensjon fra folketrygden.

Ved beregning av alderspensjon med lavere pensjonsalder enn i folketrygden vil det bli tatt hensyn til en pensjon fra folketrygden fra fylte 67 år.

Pensjonsgrunnlaget kan ikke overstige 12 ganger grunnbeløpet i folketrygden (544 440 kroner per 1. mai 1998). Videre må samlede ytelser, inkludert en beregnet pensjon fra folketrygden, ikke utgjøre en større del av arbeidsinntekten for arbeidstakere med høy lønn enn for arbeidstakere med lav lønn.

Det er i dag ingen begrensninger i hvilken pensjonsprosent som kan fastsettes ut fra pensjonsgrunnlaget.

Som vilkår for full pensjon skal det kreves minst 30 tjenesteår hos arbeidsgiveren. Ved kortere tjenestetid reduseres pensjonen tilsvarende.

Den gjennomsnittlige alderspensjonen i de private tjenestepensjonsordningene var i 1997 på om lag 32 000 kroner. For menn var den gjennomsnittlige ytelsen på rundt 37 000 kroner og for kvinner på 19 000 kroner.

Oppsatt pensjon/fripolise

Dersom medlemskapet i tjenestepensjonsordningen opphører, har arbeidstakeren rett til den delen av ytelsen som er opptjent (fripolisen). Det gjelder visse unntak dersom vedkommende har betalt hele premien og kapitalverdien eller medlemstiden er liten. Fripolisen beregnes enten på grunnlag av den premiereserven som er opptjent ved årlige premiebetalinger, eller på grunnlag av den tiden medlemskapet i ordningen har vart. Det er om lag 396 000 personer som i dag har fripoliserettigheter i private tjenestepensjonsordninger.

Finansiering

De private ordningene finansieres i all hovedsak av arbeidsgiver og er i dag bygd opp etter det såkalte premiereserveprinsippet. Dette innebærer at arbeidsgiver betaler inn en årlig premie etter en pensjonsplan som er utformet slik at det avtalte pensjonsnivået skal kunne finansieres.

Den samlede utbetalingen for hver enkelt som omfattes av ordningen, bestemmes deretter som differansen mellom avtalt totalpensjon og den beregnede folketrygdytelsen. Etter at den forventede ytelsen fra den private tjenestepensjonsordningen er bestemt på denne måten, kan premieinnbetalingen beregnes etter forsikringsmessige prinsipper. Denne prosessen utføres hvert år for hver arbeidstaker, og summen av alle årlige premieinnbetalinger for den enkelte samt avkastningen av midlene utgjør arbeidstakerens opptjente pensjon.

De årlige premieinnbetalingene knyttet til hver enkelt ansatt vil være progressive, det vil si øke som andel av lønnen over tid. Mot slutten av den yrkesaktive perioden kan premieinnbetalingen være svært høy og endog overstige arbeidstakerens utbetalte lønn. Dette skyldes i hovedsak at det i ordningen ikke stilles noe krav om at man skal ta hensyn til framtidige endringer i pensjonsgrunnlaget ved fastsettelsen av den årlige premieinnbetalingen. Siden de fleste ordninger yter pensjon i forhold til sluttlønn, vil derfor lønnsvekst over tid generere økende premie som andel av lønnen. Dette skyldes at etter hvert som arbeidstakeren nærmer seg pensjonsalderen, vil det bli færre innbetalingsår å fordele den nødvendige premieøkningen på. Samtidig er ytelsene fra folketrygden bygd opp slik at ytelsesnivået som andel av pensjonsgrunnlaget avtar med økt lønn. Siden de private tjenestepensjonsordningene er avtalt å skulle gi en fast prosentvis ytelse i forhold til pensjonsgrunnlaget, vil differansen som disse ordningene skal dekke, øke med økt lønn. Isolert sett krever også dette en økning av premien som andel av lønnen.

Blant annet i Lund-utvalgets rapport (NOU 1994: 2) er det påpekt at denne sammenhengen mellom lønnsøkninger, kort gjenværende finansieringstid og stigende premie kan gjøre situasjonen på arbeidsmarkedet vanskelig for mange eldre, og pensjonskostnadene for eldre arbeidskraft kan bli store for bedriftene.

Opptjeningssystemet i TPES-regelverket ble drøftet og vurdert nærmere i Velferdsmeldingen (St meld nr 35 for 1994–95), og det ble foreslått obligatorisk overgang til såkalt lineær opptjening av pensjon. Med lineær opptjening forstås at pensjonsrettigheter opptjenes forholdsmessig ut fra den til enhver tid gjeldende lønnen, og at opptjent pensjon er proporsjonal med ansettelsestiden. I forbindelse med stortingsbehandlingen sluttet samtlige partier seg til forslaget (se Innst S nr 180 for 1995–96). Dette er fulgt opp i NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon med forslag til regelverk for lineær opptjening av pensjon.

I dagens system vil økte premieinnbetalinger som følge av lønnsvekst kontinuerlig bli fordelt på gjenværende år fram til pensjonsalderen. Ved kontinuerlig lønnsvekst vil dette som nevnt bidra til stadig økende premieinnbetalinger. Ved lineær opptjening vil en momentant, og fullt ut, ta hensyn til de økte pensjonsrettighetene som følger av økt lønn.

Utkast til ny lov om foretakspensjoner

Av andre endringer i forhold til dagens TPES-regelverk som er foreslått i NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon kan nevnes:

• Opptjeningstiden blir 35 år, og det skal kunne tjenes opp pensjon under omsorgsfravær.

• Det skal være et opptjeningstak og en begrensning av pensjonsnivået.

• Medregning av tidligere rettigheter blir frivillig.

• Opptjeningstiden for rett til oppsatt pensjon blir kortere enn i dag.

• Det blir bestemmelser om regulering av løpende pensjoner.

• Om ordningen skal gi kompensasjon for eventuell redusert folketrygd, blir frivillig.

Spørsmålet om å åpne for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger

I motsetning til dagens ytelsesbaserte tjenestepensjonssystem innebærer en ordning med innskuddsbasert pensjon at arbeidsgiver tilfører hvert medlems pensjonskonto et innskudd av nærmere angitt størrelse. Arbeidsgivers pensjonsforpliktelse oppfylles gjennom betaling av innskuddet. Ved disse ordningene er innbetalingene spesifisert, mens ytelsene utgjøres av innbetalte midler med tillegg av fondsavkastning.

I ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger har arbeidsgiveren et samlet finansieringsansvar for den ansattes pensjon etter gjeldende pensjonsplan helt opp til det tidspunktet vedkommende blir pensjonert. I den rene innskuddsbaserte tjenestepensjonsordningen har arbeidsgiveren bare finansieringsansvar når det gjelder løpende innskudd til pensjonsformål.

I motsetning til ytelsesbaserte ordninger betinger ikke innskuddsbaserte ordninger forutsetninger om bestemte periodiske pensjonsytelser. Arbeidstakernes ytelse kan for eksempel være en oppsamlet kapital (pensjonsformue) som blir disponibel ved pensjonering. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at det for innskuddsbaserte ordninger stilles krav om både periodiske utbetalinger og en minste utbetalingsperiode.

Når bedriften bare sikrer et årlig innskudd, ikke en bestemt ytelse, er det ikke noe naturlig pensjonsnivå som kan kalles «full pensjon». Det nærmeste en kan komme det, er en maksimumsregel for hvor stort samlet innskudd kan være.

Det er viktig å merke seg at det ikke er noe som hindrer bedriftene i å etablere innskuddsbaserte tjenestepensjoner dersom de finner det ønskelig. Slike ordninger vil med dagens regelverk imidlertid ikke få noen skattefavorisering, slik som etter dagens TPES-regelverk.

I NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger anføres følgende argumenter for å innføre en innskuddsordning:

• For den enkelte arbeidstaker er det lettere å holde oversikt over hvor mye en til enhver tid har tjent opp i en innskuddsbasert ordning enn i ytelsesordninger.

• I en innskuddsordning er det lettere å knytte de opparbeidede rettigheter til den enkelte arbeidstaker.

• Innskuddsordninger forenkler det tekniske rundt oppbygging av fond.

• I en innskuddsbasert ordning vil det i utgangspunktet være mulig å holde en høyere risikoprofil og dermed en høyere avkastning enn i ytelsesbaserte ordninger (ved at det er arbeidstakeren og ikke bedriften som har den finansielle risikoen).

Motargumentene er ifølge utvalget:

• Selv om det i innskuddsordninger kan være lettere å holde oversikt over løpende opptjening, vil det i en ytelsesbasert ordning være lettere for den pensjonsberettigede å holde rede på sine rettigheter når det gjelder den endelige pensjonen (siden denne er knyttet til sluttlønnen).

• Den finansielle risikoen tas i ytelsesordninger av arbeidsgiveren sammen med forsikringsselskapet. I slike ordninger – i motsetning til innskuddsbaserte – får disse dermed insitament til best mulig forvaltning av midlene.

Spørsmålet om å innføre adgang til å opprette innskuddsbaserte ordninger innenfor et regelverk for tjenestepensjon med skattefordel ble nærmere vurdert i Velferdsmeldingen, St meld nr 35 (1994–95). En ønsket imidlertid ikke å åpne for slike ordninger. Det ble vist til at den finansielle risikoen ved en innskuddsbasert ordning ligger hos den ansatte og ikke hos arbeidsgiveren, slik det er i ytelsesbaserte ordninger. Videre ble det vist til at arbeidstakeren ikke vil være garantert en gitt ytelse, og at pensjonspolitiske hensyn og kjønnsmessige likebehandlingshensyn vanskelig kan ivaretas innenfor en innskuddsbasert ordning. Det ble også vist til muligheten for tapte skatteinntekter gjennom oppretting av nok en type privat tjenestepensjonsordning med skattemessig særbehandling.

Under Stortingets behandling av Velferdsmeldingen våren 1996 ble et forslag om å be regjeringen utarbeide regelverk for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger vedtatt oversendt regjeringen uten realitetsvotering. Fra Statsministerens kontor ble det i brev av 15. august 1996 til Stortinget opplyst at regjeringen ville komme tilbake med en vurdering av innskuddsbaserte ordninger. Det vises til nærmere omtale av dette i Nasjonalbudsjettet 1997, der det ble varslet en fornyet vurdering av innskuddsbasert tjenestepensjon på et senere tidspunkt. Stortinget vedtok ved behandlingen av Nasjonalbudsjettet å be regjeringen «senest i Revidert nasjonalbudsjett 1997 komme tilbake med en fornyet vurdering av innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger». På bakgrunn av omtalen i revidert nasjonalbudsjett for 1997 og stortingsbehandlingen av denne ble det nedsatt en arbeidsgruppe under ledelse av Finansdepartementet for å utrede en innskuddsbasert pensjonsordning.

Arbeidsgruppens rapport ble avgitt den 20. august 1998 og inneholder tre ulike modeller for innskuddsbasert pensjon, som kan framstå som alternative valgmuligheter. Det er skissert en hovedmodell som antas å oppfylle betingelsene for å kunne defineres inn under TPES-regimet og forslag til ny lov om foretakspensjon, blant annet med hensyn til fordelingsprofil og nivå på ytelsen. Det skisseres også en mer individuelt preget modell med mindre strenge krav til fordelingsprofil og ytelsesbegrensning, og følgelig mindre skattefavorisering. I tillegg skisseres det en mellomvariant. Hovedtrekkene ved disse modellene er i rapporten skissert som følger:

« Modell 1:Innskuddsbasert forsikringsmodell; arbeidsgiver betaler et visst tilskudd til pensjon for den enkelte arbeidstaker. Premiereserven i ordningen forvaltes kollektivt. Overskudd utover garantert avkastning tilbakeføres arbeidsgiver: Obligatorisk dødelighetsarv. Livslang utbetaling.

Modell 2:Innskuddsbasert pensjon med kollektiv forvaltning; arbeidsgiver betaler et visst tilskudd til pensjon for den enkelte arbeidstaker. Premiereserven i ordningen forvaltes kollektivt. Overskudd tilbakeføres arbeidstakerne gjennom økning av premiereserven. Obligatorisk dødelighetsarv. Livslang utbetaling.

Modell 3:Innskuddsbasert pensjon med individuelle konti; arbeidsgivernes tilskudd betales inn på arbeidstakeres individuelle pensjonskonto. Avkastningen tilføres pensjonskontoen. Pensjonsplanen kan åpne for individuelle investeringsvalg. Ikke obligatorisk dødelighetsarv i oppsparingsperioden. Livslang utbetaling.»

5.4.2 Individuelle pensjonsforsikringsordninger etter skatteloven

Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES)

Fra og med inntektsåret 1997 ble ordningen med Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES) i livsforsikringsselskap erstattet av en ny ordning for individuelle pensjonsavtaler (IPA). EPES var en individuell pensjonsordning med et forsikringselement knyttet til at pensjonsformuen tilfalt forsikringskollektivet ved tidlig død. EPES omfattet alderspensjon, og kunne i tillegg omfatte uføre-, ektefelle-, samboer-, barne- og livsarvingspensjon.

Skattefordelene ved EPES var knyttet til at innbetalingene inntil en viss grense var fradragsberettiget i alminnelig inntekt, og at det verken skjedde noen løpende skattlegging av avkastningen i innbetalingsperioden eller noen formuesskattlegging av oppspart pensjonsformue. Det ble gitt fradrag for innbetalinger inntil 10 pst av den skattepliktiges alminnelige inntekt før premiefradrag ved likningen i året før fradrag kreves, men fradraget kunne maksimalt utgjøre 30 000 kroner per år. Når de oppsparte pensjonsmidlene ble utbetalt, ble hele beløpet inklusive oppspart avkastning skattlagt som pensjonsinntekt.

Innenfor EPES-ordningen var laveste tillatte pensjonsalder 67 år. Lavere pensjonsalder ble tillatt dersom den forsikrede allerede hadde lavere pensjonsalder i lovfestet, kommunal eller privat tjenestepensjonsordning, eller hadde et yrke med uvanlig fysisk eller psykisk belastning.

Individuelle Pensjonsavtaler (IPA)

Ordningen med egen pensjonsforsikring i henhold til skatteloven (EPES) ble ved lov 19. juni 1997 nr 67 erstattet av en ny ordning for individuelle pensjonsavtaler (IPA) som kan inngås enten som pensjonsforsikringsavtale eller som pensjonsspareavtale. Utvidelsen til flere skattefavoriserte ordninger innebærer en videreføring av reglene for så vidt gjelder EPES. I tillegg omfattes individuelle spareavtaler uten forsikringselement. Dessuten er det åpnet for å kunne velge pensjonsalder ned til 64 år i det nye regelverket.

Når det inngås pensjonsspareavtaler vil kapitalen tilfalle arvingene ved tidlig død.

Forretnings- og sparebanker, livsforsikringsselskap og forvaltningsselskap for verdipapirfond, eller tilsvarende utenlandsk selskap med hovedsete i EØS-stat og filial i Norge, skal kunne tilby individuelle pensjonsspareavtaler. Livsforsikringsselskap, eller tilsvarende utenlandsk selskap med hovedsete i EØS-stat og filial i Norge, skal kunne tilby individuell pensjonsforsikringsavtale.

Fradragsrammen og de øvrige skattefordelene i EPES er i hovedsak videreført uendret i IPA. Fradragsbegrensningen på 10 pst av den skattepliktiges inntekt ved likningen i året før det året fradrag kreves, ble opphevet, mens den øvre grensen på 30 000 kroner ble beholdt fram til inntektsåret 1998, da fradragsrammen er økt til 40 000 kroner.

Det er i dag om lag 116 000 personer som får utbetalt alderspensjon i henhold til en EPES eller IPA –avtale. Av disse er rundt 7 600 personer yngre enn 67 år.

5.5 Lovfestede førtidspensjonsordninger for særskilte grupper

Visse yrker er fysisk særlig krevende og vanskelige å fortsette i fram til ordinær pensjonsalder. For enkelte grupper har det offentlige medvirket til pensjonsordninger før vanlig pensjonsalder. Ordningene er finansiert i det alt vesentlige av partene, men inneholder en statlig garanti. Det er i dag i alt tre slike lovbestemte pensjonsordninger – for henholdsvis sjømenn, fiskere og skogsarbeidere.

Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble de tre pensjonstrygdene tilpasset folketrygden, og de fungerer i dag som særskilte førtidspensjonsordninger fram til fylte 67 år.

5.5.1 Pensjonstrygden for sjømenn

Pensjonstrygden for sjømenn ble opprettet ved lov 3. desember 1948 nr 7. Pensjonstrygden for sjømenn omfatter personer med fast bopel i Norge, norske statsborgere og statsborgere fra andre EØS-land som er ansatt på skip som går innunder trygden.

I utgangspunktet kan det gis alderspensjon fra fylte 60 år, forutsatt at vedkommende har sluttet i aktiv sjøtjeneste. Det er en glidende pensjonsalder mellom fylte 60 og fylte 65 år for arbeidstakere med lite fartstid etter fylte 40 år og som begynte i pensjonsgivende tjeneste etter 31. desember 1968. Når vedkommende fortsatt er i aktiv sjøtjeneste, er aldersgrensen 62 år. Redusert alderspensjon kan gis opptil fem år før pensjonsalderen når summen av sjømannens alder og fartstid er 80 år eller mer. Sjømannspensjonen faller helt eller delvis bort tidligere dersom pensjonisten får rett til uførepensjon fra folke­trygden eller avtalefestet pensjon.

For å få rett til alderspensjon må sjømannen etter hovedregelen ha tjent opp minst 150 pensjonsgivende fartsmåneder. Full pensjon gis etter 360 fartsmåneder. Årlig pensjonsbeløp beregnes ved at antallet pensjonsgivende fartsmåneder multipliseres med pensjonssatsene for fartstid opptjent som overordnet og/eller underordnet. Satsene er angitt i prosent av 106 166 kroner per år og 124 132 kroner, avhengig av når fartstiden er opptjent. For overordnet er full ytelse 148 632 kroner per år.

Det er i dag om lag 27 000 aktive medlemmer i Pensjonstrygden for sjømenn. Om lag 6 450 personer får alderspensjon mellom 60 og 67 år. Gjennomsnittlig ytelse for alderspensjon før fylte 67 år var 67 752 kroner i 1997.

Finansiering av pensjonstrygdens ytelser skjer ved avgift på arbeidstakerne og rederne foruten avkastning av trygdens fond. Dessuten yter staten tilskudd til visse utgifter. Trygden er garantert av staten. Garantiansvaret innebærer at opptjente rettigheter skal innfris. Det vil si at den enkelte pensjonist er garantert å få pensjonen utbetalt selv om den ordinære finansieringen svikter.

Det er satt ned et offentlig utvalg som skal vurdere dagens sjømannspensjon og alternativer til denne. De alternativene som utredes, er en AFP-liknende ordning og en privat tjenestepensjonsordning. Utvalget vil avgi sin innstilling 1. januar 1999.

5.5.2 Pensjonstrygden for fiskere

Bestemmelser om Pensjonstrygden for fiskere finnes i lov 28. juni 1957 nr 12 om pensjonstrygd for fiskere.

Etter hovedregelen omfatter trygden alle personer som har fiske eller fangst som hovednæring, og som er registert på fiskermantallets blad B. I 1997 var det registrert 9 300 fiskere.

Alderspensjon gis i dag fra fylte 60 år til den som har tjent opp minst 750 pensjonsgivende uker. Full alderspensjon gis etter 1 560 premieuker, og svarer til 1,6 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Pensjonsalderen ble redusert fra 62 til 60 år fra 1. januar 1994. Alderspensjonen opphører når vedkommende fyller 67 år eller får full uførepensjon eller fulle attføringspenger fra folketrygden, eller hel avtalefestet pensjon.

Ved utgangen av 1997 var det 1 764 pensjonister i ordningen. Gjennomsnittlig ytelse var på omlag 48  500 kroner.

Ordningen finansieres av næringen selv gjennom medlemspremie, omsetningsavgift på fisk og avkastning av fond. På sammen måte som pensjonstrygden for sjømenn er fiskerpensjonen garantert av staten.

Norges Fiskarlag utreder nå en mulig overgang til en privat forsikringsbasert ordning.

5.5.3 Pensjonstrygden for skogsarbeidere

Bestemmelsene om skogsarbeiderpensjon finnes i lov 3. desember 1951 nr 2 om pensjonstrygd for skogsarbeidere. Etter etableringen av ordningen med avtalefestet pensjon – med betydelig høyere pensjonsnivå – er partene (Fellesforbundet og Skogbrukets Arbeidsgiverforening) enige om at skogsarbeidertrygden har utspilt sin rolle. Skogsarbeidertrygden vil derfor bli gradvis avviklet innen 2004.

Ordningen yter førtids alderspensjon for personer mellom 63 og 67 år. Ytelsen tilsvarer folketrygdens grunnbeløp ved full opptjening. Det er ingen reduksjon for arbeidsinntekt. Full alderspensjon gis etter 1 500 pensjonsgivende uker. Det ytes ikke pensjon ved opptjeningstid mindre enn 750 uker. Ved utgangen av 1997 var det ca 160 pensjonister i ordningen. Gjennomsnittlig ytelse var da på 31 500 kroner.

Alderspensjonen opphører når pensjonisten fyller 67 år, får rett til uførepensjon eller attføringspenger fra folketrygden for hel arbeidsuførhet eller får hel avtalefestet pensjon.

Trygden finansieres ved medlemspremie, arbeidsgivertilskudd, avgift på trevirke, tilskudd fra trygdens fond og tilskudd fra staten. Pensjonen er garantert av staten.

5.6 Avtalefestet pensjon

I tilknytning til inntektsoppgjøret for 1988 ble det vedtatt å innføre en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Hovedinnholdet i ordningen er at yrkesaktive på visse vilkår får adgang til å gå av med pensjon før pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Pensjonen svarer i hovedsak til folketrygdens uførepensjon samt et AFP-tillegg. Pensjonsalderen i ordningen ble satt til 66 år i 1989 og 65 år i 1990. I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1992 ble det avtalt å senke pensjonsalderen til 64 år fra 1. oktober 1993. Pensjonsalderen ble ytterligere senket til 63 år fra 1. oktober 1997 og 62 år fra 1. mars 1998 i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997.

Ordningen i privat sektor omfatter i dag tariffbundne medlemsbedrifter i Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), og bedrifter utenfor NHO som har tariffavtaler med forbund innenfor Landsorganisasjonen i Norge (LO). Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) har en tilsvarende avtale. Med virkning fra 1. januar 1995 inngikk Bankenes Arbeidsgiverforening (BAF) og Finansforbundet en avtale om avtalefestet pensjon for sitt område (bank- og finansnæringen). Videre ble det fra 1. juli 1997 etablert en AFP-ordning ved avtale mellom Norsk arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO) og LO v/LO-Stat, YS v/YS-Stat og SAN (Sammenslutningen av akademikerorganisasjoner i Norge). De tre AFP-ordningene i privat sektor omfatter om lag 575 000 arbeidstakere. Den største ordningen i privat sektor er Fellesordningen LO/NHO, som omfatter rundt 525 000 arbeidstakere. BAF-ordningen og NAVO-ordningen omfatter rundt 25 000 arbeidstakere hver.

En tilsvarende adgang til å gå av med tidligpensjon er også avtalt i offentlig sektor. Pensjonsordningen for 65- og 66-åringer i stat og kommune går ut på at det gis tjenestepensjon med 66 pst av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid på 30 år (tjenestepensjonsalternativet). Dersom en pensjonsberegning etter Fellesordningen LO/NHO (folketrygdalternativet med AFP-tillegg) gir et bedre resultat, utbetales differansen i tillegg. For 62-, 63- og 64-åringer ytes det pensjon både fra Statens pensjonskasse og kommunale pensjonsordninger kun etter folketrygdalternativet, det vil si etter de samme prinsippene som i Fellesordningen LO/NHO. Om lag 580 000 arbeidstakere i offentlig sektor er omfattet av AFP-ordningen.

Tilsammen har om lag 60 pst av landets yrkesaktive mulighet til å gå av med AFP. Antallet AFP-pensjonister har økt gradvis over tid. Ved utgangen av 1996 var det totalt 10 627 AFP-pensjonister. Antallet økte til 13 874 ved utgangen av 1997, fordelt på 7 349 fra offentlig sektor og 6 525 fra privat sektor.

Per 30. oktober 1998 er antallet AFP-pensjonister steget til 21 483. Det samlede antallet AFP-pensjonister har med andre ord steget med over 50 pst i løpet av de ti første månedene i 1998. For nærmere drøfting av utviklingen i bruken av AFP, vises det til avsnitt 5.5.

5.6.1 Hovedtrekkene i den gjeldende AFP-ordningen i privat sektor

Lov 23. desember 1988 nr 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon er en rammelov som stiller visse betingelser for at ordninger med avtalefestet pensjon skal få statstilskudd. Loven har blant annet bestemmelser om omfang, pensjonsvilkår og pensjonsberegning. Videre stilles det bestemte krav til finansieringen, samt at ordningen skal ha vedtekter som må godkjennes av Sosial- og helsedepartementet. Statstilskuddet er på 40 pst av pensjonsutgiftene eksklusive eventuelle vedtektsfestede AFP-tillegg. Det gis imidlertid bare statstilskudd for 64-, 65- og 66-åringer, og ikke for 62- og 63-åringer. De tre AFP-ordningene i privat sektor – Fellesordningen LO/NHO, ordningen for bank- og finansnæringen og NAVO-ordningen – fyller vilkårene i rammeloven for AFP.

Etter rammeloven må AFP-ordningen være opprettet ved avtale mellom landsomfattende organisasjoner av arbeidstakere og arbeidsgivere for at det skal ytes statstilskudd.

Pensjonsvilkår

For å kunne benytte seg av ordningen stilles følgende vilkår:

• Arbeidstakeren må på uttakstidspunktet være reell arbeidstaker og ansatt i en bedrift som er tilsluttet ordningen i minst ett år.

• Vedkommende må ha vært ansatt i bedriften de siste tre årene, eller ha vært tilsluttet AFP-ordningen i de siste fem årene.

• Vedkommende må ikke motta noen pensjon eller tilsvarende ytelser, uten en motsvarende arbeidsplikt.

• Vedkommende må på uttakstidspunktet ha en pensjonsgivende inntekt som omregnet til årsinntekt overstiger folketrygdens grunnbeløp. Vedkommende må dessuten ha hatt en tilsvarende inntekt i året før uttaksåret.

• Arbeidstakeren må ha hatt minst ti års poengopptjening i folketrygden fra og med det året vedkommende fylte 50 år.

• Pensjonsgivende inntekt må ha vært minst to ganger folketrygdens grunnbeløp i gjennomsnitt for de ti beste poengårene etter 1966.

• Vedkommende må være ansatt i annens tjeneste fram til tidspunktet for pensjonering. Pensjonering forutsetter opphør eller reduksjon av inntektsgivende arbeid.

Pensjonsberegning

Selve pensjonen består av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg beregnet etter reglene i folketrygdloven. På samme måte som ved uførepensjon fra folketrygden svarer pensjonen normalt til den alderspensjonen som vedkommende ville ha fått ved å fortsette i arbeid fram til 67 år. Ved beregning av pensjonen regnes det med antatt framtidig trygdetid og antatte framtidige pensjonspoeng til og med det året vedkommende fyller 66 år etter de reglene som gjelder for uførepensjon fra folketrygden.

Det gis lav grunnpensjon (75 pst av full grunnpensjon) når pensjonisten lever sammen med en ektefelle som mottar pensjon fra folketrygden eller AFP-pensjon, eller som har en årlig inntekt, inkludert kapitalinntekt, som er større enn to ganger grunnbeløpet (gjelder fra 1. januar 1998). I denne sammenhengen er samboere som tidligere har vært gift med hverandre eller som har felles barn, likestilt med ektepar. Det samme gjelder også for samboerpar som har levd sammen i tolv av de siste 18 månedene.

Antatte framtidige pensjonspoeng og antatt framtidig trygdetid som medregnes ved beregning av AFP-pensjonen, blir godskrevet i folketrygden ved beregning av alderspensjonen. Dette innebærer at pensjonsytelsen ikke går ned når vedkommende fyller 67 år og blir alderspensjonist, bortsett fra at AFP-tillegget faller bort. Reglene om godskriving av trygdetid og pensjonspoeng fører til at både AFP-pensjonen og senere alderspensjonen fra folketrygden i dag blir høyere enn det den faktiske opptjeningen i folketrygden tilsier.

I tillegg til den folketrygdberegnede pensjonen ytes det et såkalt AFP-tillegg. Dette tillegget ble innført i Fellesordningen LO/NHO i forbindelse med inntektsoppgjøret i 1992. LO og NHO ble da enige om å øke pensjonsnivået for AFP-pensjonistene fra 1. oktober 1992, slik at pensjonen for personer med en gjennomsnittlig inntekt for industriarbeidere ble hevet fra ca 52 pst til ca 58 pst av inntekten. Det ble avtalt at forbedringen skulle gis som et tillegg til AFP-pensjonen på 950 kroner per måned, og at tillegget skulle finansieres gjennom Sluttvederlagsordningen ved økte innbetalinger fra arbeidsgiverne. Sluttvederlag gis også til uførepensjonister og oppsagte, men da som en engangsytelse. Den som har fått sluttvederlag utbetalt som et engangsbeløp i løpet av de tre siste årene før AFP-pensjonen tas ut, får ikke nytt sluttvederlag i form av AFP-tillegg. I likhet med sluttvederlag som utbetales som engangsbeløp, er AFP-tillegget i Fellesordningen LO/NHO skattefritt.

I AFP-ordningene for bank- og finansnæringen og i NAVO-området gis det et AFP-tillegg på 1 700 kroner per måned. Dette AFP-tillegget er imidlertid skattepliktig. AFP-tillegget er på 1 700 kroner også i offentlig sektor.

Kompensasjonsnivå

Kompensasjonsnivået i AFP-ordningen svarer til folketrygdens alders- og uførepensjon, som gir en kompensasjonsgrad ved full opptjening i overkant av 50 pst av gjennomsnittlig inntekt for midlere inntektsnivåer, forholdsvis dårligere for høyere inntekter og bedre for lavere inntekter. I tillegg kommer AFP-tillegget.

I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1996 inngikk Fellesforbundet og Teknologibedriftenes landsforening avtale om at AFP-pensjonen maksimalt skulle utgjøre 70 pst av tidligere arbeidsinntekt for dem som pensjoneres etter 1. oktober 1997. Bakgrunnen for avtalen var at enkelte med lav inntekt, ofte deltidsansatte, kunne få en avtalefestet pensjon som oversteg tidligere arbeidsinntekt. Dette hadde blant annet sammenheng med at ordningens minsteytelse (minstepensjon) oversteg tidligere inntekt. Det ble vist til at det er uheldig at enkelte arbeidstakere kan velge å gå av med førtidspensjon opptil fem år før folketrygdens pensjonsalder på 67 år og få høyere inntekt enn om de hadde vært i arbeid.

På denne bakgrunn ble rammeloven justert slik at avtalefestet pensjon inkludert AFP-tillegget begrenses til 70 pst av tidligere pensjonsgivende inntekt. Endringen ble gitt virkning for alle nye pensjonstilfeller i AFP-ordningen fra 1. oktober 1997. Endringen innebærer ellers at avtalefestet pensjon før 67 år i enkelte tilfeller kan bli lavere enn folketrygdens minstepensjon. Pensjonen vil imidlertid bli justert opp for alle som blir berørt av 70-prosentsbegrensningen når de blir 67 år og da får rett til alderspensjon fra folketrygden.

Tidligere pensjonsgivende inntekt fastsettes på grunnlag av den pensjonsgivende inntekten vedkommende hadde i de årene han eller hun fylte 56, 57, 58, 59 og 60 år. Som tidligere inntekt regnes gjennomsnittet av de tre største årsinntektene.

Figur 5.6 viser kompensasjonsnivået i AFP (Fellesordningen LO/NHO) før skatt. Det er forutsatt at vedkommende pensjonist er 62 år når han eller hun tar ut AFP i 1999. Det er videre lagt til grunn en jevn inntekt i løpet av yrkeskarrieren samt full opptjening i folketrygden siden 1967. På tilsvarende måte som i folketrygden gis det lav grunnpensjon for gifte/samboere.

AFP-ordningen gir noe lavere kompensasjon ved lavere inntektsnivåer enn det som er tilfellet i folketrygden. Dette har sammenheng med at pensjonen ikke skal overstige 70 pst av tidligere inntekt. På grunn av at AFP ellers beregnes som en folketrygdpensjon, er kompensasjonsprofilen svært lik folketrygdens. Som følge av AFP-tillegget er imidlertid ytelsesnivået noe høyere.

Som ved andre pensjonsinntekter svares det avgift til folketrygden av AFP-pensjon etter lav sats, det vil si 3,0 pst.

AFP-tillegget i Fellesordningen LO/NHO er som nevnt skattefritt.

Den særlige skattebegrensningsregelen som alders- og uførepensjonister nyter godt av, gjelder også for AFP-pensjonistene. For skattytere som kommer inn under skattebegrensningsregelen, skal det ikke beregnes skatt når den alminnelige inntekten er under 69 700 kroner for enslige og 108 500 kroner for ektepar og registrerte samboere i 1998. Ved høyere inntekt skal skatt og trygdeavgift ikke overstige 55 pst av det overskytende beløpet.

Skattebegrensningsregelen og skattefritaket for AFP-tillegget får etter gjeldende regler bare anvendelse for 62- og 63-åringer ut 2006. Fra 1. januar 2007 får disse særskilte skattefordelene for nye pensjonstilfeller bare anvendelse fra fylte 64 år.

For en nærmere oversikt over skattereglene for pensjonister vises det til punkt 5.9.

Figur 5.7 viser at kompensasjonsnivået etter skatt i AFP-ordningen for enslige ligger på over 60 pst av tidligere nettoinntekt opp til en arbeidsinntekt på rundt 8 G. For gifte med selvforsørget ektefelle er kompensasjonsnivået over 60 pst av tidligere nettoinntekt opp til en arbeidsinntekt på rundt 6 G.

Ved utgangen av 1997 var den gjennomsnittlige ytelsen på vel 113 000 kroner, 124 800 kroner for menn og 80 595 kroner for kvinner. I tillegg kommer AFP-tillegget.

Kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt

Før 1992 kunne alderspensjon mellom 67 og 70 år kombineres med arbeidsinntekt forutsatt at summen ikke oversteg 80 pst av tidligere arbeidsinntekt. Tidligere arbeidsinntekt ble fastsatt som et oppjustert gjennomsnitt av bestemte år før pensjoneringstidpunktet, det vil i prinsippet si de samme reglene som i dag. Alderspensjonen ble avtrappet i trinn på 25 pst av full pensjon. Det ble utbetalt enten 100, 75, 50 eller 25 pst av full pensjon eller ingen pensjon overhodet. Ved siden av full pensjon var det mulig å oppebære en arbeidsinntekt svarende til 49 pst av grunnbeløpet.

Disse reglene fikk også anvendelse for ordningen med avtalefestet pensjon (AFP), som fram til dette tidspunktet bare omfattet 65- og 66-åringer.

I Trygdemeldingen (St meld nr 12 for 1988–89) ble det vist til at den trinnvise avtrappingen hadde store terskelvirkninger, og at det kunne oppstå betydelige reduksjoner i samlet inntekt når man måtte gå ned et trinn i pensjon – for eksempel fra 50 til 25 pst – på grunn av en relativt liten inntektsøkning. I meldingen ble det reist spørsmål om å gå over til inntektsprøving etter den såkalt etterlattemodellen. Det vil si et fast fribeløp for alle og en glidende reduksjon av pensjonen ved at en viss prosent av arbeidsinntekt over fribeløpet går til fradrag. Samtidig ble det pekt på muligheter til å forbedre det gjeldende avtrappingssystemet. Blant annet ble det vurdert en «finere» gradering av pensjonene – en gradering i fem trinn; hvert trinn på 20 pst ble nevnt som eksempel. Uten at det ble realitetsvurdert, ble det også nevnt en ordning der alderspensjonen mellom 67 og 70 år ble gradert ut fra pensjonistenes nedtrapping av arbeidsinnsats.

Som resultat av stortingsbehandlingen (se Innst S nr 200 for 1988–89, Ot prp nr 77 for 1989–90 og Innst O nr 11 for 1990–91) ble de aktuelle avtrappingsreglene erstattet med regler for inntektsprøving etter en etterlattemodell med virkning fra 1. januar 1992. Denne modellen, som omfattet både AFP og alderspensjon i folketrygden, gikk ut på at pensjonen reduseres med 50 pst av pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet, og at summen av pensjon og pensjonsgivende inntekt ikke kan overstige tidligere inntekt.

I Velferdsmeldingen (St meld nr 35 for 1994–95) ble det foreslått enkelte tiltak for å stimulere eldre arbeidstakere til å stå lenger i arbeid. Blant annet ble det foreslått en liberalisering av avkortingsreglene for alderspensjon for årsklassene 67, 68 og 69 år. Som resultat av stortingsbehandlingen (se Innst S nr 180 for 1995–96, Ot prp nr 4 for 1996–97 og Innst O nr 16 for 1996–97) ble reglene for denne aldersgruppen endret med virkning fra 1. januar 1997, slik at det nå er to sett med avkortingsregler avhengig av når man tar ut pensjon:

• For dem som venter med å ta ut pensjon til de fyller 67 år, avkortes pensjonen med 40 pst av pensjonsgivende inntekt over et fribeløp på 1 G. Det er ingen øvre begrensning i hvor mye man kan ha i samlet inntekt.

• For dem som mottar avtalefestet pensjon (AFP), og for alderspensjonister i folketrygden som tidligere har mottatt AFP, avkortes pensjonen med 50 pst av inntekt over grunnbeløpet. Samlet pensjon og pensjonsgivende inntekt kan ikke overstige 100 pst av tidligere inntekt.

I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997 ble det avtalt en ordning med delpensjon i AFP-ordningen. Det ble da vurdert et pro rata-system basert på stillingsandel. Dette systemet gikk kort ut på at arbeidstakere i full stilling kunne inngå avtale med sin arbeidsgiver om å redusere arbeidstiden med enten en eller to dager per uke. Dersom arbeidstiden ble redusert med en dag per uke – det vil si at vedkommende etter pensjoneringstidspunktet arbeider fire dager per uke (80 pst av full stilling) – ville det ytes pensjon for én dag per uke (20 pst av full pensjon). Tilsvarende ville det være dersom vedkommende trappet ned sin yrkesaktivitet med to dager per uke. Han eller hun ville da være i arbeid tre dager per uke og få 60 pst lønn, samtidig som at pensjonen ville utgjøre 40 pst av full pensjon.

Etter inntektsoppgjøret viste det seg imidlertid at dette pro rata-systemet hadde sine svakheter. Blant annet ville det være nødvendig å ha et parallelt regelverk ved siden av som fanget opp dem som ikke hadde avtale med sin arbeidsgiver om redusert arbeidstid, og dem som hadde en variabel inntekt ved siden av den inntekten som følger av redusert stillingsandel.

Etter dagens regler beregnes AFP først etter folketrygdens pensjonsregler. Dersom den fulle pensjonen inkludert AFP-tillegget overstiger 70 pst av den tidligere arbeidsinntekten, skal pensjonen og AFP-tillegget settes forholdsmessig ned. Hvis vedkommende har arbeidsinntekt ved siden av pensjonen, skal det beregnes et avkortingsbeløp i pensjonen. Pensjonsgivende inntekt (arbeidsinntekt) over grunnbeløpet skal medføre at pensjonen uten AFP-tillegget reduseres med 50 pst av den overskytende inntekten. Pensjonen justeres deretter i forhold til begrensningsregelen om at summen av pensjon (eksklusive AFP-tillegget) og arbeidsinntekt ikke skal overstige tidligere arbeidsinntekt. AFP-tillegget reduseres til slutt i samme prosentvise forhold som pensjonen er redusert. Den tidligere inntekten fastsettes ut fra den pensjonsgivende inntekten for de årene da vedkommende pensjonist fylte 56, 57, 58, 59 og 60 år. Gjennomsnittet av de tre største årsinntektene regnes som tidligere inntekt.

I figur 5.8 illustreres hvordan reglene om kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt slår ut på bruttoinntekten (inntekt før skatt). I figur 5.9 illustreres hvordan disse reglene slår ut på nettoinntekten (inntekt etter skatt) ved ulike inntektsnivåer.

I figur 5.8 og figur 5.9 er det forutsatt at arbeidstakeren blir AFP-pensjonist 1. januar 1999, og at vedkommende har hatt en jevn inntekt de siste 20 årene. Skattereglene for 1998 er imidlertid lagt til grunn ved beregning av nettoinntekten (inntekt etter skatt).

Videre er det forutsatt at AFP-pensjonisten er enslig. Det er således ikke tatt hensyn til at mange vil være gift eller samboer med annen pensjonist. I slike tilfeller gis det lav grunnpensjon, som utgjør 75 pst av grunnbeløpet. Fra 1. januar 1998 gis det også lav grunnpensjon til en pensjonist som er gift eller samboer med selvforsørget ektefelle med inntekt over to ganger folketrygdens grunnbeløp. Det vil si at full pensjon på folketrygdnivå i eksemplene er ¼ G høyere enn om AFP-pensjonisten hadde vært gift eller samboer.

Det er videre forutsatt at det gis et skattefritt AFP-tillegg på 950 kroner per måned som reduseres forholdmessig i samsvar med pensjonen. Det er bare i Fellesordningen LO/NHO at AFP-tillegget er på 950 kroner. I de andre AFP-ordningene er AFP-tillegget på 1 700 kroner per måned og er skattepliktig.

Forholdet til andre pensjonsytelser

AFP-pensjonen kan ikke kombineres med uførepensjon eller etterlattepensjon fra folketrygden. Offentlig tjenestepensjon blir samordnet med AFP-pensjon etter samme regler som for pensjon fra folketrygden. Stort sett er dette aktuelt hvis AFP-pensjonisten samtidig har rett til etterlattepensjon fra en tjenestepensjonsordning. Tilsvarende gjelder for pensjonsordninger som har særlige bestemmelser for tilpassing til pensjon fra folketrygden, som pensjonstrygden for sjømenn og pensjonstrygden for fiskere. AFP-tillegget samordnes ikke.

Finansiering

I dag dekker staten 40 pst av de årlige utgiftene til løpende pensjoner for 64- , 65- og 66-åringer som direkte tilskudd. Det ytes ikke statstilskudd for pensjonsutgifter til 62- og 63-åringer.

Rammeloven for AFP stiller krav om at finansieringen må være lagt opp slik at det gjennom opplegg av fond eller liknende er sikkerhet for at pensjonsutbetalinger etter pensjonsavtalen oppfylles dersom ordningen opphører. Dette innebærer at fondet (eventuelt annen sikkerhet) må være stort nok til å dekke pensjonsforpliktelsene til alle som er innvilget pensjon på det tidspunktet partene eventuelt vedtar å avvikle ordningen. Sikkerheten må med andre ord omfatte hele pensjonistbestanden på avviklingstidspunktet.

Det er videre bestemt i rammeloven for AFP at arbeidsgiveren på det tidspunktet pensjonen tas ut, skal betale en særlig premie (egenandel) som minst skal utgjøre 10 pst av arbeidstakerens pensjon.

I Fellesordningen LO/NHO er finansieringen lagt opp slik at alle arbeidsgivere tilsluttet ordningen betaler en avgift etter hvor mange ansatte det er i bedriften. Denne avgiften, som fastsettes av avtalepartene, finansierer et pensjonsfond (AFP-fondet). Dessuten betaler arbeidsgiveren som nevnt 10 pst av pensjonsutgiftene til «sine» AFP-pensjonister (egenandel). Egenandelen er avtalt forhøyet til 20 pst fra 1. januar 1999.

I banknæringen er det ikke noe pensjonsfond. Den delen av de løpende pensjonene som ikke dekkes av staten, dekkes over driften av arbeidsgiverne, det vil si hele pensjonen med AFP-tillegg fra fylte 62 til 64 år, deretter 60 pst av pensjonen og hele AFP-tillegget. Ordningens forpliktelser er sikret gjennom en felles bankgaranti. Garantien skal dekke utgifter til løpende pensjonsforpliktelser dersom AFP-ordningen av­vikles, og utgifter til pensjon for bedrifter som ikke selv oppfyller sine forpliktelser i henhold til ordningen.

I NAVO-ordningen finansieres de utgiftene som ikke dekkes av staten, ved at hver virksomhet foretar interne avsetninger for arbeidstakere over 50 år som fastsettes slik at bedriften fram til arbeidstakeren fyller 62 år, bygger opp midler som dekker forventede AFP-kostnader. For hver ny AFP-pensjonist overfører arbeidsgiveren et «AFP-innskudd» fra de interne avsetningene til pensjonsordningen som tilsvarer kontantverdien av arbeidsgiverens del av pensjonsutgiftene fra uttakstidspunktet til 67 år. Dermed er pensjonsutgiftene fram til fylte 67 år sikret dersom ordningen skulle opphøre.

5.6.2 Hovedtrekkene i den gjeldende AFP-ordningen i offentlig sektor

AFP-ordningen i staten omfatter statsansatte og lærere. For andre medlemmer av Statens pensjonskasse er det en forutsetning at det er inngått en egen tariffavtale om AFP som er godkjent av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. AFP-ordningen i kommunal og fylkeskommunal sektor omfatter alle ansatte i den kommunale og den fylkeskommunale sektoren, og arbeidstakere ellers i denne sektoren som har avtale om det. Unntatt er likevel lærere, som altså omfattes av Statens pensjonskasse.

I statlig sektor er det i motsetning til i privat sektor ikke noe minimumskrav til ansettelsestid for å kunne ta ut AFP. I kommunal sektor må imidlertid arbeidstakeren ha vært tilsatt hos samme arbeidsgiver eller annen arbeidsgiver innenfor offentlig sektor minst de siste tre årene, hvorav det siste året i sammenhengende tjeneste.

AFP-ordningene i privat og offentlig sektor er noenlunde likt utformet for 62-, 63- og 64-åringer. AFP beregnes på samme måte som i privat sektor, altså som en folketrygdpensjon. Ved siden av den folketygdberegnede pensjonen ytes et AFP-tillegg. I offentlig sektor er dette tillegget på 1 700 kroner per måned og er skattepliktig

For 65- og 66 åringer kan imidlertid AFP-pensjonen bli beregnet etter forskjellige regler. I privat sektor vil ytelsen som nevnt i avsnitt 5.6.1 bli beregnet som en folketrygdpensjon helt fram til fylte 67 år. Når det gjelder AFP i statlig sektor, vil ytelsen bli beregnet som en tjenestepensjon fra fylte 65 år. Det vil si at pensjonen utgjør 66 pst av pensjonsgrunnlaget ved full opptjening, se nærmere avsnitt 5.3. Dersom den folketrygdberegnede pensjonen overstiger tjenestepensjonen, utbetales differansen som et tillegg. I kommunal sektor har en imidlertid valgt en noe annen løsning. Etter fylte 65 år utbetales det beste av folketrygdalternativet og tjenestepensjonsalternativet. I praksis blir det imidlertid ingen forskjell i ytelsesnivået mellom statlig og kommunal sektor.

Også når det gjelder praktiseringen av inngangsvilkårene i AFP offentlig sektor er det noe forskjellige løsninger i stat og kommune. De samme reglene som i privat sektor gjelder imidlertid i sin helhet fram til fylte 65 år i både stat og kommune. Etter fylte 65 år kan det imidlertid ytes AFP selv om de vanlige vilkårene ikke er oppfylt dersom vedkommende har vært medlem i en offentlig tjenestepensjonsordning i minst 10 år etter fylte 50 år. Hvis de vanlige vilkårene ikke er oppfylt vil vedkommende imidlertid bare ha rett til en tjenestepensjonsberegnet AFP. I kommunal sektor vil de som fyller de vanlige vilkårene også ha krav på en tjenestepensjonsberegnet AFP dersom denne er høyest, selv om vilkåret om 10 års medlemstid ikke er oppfylt. Mens det i statlig sektor er et ubetinget vilkår for å få en tjenestepensjonsberegnet AFP at 10-årskravet er oppfylt.

På samme måte som i privat sektor er det også i offentlig sektor innført en øvre begrensning i pensjonsnivået på 70 pst av tidligere inntekt med virkning fra 1. oktober 1997. Begrensningen gjelder for alle årskullene uansett om pensjonen blir beregnet som en folketrygdpensjon eller som en tjenestepensjon.

Fra 1. oktober 1997 er det dessuten åpnet for at arbeidstakere i heltidsstilling kan ta ut delpensjon, slik at arbeidstakeren kan trappe ned sin yrkesaktivitet med 20 eller 40 pst.

Som beskrevet i avsnitt 5.6.1 blir AFP i privat sektor redusert med 50 pst av arbeidsinntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp. Dessuten skal summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke overstige tidligere inntekt. AFP-tillegget skal deretter reduseres forholdsmessig. De samme reglene benyttes i statlig sektor uansett om AFP blir beregnet som en folketrygdpensjon eller som en tjenestepensjon. I AFP for kommunal sektor er regelverket noe annerledes. Dersom pensjonisten har arbeidsinntekt ved siden av AFP, vil vedkommende få pensjonen avkortet etter det beste av to alternative beregningssett, enten etter et folketrygd­alternativ eller et tjenestepensjonsalternativ. Etter folketrygdalternativet går all arbeidsinntekt til fradrag i pensjonen etter de samme reglene som er beskrevet ovenfor for statlig og privat sektor. Etter tjenestepensjonsalternativet er det bare inntekt fra arbeidsforhold som medfører fortsatt medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning som fører til avkorting i pensjonen. Pensjonen avkortes da etter stillingsandel. AFP etter tjenestepensjonsalternativet vil dermed kunne ytes uavkortet i forhold til arbeidsinntekt fra privat sektor.

Ved utgangen av 1997 var de gjennomsnittlige ytelsene for 62-, 63- og 64-åringene i statlig sektor på 111 300 kroner, 125 000 kroner for menn og 94 500 kroner for kvinner. I tillegg kommer AFP-tillegget. For 65- og 66-åringer var gjennomsnittlig ytelse på 143  164 kroner ved utgangen av 1997. For menn var den gjennomsnittlige ytelsen på 163  306 kroner og 117  745 kroner for kvinner.

Fra 1. oktober 1997 godskrives det dessuten pensjonspoeng i folketrygden for 62-, 63- og 64-åringer som mottar AFP i offentlig sektor, det vil si bare for den perioden det ytes folketrygdberegnet AFP. 65- og 66-åringer som mottar en tjenestepensjonsberegnet AFP, godskrives ikke pensjonspoeng.

Ordningen med AFP for 62-, 63- og 64-åringer i statlig sektor administreres av trygdekontorene for så vidt gjelder tilståelse, beregning og utbetaling av pensjonen. Ordningen for 65- og 66-åringer administreres av Statens pensjonskasse. Den lovbestemte ordningen finansieres av staten som arbeidsgiver gjennom Statens pensjonskasse, og er statsgarantert.

Særskilt innlemmede virksomheter, der det er inngått tariffavtale om AFP, betaler 10 pst av de løpende pensjonsutgiftene i tillegg til en økt arbeidsgiverandel.

AFP-ordningene i kommunal sektor administreres av de enkelte kommunale pensjonskassene eller av det enkelte forsikringsselskap, avhengig av hvem som administrerer den enkelte kommunes ordinære tjenestepensjonsordning. For 65- og 66-åringer finansieres ordningen som tjenestepensjonsordningene ellers gjennom medlemspremie og arbeidsgivertilskudd. For 62-, 63- og 64-åringer finansieres ordningen fullt ut av den enkelte arbeidsgiver, i det denne ikke er forsikringsmessig dekket. For de arbeidsgivere som har tegnet forsikring gjennom Felles kommunal pensjonsordning i KLP, finansieres ordningen kollektivt ved at samtlige medlemmer gjenom en egen utligningsavtale betaler ordningens utgifter etter hvert som de forfaller gjennom en kollektiv andel av de faktiske utgifter. For tiden er andelen 0,7 pst av det ordinært forsikrede pensjonsgrunnlag i Fellesordningen.

Ved utgangen av 1997 var den gjennomsnittlige ytelsen i kommunal sektor for 62-, 63- og 64-åringer på 105  120 kroner inkludert AFP-tillegget. For menn var den gjennomsnittlige ytelsen på 136  645 kroner og på 89  964 kroner for kvinner. For 65- og 66-åringer var den gjennomsnittlige ytelsen på 111  445 kroner. For menn var den gjennomsnittlige ytelsen på 149  584 kroner og 91  219 kroner for kvinner.

5.7 Tidligpensjon i jordbruket

I forbindelse med jordbruksforhandlingene for 1998 ble det inngått avtale mellom Norges Bondelag/Norges bonde- og småbrukarlag og staten om en førtidspensjonsordning for jordbruket. Etter avtalen skal pensjonsordningen tre i kraft fra 1. januar 1999. Ordningen er under utforming og Landbruksdepartementet vil sende et utkast til forskrift på høring innen utgangen av 1998.

Hovedtrekkene i ordningen er en pensjonsalder på 62 år, et pensjonsnivå på 85 000 kroner per år. Ytelsene avkortes mot AFP og pensjonsytelser fra folketrygden. Pensjonen skal avkortes mot arbeidsinntekt som overstiger 100 000 kroner per år. Pensjonen gir ikke grunnlag for pensjonsopptjening i folketrygden. Dersom begge ektefellene har arbeidet på bruket vil det bli lagt opp til en egen tobrukerpensjon.

Avtalen forutsetter at tidligpensjonsordningen finansieres løpende over jordbruksavtalen. Det legges således ikke opp til individuelle egenandeler. Det forutsettes at utbetalinger over ordningen inngår i beregningen av bøndenes inntekter og inntektsutvikling.

5.8 Annet relevant regelverk av betydning for eldre arbeidstakere

5.8.1 Dagpengeordningen

Dagpenger skal sikre arbeidstakere kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt på grunn av arbeidsledighet, samtidig som ordningen skal motivere til arbeid og tiltaksdeltakelse. Ordningen skal støtte opp under den aktive arbeidsmarkedspolitikken ved å gi inntektssikring i en begrenset periode og ved blant annet å kreve at den arbeidsledige er «reell arbeidssøker» for rett til stønad.

Etter søknad kan dagpenger, på visse vilkår, ytes til

• helt arbeidsløse arbeidssøkere

• helt permitterte

• delvis sysselsatte arbeidssøkere, som søker full sysselsetting, under forutsetning av at arbeidstiden er nedjustert med minst 40 pst i forhold til den arbeidstiden som gjaldt forut for ledigheten, og at vedkommende ønsker full sysselsetting

• delvis permitterte arbeidssøkere

• arbeidssøkere som velger dagpenger framfor kursstønad under deltakelse på arbeidsmarkedsopp­læring (AMO) og praksisplass

Dagpenger kan utbetales når arbeidssøkeren har vært arbeidsledig og stått tilmeldt arbeidsformidlingen som «reell arbeidssøker» i minst tre av de siste ti arbeidsdagene. Å være «reell arbeidssøker» vil i denne sammenheng si å være arbeidsfør og raskt kunne tiltre ethvert tiltak og arbeid som vedkommende er fysisk og psykisk skikket til å ta (yrkesmessig mobilitet) hvor som helst i landet (geografisk mobilitet). Det kan lempes med hensyn til disse kravene dersom sosiale hensyn som høy alder, svekket helse eller omsorgsansvar tilsier det. Personer som er å anse som selvforskyldt arbeidsledig, eller som uten rimelig grunn avslår tilbud om arbeid eller tiltak, får midlertidig bortfall av retten til dagpenger.

Et vilkår for rett til dagpenger er at vedkommende har fått utbetalt en arbeidsinntekt fra ordinært arbeid tilsvarende minst 1,25  G (56 713 kroner per 1. mai 1998) i løpet av foregående avsluttede kalenderår eller en arbeidsinntekt på 1  G (45 370 kroner per 1. mai 1998) i gjennomsnitt over de tre foregående avsluttede kalenderårene. Med unntak for personer over 64 år kvalifiserer inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet ikke til dagpenger.

Dagpengenes størrelse beregnes på grunnlag av arbeidsinntekt, inntekt fra sysselsettingsarbeidsmarkedstiltak, samt dagpenger ved sykdom, fødsel, adopsjon og arbeidsledighet, samt sykepenger og fødsels- og adopsjonspenger utbetalt i de siste eller i gjennomsnitt over de tre siste avsluttede kalenderårene. Beregningsgrunnlaget kan maksimalt utgjøre 6  G (272 220 kroner per 1. mai 1998). Dagpengene utbetales med 0,24 pst av beregningsgrunnlaget per dag og utbetales for fem dager per uke. Kompensasjonsgraden utgjør 62,4 pst av beregningsgrunnlaget. I tillegg ytes et ferietillegg på 9,5 pst av brutto utbetalte dagpenger til personer som er anvist dagpenger i mer enn åtte uker i ferieopptjeningsåret og et barnetillegg på 17 kroner per stønadsdag for hvert forsørget barn under 18 år.

Maksimal lengde på stønadsperioden varierer avhengig av størrelsen på tidligere inntekt. En arbeidsinntekt på minst 2  G (90 740 kroner per 1. mai 1998) gir en stønadsperiode 156 uker (3 år), mens en inntekt under 2  G som kvalifiserer til dagpenger, gir en stønadsperiode på 78 uker (1,5 år). Etter å ha gått ut en stønadsperiode må mottaker på ny oppfylle kravet til minste arbeidsinntekt før stønad igjen kan tilstås.

Det er særregler for personer over 64 år både når det gjelder stønadsperiodens lengde, fastsetting og justering av dagpengegrunnlaget (dagpengenes størrelse) og kravet til minste arbeidsinntekt for rett til dagpenger. Tidsbegrensningen i dagpengeordningen gjøres ikke gjeldende for dagpengemottakere over 64 år. Etter fylte 64 år er dagpengemottaker således sikret dagpenger inntil pensjonsalderen i folketrygden (67 år). I praksis betyr dette at personer med høyere inntekt enn to ganger folketrygdens grunnbeløp (90 740 kroner per 1. mai 1998 som kvalifiserer til dagpengeperiode på 156 uker, det vil si tre år) og som blir arbeidsledig i en alder av 61 år, er sikret dagpenger fram til fylte 67 år. Personer over 64 år har rett til et minste dagpengegrunnlag som svarer til minst tre ganger folketrygdens grunnbeløp (136 110 kroner per 1. mai 1998). Dagpengegrunnlaget justeres i samsvar med endringer i folketrygdens grunnbeløp i kalenderåret også i løpende stønadstilfeller. For personer som søker om dagpenger etter fylte 64 år, tas inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet med ved prøving av kravet til minste (arbeids)inntekt for rett til dagpenger.

5.8.2 Yrkesrettet attføring

Yrkesrettet attføring kan gis den som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid varig nedsatt, eller har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig nedsatt. Yrkesrettet attføring tilbys i den grad dette er nødvendig og hensiktsmessig for vedkommende for å komme tilbake til arbeidslivet. Attføring skal som hovedregel være prøvd før uførepensjon kan tilstås.

Målet med yrkesrettet attføring er å gjøre helsemessig utsatte arbeidssøkere og arbeidstakere i stand til å få arbeid på ordinære vilkår. For enkelte vil det være et mål å utvikle arbeidsevnen slik at vedkommende kan ha arbeid i kombinasjon med varige trygdeytelser. I samarbeid med den enkelte kartlegger arbeidsmarkedsetaten den yrkeshemmedes muligheter og begrensninger. Med utgangspunkt i denne kartleggingen utarbeides en handlingsplan som angir hvordan arbeidsmarkedsetatens tiltaksspekter best kan nyttes for å bygge opp den enkeltes kompetanse og kvalifikasjoner for å hjelpe vedkommende tilbake til arbeid. Attføringen baseres på opplæring, arbeidstrening og rådgivning.

Attføringspenger

Attføringspenger er en stønad til livsopphold som ytes til personer som fyller vilkårene for å få attføring etter folketrygdlovens kapittel 11. Det utbetales attføringspenger til yrkeshemmede under yrkesrettet attføring enten ved at de er på tiltak, i ventetid før attføringstiltak kommer i gang, eller i ventetid mellom ulike tiltak. Ferdig attførte kan etter nærmere regler (er reell arbeidssøker og står registrert som arbeidssøker i arbeidsmarkedsetatens arbeidssøkerregister) motta attføringspenger. Dersom den yrkeshemmede i den perioden yrkesrettet attføring gjennomføres, fyller vilkårene for rett til både sykepenger og attføringspenger, kan vedkommende velge den høyeste av ytelsene.

Attføringspenger består av grunnpensjon, tilleggspensjon og eventuelle forsørgertillegg. Størrelsen på attføringspengene beregnes på samme måte som og svarer til uførepensjon med tillegg for ektefelle og barn, men uten særtillegg, og reguleres etter utviklingen av folketrygdens grunnbeløp.

Attføringsstønad

Attføringsstønad er ytelser til dekning av bestemte utgifter som knytter seg til et godkjent attføringstiltak. Hensikten er å dekke de merutgiftene som attføringstiltaket medfører for den yrkeshemmede. Attføringsstønad ytes derfor bare i tiltaksperioden. Attføringsstønad gis som tilskudd. Det ytes stønad til skolemateriell, fadder/praktisk hjelp, arbeidstreningsplass, daglige reiseutgifter, hjemreiser, boutgifter, flytteutgifter og husholdsutgifter, til yrkeshemmede som gjennomfører yrkesrettet attføring ved skole, kurs, bedrift eller liknende.

5.8.3 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven har en del generelle bestemmelser som har betydning for eldre arbeidstakere. I tillegg har loven også spesialbestemmelser som ivaretar eldres arbeidsforhold.

I henhold til arbeidsmiljøloven har arbeidsgiver plikt til å tilrettelegge arbeidet for arbeidstakere – herunder også eldre arbeidstakere. Eksempler på dette er de generelle bestemmelsene om krav til arbeidsplassen, reglene om tekniske innretninger og utstyr, samt reglene om tilrettelegging av arbeidet.

Arbeidsmiljøloven § 12 er ment å gi arbeidstaker mulighet for faglig og personlig utvikling gjennom sitt arbeid. Bestemmelsen er generelt utformet og arbeidet er her satt i en større sammenheng. Ved organiseringen av arbeidet må det nettopp tas hensyn til menneskelige forutsetninger og behov.

Etter arbeidsmiljøloven § 14 bokstav e skal arbeidsgiver organisere og tilrettelegge arbeidet under hensyn til den enkelte arbeidstakers alder, kyndighet, arbeidsevne og øvrige forutsetninger.

Arbeidsmiljøloven er på mange måter gjort til et virkemiddel for å få gjennomført en rett for alle til å beholde et arbeid i forhold til den enkeltes behov og forutsetninger. Hvis en arbeidstaker er blitt hemmet i sitt yrke som følge av ulykke, slitasje eller lignende, skal arbeidsgiveren, så langt det er mulig, iverksette de nødvendige tiltak for at arbeidstakeren skal kunne få eller beholde et høvelig arbeid. Arbeidstaker som har fått nedsatt arbeidsevne og førlighet på grunn av alder, kan i enkelte situasjoner betraktes som yrkeshemmet. Arbeidstakeren skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging, endringer i tekniske innretninger, gjennom attføring, eller lignende.

Hovedregelen i arbeidsmiljøloven er at oppsigelsesfristen er en måned. Arbeidsmiljøloven §  58 nr 3 oppstiller imidlertid særskilte oppsigelsesfrister for eldre arbeidstakere. Disse fristene gjelder når det er arbeidsgiver som går til oppsigelse. Foreligger det en sammenhengende arbeidstid på ti år i virksomheten og arbeidstaker er over 50 år, er oppsigelsesfristen fire måneder. Er arbeidstaker fylt 55 år, øker oppsigelsesfristen til fem måneder, mens oppsigelsesfristen for arbeidstaker over 60 år er seks måneder. Det er viktig å merke seg at arbeidstaker i disse tilfellene har anledning til å si opp arbeidsavtalen med en oppsigelsesfrist på tre måneder.

Oppsigelsesvernet for eldre arbeidstakere

Arbeidsmiljøloven regulerer adgangen til oppsigelse av arbeidstakere. Etter § 60 nr 1 kan en arbeidstaker ikke sies opp uten at det er saklig begrunnet i virksomhetens, arbeidsgiverens eller arbeidstakerens forhold. Bestemmelsen er generell og gjelder likt for alle arbeidstakere. Hvorvidt en oppsigelse er saklig, må avgjøres etter en helthetsvurdering.

I rettspraksis kreves det stadig sterkere grunner fra arbeidsgivers side for at en oppsigelse skal anses saklig. Videre er det blitt viktig å foreta en rimelighetsvurdering i forhold til den ansatte. Det legges større vekt på arbeidsgiverens forpliktelser overfor arbeidstakere som er blitt svekket gjennom arbeid i vedkommendes tjeneste. Saklighetskriteriet må også følge den sosiale utviklingen i samfunnet ellers. Momenter som kan få betydning for eldre arbeidstakere, kan være at arbeidsgiver stiller nye kvalifikasjonskrav til stillingen. Arbeidsmiljøloven pålegger blant annet arbeidsgiverne vesentlige plikter med hensyn til å forsøke omplassering. Videre kan det være relevant å se på hvilke framtidsmuligheter arbeidstaker har. Arbeidstakers mulighet til å få annet arbeid avhenger blant annet av alder og tjenestetid.

I følge arbeidsmiljøloven § 60 nr 3 vil en oppsigelse med fratreden før fylte 70 år som utelukkende er begrunnet med at arbeidstakeren har nådd folketrygdens pensjonsalder, ikke betraktes som saklig begrunnet. Det at arbeidstakeren har rett til alderspensjon etter folketrygden og derfor ikke blir stående på bar bakke etter en oppsigelse, er altså ikke tilstrekkelig til å gi arbeidsgiver rett til å avslutte ansettelsesforholdet. Først ved 70 år er alder alene saklig grunn til oppsigelse. Regelen er likevel ikke til hinder for at arbeidstakeren kan sies opp under henvisning til andre aldersgrenser fastsatt i lov, tariffavtale, arbeidsreglement eller annet gyldig grunnlag. Det kan også være tale om en lavere aldersgrense enn 67 år. Hvorvidt en spesielt avtalt aldersgrense for eldre arbeidstakere ved bedriften gir saklig grunn for oppsigelse, må vurderes konkret. I følge rettspraksis kan en arbeidsgiver bringe arbeidsforholdet til opphør når arbeidstakeren har rett til tjenestepensjon, uten at det behøver å foreligge saklig oppsigelse, i hvert fall gjelder dette når tjenestepensjonen er normal og av rimelig størrelse, for eksempel 66 pst av sluttlønn. Her er altså realiteten at når arbeidstakeren er sikret økonomisk, kan arbeidsgiveren fritt avslutte ansettelsesforholdet.

Ved vurderingen vil det være særlig relevant å legge vekt på om den avtalte aldersgrensen praktiseres konsekvent for alle arbeidstakerne i virksomheten, om den er et resultat av en grundig og gjensidig forhandling mellom partene, om det er gitt tilstrekkelig informasjon til de ansatte om ordningen, og/eller om avtalen er fulgt opp med pensjonsordninger. Rettspraksis viser at domstolene foretar en totalvurdering av de nevnte momentene. Det finnes blant annet eksempler fra rettspraksis som viser at en avtale om lavere pensjonsalder enn 70 år kan gi saklig grunn til oppsigelse, til tross for at arbeidstakeren ikke var tilknyttet noen pensjonsordning.

Ansatte som vil fortsette i stillingen ut over folketrygdens pensjonsalder, vil imidlertid ikke binde seg til å arbeide fram til fylte 70 år. Arbeidstaker kan når som helst si opp stillingen sin med fratredelse etter utløpet av gjeldende oppsigelsesfrist.

Arbeidsmiljølovens oppsigelsesvern for eldre arbeidstakere gjelder fram til 70 år. Etter 70 år er det kun avtale mellom partene som kan regulere oppsigelsesvernet for eldre.

Etter at arbeidstaker har fylt 66 år, men ikke senere enn seks måneder før pensjonsalderen inntrer, kan arbeidsgiver skriftlig forespørre om arbeidstaker ønsker å fratre sin stilling ved 67 år. En slik forespørsel må besvares skriftlig senest tre måneder før arbeidstaker når pensjonsalderen. Oversitter arbeidstakeren svarfristen, faller det særskilte oppsigelsesvernet bort, men denne virkningen forutsetter at det er gjort oppmerksom på dette allerede ved forespørselen.

Kommunal-og regionaldepartementet foretar nå en gjennomgang av bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 60 nr 3 om eldres oppsigelsesvern i forbindelse med oppfølgingen av Velferdsmeldingen (St meld nr 35 for 1994–95). Det framgår av meldingen at det er en viktig målsetting å styrke eldres tilknytning til arbeidslivet, hindre utstøting av eldre, sikre eldre arbeidstakere en reell valgfrihet til å fortsette i arbeid fram til fylte 70 år.

5.8.4 Den femte ferieuken

Med virkning fra 1. mai 1976 ble den tidligere ferieloven (lov 14. november 1947 nr 3) endret slik at alle arbeidstakere over 60 år fikk rett til en ekstra ferieuke – den femte ferieuken. Som kompensasjon for lønnsbortfall i ekstraferien fikk arbeidstakerne rett til en forhøyet feriegodtgjøring. Arbeidsgiverne forskutterte feriegodtgjørelsen for ekstraferien, og kunne da kreve dette refundert fra folketrygden. Ved innføring av den nye ferieloven ble imidlertid kostnadene ved den forhøyde feriegodtgjøringen overført fra folketrygden til arbeidsgiverne, se Ot prp nr 54 for 1986–87.

Den nye ferieloven (lov 29. april 1988 nr 21) innførte et såkalt kildeprinsipp, som går ut på at den som utbetaler en ytelse, også skal betale feriepenger for ytelsen. Forslaget gikk ut på at arbeidsgiver skal betale feriepenger av sykepenger i arbeidsgiverperioden, mens folketrygden skal betale feriepenger av trygdeytelser (sykepenger utover arbeidsgiverperioden og fødselspenger). Samtidig ble det foreslått at refusjonsordningen for den forhøyede feriegodtgjøringen skulle oppheves, og at det økonomiske ansvaret skulle overføres fra folketrygden til arbeidsgiverne.

Etter ferieloven har arbeidstakere rett til feriepenger fra arbeidsgiver med 10,2 pst av feriepengegrunnlaget. For arbeidstakere over 60 år med rett til ekstraferie forhøyes prosentsatsen med 2,3 prosentpoeng til 12,5 pst av feriepengegrunnlaget. For den femte ferieuken ytes det ikke feriepenger for den delen av feriepengegrunnlaget som overstiger 6 ganger folketrygdens grunnbeløp.

5.9 Skattemessig behandling av pensjonister

Pensjonister blir i utgangspunktet skattlagt på samme måte som lønnstakere. Det er imidlertid viktige unntak som gjør at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med samme inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt sett størst for lave inntekter. Gruppen som har særlige skattefordeler i forhold til lønnstakere, er sammensatt og inneholder i tillegg til folketrygdpensjonister også AFP-pensjonister og pensjonister med særaldersgrenser (både de som omfattes av lovbestemte førtidspensjonsordninger for særskilte grupper, og de som omfattes av ulike tjenestepensjonsordninger). Alle gruppene omfattes ikke av det samme regelverket, men alle har skattefordeler i forhold til lønnstakere.

De viktigste særreglene som gjør at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med samme inntekt, er knyttet til lavere trygdeavgift, særfradrag for alder og uførhet mv, og at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert sin skatt etter en særskilt skattebegrensningsregel.

I boks 5.6 er det gitt en oversikt over hvilke grupper av pensjonister som kommer inn under de ulike særreglene.

Særfradraget for alder og uførhet mv gis til alderspensjonister og uførepensjonister og har vært et element i pensjonistbeskatningen siden 1970. Særfradraget ble opprinnelig begrunnet ut fra hensynet til at de eldre og uføre hadde store utgifter i forbindelse med sykdom og lave inntekter fordi trygdesystemet var dårlig utbygd. Av forenklingshensyn fikk alle alderspensjonister og uførepensjonister (inklusive attføringsmottakere) et slikt særfradrag ved beregning av skatt på alminnelig inntekt. Fradraget er i 1998 på 12 000 kroner for alderspensjonister og på 17 640 kroner for uførepensjonister. Med en skatt på alminnelig inntekt på 28 pst gir dette en skattefordel på henholdsvis 3 360 kroner og 4 939 kroner. Gifte alderspensjonister får normalt bare ett særfradrag til sammen.

På inntekter som ikke gir opptjening av pensjonspoeng, det vil i hovedsak si pensjoner, betales en lav trygdeavgift på 3 pst. På lønnsinntekt og næringsinntekt i primærnæringene ilegges folketrygdavgift på 7,8 pst, det vil si 4,8 prosentpoeng høyere enn på pensjon. Satsen for annen næringsinntekt er 10,7 pst. Trygdeavgiften ble senest regulert ved skattereformen i 1992.

For øvrig kan pensjonister skattlegges etter to alternative regelsett: «ordinære» skatteregler for pensjonister eller etter den såkalte skattebegrensnings­regelen. En vil alltid bli skattlagt etter de reglene som gir lavest skatt.

Skattebegrensningsregelen kan benyttes av alle som har fylt 70 år innen utgangen av inntektsåret. Skattytere som mottar uførepensjon/attføringspenger, alderspensjon, overgangsstønad, etterlattepensjon fra folketrygden eller avtalefestet pensjon (AFP), har også rett til å komme inn under skattebegrensningsregelen, se boks 5.3. Dette regelsettet ble innført i 1989 og avløste det tidligere særfradraget for liten skatteevne. Hovedsiktemålet med regelen er at minstepensjonister uten særlig formue eller inntekter utenom pensjon ikke skal betale skatt, og at denne fordelen skal avtrappes gradvis.

Det skal ikke beregnes skatt for skattytere som har krav på skattebegrensning når alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv ikke overstiger 69 700 kroner for enslige i 1998. Den tilsvarende grensen for ektefeller er 108 500 kroner. Når beregningsgrunnlaget overstiger disse inntektsgrensene, skal beregnede skatter begrenses til 55 pst av det overskytende beregningsgrunnlaget.

Dersom skattyteren har inntekt utover grensene, beskattes disse ekstrainntektene med en formell skattesats på 55 pst. Den effektive marginalskatten på pensjons- og lønnsinntekt blir imidlertid lavere som følge av at en kan trekke fra minstefradraget på 20 pst av personinntekten. Effektiv marginalskatt blir dermed 44 pst for denne gruppen. Skattebegrensningsregelen medfører at enslige pensjonister uten andre inntekter enn pensjon, uten nettoformue over 200 000 kroner og uten andre fradrag enn standardfradrag, kan ha opp til 87 125 kroner i pensjon i 1998 uten å betale skatt. Det tilsvarende nivået for pensjonistektepar er 135 625 kroner i 1998.

Kilde: Finansdepartemenet

For pensjonister med formue skal den skattepliktige inntekten ved fastsettelsen av beregningsgrunn­laget for skattebegrensningsregelen tillegges et beløp tilsvarende 3 pst av netto formue over 200 000 kroner. Dette gjelder både for enslige og ektepar. Skatte­begrensningsregelen omfatter skatt av alminnelig inntekt og trygdeavgifter (lav, mellom- og høy sats), men ikke toppskatt eller formuesskatt. Ektefellers inntekter (og formue) ses alltid under ett når de skattlegges etter skattebegrensningsregelen. I figur 5.11 illustreres dette nærmere. De to arealene i figuren angir kombinasjonene av personinntekt og nettoformue der skattebegrensningsregelen kommer til anvendelse for enslig alderspensjonist. Det er lagt til grunn 4 pst nominell formuesavkastning. Figuren viser at pensjonist med høy formue må ha en relativt sett lavere pensjonsinntekt enn en pensjonist med lav formue for å bli liknet etter skattebegrensningsregelen. Dette skyldes i hovedsak det særskilte formuestillegget i skattebegrensningsregelen. Formuestillegget kan derfor innebære at pensjonister med lav inntekt, men med relativt høy formue får lavere skatt ved å benytte de ordinære skattereglene for pensjonister.

For en enslig alderspensjonist uten andre inntekter enn pensjon, uten nettoformue over 200 000 kroner og ingen fradrag ut over minstefradraget og eventuelt særfradraget, vil likning etter skattebegrensningsregelen gi lavere skatt enn etter ordinære skatteregler for pensjonister opp til 150 400 kroner i 1998. Tilsvarende grense for ektepar er 225 700 kroner, når den ene er minstepensjonist. Ektefellenes innbyrdes fordeling av den samlede inntekten vil påvirke nivået på den «øvre inntektsgrensen», siden det bare beregnes minstefradrag av personlig opptjent lønn og pensjon.

I tabell 5.1 og 5.2 illustreres forskjellen i beskatning på en enslig lønnstaker, en enslig alderspensjonist, en enslig AFP-pensjonist og en enslig pensjonist som har gått av med særaldersgrense i en tjenestepensjonsordning, eller som mottar ytelser fra en av de lovfestede førtidspensjonsordningene (sjømannspensjonstrygden, fiskerpensjonstrygden eller skogsarbeiderpensjonstrygden).

I tabell 5.1 er det forutsatt at personene ikke har formue eller andre inntekter eller andre fradrag enn standardfradrag.

I tabell 5.2 er det forutsatt at den ene ektefellen har en pensjonsinntekt på 100 000 kroner, og at den andre ektefellens pensjon varierer fra 0 til 350 000 kroner.

5.10 Nærmere om særaldersgrensene i et historisk perspektiv

Den alminnelige aldersgrense for arbeidstakere i statlig og kommunal sektor er som nevnt i avsnitt 5.3 på 70 år. I statlig sektor er det i medhold av lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m fl adgang til å fastsette lavere aldersgrense for stillinger hvor:

1. Tjenesten medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning på tjenestemennene slik at de normalt ikke makter å skjøtte arbeidet forsvarlig til fylte 70 år.

2. Tjenesten stiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper som normalt blir sterkere svekket før fylte 70 år enn det en forsvarlig utføring av tjenesten tilsier.

Aldersgrensene for yrkesbefal i Forsvaret er fastsatt i lov 8. juni 1973 nr 36.

Forskriftene om kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger slår fast at aldersgrensen for kommunale stillinger ikke må være lavere enn det som er fastsatt for tilsvarende stillinger i staten. Kommunal Landspensjonskasse (KLP) har antatt at dersom det ikke finnes tilsvarende stilling i staten, medfører ikke dette automatisk at den kommunale stillingen får aldersgrense 70 år. KLPs styre kan i slike tvilstilfeller fastsette aldersgrensen for stillingene. Vedtaket skal deretter godkjennes av Kredittilsynet/Sosial- og helsedepartementet.

Særaldersgrensene i offentlig sektor er i dag på 65, 63 eller 60 år. Den tidligere særaldersgrensen på 68 år er opphevet både i stat og kommune.

Gjeldende forskrift om private tjenestepensjonsordninger gir Sosial- og helsedepartementet hjemmel til å fastsette særaldersgrenser for yrker i privat sektor som medfører uvanlige fysiske eller psykiske belastninger eller stiller krav til fysiske eller psykiske egenskaper som normalt svekkes før fylte 67 år. Se nærmere om dette i avsnitt 5.4

I tjenestepensjonsordningene med særaldersgrenser må ordningen fullt ut dekke et visst nivå av lønnen fram til 67 år da det kan tas ut pensjon fra folketrygden. Det er vanlig at ordningen deretter går over til å bli en supplerende pensjon i tillegg til en forventet pensjon fra folketrygden.

I offentlig sektor kan arbeidstakeren fratre opptil 3 år før alders­grensen, dersom summen av alder og ansien­nitet er minst 85 år (85-årsregelen). Dette innebærer at en person med 28 års tjenestetid kan gå av ved med pensjon ved fylte 57 år i en stilling med 60 års aldersgrense. Det er ingen tilsvarende regel for de private tjenestepensjonsordningene.

Om lag 30 pst av medlemmene i Statens pensjonskasse har særaldersgrenser mens tilsvarende tall for kommunal sektor er på rundt 40 pst. I private tjenestepensjonsordningene er om lag 8 pst av arbeidstakerne i stillinger med særaldersgrense.

I årene etter 1814 ble pensjoner til avgåtte stats­tjenestemenn bare gitt ved bevilgning av Stortinget og bare til embedsmenn. For disse pensjonene gjaldt ingen bestemmelse om at de først kunne tilstås ved en gitt alder. I årene 1857–1884 ble det satt fram forslag til en pensjonsordning for embedsmenn i alt 12 ganger uten at noen av dem ble vedtatt av Stortinget. I 1896 ble arbeidet med statstjenestemennenes pensjonsordning tatt opp i en egen komite (første pensjonskomite). Komiteen pekte på «det bekjente Faktum at det utenfor de i Pensjonslistene oppførte er en del Tjenestemenn som kan regnes jevngode med Pensjonister, i det Alderen har minsket Kreftene, sløvet Evnene og nedsatt Vitaliteten, slik at disse Menn således på en måte Pensjonerer seg selv med Embedets Inntekt.» Komiteen omtaler dette som en illegitim selvpensjonering ved « Oldingers Oversittelse i Stillinger som kræver full livskraft av sine Indehavere».

Komiteen anså imidlertid hensynet til bedrede avansementsforhold som det avgjørende for å innføre aldersgrenser.

Annen pensjonskomite (1904) var av den oppfatning at man burde søke å oppnå en viss fleksibilitet med hensyn til avgangsalder. Komiteen pekte på at samme alder ikke betyr samme arbeidsdyktighet hos de ulike tjenestemenn. Ut fra dette vil det være nærmest umulig å fastsette en aldersgrense som passet for alle. Komiteen mente likevel at en burde innskrenke seg til to pensjonsaldre, nemlig 70 og 66 år, og at de aller fleste burde ha 70 års pensjonsalder.

Tredje pensjonskomite (1906) mente at en burde sette en så høy aldersgrense som mulig uten at tjenestens tarv lider av det. For å oppnå elastisitet foreslo komiteen dobbelt avgangsalder, det vil si en avgangsalder ved hvilken tjenestemannen plikter å gå av og en lavere ved hvilken administrasjonen har anledning til å avskjedige den som ikke er fullt ut tjenestedyktig.

Komiteens forslag ble fulgt opp i Ot prp nr 26 for 1916 der det ble foreslått en ny pensjonsordning for staten tjenestemenn og at alderspensjon skulle tilstås ved en gitt alder som skulle fastsettes ved en egen lov. Loven ble foreslått i Ot prp nr 4 for 1917.

Aldersgrenseloven fikk dermed den formulering den i alt vesentlig har beholdt fram til i dag.

En større gjennomgang ble foretatt av aldersgrensekomiteen som avgav innstilling i 1954 og i Ot prp nr 60 der det ble foretatt presiseringer og en del oppryddinger.

Vurdering av aldersgrenser/særaldersgrenser har vært foretatt på 60, 70 og 80-tallet uten at andre argumenter enn dem som ble gjengitt i Aldersgrensekomiteen (1954) i særlig grad har kommet fram.

Gjeldende aldersgrenser for offentlige tjenestemenn ble fastlagt ved behandlingen av St prp nr 38 for 1994–95. Vedtaket om særaldersgrense på 68 år ble her opphevet. I proposisjonen tas det til orde for at en realitetsvurdering av de framtidige behov for særaldersgrenser bør gjøres etter at Stortinget har behandlet Velferdsmeldingen.

Det er på det rene at arbeidsevnen ikke er den samme hos alle i samme alder. Det er meget vanskelig på medisinsk grunnlag å fiksere en bestemt alder som et øvre tak for når en type yrkesutøver ikke lenger er skikket til å utføre et bestemt arbeid. Enkelte mennesker eldes tidlig, andre langt senere. Dette kan uttrykkes slik at et menneskes fysiologiske alder ikke svarer til kronologisk alder. I praksis vil dette si at enkelte ikke vil være i stand til eller ha store problemer med å utføre sitt arbeid før oppnådd aldersgrense mens andre vil være kvalifisert til å fortsette utover gjelde aldersgrense. Dette er et tradisjonelt argument for en mer fleksibel avgangsalder.

Tilsetting i en stilling er selektiv og basert på kvalifikasjoner til å fylle en bestemt stilling. Ut fra en symmetribetraktning skulle også fratreden være selektiv og basert på «uskikkethet» til å fylle en stilling. Aldersgrensekomiteen av 1949 mente det var mange momenter som pekte i retning av et system for aldersgrenser der hovedvekten legges på den enkelte tjenestemanns arbeidsevne i forhold til den stilling han har. Komiteen uttalte:

«Det tap av arbeidsevne som kommer med årene, må antas å inntre gradvis, men kommer ikke i samme alder hos alle. Det er også klart at de krav som stilles i forskjellige stillinger varierer. Visse arter arbeid eller virksomhet vil falle vanskeligere for eldre enn for yngre. Det kan gjelde virksomhet som krever fysisk styrke og utholdenhet, hurtig reaksjonsevne, tilpasning til nye arbeidsmetoder osv. Men de eldre har fortrinn i større øvelse, erfaring og bedre oversyn. I regelen er de stabile i sitt arbeid. Ferdigheter og kunnskaper de har ervervet, forsvinner forholdsvis sent, selv om evnen til å lære nytt er redusert. En må for statstjenesten videre ta omsyn til at det i stor utstrekning gjelder stillinger som ikke krever særlig fysisk styrke. Evnen til å utføre åndsarbeid bevares i regelen til høyere alder enn evnen til arbeid som krever fysisk innsats. Et forhold som må erindres er også at det er forskjell på dyktighet og ydeevne hos folk som er i sin beste alder. Det ville være lite rimelig i forhold til aldersgrensespørsmålet å vise mindre toleranse i kravene til eldre tjenestemenn enn når det gjelder yngre innehavere av tilsvarende stillinger.»

Komiteen mente at et system som skulle bygge på fysiologisk alder ikke var tilstrekkelig klarlagt til at det er praktisk gjørlig å forlate hele systemet med faste aldersgrenser og særaldersgrenser. Komiteen mente derfor at det av praktiske grunner likevel burde være en norm, fastsatt på empirisk grunnlag etter arbeidets art som bestemte avgangsalder. Komiteen mente likevel at dersom man gikk inn for et system med faste aldersgrenser, så måtte dette utformes slik at det virket mest mulig smidig.

Komiteen vurderte også om nærmere bestemte stillinger burde ha lavere aldersgrense enn den alminnelige på 70 år. Komiteen innhentet uttalelser fra de ulike departementer og etater for bedre å kunne bedømme grunnlaget for å ha særaldersgrenser. Ut­talel­sene som komiteen mottok var i hovedsak innrettet på å gi tilslutning til å opprettholde gjeldende praksis for særaldersgrenser innenfor de enkelte departementsområder. Utgangspunktet for vurderingen av den enkelte stilling må være om de krav den stiller er slik at den normalt ikke kan skjøttes av en person på 70 år, når det på den ene side tas hensyn til det som er forsvarlig i tjenestens interesse og på den annen side hva det med rimelighet kan kreves av innehaveren. Komiteen pekte videre på at tjenestemenn med 70 års aldersgrense nesten alltid hadde anledning til å slutte som 67 åringer (85-års regelen).

Komiteen pekte videre på at det fantes en del stillinger der det stilles ganske spesielle krav til fysisk styrke, årvåkenhet, rask handleevne osv. Komiteen pekte på at i etater med slik tjeneste burde arbeidsgiver ha plikt til å la eldre tjenestemenn bli omplassert slik at det vil være mulig å holde folk i arbeid og unngå videreføring av ordninger med særaldersgrenser. Komiteen viste videre til at tiltak av denne art avhenger av den innstilling som finnes hos etatens ledelse. Komiteens ønsker har ikke blitt fulgt opp.

Komiteen pekte videre på at det i staten fantes en rekke stillinger som hadde særaldersgrense uten at disse stillingene krevde mer enn alminnelig fysikk og arbeidsevne. Det ble pekt på at flere yrker i privat sektor kunne være vel så anstrengende uten at avgangsalderen var satt lavere enn 70 år. Komiteen pekte videre på at levealderen hadde økt, helsetilstanden og arbeidsforholdene var forbedret de siste årene. Etter komiteens syn burde dette tilsi at flere av ordningene med særaldersgrenser burde avvikles. Dette har heller ikke blitt fulgt opp.

Kunnskaper omkring det enkelte yrkes utøvelse medfører at særaldersgrensene i staten er til stadig drøfting mellom partene i arbeidslivet. Det har nylig vært en gjennomgang av alle særaldersgrensene i staten, hvilket har medført nye aldersgrenser fra 1. januar 1996. Også etter denne dato har det vært et pågående arbeid med ytterligere gjennomganger av særaldersgrensene for alle yrkesgrupper. Dette arbeidet er midlertidig stanset opp høsten 1997 i påvente av denne innstillingen.

De senere års utredninger og meldinger om tjenestepensjonsordninger legger til grunn at innbetalinger til en tjenestepensjonsordning er å betrakte som en del av avlønningen. I Hylland-utvalgets utredning heter det for eksempel: «Både fra arbeidsgivers og arbeidstakers synspunkt er innbetaling av premie til tjenestepensjonsordning et alternativ til direkte utbetaling av lønn. For arbeidsgiver er premien en kostnad på samme måte som direkte lønnsutbetalinger, mens de opparbeidede pensjonsytelsene til arbeidstakeren er en motytelse for arbeid på sammen måte som lønn». (NOU 1994:6, side 151).

Fafo-rapport nr. 191 «Som du sår skal du høste – om tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor», fra 1996 forsøker å fastsette hvilken verdi tjenestepensjonsordning med særaldersgrense har, sett i forhold til lønnsutbetaling. Den konkluderer med at tjenestepensjonsordninger har svært stor verdi for de personer som går av med særaldersgrense. Dersom arbeidsgivers premieinnbetaling skal betraktes som en form for indirekte avlønning, utgjør denne avlønningen nær 10 pst av direkte lønn for personer med særaldersgrense 60 år.

Dette dekker bare kostnadene ved alderspensjonsytelsen, og har ikke medregnet verdien av uførepensjonsordningen i tillegg.

I Lundutvalgets innstilling (NOU 1994:2 Fra arbeid til pensjon) ble det gitt uttrykk for at «Arbeidsmarkedet og mange arbeidsoppgaver er betydelig endret siden de fleste særaldersgrensene er innført.» (side 226). Utvalget mente derfor at: «I en del tilfeller kan derfor behovet for en særaldersgrense begrunnet ut fra psykiske og fysiske belastninger i yrket, være sterkt redusert.» (op cit side 226).

5.11 Oppsummering – noen hovedtrekk ved de viktigste pensjonsordningene i Norge

Tabell 5.3 viser hovedtrekkene ved de viktigste pensjonsordningene i Norge. Tabellen viser pensjonsalderen i de ulike ordningene og den øvre aldersgrensen. I omtalen av tjenestepensjonsordningene angis dessuten hvor mange og hvor stor andel av medlemmene som har rett til å gå av ved særaldersgrense. Det gis det en kort beskrivelse av opptjeningsreglene, hvilke ytelser som gis, hva ytelsesnivået er ved full opptjening og hvordan ytelsene skattlegges. For øvrig er det angitt hvor mange medlemmer det er i de enkelte pensjonsordningene, hvor mange som mottar ytelser, og hva de gjennomsnittlige ytelsene er. Regelverk og øvrige opplysninger per 31. desember 1997 er lagt til grunn.

6 Pensjoneringsmønstre blant tidligpensjonistene

6.1 Innledning

I dette kapitlet gis det en oversikt over hvem som forlater arbeidslivet før folketrygdens pensjons­­alder på 67   år. En kartlegging av avgangsmønstre fra arbeidslivet før den ordinære pensjonsalderen danner bakgrunnen for en nærmere drøfting av pensjoneringsatferd i senere kapitler.

Den ordinære pensjonsalderen i folketrygden er 67   år. I prinsippet omfatter begrepet tidlig­pensjonister således alle som er under 67   år, og som mottar pensjon fra en eller flere tidlig­pensjons­ordninger. I analysen av avgangsmønstre i dette kapitlet har vi stort sett funnet det hensiktsmessig å avgrense gruppen til at den omfatter alle nye pensjonister i alderen 60–66   år. De ulike pensjonistbegrepene avgrenses også til kun å gjelde pensjonister som har hatt tilknytning til arbeidslivet. Personer som tar ut gradert pensjon i den aktuelle aldersgruppen, regnes som pensjonister. Dette gjelder i første rekke personer med overgang til uførepensjon.

Tidligpensjonering omfatter både personer som opplever problemer på arbeidsmarkedet, og personer som frivillig går over i pensjonisttilværelsen. I tillegg er en rekke yrkesgrupper omfattet av særaldersgrenser, som innebærer både en rett og en plikt til pensjon. Årsaker til at noen forlater arbeidsmarkedet før pensjonsalderen på 67   år, kan være dårlig helse, eller være knyttet til omstillingsprosesser og press fra arbeidsgiver og kollegaer. Andre personer kan ha ønske om mer fritid eller ha behov for å gå av etter en lang og slitsom yrkeskarriere. I de senere årene er dette blitt muliggjort for brede arbeidstakergrupper gjennom avtalefestet pensjon (AFP).

I dette kapitlet har vi valgt å konsentrere beskrivelsen av avgangsmønstre om følgende fem ordninger:

• uførepensjon fra folketrygden

• avtalefestet pensjon i offentlig og privat sektor

• særaldersgrenser i statlig og kommunal sektor

• førtidspensjonering ved rasjonalisering i staten

• pensjonstrygden for sjømenn

De ulike pensjonsordningene er nærmere omtalt i kapittel 5.

Det finnes andre muligheter enn de ovennevnte for å forlate arbeidslivet før fylte 67   år. Personer kan ha lengre perioder med sykepenger, attføringspenger eller dagpenger i tiden før overgang til ordinær alderspensjon. Enkelte kan velge å trekke seg ut av de yrkesaktives rekker ved å benytte oppsparte midler eller innløse en privat spareforsikring. Det finnes ingen samlet oversikt over tidligavgang som følge av private spare- og forsikringsordninger, og i det følgende er slike former for «pensjonering» holdt utenfor analysen.

Figur 6.1 viser antall tidligpensjonister i alderen 60–66   år i hver av de fem tidligpensjons­ordningene i perioden 1990–1997.

Kilde: Rikstrygdeverket

Figur 6.1 viser at den klart største gruppen av tidligpensjonister i alderen 60–66   år er uførepensjonister. Andelen uførepensjonister i forhold til totalt antall tidligpensjonister har imidlertid gått ned i løpet 1990–årene. I 1990 utgjorde uførepensjonister vel 91 pst av alle tidligpensjonister i aldersgruppen 60–66   år. I 1997 var denne andelen gått ned til om lag 76 pst.

De siste   årene har det vært en utvikling i retning av tidligere avgang fra arbeidslivet. Dette viser seg bl a gjennom en nedgang i forventet pensjoneringsalder. I 1990-årene har en sett en kraftig økning i antall personer som velger tidligpensjonering via AFP. I 1997 kom vel halvparten av de nye AFP-pensjonistene i privat sektor fra industrien.

Nedenfor gis en nærmere beskrivelse av tilgangen til de ulike tidligpensjonsordningene i 1990-årene. Videre studeres sammensetningen av tidligpensjonister etter utvalgte kjennetegn som bl a kjønn, inntekt og bransje. Kapitlet avsluttes med et avsnitt hvor en ser nærmere på bruken av AFP-ordningen.

6.2 Pensjoneringsatferd i befolkningen

6.2.1 Innledning

Kunnskap om pensjoneringsatferden i befolkningen er nyttig for å belyse hvordan arbeidsmarkedet og de ulike pensjonsordningene fungerer for eldre arbeidskraft. I dette avsnittet ser en nærmere på noen mål for pensjoneringsalderen i befolkningen. Som nevnt innledningsvis i dette kapitlet, innebærer slike beregninger at det må vurderes hvem som skal regnes som tidligpensjonister. Mål for avgangsalder må også bestemmes. Hvilke mål som er mest hensiktsmessig, avhenger blant annet av hvilken problemstilling som skal belyses. Mens enkelte mål egner seg til å gi et øyeblikksbilde av situasjonen (hva er pensjoneringsalderen for nye pensjonister i 1997?), kan andre være å foretrekke hvis en ønsker å se på utviklingen over tid (hvordan har pensjoneringsalderen endret seg de siste ti årene?). Vi har i denne rapporten valgt å konsentrere beskrivelsen om to ulike mål: gjennomsnittlig pensjoneringsalder og forventet pensjoneringsalder. Det finnes også en rekke andre mulige beregningsmåter. For en nærmere beskrivelse vises det til Lund-utvalgets rapport (NOU 1994:2 Fra arbeid til pensjon).

Lund-utvalget presenterte beregninger av gjennomsnittlig pensjoneringsalder for nye alders- og uførepensjonister i folketrygden, og anbefalte samtidig at det ble opprettet en database med samlet informasjon om personer med pensjon. Denne anbefalingen er blitt fulgt opp, og det er opprettet en database i regi av Rikstrygdeverket (MOTIPE) som inneholder opplysninger om mottak av pensjon fra folketrygden, pensjonsordninger med særaldersgrense i offentlig sektor, avtalefestet pensjon, samt opplysninger om arbeidshistorie og eventuelt mottak av attførings- og sykepenger for personer som i årene 1992–1997 var mellom 50 og 70   år. Denne databasen gjør det enklere å beregne mål for avgangsalder på en mer regelmessig basis enn det som tidligere var mulig.

Lund-utvalget påpekte i sin rapport at forventet pensjoneringsalder er et mer robust mål på avgangsalder enn gjennomsnittlig pensjoneringsalder. Også den interdepartementale arbeidsgruppen som analyserte fleksible pensjonsordninger og endringer i besteårsregelen (se kapittel 7), anbefalte i sin rapport at forventet pensjoneringsalder benyttes som det sentrale målet for endringer i avgangsalderen. Samtidig er gjennomsnittlig avgangsalder det vanligste målet for avgangsalder ved internasjonale sammenlikninger. I punkt 6.2.2 gjennomgås først noen av de sentrale egenskapene ved både gjennomsnittlig og forventet pensjoneringsalder. Deretter presenteres ulike beregninger av utviklingen i pensjoneringsatferden.

6.2.2 Gjennomsnittlig og forventet pensjoneringsalder

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder for nye pensjonister beregnes ved først å summere alderen til alle nye pensjonister og så dividere denne summen på antall nye pensjonister. En fordel ved å bruke gjennomsnittet som mål, er at det er et intuitivt lettfattelig begrep som ikke trenger nærmere forklaring. Det har imidlertid også en del egenskaper som kan være uheldige. En av de mest problematiske, er at det ikke uten videre er klart hvordan endringer over tid skal tolkes. For eksempel vil innføring av nye pensjonsordninger som medfører et press nedover på avgangsalderen, kunne resultere i at gjennomsnittlig pensjoneringsalder øker. Dette skjer hvis den nye ordningen omfatter og benyttes av grupper som er eldre enn den opprinnelige gjennomsnittlige pensjoneringsalderen, og disse ellers ville utsatt pensjoneringen. Gjennomsnittet er således et lite egnet mål hvis en er interessert i å vurdere utviklingen over tid i en periode der det innføres nye ordninger, eller dersom en ønsker å anslå virkninger av nye tiltak på pensjoneringsatferden.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder påvirkes av demografiske faktorer. Under ellers like betingelser, vil gjennomsnittsalderen for nye pensjonister være høyere i en befolkning med mange eldre, enn i en befolkning med forholdsvis flere yngre. Hvis befolkningen gradvis blir eldre, vil den observerte gjennomsnittlige pensjoneringsalderen gradvis øke selv om pensjoneringshyppigheten er konstant i alle aldersgrupper. Den demografiske påvirkningen er det imidlertid mulig å korrigere for ved å beregne et «aldersstandardisert» gjennomsnitt der en korrigerer for endringer i befolkningens sammensetning.

Når det gjelder utviklingen over tid, er således gjennomsnittet et lite egnet mål for avgangsalderen i befolkningen. Ved å studere utviklingen i forventet pensjoneringsalder får en et riktigere bilde av endringer i pensjoneringsatferd fra år til år. Forventet pensjoneringsalder er et mål for når en kan forvente (statistisk sett) at personer ved en viss alder vil pensjonere seg. Dette målet tilsvarer begrepet forventet levealder fra demografien. Forventet pensjoneringsalder øker med økende alder. Dette skyldes at for eksempel en 60-åring har passert en rekke alderstrinn med en (viss) sannsynlighet for avgang fra arbeidslivet.

Ved beregning av forventet avgangsalder tas det utgangspunkt i en fiktiv gruppe av befolkningen, for eksempel 100 000 16-åringer eller 100 000 50-åringer. Ved hjelp av anslag på ulike aldersgruppers sannsynlighet for å bli pensjonert beregnes det så hvor stor andel av disse som vil bli pensjonert før en gitt alder. Overgangssannsynlighetene (fra yrkesaktivitet til pensjonisttilværelse) kan være beregnet fra faktiske overgangssannsynligheter i et gitt år, eller de kan være anslått som gjennomsnittet av de faktiske overgangssannsynlighetene i en gitt periode. I det siste tilfellet blir målet mer stabilt overfor tilfeldige svingninger i avgangsratene.

Sammenhengen mellom forventet og gjennomsnittlig pensjoneringsalder

Ved beregning av forventet pensjoneringsalder antas det at ingen i den fiktive befolkningen dør før de rekker å pensjonerer seg. Det vil dermed være en større andel eldre i den fiktive befolkningen enn i en «vanlig» befolkning, der det er en viss dødelighet på alle alderstrinn. Dette bidrar til å trekke den forventede pensjoneringsalderen opp. Det er derfor en tendens til at den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for alle nye pensjonister ligger systematisk lavere enn den forventede pensjoneringsalderen for en 16-åring.

Når vi ser på utviklingen over tid, kommer også andre faktorer inn. Hvis for eksempel pensjoneringstilbøyeligheten mot slutten av den perioden det er mulig å pensjonere seg øker, vil den forventede og den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen utvikle seg ulikt. Gjennomsnittet vil øke, som følge av at det blir en større andel eldre pensjonister. Forventet pensjoneringsalder vil derimot reduseres, ettersom de som nå pensjonerer seg på alderstrinnet med den økte pensjoneringstilbøyeligheten, ellers ville ha ventet til nærmere den ordinære pensjonsalderen.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder

I tabell 6.1 vises beregninger fra Rikstrygdeverket av utviklingen i gjennomsnittlig pensjoneringsalder. I tillegg til tall for gjennomsnittlig pensjoneringsalder for alle voksne (over 16   år), presenteres tall for nye pensjonister over henholdsvis 50 og 60   år. Tabellen viser tall for disse gruppene for:

• alders- og uførepensjonister i folketrygden,

• alders- og uførepensjonister i folketrygden og AFP-pensjonister, og

• alders- og uførepensjonister i folketrygden, AFP-pensjonister og offentlige tjenestepensjonister med særaldersgrenser.

Den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen ligger betydelig lavere enn den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67   år. I perioden 1992 til 1997 var gjennomsnittlig pensjoneringsalder i folketrygden for personer 16   år eller eldre i størrelsesorden seks til ni år lavere. Det har vært en svak tendens til reduksjon i den gjennomsnittlige avgangsalderen i perioden, spesielt for alle voksne sett under ett. Denne utviklingen gjenspeiler at uførepensjoneringen blant unge og middelaldrende har økt noe i løpet av perioden.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder for alders- og uførepensjonister i folketrygden, AFP-pensjonister og pensjonister i offentlige tjenestepensjonsordninger med særaldersgrense samlet, har de siste årene ligget høyere enn den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for folketrygdpensjonister isolert. Forskjellen har også økt. Dette har sammenheng med innføringen og det økte uttaket av AFP. Som nevnt over, vil innføring av nye tidligpensjonsordninger kunne resultere i at gjennomsnittlig pensjonsalder øker hvis den nye ordningen omfatter og benyttes av grupper som er eldre enn den opprinnelige gjennomsnittlige pensjoneringsalderen.

Figur 6.2 viser utviklingen i gjennomsnittsalderen blant nye pensjonister i ulike tidligpensjonsordninger for personer i alderen 60–66   år. Gjennomsnittsalderen for de nye pensjonistene varierer naturlig nok en del mellom de ulike ordningene, ettersom alderskriteriene for å benytte seg av dem varierer. Den til enhver tid gjeldende nedre aldersgrensen i en ordning synes å ha stor betydning. Figuren viser at det har vært en generell tendens til noe lavere pensjoneringsalder de siste fem årene. Særlig gjelder dette AFP, noe som henger sammen med senking av aldersgrensen. Pensjonister som gikk av med særaldersgrenser i stat og kommune, skiller seg ut fra de andre tidligpensjonistene ved at gjennomsnittsalderen økte fra 1996 til 1997. Dette kan skyldes en sammensetningseffekt, ved at det har blitt relativt flere nye pensjonister i tjenestepensjonsordningene med høyest aldersgrense.

Kilde: Rikstrygdeverket

Forventet pensjoneringsalder

Rikstrygdeverket har også gjennomført beregninger av utviklingen i forventet pensjoneringsalder i perioden 1992–1997. Disse tallene er presentert i tabell 6.2. Tabellen viser utviklingen i forventet pensjoneringsalder for henholdsvis 16-, 50- og 60-åringer for de samme tidligpensjonsordningene som i tabell 6.1.

Tabell 6.2 viser at mens forventet pensjoneringsalder i folketrygden for 16-åringer gikk ned med nesten to år fra 1992 til 1997, gikk forventet pensjoneringsalder for 50-åringer ned med i underkant av ½   år, mens den var uendret for 60-åringer. Endringen i den forventede pensjoneringsalderen for 16-åringer skyldes således endret pensjoneringsatferd blant personer under 60   år, og til dels også de under 50   år. I hovedsak skyldes utviklingen økt uførepensjonering blant unge og middelaldrende.

Tabell 6.2 illustrerer også hvordan AFP-ordningen og de offentlige tjenestepensjonsordningene med særaldersgrenser påvirker forventet pensjoneringsalder. Beregningsresultatene viser at AFP bidrar til å trekke forventet pensjoneringsalder for 16-åringer ned med et halvt år i 1997, mens forventet pensjoneringsalder for 60-åringer synker med nær ti måneder, se figur 6.3. Dette er en kraftig økning fra 1996, da bidraget fra AFP til reduksjonen i den forventede pensjoneringsalderen for 60-åringer var på et halvt år. De offentlige tjenestepensjonsordningene med særaldersgrense bidrar til å trekke den forventede pensjoneringsalderen ned med ytterligere 4–5 måneder. Bidraget fra de offentlige tjenestepensjonsordningene har imidlertid blitt noe redusert de siste årene.

Kilde: Rikstrygdeverket

I hvilken grad disse tallene gir et korrekt bilde av hvordan de aktuelle tidligpensjonsordningene påvirker forventet pensjoneringsalder, avhenger av i hvilken grad sannsynlighetene for avgang på ulike ordninger er uavhengige av hverandre. Spesielt er spørsmålet om i hvilken grad AFP-ordningen erstatter uførepensjon som tidligavgangsordning av interesse i denne sammenhengen. Hvis alle AFP-pensjonistene alternativt hadde blitt uførepensjonister på samme tidspunkt, vil ikke AFP-ordningen påvirke forventet pensjoneringsalder i det hele tatt. Hvis derimot ingen av AFP-pensjonistene ville benyttet uførepensjon dersom AFP ikke hadde eksistert, gir tallene over et riktig inntrykk av hvordan AFP-ordningen påvirker forventet pensjoneringsalder. Som vi kommer nærmere tilbake til i punkt 6.5.5, tyder beregninger på at en beskjeden andel av AFP-pensjonistene ville ha vært potensielle uførepensjonister, i størrelsesorden 10–20 pst. Gitt dette, kan det på grunnlag av avgangstall fram til 1997 se ut til at AFP-ordningen bidrar til å trekke ned forventet pensjoneringsalder for 60-åringer med i størrelsesorden ¾   år.

Tabell 6.3 viser utviklingen i forventet pensjoneringsalder for yrkesaktive. For å regnes som yrkesaktiv i disse beregningene, må en person ha hatt en pensjonsgivende inntekt over 1½ ganger grunnbeløpet i folketrygden (G). Uførepensjonister har ofte relativt lange perioder uten pensjonspoeng i tiden før uførepensjon innvilges, ettersom for eksempel attføringspenger og foreløpig uførestønad ikke er pensjonsgivende inntekt. For å ikke ekskludere potensielle uførepensjonister fra beregningene, stilles det derfor ikke krav til yrkesaktivitet de siste fem årene før pensjoneringstidspunktet. Det er derimot stilt krav til at en person må ha vært yrkesaktiv i den forutgående femårsperioden.

Bildet av utviklingen i den forventede pensjoneringsalderen for yrkesaktive er tilnærmet det samme som vist i tabell 6.2, der det ikke var stilt krav til yrkesaktivitet. Også nivået på den forventede pensjoneringsalderen er i hovedsak uendret. Nivået reduseres imidlertid noe for personer over 60   år, ettersom det stort sett er denne gruppen yrkesaktive som har anledning til å gå av med tidligpensjon utenom folketrygdens uførepensjon. Den forventede pensjoneringsalderen for 60-årige yrkesaktive er to til tre måneder lavere enn den forventede pensjoneringsalderen for alle 60-åringer sett under ett.

6.3 Tilgang til ulike tidligpensjonsordninger

6.3.1 Datagrunnlaget

Dataene i dette kapitlet er i hovedsak hentet fra forløpsdatabasen MOTIPE, som er utviklet i Rikstrygde­verket. Databasen inneholder opplysninger om pensjonering fra og med 1992 (med noen få unntak) for ordninger i folketrygden, pensjonsordninger med særaldersgrenser i offentlig sektor og AFP. I tillegg gir den informasjon om bruk av f eks attføring, sykepenger og tidligere tilknytning til arbeidslivet. Alle personer som til enhver tid er mellom 50 og 70   år, er med i databasen.

I dette kapitlet vil de forskjellige pensjonistbegrepene bli avgrenset til kun å gjelde pensjonister mellom 60 og 66   år som har hatt tilknytning til arbeidslivet. Vilkåret for yrkesdeltakelse er satt lavt, ved kun ett poengopptjeningsår. Innenfor de aktuelle førtids­pensjons­ordningene er tidligere yrkesaktivitet et vilkår, slik at samtlige nye pensjonister har poengopp­tjening i folketrygden. Dette gjelder imidlertid ikke for uførepensjonsordningen, og derfor er uførepensjonister som ikke er registrert med poengopptjening, utelatt.

Det er en del usikkerhet knyttet til det registeret som benyttes når det gjelder pensjonstrygden for sjømenn. Det er blant annet ikke mulig å skille mellom personer som mottar etterlattepensjon og ordinær pensjon. Vi har derfor valgt å begrense oss til mannlige sjømannspensjonister, siden vi regner med at svært få menn mottar etterlattepensjon fra pensjonstrygden for sjømenn, samtidig finnes det få kvinnelige sjømenn. I tillegg viser det seg at om lag 4 pst av sjømannspensjonistene ikke er registrert med poeng­opptjening, noe som i utgangspunktet kan synes overraskende når vi vet at sjømannspensjon er en arbeidsmarkedspensjon som stiller krav til tidligere yrkesaktivitet. Forklaringen ligger trolig i at denne andelen består av utlendinger som ikke er godskrevet inntekter i Norge. Ut fra denne antakelsen er det gjort anslag over hvor stor andel av sjømannspensjonistene som har poengopptjening i folketrygden.

For i størst mulig grad å unngå dobbeltregistrering omfatter tallene fra Kommunal Landspensjonskasse, Statens Pensjonskasse og sjømannspensjon ikke personer som har hatt uførepensjon (invalidepensjon) før oppnådd pensjonsalder. De aller fleste uførepensjonistene i disse ordningene har også uførepensjon fra folketrygden.

Når det gjelder kommunal sektor inneholder databasen opplysninger om personer tilsluttet Kommunal Landspensjonskasse. Dette innebærer at den kun dekker to tredeler av de ansatte i kommunal sektor. Store kommuner som Oslo, Bergen og Trondheim er derfor ikke med i datagrunnlaget (se punkt 5.3.2). Oversikter over antall tidligpensjonister i kommunal sektor vil derfor være noe lavere enn det faktiske antallet.

6.3.2 Totalt antall tidligpensjonister

Antallet pensjonister i de forskjellige ordningene må ses på bakgrunn av hvilke aldersgrenser for pensjonering som gjelder. Uførepensjon omfatter her alle i aldersgruppen 60–66   år som uførepensjoneres fra de er 16   år og senere. Sjømannspensjon omfatter alle i aldersgruppen 60–66   år som pensjoneres fra og med fylte 55   år. Aldersgrensen for AFP har endret seg fra 65   år i 1993, 64   år i 1993–1996, 63   år i 1997 til 62   år i 1998, mens de øvrige ordningene rekrutterer fra 60   år og oppover. 85-årsregelen tillater imidlertid ansatte i stat og kommune med særaldersgrenser å gå av inntil tre år før alders­grensen hvis summen av alder og tjenestetid er minst 85   år (se punkt 5.3.1).

Tabell 6.4 viser at det over tid har vært en kraftig nedgang i antall uførepensjonister med poengopptjening. Nedgangen fra 1990 til 1997 er på nesten 9 pst. 5 Antall pensjonister i tjenestepensjons­ordningene med særaldersgrense i statlig og kommunal sektor har gått ned med vel 1/3 fra 1992 til 1997. På den annen side har antall AFP-pensjonister økt sammenhengende i perioden. Antallet AFP-pensjonister fra privat sektor er seksdoblet i perioden fra 1990 til 1997, antallet innen statlig sektor er mer enn tredoblet og antallet innen kommunal sektor mer enn femdoblet. Også antallet førtidspensjonister under ordningen med omstilling i statlig sektor økte sterkt fram til 1996. I 1997 gikk antallet noe ned. Antall sjømannspensjonister har vært mer stabilt, men viste en nedgang fra 1996 til 1997.

Statistikk fra Rikstrygdeverket viser at det ved utgangen av 1997 var totalt 13 874 AFP-pensjonister i alderen 62–67   år. 6 AFP-pensjonister i kommunal sektor som ikke er tilsluttet Kommunal Landspensjonskasse, er ikke inkludert i dette antallet. De selvstendige kommunale pensjonskassene oppgir at de per 31. desember 1997 hadde 562 AFP-pensjonister. Når disse telles med i det totale antallet AFP-pensjonister, økes antallet til totalt 14 436 AFP-pensjonister ved inngangen til 1998.

Mens det har funnet sted store endringer og variasjoner innenfor de ulike ordningene over tid, var det totale antallet tidligpensjonister forholdsvis stabilt på vel 107 000 i perioden 1993–1996. I 1997 økte imidlertid antallet med vel 2 000 personer. Antall personer i den aktuelle aldersgruppen (60–66   år) har imidlertid gått ned med om lag 10 pst, slik at antall pensjonister sett i forhold til befolkningen i samme alder har økt fra knapt 41 pst til 44,7 pst fra 1993 til 1997.

6.3.3 Nye tidligpensjonister innenfor de ulike pensjonsordningene

Det totale antallet pensjonister omfatter også en del personer som pensjoneres før fylte 60   år. Tilgang av nye pensjonister vil derfor gi et riktigere bilde av pensjonerings­mønsteret til personer i alderen 60–66   år enn oversikten over totalt antall pensjonister.

I 1997 var det en samlet tilgang til tidligpensjonsordningene på 17 300 personer, en økning på vel 2 800 i forhold til 1996. Tilgangen til hhv uførepensjon og AFP var om lag like stor i 1997. Om lag 43 pst av nye pensjonister i alderen 60–66   år i 1997 gikk over på uførepensjon. 42 pst av de nye pensjonistene hadde AFP. Uførepensjon utgjør således en mindre andel av nye pensjonister i denne aldersgruppen enn av samlet antall pensjonister. I sum utgjør disse to ordningene en om lag like stor andel av nye pensjonister som av samlet antall pensjonister i alderen 60–66   år. Fordi uførepensjon og AFP er tallmessig dominerende, vil endringer i samlet antall nye pensjonister være særlig påvirket av utviklingen i disse ordningene. Førtidspensjon ved omstilling i staten utgjør en litt lavere andel av nye pensjonister enn av samlet antall pensjonister, mens det motsatte er tilfellet for sjømannspensjon og tjenestepensjonsordninger med særaldersgrense i stat og kommune.

Tabell 6.5 viser at antall nye uførepensjonister i aldersgruppen 60–66   år har gått betydelig ned i 1990-årene. Fra 1990 til 1997 har tilveksten av nye uførepensjonister gått ned med vel 1/3. Nedgangen var særlig sterk i   årene 1990–1993.

Det har vært en økning i antall nye AFP-pen­sjonister i perioden sett under ett. Økningen var særlig sterk i perioden 1992–1994 og fra 1996 til 1997. Utviklingen må ses i lys av at AFP-ordningen er blitt utvidet og den nedre aldersgrensen gradvis senket, se avsnitt 5.6. I statlig og kommunal sektor har det vært forholdsvis store årlige variasjoner i tilgangstallene til AFP, men med en foreløpig topp i 1997. Antall nye pensjonister i statlig sektor økte med 27 pst fra 1996 til 1997, mens økningen i kommunal sektor var på 39 pst. I privat sektor var tilgangen i 1997 hele 59 pst høyere enn i 1996. Samlet sett økte antall AFP-pensjonister med 86 pst fra 1993 til 1997. Veksten har sammenheng med at ordningen i løpet av perioden er utvidet til å omfatte stadig yngre aldersgrupper. Økningen i uttaket av AFP i løpet av 1997 kan også være påvirket av at det fra 1. januar 1998 gis grunnpensjon med lav sats til pensjonister med selvforsørget ektefelle (ektefelle med egen inntekt over to ganger grunnbeløpet) slik som for pensjonistektepar.

Tilgangen til tjenestepensjonsordningene med særaldersgrense i kommunal og statlig sektor viser betydelige variasjoner over tid. Antall nye pensjonister var spesielt høyt i 1993 og gikk deretter noe ned, men økte igjen i 1996. I 1997 gikk imidlertid antallet noe ned igjen. Antall nye pensjonister i ordningen med førtidspensjon ved omstilling i staten økte sterkt fram til 1994, men har i løpet av de siste tre årene blitt mer enn halvert. Også antall nye pensjonister i pensjonstrygden for sjømenn har gått betydelig ned i perioden.

I perioden 1993–1996 var det kun mindre årlige variasjoner i pensjoneringsraten uttrykt i antall nye pensjonister per 1 000 ikke-pensjonister. I 1996 var det 102 nye pensjonister per 1 000 ikke-pensjonister. I 1997 var pensjoneringsraten økt til hele 124,4.

I figurene 6.4 og 6.5 er aldersgruppen 60–66   år delt opp i hhv 60–63   år og 64–66   år, slik at en kan se pensjoneringsmønsteret for de to gruppene tidligpensjonister hver for seg. På den måten er det bl a mulig å se nærmere på betydningen av AFP i sammenheng med utviklingen innenfor andre pensjonsordninger som omfatter samme aldersgruppe. Her må det imidlertid tas hensyn til at muligheten for å trekke slutninger om AFPs betydning for utviklingen innenfor andre tidligpensjonsordninger er noe begrenset, ved at risikoen for uførepensjon øker med alderen, samt at ulike pensjonsordninger har ulik aldersgrense.

Kilde: Rikstrygdeverket * Kategorien andre inneholder særaldersgrense stat og kommune, omstilling i staten og sjømannspensjon

Kilde: Rikstrygdeverket * Kategorien andre inneholder særaldersgrense stat og kommune, omstilling i staten og sjømannspensjon. ¹Antall personer i AFP i kommunal sektor og i særaldersgrense kommunal er «blåst opp» ved en dobling av antallet av andre halvår.

Uførepensjon, som er det dominerende pensjoneringsalternativet blant 60–63-åringene med nesten 60 pst av tilgangen i 1997, utgjør en atskillig mindre andel av den samlede tilgangen av nye pensjonister blant 64–66-åringene (30 pst). Antall uførepensjonister gikk ned i begge aldersgruppene i perioden 1990–1996. Nedgangen har vært vesentlig mindre i gruppen 60–63   år enn i den eldste aldersgruppen, og dette må ses i sammenheng med innføringen av AFP. Antallet uførepensjonister øker imidlertid noe fra 1996 til 1997 for begge gruppene. Fra 1990 til 1997 gikk antall nye uførepensjonister ned med vel 21 pst i alders­gruppen 60–63   år, mens tilgangen nesten ble halvert i aldersgruppen 64–66   år.

Fra 1. oktober 1997 kunne også 63-åringer ta ut AFP. Halvparten av de 1 632 63-åringene som tok ut AFP pensjon i 1997, kom fra privat sektor. Vel 1/3 av tilgangen var fra kommunal sektor, mens 15 pst kom fra statlig sektor.

Siden 1993 har over halvparten av den samlede årlige tilgangen av pensjonister i aldersgruppen 64–66   år kommet via AFP-ordningen, og i 1997 var rundt 60 pst av alle nye pensjonister i denne aldersgruppen AFP-pensjonister. Antall nye AFP-pensjonister per år har som nevnt økt over tid. Summen av antall nye uføre- og AFP-pensjonister som andel av samlet antall nye pensjonister i alderen 64–66   år har imidlertid holdt seg stabil på om lag 90 pst i årene 1993–1997.

Ordningen med særaldersgrense i statlig og kommunal sektor rekrutterer flest i aldersgruppen 64–66   år, mens ordningen med omstilling i staten og pensjonsordningen for sjømenn i hovedsak rekrutterer i aldersgruppen 60–63   år. Den samlede årlige tilgangen til disse ordningene har gått ned over tid i begge aldersgrupper, og mest i aldersgruppen 64–66   år.

6.4 Kjennetegn ved de ulike gruppene av tidligpensjonister

I dette avsnittet gis en nærmere beskrivelse av de ulike gruppene av tidligpensjonister etter bestemte kjennetegn. 7 Fra databasen MOTIPE har vi informasjon om sammensetningen av pensjonistene etter kjønn, gjennomsnittsalder ved pensjonering, gjennomsnittsinntekt, gjennomsnittlig antall poeng­opptjeningsår som yrkesaktiv og hvilken type næring de har arbeidet i. Avslutningsvis belyses bruken av uførepensjon nærmere.

6.4.1 Kvinner og menn

Over tid har det vært en svak tendens til økning i kvinneandelen innenfor de største tidligpensjonsordningene. Dette er i tråd med den generelle samfunnsutviklingen, der yrkesaktiviteten blant kvinner har økt. Flere kvinner er i arbeid, kvinner arbeider oftere full tid og i lengre perioder av livsløpet. Av dette følger at flere kvinner har mulighet til å gå av med pensjon før fylte 67   år.

Kilde: Rikstrygdeverket

Ser en bort fra uførepensjonsordningen, avspeiler kjønnsforskjellene mellom de ulike ordningene trolig i første rekke hvilke muligheter kvinner og menn har til å benytte ordningene, noe som er betinget av ordningenes inngangsvilkår og hvilke yrkesgrupper ordningen gjelder for. Mest iøynefallende er kanskje den sterke mannlige dominansen blant AFP-pensjonister i privat sektor og innenfor tjenestepensjonsordningen med særaldersgrense i staten, og en tilsvarende kvinneovervekt i pensjonsordninger for kommuneansatte. Dette gjenspeiler i særlig grad sysselsettingsmønsteret i de sektorene som omfattes av de nevnte pensjonsordningene. De fleste ansatte i LO/NHO-området er menn. Tilsvarende er yrker i statlig sektor med særaldersgrense, som politi og militært personell, tradisjonelle mannsyrker. Kommunal sektor preges derimot av typiske kvinneyrker som sykepleie, hjelpepleie og renhold.

6.4.2 Pensjonsgivende inntekt

Det er betydelige forskjeller i gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt mellom personene i de ulike tidligpensjonsordningene. Høyest gjennomsnittsinntekt finner vi blant nye tidligpensjonister i statlig sektor. Lavest inntekt finner vi blant nye uførepensjonister og blant pensjonister i kommunal sektor der inntektene for kvinner er om lag 40 pst lavere enn blant pensjonistene i statlig sektor. For menn er tilsvarende differanse 27 pst. Det er klar forskjell på menn og kvinner når en ser på gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt året før pensjonering innenfor de ulike tidligpensjonsordningene. Størst er forskjellen innenfor ordningene med særaldersgrense, der lønnsforskjellen er opptil 101 000 kroner i menns favør, mens det er mindre inntektsforskjeller mellom kvinner og menn blant nye uførepensjonister og innenfor ordningen med førtids­pensjonering ved omstilling i staten. Pensjonsgivende inntekt året før pensjonering viser seg imidlertid å være noe lavere enn den inntekten pensjonistene hadde som yrkesaktiv for alle pensjonsgruppene med unntak av tjenestepensjonsordningen med særaldersgrense i staten. 8

Kilde: Rikstrygdeverket

6.4.3 Antall poengår

Opptjeningen av pensjonspoeng startet ved innføringen av folketrygden i 1967. Dette medfører at en i 1997 maksimalt kan ha opptjent 30 poengår. Full tilleggspensjon ytes til den som har minst 40 poengår (se punkt 5.2.2). For full tjenestepensjon kreves minst 30   års poengopptjening (se avsnitt 5.3 og 5.4). Figur 6.8 illustrerer at det er relativt store forskjeller mellom tidligpensjonsordninger når det gjelder gjennomsnittlig antall poengår i prosent av antall mulige poengår. Pensjonister innenfor AFP i kommunal sektor, tjenestepensjonsordningen med særaldersgrense i kom­munal sektor og uførepensjonister utpeker seg med relativ lav poengopptjening (fra 24,5 til 25,3   år), mens de øvrige ordningene og særlig AFP-pensjonister i privat og statlig sektor og pensjonister innenfor ordningen omstilling i staten har opp mot maksimal poengopptjening (ca 28,5 av 30 mulige år).

Kilde: Rikstrygdeverket

Figur 6.8 viser videre betydelige forskjeller i poengopptjening mellom kvinner og menn innenfor alle ordningene. Menn har opp mot maksimal poengopptjening innenfor alle ordningene; mannlige AFP-pensjonister og pensjonister som har gått av ved omstilling i staten, har hhv hele 99,3 pst og 99,4 pst av mulig opptjening. Kvinnelige tidligpensjonister har mellom 71,8 pst (uførepensjonister) og 88,1 pst (AFP i statlig sektor) av maksimal opptjeningstid.

6.4.4 Næringstilhørighet

Informasjon om næring knyttet til tidligpensjonistenes tidligere yrkesaktivitet kan gi kunnskap om hvem som eventuelt har vært eksponert for stor fysisk eller psykisk belastning i jobben. Omfanget av slik belastning kan ha stor betydning for ved hvilken alder den enkelte velger å gå av med pensjon. Næringer og yrker som utsetter den enkelte for stor fysisk eller psykisk belastning, vil ventelig avgi mange tidligpensjonister, dels i form av uførepensjonister og dels gjennom tjenestepensjonsordninger med særaldersgrense eller AFP.

Nedenfor gis en oversikt over næringstilknytning året før pensjonering for nye tidlig­pensjonister i 1997. Tabell 6.6 viser hvordan nye tidligpensjonister i 1997 fordelte seg på ni næringskategorier. 9

En overvekt av nye pensjonister i de fem ordningene kommer fra offentlig, sosial og privat tjenesteyting. For uførepensjon og AFP kommer i tillegg betydelige andeler fra industri og handel. Ordningen med særaldersgrense i staten rekrutterer for øvrig fra kategoriene bygg og anlegg samt fra transport-/kommunikasjonssektoren. Ordningen med særaldersgrense i kommunal sektor har en dominerende andel fra offentlig, sosial og privat tjenesteyting og rekrutterer ellers en del fra kategorien kraftforsyning. Mye av tilgangen til ordningen med omstilling i staten kommer – foruten fra tjenesteyting – fra næringskate­gorien transport/­kommunikasjon, en kategori der vi finner store bedrifter som for eksempel Telenor, som har vært tilknyttet ordningen i flere   år. Næringsgruppene jordbruk og oljevirksomhet har generelt sett få tidligpensjonister utenom uførepensjonsordningen, noe som trolig gjenspeiler at ansatte i disse næringene i liten grad har tilgang til denne typen tidligpensjonsordninger.

Næringskategorien offentlig, sosial og privat tjenesteyting avgir flest personer til tidligpensjonsordningene. I tabell 6.7 gis en nærmere oversikt over fordelingen av nye tidligpensjonister med bakgrunn i denne næringsgruppen.

Offentlig administrasjon, undervisning og helsetjenester er de tre store undergruppene som avgir høye andeler tidligpensjonister i næringskategorien offentlig, sosial og privat tjenesteyting. Over halvparten av nye uførepensjonister i denne næringskategorien kommer fra undervisning og helsetjenester. Offentlig administrasjon avgir hovedparten av nye tidligpensjonister ved omstilling i staten og særaldersgrense i staten. Ved særaldersgrense i kommunen er helsetjenester den klart største undergruppen, mens undergruppen undervisning rekrutterer flest AFP-pensjonister.

Thøgersen, Bratberg og Holmås (1998) finner i en studie som er utført på oppdrag fra utvalget, at personer som arbeider innenfor offentlig, sosial og privat tjenesteyting, har høyere risiko for å bli uføretrygdet enn andre. Når det tas hensyn til sektor, finner de at personer som arbeider innenfor tjenesteyting i staten, har lavere uførerisiko, mens kommunalt ansatte har noe høyere uførerisiko.

6.4.5 Nærmere om bruken av uførepensjon

Tabell 6.4 viste at uførepensjon er den klart største tidligpensjonsordningen i Norge. Ved utgangen av oktober 1998 var hele 256 632 personer i alderen 16–67   år mottakere av uførepensjon. Figur 6.9 gir en oversikt over utviklingen i totalt antall uførepensjonister i 1990-årene etter aldersgruppene 16–29   år, 30–59   år og 60–67   år.

Kilde: Rikstrygdeverket

Totalt antall uførepensjonister har økt i løpet av 1990-årene. Størst har økningen vært i aldersgruppen 30–59   år. Antall uførepensjonister i alderen 60–67   år har imidlertid gått ned i perioden. Samlet antall uførepensjonister gikk ned fra 1990 til 1992, da antallet var på det laveste i perioden. Dette har sammenheng med at det i 1991 ble foretatt en presisering og innskjerping i vilkårene for å få uførepensjon samtidig med at det ble innført økte krav om at attføring skal være prøvd før uførepensjon tilstås.

Tidligere er det vist at om lag 43 pst av nye pensjonister i alderen 60–66   år i 1997 var på uførepensjon. Ved en finere aldersinndeling viser statistikken at nesten 60 pst av nye tidligpensjonister i aldersgruppen 60–63   år var uførepensjonister, mens andelen var 30 pst i aldersgruppen 64–66   år. Tabell 6.8 gir en oversikt over nye uførepensjonister etter kjønn og de største primærdiagnosegruppene for aldersgruppene 60–64   år og 65–67   år.

Den største diagnosegruppen i 1997 var sykdommer i skjelettmuskelsystemet og bindevevet. Hos menn utgjorde denne diagnosegruppen en tredjedel av nye tilfeller, mens rundt halvparten av de nye kvinnelige uførepensjonistene hadde denne diagnosen. Ryggsykdommer var den mest utbredte enkeltdiagnosen i diagnosegruppen hos menn, og blant kvinner i alderen 60–64   år. Diagnosen artroser var hyppigst forekommende blant kvinner i alderen 65–67   år. Arteriosklerotisk hjertesykdom var den mest anvendte diagnosen i diagnosegruppen sydommer i sirkulasjonsorganer hos menn. 12,3 pst av nye uførepensjonister i alderen 60–64   år hadde denne diagnosen i 1997, mens andelen i gruppen 65–67   år var 14,7 pst. Tilsvarende andeler blant kvinner var 4,0 pst og 4,7 pst. Nevroser og personlighetsforstyrrelser er diagnosen til 12 pst av alle nye kvinnelige uførepensjonister i alderen 60–64   år. Andelen blant kvinner i alderen 64–67   år er 8,5 pst. Blant nye mannlige uførepensjonister er andelene noe lavere, hhv 6,9 og 6,8 pst.

6.5 Nærmere om bruken av AFP-ordningen

Antall AFP-pensjonister i statlig, kommunal og privat sektor har økt betydelig siden innføringen i 1989. Figur 6.10 viser utviklingen i antall AFP-pensjonister i alderen 62–66   år i 1990-årene etter sektor.

Kilde: Rikstrygdeverket

Veksten i antall AFP-pensjonister har vært størst i privat sektor, fra 1 075 pensjonister i 1990 til 6 464 pensjonister i 1997. Ved utgangen av 1997 var det 12 900 AFP-pensjonister i alderen 62–66   år, og tilgangen i løpet av året var på 7 261 personer (se punkt 6.3.3).

6.5.1 Gjennomsnittsalder for nye AFP-pensjonister

Siden innføringen av avtalefestet pensjon i 1989 har aldersgrensen for å være omfattet av ordningen gradvis gått ned, fra 66   år ved innføringen i 1989 til 62   år fra 1. mars 1998. Figur 6.11 viser utviklingen i gjennom­snittlig pensjoneringsalder for nye AFP-pensjonister i statlig, kommunal og privat sektor i perioden fra 1992 til 1997.

Kilde: Rikstrygdeverket

Gjennomsnittsalderen i de tre AFP-ordningene gikk ned i forbindelse med at aldersgrensen ble satt ned til 64   år fra 1. oktober 1993 og til 63   år fra 1. oktober 1997.

I privat sektor gikk gjennomsnittsalderen ned med 0,4   år fra 1992 til 1993. Nedgangen fortsatte i om lag samme størrelsesorden også i 1994. Gjennomsnitts­alderen gikk også ned fra 1996 til 1997. I statlig sektor gikk gjennomsnittsalderen for nye AFP-pensjonister ned med 0,1   år fra 1992 til 1993. I det påfølgende   året med første helårsvirkning av 64-års aldersgrense gikk gjennomsnittsalderen ned med ytterligere 0,3   år, mens endringen var på 0,2   år fra 1996 til 1997. Størst nedgang i gjennomsnittsalderen fra 1996 til 1997 finner vi i kommunal sektor med 0,4   år.

6.5.2 Bruksrater for AFP

For å få et mer presist inntrykk av bruken av de ulike AFP-ordningene, er det beregnet bruksrater for 1997. Bruksratene uttrykker hvor stor prosentandel av 63 åringene i 1997 med retttil AFP som vil være AFP-pensjonister når de blir henholdsvis 64, 65 og 66 og 67   år gamle, gitt at overgangs­hyppighet­ene i AFP kommer til å fortsette å være slik de var i 1997. Bruksratene tar hensyn til at bare en andel av arbeidstakerne i en bestemt aldersgruppe oppfyller vilkårene for å bli omfattet av ordningen (se kap 5). Det er regnet ut separate bruksrater for privat, statlig og kommunal sektor. Som risikobefolkning (antall personer som har mulighet til å ta ut AFP) benyttes medlemsregistrene innen den enkelte ordning. De medlemmene som ikke fyller inngangsvilkårene for ordningene, teller ikke med i risikobefolkningen. 10 AFP i offentlig sektor rekrutterer arbeidstakere fra stat og kommune. AFP i privat sektor rekrutterer først og fremst fra den delen av arbeidslivet som er tilknyttet LO/NHO-området samt bank og forsikringsvirksomhet.

Tabell 6.9 viser at bruksratene for AFP i privat sektor ved fylte 67   år er på 75,7 pst, mot 60,6 pst i staten. I kommunal sektor beregnes bruksraten for AFP ved fylte 67   år til 62,4 pst. Ved fylte 64   år er bruks­raten høyest i kommunal sektor, hvor en av fire som oppfylte inngangsvilkårene til ordningen, er AFP-pensjonist.

Som tabell 6.9 viser, er bruksratene for AFP noe forskjellige for kvinner og menn. I privat og kommunal sektor er bruksratene stort sett høyere for menn enn for kvinner. I statlig sektor er bruksraten høyere for menn enn for kvinner ved 64   år. Ved 65   år og 66   år er derimot bruksraten størst for kvinner. Ved fylte 67   år er rundt 60 pst av dem som oppfyller vilkårene til ordningen i staten AFP-pensjonister både blant kvinner og menn.

På samme måte som ovenfor har Rikstrygdeverket beregnet bruksratene for AFP etter forklarings­variablene kjønn, alder og sivil status.

Sannsynligheten for å gå av med AFP blant kvinner i privat sektor er størst for dem som er ugifte, mens bruksratene for menn er størst for gifte. Fra 65   år har ugifte kvinner høyere sannsynlighet for å gå av med AFP enn tilsvarende gruppe av menn, mens gifte menn har høyere sannsynlighet enn gifte kvinner for å bli AFP-pensjonister fra 65   år. Sannsynligheten for å gå av med AFP er gjennomgående høyere for tidligere gifte menn enn for tidligere gifte kvinner.

Sannsynligheten for å gå av med AFP statlig i sektor er størst for dem som er ugifte uavhengig av kjønn, mens bruksratene for gifte er høyest i kommunal sektor. Gifte kvinner synes i disse sektorene å ha høyere sannsynlighet enn gifte menn for å bli AFP-pensjonister. I likhet med privat sektor er sannsynligheten for å gå av med AFP høyere for alle aldersgrupper av tidligere gifte menn enn for tidligere gifte kvinner i statlig sektor, mens det er motsatt i kommunal sektor.

6.5.3 Næringstilhørighet året før pensjonering

Videre gis en framstilling av hvilke næringskategorier som rekrutterte til AFP-ordningen i privat, statlig og kommunal sektor i 1997. Som i avsnitt 6.4 kartlegges næringstilhørighet året før pensjonering. Tabell 6.13 viser nye AFP-pensjonister innenfor de ulike sektorene etter næring og som andel av totalt antall ansatte i aldersgruppen med tilgang til AFP.

Som det framgår, er næringskategorien offentlig, privat og sosial tjenesteyting dominerende innenfor AFP i stat og kommunal sektor. Innenfor AFP i privat sektor dominerer industri – over halvparten av AFP-pensjonistene i privat sektor kommer fra denne næringskategorien. Andre tunge «leverandører» av AFP-pensjonister i privat sektor er bygg og anlegg, handelsvirksomhet mv og bank- og finansieringsvirksomhet.

Tabellen viser at overgangen til AFP i privat sektor er sterkest i industrien. Drøye 14 pst av alle arbeidstakere i alderen 63–65   år i industrien gikk over på AFP privat i 1997. Oljeutvinning og bergverk har også en forholdsvis høy andel nye AFP-pensjonister i privat sektor.

I statlig sektor er det relativt sterkest utnyttelse av AFP i transport-/kommunikasjonssektoren, offentlig, sosial og privat tjenesteyting samt i bygg og anlegg. Tilsvarende finner vi sterkest relativ tilgang til AFP i kommunal sektor fra kraft- og vannforsyning og i offentlig, sosial og privat tjenesteyting.

Pensjoneringsmønsteret i tabell 6.13 avspeiler til en viss grad ulik mulighet for arbeidstakere i forskjellige næringer til å benytte seg av AFP. For eksempel er store deler av industrien omfattet av LO/NHO-ordningen, mens sysselsatte i jordbruket er uten tilgang på AFP. 11 Variasjonene i pensjoneringsrater mellom næringene vil også være uttrykk for forskjeller i uttak av AFP blant dem som har mulighet til dette. En betydelig andel av de sysselsatte innenfor næringskategorien offentlig, sosial og privat tjenesteyting antas å ha tilgang på AFP, men likevel tok bare 9,4 pst (0,3 + 4,6 + 4,5) av arbeidstakerne innenfor denne kategorien ut AFP i 1997. Det ser således ut til at pensjoneringstilbøyeligheten i tjenesteytende næringer så langt er betydelig lavere enn f eks i industrien. Mangelen på en presis avgrensing av risikobefolkning etter næring gjør at en ikke kan si med sikkerhet om forskjellen i pensjoneringsratene avspeiler forskjeller i tilbøyelighet til pensjonering eller mulighet til å ta ut AFP.

Hovedparten av nye AFP-pensjonister i statlig sektor med bakgrunn i offentlig, sosial og privat tjenesteyting kommer fra offentlig administrasjon og undervisning. I privat sektor kommer fire av ti nye AFP-pensjonister fra undergruppen personlig tjenesteyting. I kommunal sektor er undergruppen helsetjenester den klar største.

6.5.4 Utviklingen i bruken av AFP i 1998

Antall personer som tar ut avtalefestet pensjon har vist en betydelig økning i løpet av de ti første månedene i 1998. Per 31. desember 1997 var det i alt 13 874 AFP-pensjonister. Det samlede antallet AFP-pensjonister har steget til 21 483 ved inngangen til november 1998, noe som representerer en økning på nær 55 pst i løpet av 1998. Figur 6.12 viser utviklingen i antall AFP-pensjonister fra måned til måned i 1998 etter alder.

Rikstrygdeverket

1. mars 1998 ble AFP utvidet til også å gjelde 62-åringene. I løpet av mars måned tok knapt 1 450 62-åringer ut AFP. Av disse var vel 37 pst kvinner. Ved inngangen til november var antall 62-årige AFP-pensjonister totalt 3 188, hvorav 1 296 kvinner (41 pst). Det har også vært en betydelig vekst i antall 63-årige AFP-pensjonister. Fra inngangen til   året og fram til 1. november 1998, har antallet 63-årige AFP-pensjonister økt fra 1 387 til 3 604. Ved inngangen til november utgjorde 62- og 63-åringene til sammen vel 31 pst av totalt antall AFP-pensjonister. Antall AFP-pensjonister innen hver aldersgruppe stiger naturlig nok med alder, og 66-åringene utgjør den største gruppen.

Figurene 6.13 og 6.14 viser utviklingen i antall nye AFP-pensjonister per måned i 1998 i hhv offentlig og privat sektor.

Rikstrygdeverket

Rikstrygdeverket

Tilgangen til AFP-ordningen i 1998 var størst i januar, mars og juli. Både i offentlig og privat sektor var over halvparten av de nye AFP-pensjonistene i mars måned 62-åringer, og de utgjør klart den største gruppen av nye AFP-pensjonister i hver måned etter at de fikk tilgang til ordningen. 12 Figurene bekrefter dermed en tendens til at de arbeidstakerne som tar ut AFP-pensjon tar den ut så tidlig så mulig. Thøgersen, Bratberg og Holmås (1998) finner i en analyse som er utført på oppdrag for utvalget, at noe i overkant av 25 pst av AFP-pensjonistene tar ut pensjon i løpet av de to første månedene etter at de når aldersgrensen for ordningen. De finner imidlertid store forskjeller mellom sektorene. I privat sektor er andelen nesten 37 pst, mens den er betydelig lavere i kommunal sektor, 21,5 pst. I statlig sektor er andelen enda lavere, bare 16,4 pst. Sannsynligheten faller fram til og med ett   år etter nådd aldersgrense. Da stiger andelene igjen. Dette samsvarer med erfaringer fra andre land, hvor det også er et felles trekk at mange velger pensjonering ved første anledning.

Om lag 74 pst av de nye 62-årige AFP-pensjonistene i privat sektor i 1998 er menn, mens tilsvarende andel er rundt 47 pst i offentlig sektor. Fram til og med juni var den totale tilstrømningen av nye AFP-pensjonister om lag den samme i offentlig og privat sektor. Utover sensommeren og høsten var rekrutteringen i offentlig sektor langt større enn i privat sektor.

Ved inntektsoppgjøret i 1997 ble det åpnet for uttak av 20 eller 40 pst AFP i kombinasjon med fortsatt yrkesaktivitet med virkning fra 1. oktober 1997. Fram til dette tidspunktet var det et vilkår for å ta ut AFP at arbeidsforholdet ble avsluttet. Etter at arbeidsforholdet var avsluttet var det imidlertid igjen mulig å ha arbeidsinntekt fra gammel eller ny arbeidsgiver ved siden av pensjonen. Figurene 6.15 og 6.16 viser antall deltidspensjonister fordelt på offentlig og privat sektor.

Rikstrygdeverket

Rikstrygdeverket

Deltidspensjonsordningen er relativt ny, og per 31. oktober 1998 var det 3 359 deltidspensjonister. Tilstrømningen til delpensjonsordningen i 1997 var beskjeden, og hovedtyngden av deltidspensjonistene er kommet til i løpet av 1998. Figurene viser at antall personer som velger å kombinere AFP og arbeid, er langt større i offentlig enn i privat sektor. Ved utgangen av september var det vel fire ganger så mange deltidspensjonister i offentlig som i privat sektor. Dette kan tyde på at det foreløpig er noe lettere å kombinere arbeid og pensjon i offentlig enn i privat sektor. Per 31. oktober var andelen kvinner som kombinerte AFP og arbeid 35 pst i privat sektor, mens vel halvparten av deltidspensjonistene i offentlig sektor var kvinner.

I St prp nr 69 (1987–88) om gjennomføringen av det inntektspolitiske opplegget for 1988 ble det anslått at mellom 9 700 og 11 600 yrkesaktive 65- og 66-åringer ville ta ut førtidspensjon i 1990. Utviklingen har vist seg at dette anslaget var for høyt, og først i 1996 passerte antallet AFP-pensjonister 10 000 personer. Det er flere forhold som kan forklare at det har tatt tid før ordningen ble benyttet i et større omfang. En mulig årsak er at ordningen har vært lite kjent blant potensielle AFP-pensjonister. I en spørreundersøkelse utført av FAFO (West Pedersen, 1997), ble et utvalg av personer mellom 60 og 70   år bl a bedt om å oppgi om det fantes ulike muligheter til å gå av med pensjon på deres arbeidsplass. Overraskende få oppga at de hadde anledning til å gå av med AFP. I offentlig sektor svarte kun 59 pst at denne muligheten forelå mens 37 pst i privat sektor svarer det samme. Hele 9   år etter at AFP ble vedtatt var det således om lag to av fem arbeidstakere mellom 60 og 70   år i offentlig sektor som ikke hadde kjennskap til ordningen. Et annet forhold som kan forklare det lave uttaket de første årene er betydningen av aldersnormer for avgang fra arbeidslivet. Dette er drøftet nærmere i kapittel 12. Foruten at normer kan ha stor betydning for individuelle valg, er en sentral hypotese at normer endres langsomt. Mange arbeidstakere kan ha valgt å stå i arbeid fordi det forventes at de skal gjøre det og at mange av deres eldre kollegaer gjør det samme. Gradvis har imidlertid bruken av AFP økt også som følge av at nedre aldersgrense er senket flere ganger, noe som er med på å endre holdningene til førtidspensjonering.

Den kraftige økningen i antallet AFP-pensjonister så langt i år kan ikke forklares alene med at 62- og 63-åringer nå har tilgang til ordningen, og kan tyde på at ordningen har fått fotfeste hos stadig større arbeids­takergrupper. Utviklingen kan tyde på at arbeidstakerne i større grad enn tidligere innretter seg både praktisk og mentalt på å kunne gå av med tidligpensjon.

6.5.5 Avlaster AFP-ordningen folketrygdens uførepensjon?

Sentralt i en vurdering av bruken av ulike tidligpensjonsordninger er, som nevnt foran, spørsmålet om AFP-ordningen fungerer som en avlastning for uførepensjonsordningen. Dersom dette er tilfellet, vil det finnes personer blant AFP-pensjonistene som alternativt ville vært uførepensjonister hvis AFP-ordningen ikke hadde eksistert (avlastningshypotesen). For de AFP-pensjonistene som alternativt ville fortsatt i arbeid, vil derimot AFP-ordningen fungere som et supplement til uførepensjonsordningen. Problemet er å fastslå hvor stor andel av AFP-pensjonistene som ville ha vært uførepensjonister dersom AFP-ordningen ikke hadde eksistert. Siden dette er en hypotetisk problemstilling, vil det nødvendigvis være betydelig usikkerhet forbundet med slike analyser. I det følgende presenteres to studier som har analysert denne problemstillingen.

Analyse foretatt av den interdepartementale arbeidsgruppen 13

Det er vanskelig å fastslå om en AFP-pensjonist ville oppfylt vilkårene for å få uførepensjon. Videre er det heller ikke sikkert at alle som oppfyller vilkårene for å få uførepensjon, faktisk velger å søke om uførepensjon. På den annen side kan det tenkes at personer som ikke oppfyller vilkårene for uførepensjon ved overgang til AFP, på et senere tidspunkt før fylte 67   år kunne fått uførepensjon. I arbeidsgrupperapportens kapittel 7 var derfor problemstillingen hvorvidt en kan si om AFP-pensjonistene var potensielleuførepensjonister på det tidspunktet de gikk av med AFP.

Den interdepartementale arbeidsgruppen la i sin analyse til grunn et minstekrav om helse­problemer i form av økende sykefravær i årene før en gikk av med AFP, for at uførepensjon skulle være et realistisk alternativ til AFP. Tabell 6.15 viser at andelen nye uførepensjonister med sykefravær i årene forut for pensjonering er økende. 14

Overgang til uførepensjon tilsier normalt sykepengeperioder i forkant. Det finnes imidlertid visse unntak. Tabell 6.15 viser at om lag 18 pst av alle nye uførepensjonister mellom 64 og 66   år ikke har vært registrert som mottakere av sykepenger i perioden fra 1990 til 1995. Dette skyldes at enkelte nye uførepensjonister ikke har oppfylt vilkårene for å få sykepenger fordi de ikke har hatt inntekt som overstiger 50 pst av grunnbeløpet i året. Disse vil derfor kunne gå rett over på uførepensjon uten at de på forhånd har vært regi­strert med sykefravær. 15 I tillegg kan en del av uførepensjonistene ha hatt sykepengeperioder før 1990 og vært på yrkesrettet attføring eller rehabilitering i årene 1990–1995.

Det er lite trolig at noen AFP-pensjonister ikke har oppfylt vilkårene for å få sykepenger, siden det stilles krav til yrkesaktivitet for å kunne få AFP. Muligheten for at sykepengeperioden ligger før 1990, er også liten siden et krav for å få AFP er at en skal ha pensjonsgivende inntekt på pensjoneringstidspunktet. Det viser seg også at om lag 97 pst av nye AFP-pensjonister i 1995 ikke har mottatt attførings- eller rehabiliteringspenger i perioden 1992–1995.

Ut fra dette virker det rimelig å forutsette at de AFP-pensjonistene som kan være potensielle uførepensjonister, som et minstekrav må ha vært registrert som mottakere av sykepenger i årene forut for pensjonering.

Ved å sammenlikne AFP-pensjonistene med uførepensjonistene kan vi se om det blant AFP-pensjonistene er mange som har en tilsvarende sykekarriere som uførepensjonistene.

Tabell 6.16 viser at vel 43 pst av de nye AFP-pensjonistene i privat sektor i 1995 ikke er registrert som mottaker av sykepenger i årene 1990–1995. Ut fra resonnementet over vil en foreløpig konklusjon være at litt under halvparten av de nye AFP-pensjonistene i privat sektor i 1995 ikke hadde uførepensjon som et reelt alternativ.

Betrakter en de AFP-pensjonistene som er registrert med sykefravær, viser det seg at andelen med sykefravær ikke øker i samme grad som for uførepensjonister fra 1990 til 1994. For AFP-pensjonistene i privat sektor øker andelen med sykefravær fra 19 pst i 1990 til 25 pst i 1994, mens tilsvarende økning for uførepensjonistene er fra 26 pst til 70 pst. Dette kan tyde på at AFP-pensjonistene i mindre grad enn uførepensjonistene opplever økte helseproblemer i årene før de går av med pensjon.

For å kunne vurdere hvorvidt det er rimelig å anta at en del av AFP-pensjonistene hadde uførepensjon som et reelt alternativ da de gikk av med pensjon, er det av interesse å se nærmere på hvor lenge de pensjonistene som var registrert med sykefravær, har mottatt sykepenger i perioden fra 1990 til 1995.

Blant uførepensjonister mellom 64 og 66   år hadde om lag 70 pst et samlet sykefravær i perioden 1990–1995 som var større eller lik 250 dager (1   år). Vel 10 pst hadde et samlet sykefravær i perioden på under 250 dager, mens vel 18 pst ikke var registrert med sykefravær.

Ser en på tilsvarende tall for AFP-pensjonistene i privat sektor, finner en et helt annet mønster. Bare 7,5 pst hadde sykefravær på 250 dager eller mer i perioden. Derimot hadde 30 pst sykefravær på mindre enn 50 dager. Selv om vi også blant uførepensjonistene finner enkelte med sykefravær av kortere varighet, er det mindre sannsynlig at AFP-pensjonistene med så kortvarig sykefravær hadde uførepensjon som et reelt alternativ på det tidspunktet de gikk av med pensjon. Blant uførepensjonistene vil det, som tidligere nevnt, trolig finnes personer som har vært på yrkesrettet attføring eller rehabilitering i store deler av perioden 1990 til 1995, og som av den grunn ikke har hatt maksimalt sykefravær i denne perioden. Det er lite trolig at det er mange AFP-pensjonister i denne kategorien.

Ut fra denne analysen basert på sykefravær forut for pensjonering konkluderer arbeidsgruppen med at i underkant av 10 pst av nye AFP-pensjonister i 1995 med rimelig sikkerhet kan anses som potensielle uførepensjonister på pensjoneringstidspunktet. Det er selvsagt et åpent spørsmål om dette er personer som ville søkt uførepensjon, og om de eventuelt ville fått søknaden innvilget.

En forutsetning som ligger til grunn for denne analysen, er at en persons sykefravær ikke påvirkes av hvilke pensjoneringsmuligheter vedkommende har. Det kan reises innvendinger mot en slik forutsetning. Muligheten for å få uførepensjon er betinget av at en har helseproblemer, og det normale er at en går ett år på sykepenger før en går over på uførepensjon. Det kan derfor tenkes at dette i seg selv vil medføre at sykefraværet blir høyere enn når en ikke har tilgang til andre pensjonsordninger enn uførepensjon. Dersom det eksisterer slike seleksjonseffekter når det gjelder sykepenger, må en regne med at en større andel av AFP-pensjonistene enn anslått i arbeidsgruppens beregninger alternativt kunne blitt uførepensjonister. Det at kompensasjonsnivået for sykepenger er høyere for de fleste enn kompensasjonsnivået i AFP, taler mot at slike seleksjonsmekanismer gjør seg gjeldende.

Når en skal vurdere om AFP-ordningen avlaster uførepensjonsordningen, må en som nevnt også ta hensyn til at enkelte av dem som ikke betraktes som potensielle uførepensjonister på pensjoneringstidspunktet, kunne blitt potensielle uførepensjonister på et senere tidspunkt før fylte 67   år om de ikke hadde gått av med AFP. En indikasjon på dette kan være andelen AFP-pensjonister i privat sektor som har samlet sykefravær de siste fem årene på fra for eksempel to måneder til ett år. Et slikt sykepengeforbruk kan være uttrykk for uførhet, eller i hvert fall begynnende uførhet. Ved å summere sykefraværet på mellom 50 og 250 dager for AFP-pensjonister i tabell 6.14 og legge til de 7,4 pst av AFP-pensjonistene som hadde et år eller mer med sykepenger, så hadde altså 25,7 (13,5 + 4,7 + 7,5) pst av AFP-pensjonistene i privat sektor mer enn to måneder med sykefravær de siste fem årene før pensjonering.

Antall potensielle AFP-pensjonister er nok en god del lavere enn 25,7 pst fordi minimumskravet på to måneders sykefravær er så lavt at det trolig omfatter en god del AFP-pensjonister som ikke er potensielle uførepensjonister. De tallene arbeidsgruppen hadde til rådighet, antyder at det er en relativt beskjeden andel AFP-pensjonister i privat sektor som ville vært uførepensjonister om AFP ikke hadde eksistert. Det er ikke urimelig å anta at andelen kan være 10 til 20 pst. Dette anslaget er konsistent med konklusjonen i Lund-utvalgets rapport (NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon) om at maksimalt 20 pst, sannsynligvis færre, av AFP-pensjonistene i privat sektor ville vært uførepensjonister om AFP ikke hadde eksistert.

Analyse fra SNF-rapport 33/98 "Normer, incentiver og tidligpensjonering"

Thøgersen, Bratberg og Holmås (1998) har på oppdrag fra utvalget foretatt en empirisk analyse av tidligpensjonering. Ett av de spørsmålene de har sett nærmere på, er i hvilken grad AFP avlaster uføretrygd. Utgangspunktet for analysen er data fra Rikstrygdeverkets forløpsdatabase MOTIPE. Ved bruk av forløpsanalyse på dette datasettet er det gjort en mer presis, statistisk analyse på graden av substitusjon mellom uføretrygd og AFP enn det som tidligere har vært mulig med norske data.

Datautvalget består av personer som fyller 64   år i løpet av perioden 1. november 1993 til 31. juni 1994, og som er i arbeid når de fyller 64   år. Bakgrunnen for denne avgrensingen er at AFP-ordningen krever at man er i et arbeidsforhold for å kunne ta ut AFP. Valget om å begrense utvalget til å omfatte personer som fyller 64   år innenfor en åttemåneders periode, er tatt ut fra en avveining mellom hvor lang tid hvert individ i utvalget kan følges, og størrelsen på utvalget. Siden en har data til og med 1996, og siden alle individene i utvalget må følges like lenge, innebærer dette at hvert individ følges over en periode på 2,5   år, eller fram til de fyller 66,5   år. Etter noen justeringer 16 består utvalget som danner grunnlag for analysen, av 6 562 personer. 4 634 personer oppfyller vilkårene for AFP, mens 1 928 personer ikke har rett til å benytte seg av AFP. Forløpsanalyse forutsetter gjensidig utelukkende overgangstilstander. Alle personer i utvalget som blir AFP-pensjonister, registeres med overgang til AFP. Alle som blir uførepensjonert, uavhengig av uføregrad, registreres med overgang til uførepensjon.

Tabell 6.17 oppsummerer deskriptiv statistikk over fordelingen på tilstander etter 2,5   år. AFP-utvalget er de personene i datasettet som har tilgang til AFP, mens Ikke AFP-retter de personene som ikke har tilgang til AFP.

Tabell 6.17 viser at en betydelig større andel forblir i arbeid i gruppen som ikke har rett til AFP enn blant AFP-utvalget. Det er videre markante forskjeller mellom de to gruppene i andelen som blir uføretrygdet. Arbeidstakere med rett til AFP har betydelig lavere sannsynlighet for å bli uførepensjonert sammenliknet med arbeidstakere uten rett til AFP. Blant dem som har tilgang til AFP, er om lag 5 pst uførepensjonister ved observasjonsperiodens slutt, mens andelen blant de som ikke har tilgang til AFP er over dobbelt så høy. Basert på beskrivende statistikk over tilstander etter 2,5   år er overgangen til uførepensjon knapt 60 pst lavere blant dem som har rett til AFP sammenliknet med dem som ikke har AFP-rett. Vel halvparten av dem som har mulighet til det i dette utvalget tar ut AFP. Dette tallet er noe lavere enn de beregnede bruksratene i punkt 6.5.2.

I tabell 6.18 er gruppen med AFP-rett delt etter om man er ansatt i privat, kommunal eller statlig sektor, mens gruppen uten AFP-rett er som over. Utvalget på 4 634 personer med AFP-rett fordeler seg med 1 846 personer i privat sektor, 1 187 personer i statlig sektor og 1 601 personer i kommunal sektor.

Andelen som fortsetter i arbeid, er lavest i privat sektor med rett til AFP og høyest blant personer uten AFP-rett. Andelen som tar ut AFP er høyest i statlig sektor og lavest i kommunal sektor. Det er svært få som blir uføretrygdet i statlig sektor, mens kommunal sektor har flere uføretrygdede enn privat sektor med AFP-rett.

Resultatene fra analysene viser at det å ha rett til AFP, under ellers like betingelser, reduserer sannsynligheten for uførepensjon signifikant. Sammenliknet med gruppen som ikke har rett til AFP, er risikoen for å bli ufør om lag 45 pst lavere for gruppen som har rett til AFP.

For å analysere nærmere hvor mye AFP avlaster uførepensjonsordningen, estimerer Thøgersen et al en økonometrisk modell for overganger mellom ulike tilstander. De estimerte koeffisientene fra den modellen ble så brukt til å beregne sannsynligheten for overgang til AFP, uførepensjon samt sannsynligheten for at man ikke forlater arbeidsstyrken. Beregningene ble gjennomført med ulike forutsetninger med hensyn til AFP-rett. Forskjellen mellom de to settene av kalkulerte sannsynligheter er da den forskjellen som skyldes at en gruppe har rett til AFP, mens den andre ikke har denne muligheten, gitt at alle andre karakteristika holdes konstant. Resultatene fra denne simuleringen er vist i tabell 6.19.

Resultatene viser at 48 av 100 personer som har rett til AFP, benytter seg av muligheten. Dersom AFP-ordningen ikke hadde eksistert, tyder resultatene på at 28 av disse ville fortsatt i arbeid (66,9–38,7), sju ville blitt uføretrygdet, mens 13 personer ville gått over i samle­kategorien ukjent. På tilsvarende måte er det beregnet at 8 pst av AFP-pensjonistene ville vært arbeidsledige dersom AFP-ordningen ikke hadde eksistert.

Den interdepartementale arbeidsgruppens analyse av er gjort på data fra privat sektor. For sammenlikningens skyld er også modellen i SNF-analysen ovenfor estimert på data for privat sektor alene. Når man gjør samme beregninger som ovenfor, viser beregningene at 22,8 pst av AFP-pensjonistene ville vært uførepensjonister dersom AFP-ordningen ikke hadde vært tilgjengelig.

Konklusjonene fra Lund-utvalget, arbeidsgrupperapporten og Thøgersen et al sett under ett kan tyde på at maksimalt 20 pst av AFP-pensjonistene ville vært uførepensjonister om ikke AFP-ordningen hadde eksistert

7 Tidligere utredninger

7.1 Innledning

Spørsmål som knytter seg til fleksibilitet og pensjonsalder, har tidligere vært utredet i Norge, både av det offentlige og av partene i arbeidslivet. I dette kapitlet vil utvalget gi en oversikt over tidligere offentlige og andre typer utredninger av problemstillinger som er relevante i forhold til utvalgets arbeid.

7.2 Offentlige utredninger og meldinger

7.2.1 NOU 1980: 54 Deltidspensjon og førtidspensjon fra folketrygden (Danielsen-utvalget)

I henhold til Regjeringen Nordlis Langtidsprogram 1978–1981 ble det i 1978 oppnevnt et utvalg (Danielsen-utvalget) til å utrede spørsmålet om innføring av ordninger med muligheter for kombinasjon av arbeid og pensjon for eldre arbeidstakere. Utvalget skulle også vurdere en utvidelse av fleksibiliteten i folketrygden, slik at alderspensjonen kunne tas ut før fylte 67 år.

Utvalget, som leverte sin innstilling i 1980, foreslo at folketrygdens pensjonsordninger skulle suppleres med en ordning med deltidspensjon og en ordning med førtidspensjon fra fylte 64 år. I ordningen med deltidspensjon foreslo utvalget at arbeidstakere mellom 64 og 67 år skulle få muligheten til å gå over på redusert arbeidstid med delvis kompensasjon for bortfalt arbeidsinntekt. Kompensasjonen for bortfalt arbeidsinntekt (deltidspensjonen) ble foreslått å tilsvare halvparten av den arbeidsinntekten som falt bort som følge av at arbeidstiden ble redusert. Maksimal deltidspensjon ble satt til to ganger grunnbeløpet og kun inntekt opp til åtte ganger grunnbeløpet ble tatt med i beregningen av pensjonen.

I sitt forslag la utvalget vekt på at det burde stilles vilkår for rett til uttak av deltidspensjon. Det ble blant annet foreslått krav om inntektsgivende arbeid forut for uttakstidspunktet og minstekrav til nedsettelse av arbeidstiden, samt minstekrav til arbeidstid etter deltidspensjonering. Utvalget gikk inn for at arbeidstakere som tok ut deltidspensjon, måtte ha opptjening av pensjonspoeng i ti eller flere år etter fylte 45 år for å ha rett til uttak av pensjon. Flertallet (Danielsen, Garlund, Holm, Nordhagen, Oxholm og Walmann) foreslo å sette krav om en minste ansettelsestid hos siste arbeidsgiver forut for uttak på seks måneder, mens et mindretall (Alexander, Bjaaland og Solbraa) foreslo tolv måneder. Bakgrunnen for at et mindretall ville ha en ansettelsestid på tolv måneder umiddelbart før uttak av deltidspensjon, var å forebygge mulighetene for proforma-arrangementer. Utvalget delte seg også i spørsmålet om kravet til selve nedsettelsen av arbeidstiden. Flertallet gikk inn for at arbeidstiden måtte reduseres med fem timer eller mer per uke, mens mindretallet gikk inn for ni timer eller mer per uke. Flertallet påpekte at et strengere minstekrav ville begrense ordningens fleksibilitet, mens mindretallet på sin side oppfattet fem timer som en for beskjeden reduksjon til at det kunne ytes kompensasjon for inntektsbortfallet. Det var enighet om at kravet til arbeidstid etter nedsettelsen skulle være minst 15 timer per uke.

Deltidspensjonsordningen ble i første omgang foreslått å gjelde bare arbeidstakere. Utvalget foreslo imidlertid at det burde gjøres en ny vurdering av spørsmålet om å la ordningen omfatte også andre grupper enn arbeidstakere og en lavere aldersgrense etter at ordningen eventuelt hadde virket en stund.

Et flertall (Alexander, Bjaaland, Danielsen, Oxholm og Solbraa) av utvalget ville også innføre en førtidspensjonsordning med mulighet til førtidsuttak av alderspensjon i folketrygden for alle trygdede fra fylte 64 år. Det skulle ikke være andre uttakskriterier enn alder. Forslaget forutsatte en varig reduksjon i pensjonen for dem som valgte å ta ut alderspensjon før ordinær pensjonsalder. Dette skulle i prinsippet gjøre ordningen kostnadsnøytral for folketrygden på lengre sikt. Pensjonsreduksjonen ble basert på en forsikringsteknisk vurdering, og reduksjonsfaktoren ble satt til 0,6   pst per måned som gjenstod fram til fylte 67 år. Førtidspensjonen skulle kunne tas ut som hel eller halv pensjon, og utvalget gikk inn for at adgangen til uttak av førtidspensjon skulle gjøres uavhengig av pensjonistens eventuelle fortsatte arbeidsinntektsnivå. Begrunnelsen for dette var at tidliguttak av pensjon etter utvalgets forslag ikke ville føre til merutgifter for folketrygden samlet sett når man så pensjonistenes livslengde under ett, og at man derfor ikke trengte krav til fortsatt arbeidsinntektsnivå. Ble pensjonen tatt ut ved fylte 64 år, tilsvarte dette et fradrag på 21,6   pst av pensjonen som ville vært opptjent dersom uttaket hadde skjedd ved fylte 67 år.

Bakgrunnen for forslaget om førtidspensjon var at folketrygden ikke dekker alle behov for pensjonering før ordinær pensjonsalder. Utvalget viste til at individuelle forskjeller mellom yrker og personer gjorde det ønskelig med større fleksibilitet. Flertallet i utvalget mente en ordning med førtidspensjon ville dekke dette behovet. Man regnet også med at en slik ordning i noen grad ville avlaste dagpengeordningen. Videre ønsket man å gi et tilbud til de gruppene som ble holdt utenfor forslaget til ordningen med deltidspensjon. Utvalget gikk også inn for at uttak av førtidspensjon ikke skulle være til hinder for senere uttak av uføre- eller etterlattepensjon i alderen 64–67 år, men det ble forutsatt at det fortsatt ville bli gjort et fradrag i uførepensjonen, redusert til antall måneder som var omfattet av uttaksperioden for førtidspensjonen.

Et mindretall (Garlund, Holm, Nordhagen og Walmann) i utvalget gikk imot å innføre en ordning med førtidspensjon. Deres begrunnelse var blant annet at graden av valgfrihet mellom arbeid og pensjonering ville være forskjellig avhengig av den enkeltes situasjon. En pensjon med reduserte ytelser ville virke mindre rimelig overfor personer som faktisk fant det vanskelig å klare å fortsette i arbeid, sammenliknet med dem som ut fra sin helse- og arbeidssituasjon hadde et reelt valg i så måte. Videre kunne ifølge mindretallet ordningen føre til at enkelte ville føle seg presset til å slutte i arbeid. Pensjonsreduksjonen ville dessuten komme i tillegg til redusert pensjonsopptjening av folketrygdens tilleggspensjon.

Flertallet av høringsinstansene ga sin tilslutning til utvalgets forslag om deltidspensjon. Derimot var mottakelsen av forslaget om førtidspensjon gjennomgående negativ, fordi en mente at en ordning med permanent redusert pensjon ville være en dårlig løsning for eldre arbeidstakere.

Regjeringen Harlem Brundtland fremmet i juni 1981 en proposisjon om innføring av en deltidspensjonsordning i folketrygden (Ot prp nr 87 1980–81). I forhold til Danielsen-utvalgets forslag om deltidspensjon ble det foretatt følgende endringer:

• Laveste alder for pensjon ble hevet fra 64 til 65 år.

• Det ble foreslått adgang til å skifte arbeidsgiver ved overgang til deltid.

• Mindretallets forslag om minst 12 måneders ansettelsestid hos arbeidsgiver forut for uttak av deltidspensjon ble tatt til følge.

• Inntektstaket for beregning av pensjon ble senket til seks ganger folketrygdbeløpet.

Proposisjonen ble fremmet så sent i sesjonen at Stortinget ikke rakk å behandle den før valget høsten 1981. Dermed falt forslaget bort. Regjeringen ­Willoch fremmet ikke forslaget på nytt, under henvisning til at saken trengte nærmere utredning. Dette er noe av bakgrunnen for at disse spørsmålene ble omfattet av Arbeidstidsutvalgets mandat (se avsnitt 7.2.2).

7.2.2 NOU 1987: 9B Arbeidstidsreformer (Arbeidstidsutvalget)

Arbeidstidsutvalget ble nedsatt i april 1984 for å analysere konsekvensene av ulike typer arbeidstidsreformer. En del av dette arbeidet var en delutredning som la vekt på flere spørsmål omkring fleksibel/nedsatt pensjonsalder. Utvalget avgav sin innstilling i 1987, mens delutredningen ble framlagt i 1985. Utvalget vurderte her ulike reformer, men kom ikke med noen tilråding. Utvalget skisserte fem hovedalternativer for endringer i reglene for alderspensjon. Det mest omfattende alternativet gjaldt en allmenn nedsettelse av folketrygdens pensjonsalder til henholdsvis 65 år og 62 år. Videre ble det skissert en tilsvarende reform begrenset til yrkesaktive og et alternativ om førtidspensjon for langtidsledige. Det fjerde alternativet var en deltidspensjonsordning, og til slutt en ordning med alminnelig rett til førtidspensjon med varig reduserte ytelser.

I sin omtale av deltidspensjonsordninger ble det pekt på at en slik reform først og fremst var egnet til å skape en gradvis mykere overgang fra full yrkesaktivitet til alderspensjon. Samtidig ble det understreket at slike ordninger også kunne utelukke grupper som kunne ha like stort pensjonsbehov som de som var omfattet av ordningen. Det dreide seg blant annet om personer som ikke hadde mulighet til å skaffe seg deltidsarbeid, og selvstendig næringsdrivende, der det var vanskelig å kontrollere hvilken arbeidstid de hadde hatt før pensjoneringen og følgelig fastsette hvordan nedtrapping kunne finne sted. Utvalget pekte på at avgrensing av en deltidspensjonsordning til bare yrkesaktive ville bryte med prinsippet om alderspensjon som en allmenn rett for hele befolkningen ved at enkelte grupper falt utenfor.

I sin omtale av en førtidspensjon med varig reduserte ytelser trakk utvalget fram ett av argumentene som ble brukt mot en slik ordning da den ble foreslått av Danielsen-utvalget, nemlig at grupper med lav eller ingen pensjonsopptjening for resten av livet ville komme til å få en pensjonsytelse under minstepensjonsnivå. Utvalget pekte imidlertid på at dette problemet i tilfelle ville være stadig avtakende idet nye alderspensjonistkull ville tjene opp stadig høyere tilleggspensjon. I tillegg mente arbeidstidsutvalget at svakere stilte grupper i liten grad ville komme til å benytte ordningen idet disse i stor grad ble fanget opp av uførepensjonsordningen eller arbeidsmarkedsordninger. Det ble også pekt på at dersom det ble innført en deltidspensjonsordning for yrkesaktive, kunne det være grunn til å gi et tilbud til andre deler av befolkningen i den aktuelle aldersgruppen.

Det ble også påpekt at dersom nedsatt aldersgrense for rett til pensjon skulle føre til økt fleksibilitet, var det en forutsetning at fleksibiliteten også gjaldt retten til arbeid utover normal aldersgrense, det vil si at en også måtte sikre dem som ville arbeide lenger muligheten til dette.

Regjeringen Harlem Brundtland uttalte i Langtidsprogrammet 1990–1993 (St meld nr 4 1988–89) at det ikke var rom for å senke den alminnelige pensjonsalderen, men at regjeringen innenfor det inntektspolitiske samarbeidet og som ledd i tariffoppgjør ville kunne medvirke til fleksible pensjonsordninger.

7.2.3 St meld nr 12 (1988–89) Folketrygdens økonomi og pensjonssystem

St meld nr 12 (1988–89), avgitt i oktober 1988, tok blant annet opp spørsmålet om pensjonsalder og fleksibilitet. Det ble pekt på at pensjonsalderen i Norge er høy, og at det er behov for større grad av valgfrihet og fleksibilitet i alderspensjoneringen. Samtidig ble det understreket at en allmenn nedsettelse av pensjonsalderen i Norge ville være for kostbart på bakgrunn av utsiktene med hensyn til framtidig demografisk og trygdeøkonomisk utvikling. Av denne grunn valgte Regjeringen Harlem Brundtland ikke å gå inn for noen allmenn nedsettelse av pensjonsalderen.

Med bakgrunn i det uttrykte behovet for større fleksibilitet og valgfrihet til alderspensjoneringen, skisserte meldingen tre alternative modeller for en førtidspensjonsordning:

1. En førtidspensjonsordning under folketrygden, der man byggde videre på dagens uførepensjonsordning og arbeidsledighetstrygd for yrkesaktive over 64 år, men der en samtidig liberaliserte vilkårene noe for å få en slik førtidspensjon, slik at det ble en reell utvidelse av dagens ordninger.

2. En førtidspensjonsordning med et mer kostnadsnøytralt opplegg, ved at alderspensjonen ble varig redusert. Det ble vist til forslaget fra flertallet i Danielsen-utvalget, og til liknende ordninger i Sverige og Finland.

3. Avtalefestet førtidspensjonsordning (AFP).

Regjeringen valgte å medvirke til opprettelsen av fleksible ordninger i arbeidslivet (AFP). Dette ble gjort i forbindelse med inntektsoppgjøret i 1988. I brev av 24. februar 1988 til LO og daværende Norsk Arbeidsgiverforening om inntektsoppgjøret for 1988, gav regjeringen tilsagn om medvirkning til opprettelse av en avtalefestet førtidspensjonsordning, dersom partene var villige til å være med på effektive tiltak for å holde oppgjøret innenfor moderate rammer. I inntektsoppgjøret i 1988 ble LO og Norsk Arbeidsgiverforening, blant annet under henvisning til brevet av 24. februar, enige om å etablere en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Også stats- og kommuneansatte fikk avtalefestet pensjon gjennom dette inntektsoppgjøret. Lov om statstilskudd til ordninger for avtalefestet pensjon ble vedtatt etter behandling i Stortinget av Ot prp nr 15 1988–89 (lov 23. desember 1988 nr 110).

I stortingsmeldingen ble det pekt på at for personer som kom inn under AFP-ordningen, ville det bli mulig å velge en gradvis nedtrapping av yrkesaktiviteten slik en ordning med deltidspensjon ville åpne for. Regjeringen gikk inn for å avvente erfaringene med AFP-ordningen før man eventuelt tok ytterligere standpunkt til spørsmålet om å etablere en egen deltidspensjonsordning under folketrygden, og fikk støtte for dette synet (Innst S nr 200 1988–89). Flertallet i sosialkomiteen var enige i dette, men ville «understreke behovet for også å få vurdert sprørsmålet om fleksible pensjonsordninger på andre premisser enn de som er lagt i AFP-ordningen – med en innebygd mulighet for en kombinasjon av trygd og arbeid før fylte 67 år, f eks fra fylte 65 år”. Flertallet viste i den sammenheng til ordningen i Sverige med en varig avkorting av pensjonen, når denne ble tatt ut før ordinær pensjonsalder.

7.2.4 NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon (Lund-utvalget)

Utvalget ble nedsatt i mai 1993 for å se på spørsmål knyttet til overgang fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var blant annet den økende tendensen til tidligpensjonering både i privat og offentlig sektor.

Etter mandatet skulle utvalget blant annet

• belyse de pensjonspolitiske og arbeidsmarkedspolitiske problemstillinger som er knyttet til overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere

• kartlegge hvordan gjeldende trygde- og pensjonsordninger kan virke inn på arbeidstakerens og arbeidsgiverens motivasjon for å opprettholde arbeidsforholdet fram til ordinær pensjonsalder

• se spesielt på om ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) avlaster folketrygden når det gjelder uførepensjonering og arbeidsledighetstrygd

• belyse konsekvensene for arbeidsmarkedet av den utformingen trygde- og stønadsordningene har fått

• analysere eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet og konsekvenser av endret arbeidsstyrke, både på kort og lang sikt

I sitt arbeid tok Lund-utvalget opp spørsmål omkring mål, strategier og virkemidler for å oppnå høyere gjennomsnittlig avgangsalder og mer fleksibel alderspensjonering på lengre sikt. Utvalget la vekt på å ivareta hensynet til fleksibilitet og valgfrihet for den enkelte, særlig for personer med lang og belastende yrkeskarriere bak seg. Samtidig pekte utvalget på betydningen av økt gjennomsnittlig avgangsalder for å redusere de kommende yrkesaktives forsørgingsbyrde.

Gjennomsnittlig avgangsalder

Utvalget pekte på at selv om pensjonsalderen i folketrygden er 67 år, var den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for nye alders- og uførepensjonister i folketrygden om lag 61 år. Det ble vist til at den gjennomsnittlige reelle avgangsalderen var enda noe lavere når man regnet med personer på sykepenger, attføringspenger og dagpenger under arbeidsløshet som ikke kommer tilbake i arbeid. I tillegg kom ulike førtidspensjonsordninger i privat og offentlig sektor, blant annet ordningen med avtalefestet pensjon (AFP).

Med bakgrunn i den demografiske utviklingen og sammensetningen av arbeidsstyrken, var utvalgets medlemmer enige om at den gjennomsnittlige avgangs- og pensjoneringsalderen burde økes på lengre sikt. Flertallet i utvalget mente en burde ta sikte på å heve den gjennomsnittlige avgangsalder med om lag tre år innen 2015. En kombinasjon av tiltak som kunne stimulere flere til å stå lenger i arbeid, hindre utstøting og bedre målrettingen av ulike ordninger, ble sett på som aktuelle virkemidler. Hvis en derimot ikke fikk til den ønskede utviklingen når det gjaldt den gjennomsnittlige avgangsalderen, mente flertallet i utvalget at det ville være aktuelt å vurdere mer direkte og sterkere virkemidler, som for eksempel heving av folketrygdens pensjonsalder og visse aldersgrenser i ordninger utenfor folketrygden. Et alternativ kunne ifølge flertallet være å se på en gradvis heving av pensjonsalderen i folketrygden og noen særaldersgrenser med 1–2 år. Et mindretall (Ellingsæter, Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia) gikk imot å heve pensjonsalderen i folketrygden og mente at når den faktiske avgangsalderen ble anslått til 60–61 år i gjennomsnitt, ville et forslag om å heve den generelle pensjonsalderen i folketrygden ikke ha noen reell virkning.

Nærmere om fleksibilitet

Utvalget kom i sin utredning fram til at viktige mål for overgang fra arbeid til pensjon burde være å

• styrke hensynet til fleksibilitet i eldre arbeidstakeres avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til folketrygdens pensjonsalder

• sikre reell valgfrihet for den enkelte når det gjelder å stå i arbeid utover pensjonsalderen i førtidspensjonsordningene

• finne en balanse mellom hensynet til eldres behov for og ønsker om tidligpensjonering og samfunnets totale velferd, både på kort og lang sikt

Utvalget skisserte to alternative løsninger for hvordan behovet for fleksibilitet kunne ivaretas:

• En allmenn ordning – videreutvikling/justering innenfor folketrygdens system.

• En videreutvikling av tidligpensjoneringsordninger som er etablert med basis i arbeidslivet.

Utvalget holdt fast på at folketrygden fortsatt skulle være bærebjelken i det norske pensjonssystemet. Det var imidlertid ulike oppfatninger i utvalget når det gjaldt spørsmålet om en kunne oppnå den ønskede fleksibilitet med hensyn til tidspunktet for pensjonering gjennom endringer i folketrygden.

For bedre å ivareta hensynet til fleksibilitet i folketrygdens pensjonsordninger, og for å motivere eldre til å fortsette i arbeid etter at pensjonsalderen var nådd, mente flertallet at det kunne vurderes å legges inn elementer av en mer livsløpsbasert opptjening i folketrygden, herunder økt fleksibilitet når det gjaldt pensjoneringsalder. Flertallet mente dette burde kunne gjøres innenfor gjeldende ordning.

Videre mente flertallet at en eventuell justering av opptjeningssystemet burde gi en kompensasjonsgrad omtrent som i dag for yrkesaktive med lang opptjening og med fordelingselementer som tok hensyn til fødte/unge uføre og yrkesavbrudd på grunn av omsorgsoppgaver. For øvrig kunne ifølge flertallet pensjonsopptjeningen i større grad tenkes basert på hele livsløpsinntekten.

Mindretallet (Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia) fant det lite heldig å reise forslag om vidt­gående endringer i folketrygden, og mente det var bedre å bygge videre på den prosessen som var startet med avtalefestet pensjon (AFP). Mindretallets begrunnelse for å basere videreutviklingen av pensjonssystemet på AFP-ordningen var blant annet at en da kunne basere seg på et allerede etablert system, og at det klarere ville markere at fleksibiliteten skulle gjelde personer med et langt arbeidsliv bak seg, og ikke reise en diskusjon om tidligere pensjon for ikke-yrkesaktive.

AFP i privat sektor

Utvalget viste til at AFP-ordningen hadde gitt mange eldre i privat og offentlig virksomhet større fleksibilitet og valgfrihet, og at AFP-ordningen ble opprettet med det formål å være et tilbud for dem som hadde stått lenge i arbeid. Utvalget påpekte at AFP-ordningen ble opprettet etter initiativ fra – og med utgangspunkt i avtale mellom – arbeidslivets parter, men at staten medvirket til ordningen. Videre ble det vist til at det blir gitt pensjonspoengopptjening i folketrygden under pensjonstiden, og skattefordeler.

Utvalget pekte på at ved vurdering av den statlige medfinansieringen kunne flere forhold trekkes inn:

• AFP-ordningen i privat sektor kan i noen grad avlaste offentlige ordninger som uførepensjon og dagpenger under arbeidsløshet.

• Statlig medvirkning kan gi staten større mulighet til å påvirke innretningen av ordningen enn om ansvaret i sin helhet bæres av arbeidslivets organisasjoner.

• Noen bedrifter gjør utstrakt bruk av AFP-ordningen, mens andre er netto bidragsytere. Et generelt tilskudd kan være nødvendig for at hele NHO-området skal være villig til å delta i ordningen.

Forhold som ifølge utvalget talte mot en statlig medvirkning, kunne være:

• Statlig økonomisk medvirkning til en ordning for særskilte grupper kan framstå som urimelig for dem som ikke omfattes av ordningen.

• Medvirkning i ordningen vil innebære økte statlige utgifter.

• Et statlig medansvar kan over tid føre til utvikling i retning av lavere pensjonsalder også for andre, herunder i folketrygden.

Utvalget slo fast at det var partene som hadde hovedansvaret for AFP-ordningen. Utvalgets flertall mente at staten som medfinansierende part til enhver tid måtte vurdere om de hensyn som hadde vært motiverende for den statlige medvirkningen, fortsatt talte for en slik medvirkning, eller om det var andre måter å nå de samme målene på.

Utvalget pekte på at kravet til yrkesaktivitet for å ha rett til avtalefestet pensjon, det vil si minst ti års poengopptjening i folketrygden fra og med fylte 50 år, neppe var adekvat ut fra formålet om å være et tilbud for dem som har stått lenge i arbeid. Flertallet reiste spørsmål om dette kravet kunne skjerpes på en slik måte at det ikke rammet kvinner urimelig hardt.

Det ble vist til at det kunne være mulig å komme bedre ut økonomisk som AFP-pensjonist enn som fortsatt yrkesaktiv. Flertallet gav uttrykk for at en kunne vurdere om det skulle settes et høyere krav til yrkesaktivitet for å få sluttvederlaget (AFP-tillegg). Likeledes kunne en vurdere en maksimal brutto kompensasjonsgrad som forhindrer at noen får utbetalt mer enn 100   pst av sin tidligere arbeidsinntekt.

Utvalgets flertall reiste videre spørsmål om AFP-ordningen burde ha regelverk for framtidig poeng- eller rettighetsopptjening i den framtidige ordinære alderspensjonen i folketrygden tilsvarende regelverket for uførepensjon. Flertallet foreslo at det ble vurdert alternativer, for eksempel

• at en ved avgang med AFP beregner et tillegg i framtidig alderspensjon ut fra tjenestetid, eventuelt

• at det legges inn et sjablonpåslag i AFP som videreføres som ledd i AFP-ordningen når ordinær pensjonsalder er oppnådd.

Etter flertallets oppfatning ville et bedre skille mellom «pensjonselementet» og «omstillingselementet» i førtidspensjoneringsbeslutninger klargjøre de målkonflikter en stod overfor og tydeliggjøre kostnadene. Dette innebar at førtids alderspensjonering som ble begrunnet ut fra omstillingsbehov, så langt som mulig burde belastes den enkelte bedrift på linje med andre omstillingskostnader, og ikke veltes over på det offentlige eller på andre bedrifter.

Det ble også pekt på at dersom arbeidsgiver betalte hele eller deler av kostnadene ved pensjonering innenfor en permanent førtidspensjonsordning, ville det kunne bidra til å holde lenger på den eksisterende arbeidsstokken. På den annen side ville det svekke insentivet til å nyansette eldre.

Utvalgets mindretall (Magnussen, Reegård, ­Stølen og Sveia) gikk imot alle forslag som kunne bidra til å svekke AFP-ordningens posisjon og tilbud til eldre arbeidstakere. Ifølge mindretallet var alle forslagene om å svekke den eneste regulære førtidspensjonsordningen i arbeidslivet ikke forankret til det praktiske arbeidsliv i Norge i 1990-årene. Den praktiske virkelighet var ifølge mindretallet at den faktiske avgangsalder hadde gått stadig nedover uavhengig av AFP-ordningen, og ellers var virkeligheten preget av et stadig vanskeligere arbeidsmarked for eldre. Eventuelle endringer i AFP-ordningen var også ifølge mindretallet unødvendige, blant annet på bakgrunn av følgende:

• Ordningen  hadde  et  beskjedent  omfang,  om  lag 1/10 av det uføretrygden hadde for tilsvarende grupper.

• Arbeidslivet bar hovedtyngden av utgiftene.

• Staten ble avlastet for utgifter i ikke ubetydelig grad gjennom mindre utgifter til uførepensjon, dagpenger mv.

Mindretallet mente således at AFP var utviklet som et svar på arbeidsmarkedets problemer og på at det offentlige system ikke hadde sett seg i stand til å gi grupper av eldre et verdig tilbud til tidligavgang. Mindretallet henviste også til tall fra privat sektor som viste at AFP-ordningen i utpreget grad hadde truffet de viktige målgruppene.

AFP i offentlig sektor

Utvalget viste til at AFP-ordningen for 65- og 66-åringer i offentlig sektor var forskjellig fra AFP-ordningen i privat sektor, og for 64-åringene i offentlig sektor. Videre viste de til at de 65- og 66-årige AFP-pensjonistene i offentlig virksomhet har rett til tjenestepensjon. Utvalget pekte på at i praksis vil AFP-pensjonister i offentlig sektor få utbetalt en pensjon som er tilnærmet det beløpet vedkommende vil få ved fylte 67 år, hvis vedkommende hadde full opptjening når AFP-pensjonen ble tatt ut. Dette reduserte ifølge utvalget insentivet for arbeidstakere i offentlig sektor til å fortsette i sin stilling etter fylte 65 år.

Utvalgets flertall foreslo at det i samråd med arbeidslivets parter ble vurdert en omlegging til en mer enhetlig utforming av den samlede AFP-ordningen, med sikte på større grad av likebehandling av ulike grupper ansatte som var omfattet av ordningen.

Mindretallet (Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia) mente at en burde videreutvikle AFP-ordningen med statlig medvirkning, og derigjennom ha muligheten til å innrette ordningen best mulig. Mindretallet gikk imot alle forslag som hadde til hensikt å svekke AFP-ordningens posisjon og tilbud til eldre arbeidstakere.

Økonomiske insitamenter

Utvalget viste til at økonomiske insitamenter er et av de forhold som har stor betydning når den enkelte arbeidstaker skal vurdere overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Utvalget pekte på at et pensjonssystem med høye kompensasjonsgrader kunne medføre at «for mange» ønsket å gå av med pensjon «for tidlig» i forhold til det som var ønskelig ut fra et samfunns­økonomisk synspunkt. For å stimulere til økt yrkes­aktivitet blant eldre kunne ifølge utvalget et alternativ være å gi en form for økonomisk merytelse til dem som fortsatte i arbeid utover en viss alder.

Utvalgets flertall foreslo på denne bakgrunn at det skulle vurderes å gjeninnføre en ordning med ventetillegg i folketrygden for dem som fortsatte å arbeide etter fylte 67 år. Alternativt kunne dette utformes som et lønnspåslag fra trygden som ble utbetalt i tillegg til lønnen for yrkesaktive over 67 år.

Et mindretall (Reegård, Støen og Sveia) gikk imot forslaget om å gjeninnføre ordningen med ventetillegg blant annet med den begrunnelse at prinsippet om merytelser ved fortsatt arbeid hadde vært prøvd både i Norge og i andre land, og at erfaringene tydet på at slike ordninger hadde liten effekt.

Beskatning

Utvalget viste til at de særskilte reglene for pensjonistbeskatning innebar at en pensjonist ble beskattet lempeligere enn en lønnstaker med tilsvarende inntekt. At pensjonsinntekt framstår som gunstigere enn yrkesinntekt, kunne ifølge utvalget bidra til å redusere de eldres yrkesdeltaking.

Det ble vist til at disse forskjellene i skatteregler var en konsekvens av at minstepensjonister og de med lave pensjoner ikke skal betale skatt. Utvalgets flertall så det som ønskelig å få til større tilnærming i beskatning av lønnstakere og pensjonister, men valgte ikke å gå inn på å drøfte konkrete regelverksløsninger.

Et mindretall (Nyberg, Reegård, Stølen og Sveia) gikk imot forslaget om å øke beskatningen for pensjonister, og pekte på at endringer i beskatningen burde skje innenfor et samlet skattepolitisk opplegg der konsekvensene var skikkelig utredet.

Særaldersgrenser

Utvalget viste til at en del yrkesgrupper i offentlig sektor er omfattet av lovbestemte særaldersgrenser, og at det samme gjelder for enkelte yrker i privat virksomhet. Det ble vist til at disse særaldersgrensene var begrunnet ut fra fysiske og psykiske belastninger i yrket. Utvalget gav uttrykk for at arbeidslivet hadde endret seg betydelig siden mange av særaldersgrensene ble innført. Utvalget foreslo derfor at det skulle iverksettes en gjennomgang av særaldersgrensene i offentlig og privat sektor.

Utvalget viste også til den såkalte 85-årsregelen, som tillater ansatte i staten og kommunene å kunne gå av opptil tre år før aldersgrensen, hvis summen av alder og tjenestetid er minst 85 år. Flertallet foreslo at det skulle utredes mer målrettede løsninger enn gjeldende 85-årsregel for å fylle et eventuelt behov for tidligpensjonering i forhold til allerede lave særaldersgrenser. Et mindretall (Reegård, Stølen og Sveia) gikk imot å utrede 85-årsregelen.

7.2.5 Oppfølging av Lund-utvalget

Lundutvalgets innstilling ble fulgt opp av regjeringen i Velferdsmeldingen (St meld nr 35 1994–95).

Fleksibilitet

Høringsuttalelsene til Lund-utvalgets innstilling støttet i hovedsak utvalgets målsettinger med hensyn til overgangen fra arbeid til pensjon. De aller fleste understreket betydningen av fleksibilitet i pensjonssystemet slik at arbeidstakere som ønsker det, kunne gå av tidligere. Mange tok imidlertid ikke stilling til om dette burde skje gjennom endringer i folketrygdloven eller gjennom en videreutvikling av eksisterende yrkesbaserte ordninger (AFP). Arbeidslivsorganisasjonene ønsket en videreutvikling av AFP-ordningen, mens blant annet Rikstrygdeverket, Norges Forsikringsforbund og Norges Husmorforbund ønsket fleksibilitet innenfor folketrygden.

I Velferdsmeldingen (St meld nr 35 1994–95) la regjeringen til grunn at fleksibilitet i pensjoneringsalderen under 67 år skulle ivaretas gjennom de eksisterende avtalefestede ordningene. De viktigste begrunnelsene for dette var følgende:

• En kan basere seg på et allerede etablert system.

• Partene i arbeidslivet bærer hoveddelen av utgiftene, og ordningen reduserer offentlige utgifter til uførepensjon, dagpenger mv.

• Fleksibiliteten nedover gjelder folk med et langt arbeidsliv bak seg, og en unngår lavere allmenn pensjoneringsalder.

For å bedre fleksibiliteten og stimulere flere eldre til å fortsette i arbeid fram til og etter 67 år, foreslo regjeringen i Velferdsmeldingen gunstigere regler for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt for pensjonister mellom 67 år og 70 år.

I forbindelse med stortingsbehandlingen av Velferdsmeldingen (Innst S nr 180 1995–96) bad Stortinget om videre utredninger knyttet til fleksible pensjonsordninger for personer mellom 64 og 70 år og besteårsregelen i folketrygden ved beregning av tilleggspensjon. Disse spørsmålene ble utredet og analysert av en interdepartemental arbeidsgruppe, men arbeidsgruppen kom ikke med noen anbefalinger (se avsnitt 7.3.1).

AFP-ordningen

AFP-ordningen ble innført i tilknytning til inntektsoppgjøret i 1988. AFP-ordningen, både i privat og offentlig sektor, omfattet 66-åringer fra 1. januar 1989 og 65-åringer fra 1. januar 1990. I forbindelse med inntektsoppgjøret i 1992 ble ordningen utvidet til å omfatte 64-åringer fra 1. oktober 1993. Pensjonsalderen i AFP-ordningen ble ytterligere senket til 63 år fra 1. oktober 1997 og til 62 år fra 1. mars 1998 i forbindelse med inntektsoppgjøret i 1997.

I forbindelse med inntektsoppgjøret i 1996 inngikk partene i arbeidslivet avtaler om at kompensasjonsgraden i AFP ikke skulle overstige 70   pst av tidligere arbeidsinntekt for dem som pensjonerte seg etter 1. oktober 1997. Dette ble fulgt opp ved lov 13. juni 1997 nr 60 (Ot prp nr 79 1996–97 og Innst O nr 98 1996–97).

I forkant av inntektsoppgjøret i 1997 tok LO og NHO kontakt med regjeringen (se brev av 17. mars 1997 til statsministeren). Partene bad om avklaring på om tidligpensjon for 62- og 63-åringer kunne baseres på det gjeldende AFP-regelverket. I brev av 5. april 1997 uttalte daværende statsminister Jagland at regjeringen ville gå inn for at «Personer som tar ut tidligpensjon skal få poengår i folketrygden som tidligpensjonist». I brevet blir det imidlertid pekt på at ordningen med godskriving av pensjonspoeng vil bli vurdert utfaset fra 2007.

I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997 inngikk partene i privat sektor (LO/NHO) avtale om at «Bedriftenes egenandel skal med virkning for nye inngåtte tilfeller økes til 20   pst fra 1. januar 1999».

I forkant av inntektsoppgjøret for 1997 bad partene i kommunal sektor i brev av 28. april 1997 til statsministeren om at pensjonsordningen i KS´ tariffområde likestilles med ordningen i privat sektor i forhold til framtidig poengopptjening i folketrygden. I statsministerens brev av 22. mai 1997 til partene i kommunal sektor uttalte daværende statsminister Jagland at dersom «AFP-ordninger i offentlig sektor for alle i det enkelte årskullet ned til 62 år, følger folketrygdens pensjonsordninger slik dette er utformet i LO/NHO-ordningen er Regjeringen innstilt på å fremme forslag om godskriving av pensjonspoeng i folketrygden for de årskullene som er aktuelle».

Full likebehandling av AFP i offentlig sektor for årsklassene 62, 63 og 64 år og AFP i privat sektor i forhold til folketrygdloven, blant annet med hensyn til godskriving av pensjonspoeng, ble vedtatt ved lov 19. juni 1997 nr 86 (Ot prp nr 83 1996–97). I offentlig sektor ytes det imidlertid fortsatt tjenestepensjon fra 65 år, og det gis da ikke poengopptjening.

Beskatning

I Velferdsmeldingen ble også pensjonistbeskatningen gjennomgått. Regjeringen uttalte her at skatten for pensjonister med midlere og høyere inntekter i større grad burde tilnærmes skatten for lønnstakere med tilsvarende inntekter.

I forbindelse med skatteopplegget for 1998 ble det foreslått å redusere særfradraget for alder fra 17 640   kroner til 12 000   kroner (Ot prp nr 1 1997–98). Forslaget ble vedtatt (Innst O nr 5 1997–98).

Særaldersgrenser

I Velferdsmeldingen ble det drøftet mulige tiltak for å øke avgangsalderen i offentlig sektor, blant annet ved å øke aldersgrensen for enkelte av særaldersgrensene, og/eller gjøre endringer i 85-årsregelen.

I forbindelse med stortingsbehandlingen ble det imidlertid ikke tatt stilling verken til spørsmålet om å øke særaldersgrensene eller å foreta endringer i 85-årsregelen.

Når det gjelder forslaget om en gjennomgang av særaldersgrensene i offentlig sektor har det pågått drøftinger mellom staten og organisasjonene. Det er så langt ikke foretatt noen gjennomgang av særaldersgrensene i privat sektor.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har hatt på høring et forslag om å justere 85-årsregelen. Forslaget gikk ut på at adgangen til å ta ut alderspensjon etter 85-årsregelen reduseres fra tre til ett år før stillingens aldersgrense. I høringsrunden møtte forslaget vesentlig motstand.

7.2.6 St meld nr 4 (1996–1997) Langtidsprogrammet 1998–2001

I Langtidsprogrammet 1998–2001 viste Regjeringen Jagland til at den gjennomsnittlige avgangsalderen for nye alders- og uførepensjonister i folketrygden var langt lavere enn pensjonsalderen i folketrygden på 67 år, og at målet for regjeringen var å heve den gjennomsnittlige avgangsalderen. Det ble understreket at denne politikken må ses i sammenheng med at en i årene framover vil stå overfor stigende forsørgingsbyrde, og at flere av framtidens eldre antakelig vil ha et mindre slitsomt arbeid bak seg enn dagens eldregenerasjon. For å heve den gjennomsnittlige avgangsalderen pekte regjeringen på at det var nødvendig å stimulere flere til å stå lenger i arbeid, hindre utstøting og bedre målrettingen av ulike ordninger. Samtidig ble det understreket at eldre er en sammensatt gruppe, der de som har hatt et langt og slitsomt arbeidsliv, vil kunne ha behov for lavere pensjoneringsalder, eventuelt en gradvis overgang til pensjonsalderen ved å kombinere redusert arbeidstid og pensjon i en periode. Regjeringen viste til utredningen om fleksible pensjonsordninger som var bestilt av Stortinget gjennom behandlingen av Velferdsmeldingen (se avsnitt 7.3.1).

7.3 Andre utredninger

7.3.1 Arbeidsgrupperapport, Sosial- og helsedepartementet (SHD)

Ved behandlingen av Velferdsmeldingen gav flertallet i Stortinget uttrykk for et ønske om å få utredet fleksible pensjonsordninger og besteårsregelen. En interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Sosial- og helsedepartementet ble nedsatt i september 1996 for å utrede fordeler og ulemper ved innføring av en fleksibel pensjonsordning for personer mellom 64 og 70 år, både hva gjelder avgangstidspunktet og muligheten til å kombinere arbeid og pensjon. Arbeidsgruppen ble også bedt om å utrede fordelingsmessige og økonomiske konsekvenser av å utvide eller oppheve besteårsregelen. I mandatet ble det forutsatt at de forslag som arbeidsgruppen skulle skissere, ikke måtte øke den samlede belastningen på folketrygden.

Følgende hovedalternativer for en fleksibel pensjonsordning ble vurdert:

• En generell fleksibel pensjonsordning i folketrygden, der den statlige medfinansieringen av AFP avvikles (allmenn ordning).

• En fleksibel pensjonsordning i folketrygden avgrenset til dem som faller utenfor AFP-ordningen.

• En modell der fleksibiliteten nedover målrettes mot særskilte grupper, for eksempel slitne eldre arbeidstakere med lang yrkeskarriere som kan ha behov for å gå av med pensjon før fylte 67 år, eller kombinere lettere arbeid/mindre arbeid og delpensjon (selektiv ordning).

Arbeidsgruppen la vekt på å utrede alternativer med varig reduserte ytelser ved tidlig pensjonsuttak/kort yrkeskarriere, og høyere pensjon for dem som velger å stå i arbeid utover 67 år/lang yrkeskarriere.

Arbeidsgruppen pekte på at et ønske om økt valgfrihet i pensjoneringsbeslutningen vil kunne komme i konflikt med målet om økt gjennomsnittlig pensjoneringsalder, spesielt når det som i dag er et press mot lavere avgangsalder og økt tidligpensjonering. Utformingen av en eventuell fleksibel ordning vil ifølge arbeidsgruppen være viktig ved at den vil kunne tilspisse eller avdempe konflikten avhengig av de valgene man gjør. Ifølge arbeidsgruppen vil valgene i hovedsak være knyttet til to dimensjoner: hvilket omfang og hvilke inngangsvilkår ordningen skal ha, og hvordan utmålingen av pensjonen skal foretas. Førstnevnte vil kunne begrense bruken ved å ha strenge inngangsvilkår slik at få personer omfattes. Sistnevnte vil påvirke viljen til eller ønsket om å bruke ordningen for dem som fyller inngangsvilkårene.

Arbeidsgruppen viste til at det finnes flere mulige inngangsvilkår, blant annet et krav til antall år med poengopptjening i folketrygden og/eller krav til nivået på poengopptjeningen. Arbeidsgruppen vurderte det slik at det mest nærliggende ville være å ha et eventuelt krav om nivå i tillegg til et krav om et visst antall år i arbeidslivet, blant annet ut fra at ordningen ikke skal gjelde for personer med en svært løs tilknytning til arbeidslivet.

Arbeidsgruppen understreket at et viktig spørsmål vil være om det skal være mulig å ta ut pensjon før 67 år dersom det ikke er opptjent rettigheter utover minstepensjonen, og dersom tidliguttak medfører en lavere årlig ytelse enn minstepensjonen. Arbeidsgruppen skisserte tre alternativer, uten å ta stilling til hvilket alternativ de vurderte som det beste:

• Kun personer som har tjent opp tilstrekkelig tilleggspensjon slik at de etter avkorting får en pensjon større eller lik minstepensjon, skal kunne ta ut tidligpensjon.

• Alle skal kunne ta ut tidligpensjon uansett størrelse på opptjent pensjon etter avkorting, det vil si at det åpnes for lavere årlige ytelser enn minstepensjon.

• Alle skal kunne ta ut tidligpensjon der alle er sikret minstepensjon ved tidliguttak uansett pensjonsrettigheter.

Det første alternativet vil ekskludere personer med en viss, men lav opptjening av tilleggspensjon, mens det andre alternativet vil medføre et brudd med tanken om at minstepensjon skal være et minste inntektsnivå for de aller fleste pensjonister. Det siste alternativet vil være i strid med forutsetningen om kostnadsnøytralitet for folketrygden og i realiteten bety en nedsettelse av pensjonsalderen for personer med lav opptjening.

To ulike utmålingsprinsipper ble sett på som mulige av arbeidsgruppen. Enten kan det gis en fast pensjon som er uavhengig av uttakstidspunktet, eller en variabel pensjon som er avhengig av uttakstidspunktet. Fast pensjon innebærer gratis poengopptjening i perioden fra uttak av pensjon og fram til 67 år, og ble av arbeidsgruppen sett på som et uaktuelt alternativ ettersom det i realiteten betyr en generell nedsettelse av pensjonsalderen.

Arbeidsgruppen skisserte følgende utmålingsalternativer som gir ulik grad av variabel pensjon:

• Ikke gratis pensjonspoeng fra uttak av pensjon og fram til 67 år.

• Forsikringsmessig varig avkorting av pensjon ved tidliguttak og tilsvarende tillegg ved utsatt uttak. Kan eventuelt kombineres med gratis pensjonspoeng fra uttak og fram til 67 år.

• Livsløpsbasert opptjening, der hvert år i yrkesaktivitet øker pensjonsrettighetene.

Arbeidsgruppen tok ikke stilling til hvilket av disse alternativene som etter deres oppfatning ville være det beste, men så sterke prinsipielle argumenter mot gratis pensjonspoeng. Grunnen til det er at gratis pensjonspoeng strider mot arbeidslinja og målet om økt yrkesaktivitet blant eldre, samtidig som det vil kunne medføre at forutsetningen om kostnadsnøytralitet for folketrygden blir vanskelig å oppnå.

Arbeidsgruppen foreslo ingen konkret modell for en fleksibel pensjonsordning. Arbeidsgruppen argumenterte imidlertid for at det kan være praktisk svært vanskelig å utforme en ny selektiv ordning for arbeidstakere som i dag ikke omfattes av AFP-ordningen, men som kunne sies å ha et særlig behov for tidlig avgang fra arbeidslivet. Ifølge arbeidsgruppen er problemet særlig knyttet til avgrensingen av hvem som skulle inkluderes i en slik ny gruppe, men også at en slik ordning ensidig vil trekke i retning av lavere pensjoneringsalder.

Arbeidsgruppen argumenterte også for at det på lengre sikt neppe vil være mulig å opprettholde en fleksibel pensjonsordning i folketrygden avgrenset til dem som faller utenfor AFP-ordningen, og som ivaretar hensynet til økt gjennomsnittlig pensjoneringsalder. En slik ordning måtte ifølge arbeidsgruppen bygge på vesentlig strengere inngangsvilkår og utmålingsregler enn dagens AFP-ordning. Ifølge arbeidsgruppen ville dette neppe oppfattes som rimelig så lenge fellesskapet gir betydelige bidrag til AFP-ordningen ved å dekke 40   pst av utgiftene til AFP-ordningen i privat sektor for aldersgruppen 64–66 år, samt gjennom godskriving av pensjonsopptjening og gunstige skatteregler.

Arbeidsgruppen anså på denne bakgrunn at «eneste reelle hovedalternativet er en generell fleksibel pensjonsordning i folketrygden fra 64 år, der den statlige medfinansieringen av AFP avvikles». De økonomiske konsekvensene vil ifølge arbeidsgruppen avhenge av hvordan en eventuell slik generell ordning utformes. Spesielt vil det ifølge arbeidsgruppen ha betydning hvor langt en går når det gjelder graden av aktuarisk (varig) avkorting i pensjon ved tidliguttak og den skattemessige behandlingen av pensjon i forhold til arbeidsinntekt, samt hvordan en velger inngangskriteriene, særlig med tanke på behandlingen av dem som i utgangspunktet ville fått minsteytelser før avkorting.

7.3.2 Kommunal pensjon din trygghet for fremtiden – Pensjonsutvalgets utredning om kommunal pensjon 1994–96

Pensjonsutvalget (et permanent partssammensatt pensjonsutvalg innenfor KS’ tariffområde) fikk i forbindelse med tariffoppgjøret i 1994 i oppdrag av tariffpartene å foreta en vurdering av pensjonssystemet i KS’ tariffområde. Oppdraget ble gitt blant annet på bakgrunn av Lund-utvalgets innstilling.

Noe av bakgrunnen for dette var at kommunesektoren hadde fått en administrativt komplisert og lite oversiktlig pensjonsordning. Kommunesektoren fulgte statlig sektor i 1989 ved å innføre AFP-ordningen som en del av tjenestepensjonssystemet, men med LO/NHO-ordningen som en garantiordning i tilfelle denne var gunstigst. Ved innføring av AFP for 64-åringer i 1993 fulgte likeledes kommunene statlig sektor (se avsnitt 5.6.2).

Pensjonsutvalget la fram sin utredning om kommunal pensjon i februar 1996. Utvalget la vekt på ønsket om mer fleksibilitet og Velferdsmeldingens mål om høyere gjennomsnittlig avgangsalder. Med utgangspunkt i dette ble det fremmet et forslag om å innføre en fleksibel pensjonsordning, innenfor tjenestepensjonssystemet, for arbeidstakere i kommunal sektor mellom 60 og 70 år. Den som fratrer ved fylte 60 år med full pensjonsrett, skulle i henhold til modellen få utbetalt 60   pst av pensjonsgrunnlaget. For den som fratrer senere, skulle pensjonen øke med 1 prosentpoeng for hvert år opp til 70   pst av pensjonsgrunnlaget ved fratreden ved fylte 70 år. Forslaget innebar at alle som fortsatte i arbeid til fylte 67 år eller senere, skulle oppnå en høyere pensjon enn etter dagens system, der alderspensjonen utgjør 66 pst av pensjonsgrunnlaget. Tilsvarende ville de som tok ut pensjon før fylte 66 år, få en lavere pensjon enn etter dagens regler. Dette skulle i prinsippet gjøre ordningen kostnadsnøytral for folketrygden på lengre sikt.

På bakgrunn av dette forslaget til modell foreslo Pensjonsutvalget at dagens system med særaldersgrenser oppheves, og at AFP-ordningen i kommunal sektor avvikles. Pensjonsutvalget anbefalte også partene i kommunesektoren å utarbeide nærmere retningslinjer for en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

I praksis var partene enige om hovedprinsippene i pensjonsutvalgets utredning, men var uenige i diskusjonen omkring den konkrete utformingen, Uenigheten gikk blant annet ut på at en ordning med fleksibel pensjonsalder fra 60 til 70 år vil innebære at en rekke arbeidstakere med lav inntekt, i deltidsstillinger og arbeidstakere som ikke har full opptjening av pensjonsansiennitet, får forringet sine pensjonsrettigheter i forhold til dagens ordning. Ved forhandlingene foreslo KS en spesialordning for arbeidstakere med inntekt under tre ganger folketrygdens grunnbeløp, som gikk på at disse ville få pensjon beregnet som om de hadde full opptjening i pensjonsordningen, det vil si 30/30.

I forbindelse med tariffoppgjøret i 1996 fikk Pensjonsutvalget i oppdrag av tariffpartene å arbeide videre med pensjonsspørsmål i kommunesektoren med utgangspunkt i utvalgets egne anbefalinger. En delrapport ble avgitt 26. februar 1997. Pensjonsutvalget valgte i denne omgang kun å ta stilling til avtalefestet pensjon for 63-åringene med virkning fra 1. januar 1998. Et fullstendig utarbeidet forslag med mulighet for full fleksibilitet for aldersgruppene fra 60 til 70 år ble foreslått utsatt for nærmere vurdering og bearbeiding.

Utvalget anbefalte at partene ved tariffoppgjøret i 1997 skulle ta stilling til et forslag om å innføre fleksibel pensjonsalder fra fylte 63 år basert på tjenestepensjonsberegning med virkning fra 1. januar 1998. Nærmere vilkår for rett til pensjon, pensjonsdekningsgrad og eventuell fondsbasering ble overlatt til partene i tariffoppgjøret.

Utvalget anbefalte også at dagens AFP-ordning for 64-åringer skulle endres tilsvarende ordningen for 63-åringer. Eventuelle beregningsmessige og vilkårsmessige overgangsordninger for AFP for 64-åringer ble overlatt til partene i tariffoppgjøret.

Resultatet av forhandlingene ble etablering av en midlertidig AFP-ordning tilsvarende ordningen i privat sektor, som følge av at forhandlingene ikke ble sluttført, men overført til meglingsmannen for avgjørelse. Arbeidet med å etablere modellen vil bli gjenopptatt i kjølvannet av dette utvalgets arbeid.

7.3.3 Gjennomføring av en avtalefestet tidligpensjon for 62- og 63-åringer – Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av LO og NHO

I forbindelse med inntektsoppgjøret i 1996 ble det enighet mellom Fellesforbundet og Teknologibedriftenes Landsforening om å sette i gang en utredning av hvordan en egen pensjonsordning ned til 62 år kunne gjennomføres. Partene var enige om at ordningen skulle kunne tilbys arbeidstakere over 63 år fra 1. oktober 1997 og arbeidstakere over 62 år fra 1. mars 1998. Tidligpensjonsordningen skulle videre gi samme ytelser som AFP, men begrenses slik at ingen skulle få mer enn 70   pst av løpende lønnsinntekter på årsbasis. Videre skulle ordningen begrenses til arbeidstakere med en lengre yrkeskarriere og med behov for en verdig avslutning av denne. LO og NHO la i januar 1997 fram en rapport med ulike modeller for en slik tidligpensjonsordning.

Arbeidsgruppen fokuserte på alternative inngangsvilkår i en slik tidligpensjonsordning og alternative måter å gjennomføre begrensning av ordningens maksimale ytelser på. Arbeidsgruppen vurderte to alternative måter å begrense inngangsvilkårene på:

1. Antall år med arbeidsinntekt for å ha rett til tidligpensjon.

2. Hvilket krav som skal settes til arbeidsinntektens størrelse i (deler av) disse årene.

Når det gjaldt punkt 1 om kravet til antall år med arbeidsinntekt, skisserte arbeidsgruppen følgende tre alternativer:

1. Retten til tidligpensjon bygger på de samme kravene til yrkesaktivitet og opptjening som i dag finnes i AFP-ordningen.

2. Krav om flere opptjeningsår i folketrygden enn i AFP-ordningen.

3. Krav om yrkesaktivitet også før 1967, og innføring av et system basert på egenerklæringer.

Arbeidsgruppen pekte på at alternativ a) vil innebære en skjerping av kravet til yrkesaktivitet, ved at en senking av aldersgrensen vil stille krav om at en må ha vært i arbeid i en større andel av årene etter fylte 50 år for å få rett til pensjon. Når det gjelder alternativ b) så arbeidsgruppen på to ulike alternativer. Det ene alternativet gikk på å kreve at en person må ha pensjonsgivende inntekt i alle år etter 1967 for å ha rett til å gå av med tidligpensjon, og det andre mer moderate alternativet var å kreve 20 år med pensjonsgivende inntekt i folketrygden. Ifølge arbeidsgruppen vil alternativ c) framstå som en svært restriktiv tidligpensjonsordning, innretttet mot å gi tidligpensjonsytelser bare til personer med svært lange yrkeskarrierer.

I forhold til kravet til arbeidsinntektens størrelse foreslo arbeidsgruppen enten samme krav som i AFP eller å heve inntektsgrensene utover kravet i AFP på 2 G. Arbeidsgruppen pekte imidlertid på at hvis inntektsgrensen skulle heves i forhold til kravet i AFP, ville dette kunne føre til at en del personer med deltidsarbeid og relativt lave lønninger ikke ville kvalifisere seg for ordningen.

Begrensningen av tidligpensjonsordningens maksimale ytelser kunne ifølge arbeidsgruppen gjennomføres ved at ytelsene begrenses til 70   pst av tidligere lønnsinntekt. Arbeidsgruppen pekte på at de omleggingene som eventuelt måtte til for å tilfredsstille kravet om at ytelsene skulle være maksimalt 70   pst, ville komplisere systemet og gi administrativt merarbeid. Kravet om maksimalt 70   pst kunne også ifølge arbeidsgruppen ha uheldige sider ved at det i hovedsak ville gi deltidsansatte og dermed kvinner lavere ytelser.

7.3.4 Utredning av mer reell valgfrihet om pensjoneringstidspunkt – Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av LO og NHO

LO og NHO satte i forbindelse med tariffoppgjøret i 1997 ned en arbeidsgruppe for å utrede muligheter for mer reell valgfrihet om pensjoneringstidspunkt. Arbeidsgruppen avgav sin rapport 6. januar 1998 med forslag til tiltak som de mente burde bli vurdert gjennomført.

Arbeidsgruppen påpekte at det var behov for større valgfrihet i muligheten for å trappe ned arbeidsinnsatsen i kombinasjon med AFP, for eksempel ved at det også ble åpnet for 50   pst reduksjon i arbeidstid. Det ble forutsatt at ordningen måtte baseres på enighet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Arbeidsgruppen påpekte imidlertid at dagens avkortingsregler er så gunstige at personer som trapper ned arbeidsinnsatsen, kan komme bedre ut økonomisk enn om de hadde arbeidet full tid. Arbeidsgruppen konkluderte i denne omgang med at det var komplisert å utforme kombinasjonsordninger mellom arbeid og pensjon på en slik måte at uheldige konsekvenser ble unngått, og foreslo at man foreløpig beholdt dagens regler for kombinasjonsløsninger og lot disse få virke en stund før en evaluerer erfaringer, og på det grunnlag vurderer endringer i regelverket.

Arbeidsgruppen foreslo videre blant annet følgende tiltak for å fremme sysselsettingen av eldre arbeidstakere:

• Offentlig dekning av utgifter til en femte ferieuke for personer over 60 år.

• Kortere arbeidsgiverperiode innenfor sykelønnsordningen for eldre.

• Styrke arbeidet med bedriftsintern attføring.

• Bedriftsutvikling med seniorprofil (kompetanseheving, etterutdanning, omplassering i virksomheten, jobbrotering mv).

Arbeidsgruppen pekte på at forslagene til endringer isolert sett vil gi merutgifter for det offentlige, men understreket samtidig at økte utgifter til de enkelte tiltakene vil kunne fremme sysselsettingen blant eldre og derigjennom redusere offentlige trygdeutgifter.

8 Internasjonale erfaringer og tilrådinger

8.1 Noen hovedtrekk

Den demografiske utviklingen i de fleste industrilandene i årene som kommer er påvirket av at de store etterkrigskullene blir eldre, at levealderen øker og at fruktbarheten har gått ned. En større andel eldre i befolkningen vil føre til et betydelig press på offentlige budsjetter, både gjennom økte pensjonsutbetalinger og større etterspørsel etter en del offentlige tjenester, blant annet innen helse- og omsorgssektoren. For mange land er de offentlige budsjettene allerede i dag satt under betydelig press. I gjennomsnitt har den offentlige nettogjelden målt som andel av BNP i OECD-området som helhet økt fra i størrelsesorden 35   pst tidlig på 1970-tallet til 70   pst på midten av 1990-tallet.

I tillegg trekker folk seg stadig tidligere tilbake fra arbeidslivet. Mens den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for menn i de fleste OECD-land lå på mellom 65 og 70   år før 1970, har den på 1990-tallet i mange land kommet ned mot og under 60   år, se figur 8.1.

Kilde: OECD

For sammenlikningens skyld vises i figur 8.1 også den ordinære pensjonsalderen for menn i 1995. For de aller fleste landene er den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen i samme år klart lavere enn den formelle. Unntakene er Japan og Island. Island skiller seg også ut ved å være det OECD landet som har klart høyest gjennomsnittlig pensjoneringsalder, oppunder 70   år, og ved at utviklingen har gått i retning av høyere gjennomsnittlig avgangsalder.

Utviklingen mot lavere avgangsalder har i mange industrialiserte land ført til et fokus på pensjoneringsatferden i befolkningen, og hva som påvirker denne. OECD har også viet spørsmålet stor oppmerksomhet. I avsnitt 8.3 gjennomgås en del hovedproblemstillinger, konklusjoner og forslag til tiltak fra OECDs analyser på dette feltet.

Det er store variasjoner i hvordan enkeltland har organisert sine pensjonssystemer. Dette gjelder hvordan pensjonsutbetalingene finansieres, så vel som opptjeningsregler og fastsettelse av pensjonsalder. I enkelte land er den ordinære pensjonsalderen satt så lavt som 60   år. I to tredjedeler av OECD-landene er imidlertid den ordinære pensjonsalderen i den offentlige alderspensjonen 65   år eller høyere. Norge er blant de landene som har høyest pensjonsalder, 67   år. Tabell 8.1 viser pensjonsalderen i noen OECD land.

Det er også store variasjoner mellom land i mulighetene for å ta ut pensjon før den ordinære pensjonsalderen, og til hvilke betingelser. I en del land er det mulig å gå av med alderspensjon opp til fem år før den ordinære pensjonsalderen, mot en viss avkorting i de årlige pensjonsutbetalingene. For de landene i tabell 8.1 der arbeidstakerne har mulighet til å gå av før eller etter den ordinære pensjonsalderen mot et fratrekk eller tillegg i pensjonsytelsen, er det angitt for hvilke aldersgrupper dette gjelder.

I mange land eksisterer det egne tidligpensjonsordninger for spesielle grupper ved siden av den offentlige alderspensjonen. Tjenestepensjonsordningene opererer også ofte med egne aldersgrenser for uttak av pensjon. I tillegg fungerer mange sosiale ordninger rettet mot eldre, blant annet arbeidsledighetstrygd, i en del land i virkeligheten som tidligpensjonsordninger.

Tabell 8.2 gir en oversikt over minste- og tilleggspensjonssystemet i noen europeiske land. Som tabellen viser, er det betydelig variasjon i innretningen av både minste- og tilleggspensjonssystemene. Bortsett fra Irland, har imidlertid alle landene i tabellen et eller annet system med obligatoriske tilleggspensjoner. I Danmark er tilleggspensjonen inntektsuavhengig, men knyttet direkte til antall år i yrkeslivet, mens nivået på tilleggspensjonene i de andre landene er knyttet opp mot tidligere inntekt.

Utformingen av pensjonsordningene viser seg å ha stor betydning for eldres deltakelse i arbeidsmarkedet. For det første har minstealderen for pensjonsuttak stor betydning for den faktiske pensjoneringsatferden. Dette har blant annet sammenheng med at alternativkostnadene, i form av redusert samlet pensjon ved å jobbe ut over denne alderen, gjennomgående er høy. I de fleste land vil en måtte gi avkall på pensjonen i den perioden en fortsetter i arbeidslivet, uten at dette kompenseres for gjennom høyere eller høye nok utbetalinger senere. Følgelig reduseres samlede pensjonsutbetalinger, eller pensjonsformuen, ved fortsatt deltakelse i arbeidsmarkedet. OECD finner klare indikasjoner på at det er en sammenheng mellom utviklingen i pensjonsformue ved ytterligere arbeidsinnsats og pensjoneringsatferden. Jo sterkere reduksjonen i pensjonsformuen er ved valg av fortsatt arbeid, desto lavere er avgangsalderen. Det vises til nærmere drøfting i avsnitt 8.3 og i kapittel 12.

I avsnittene 8.4–8.8 omtales tidligpensjonsordninger i Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Tyskland. Hvert av de fem landene har tidligpensjonsordninger som gjør det mulig å forlate arbeidslivet før den ordinære pensjonsalderen.

I motsetning til Danmark og Nederland, har Sverige, Finland og Tyskland elementer av fleksibel pensjoneringsalder i det allmenne offentlige pensjonssystemet. Fleksibiliteten virker slik at uttak av alderspensjon før ordinær pensjonsalder gir en varig avkortning i pensjons­utbetalingene, mens utsatt pensjonering gir et varig påslag i pensjonen.

I Danmark forlater mange eldre arbeidstakere arbeidsmarkedet via etterlønnsordningen. Etterlønn er et tilbud til personer mellom 60 og 67   år om å forlate arbeidsmarkedet og være sikret inntekt fram til pensjonsalderen. I Nederland er kollektive avtaler mellom bedrifter og fagforeninger den eneste formelle tidligpensjonsordningen. De kollektive avtalene og etterlønnsordningen oppstod i perioder med høy arbeidsledighet, og hensikten med ordningene var at eldre arbeidstakere skulle frigi jobber til yngre mennesker.

Både etterlønnsordningen og de kollektive avtalene er blitt populære tidligpensjons­ordninger. Erfaringer fra land med en fleksibel pensjonsalder i det allmenne offentlige pensjonssystemet viser at få bruker fleksibiliteten i systemet.

Tabell 8.3 gir en kortfattet oppsummering av pensjonsalder og hovedtrekk i pensjonsordningene i de fem landene som utvalget har sett spesielt på.

8.2 Den demografiske utfordringen

Som vist i avsnitt 8.1, trekker folk seg stadig tidligere tilbake fra arbeidslivet. Når noen går ut av arbeidsstyrken, blir det både absolutt og relativt sett færre yrkesaktive personer i befolkningen. Det blir dermed også færre å fordele finansieringen av utbetalingene til trygdede og pensjonister på, og forsørgelsesbyrden for de yrkesaktive øker. En vanlig indikator på forsørgelsesbyrden er hvor mange yrkesaktive det er per pensjonist. I løpet av de siste 25–30   årene har forsørgelsesbyrden i OECD-området som helhet økt svakt, fra om lag fire yrkesaktive for hver pensjonist i 1960, til i overkant av tre yrkesaktive per pensjonist i 1995, se figur 8.2. Etter 2010 vil imidlertid forsørgelsesbyrden øke sterkt som følge av økningen i andelen eldre i befolkningen. Selv om yrkesaktiviteten holder seg på samme nivå som på midten av 1990-tallet, vil det i 2030 kunne være færre enn to yrkesaktive per pensjonist.

Kilde: OECD

Det er store variasjoner OECD-landene i mellom. I 1995 varierte forsørgelsesbyrden fra i overkant av fire yrkesaktive per pensjonist i Japan til om lag 2½ yrkesaktiv per pensjonist i Italia.

Gitt dagens yrkesfrekvenser, vil alle OECD-land erfare en økning i forsørgelsesbyrden. I land som Tyskland og Frankrike vil antall pensjonister på sikt kunne nærme seg antall yrkesaktive, mens det i Italia og Spania vil kunne bli flere pensjonister enn yrkesaktive.

En måte å redusere forsørgelsesbyrden på, er å øke den generelle avgangsalderen. Med bakgrunn i beregninger av forsørgelsesbyrden, gitt ulike scenarier for menns og kvinners yrkesdeltakelse, konkluderer imidlertid OECD med at det må meget store endringer til for å oppnå vesentlige forbedringer. I mange land vil selv ikke det å reversere fallet i menns yrkedeltakelse slik at gjennomsnittlig avgangsalder i 2030 overstiger 65   år, kombinert med en økning i kvinners yrkesdeltakelse slik at den tilsvarer menns i 2030, være tilstrekkelig til å unngå en økning i forsørgelsesbyrden på dette tidspunktet. Dette gjelder for eksempel Tyskland, Frankrike og Italia.

8.3 OECD- hvordan møte utfordringene i et aldrende samfunn?

På bakgrunn av at en rekke OECD-land står overfor store utfordringer knyttet til en aldrende befolkning, satte OECD i 1995 igang et større arbeid for å analysere hvordan en slik utvikling best kan møtes. Tilnærmingen til problemstillingen har vært bred, med omfattende analyser av mulige konsekvenser og anbefalinger om tiltak på en rekke felt, som nasjonale og internasjonale makroøkonomiske problemstillinger, konsekvenser for de finansielle markedene og utfordringer i helse- og omsorgssektoren. I dette kapitlet gjennomgås noen hovedproblemstillinger, konklusjoner og forslag til tiltak fra dette arbeidet.

En hovedkonklusjon fra OECDs analyser er at det er behov for omfattende tiltak for å motvirke tendensen til tidligavgang blant eldre arbeidstakere, og at det må handles raskt. Hvis ikke vil den sterke relative økningen i antall pensjonister føre til redusert vekst og et ytterligere press på de offentlige budsjettene. Hovedtrekkene i de politikkanbefalingene som er utarbeidet av OECD er oppsummert i syv prinsipper for å veilede nødvendige reformer. Disse er gjengitt i boks 8.1.

8.3.1 Faktorer bak pensjoneringsbeslutningen

OECD understreker at en økning i den gjennomsnittlige avgangsalderen er et avgjørende element i den foreslåtte strategien for å møte utfordringene ved en aldrende befolkning. For å kunne si noe om hva som kan oppnås, er det nødvendig å forstå drivkreftene bak utviklingen. Hvis den for eksempel i hovedsak er en følge av at den generelle velstandsutviklingen har medført økte preferanser for fritid, er det lite sannsynlig at det kan lykkes å få til en reversering. Et sentralt siktemål for OECD har derfor vært å undersøke hvilke faktorer som påvirker eldre personers yrkesdeltaking, både når det gjelder de eldres motivasjon til å forbli yrkesaktive, og hvilke muligheter de faktisk har til å velge fortsatt arbeid.

OECD peker på en rekke faktorer som har bidratt til å gjøre arbeid til et mindre attraktivt alternativ for eldre personer. Økte preferanser for fritid, vanskeligere forhold i arbeidsmarkedet og elementer i pensjons- og andre overføringsordninger som gjør det økonomisk lite attraktivt for eldre personer å forbli i arbeid, har samlet bidratt til reduksjonen i gjennomsnittlig avgangsalder.

Økonomiske insentiver

OECD finner klare indikasjoner på at utformingen av alderspensjonsordningene i ulike land har bidratt til utviklingen i retning av lavere avgangsalder. Endringer i sosialforsikringssystemene har ført til at fortsatt arbeid økonomisk sett har blitt mindre attraktivt for eldre. Faktorer som har bidratt til dette, er økt adgang til tidligpensjonering uten avkorting av årlige ytelser, reduksjoner i den ordinære pensjonsalderen og høyere kompensasjonsgrader. I enkelte land har utviklingen blitt forsterket ved at det er innført offentlige støtteordninger for eldre som i utgangspunktet hadde andre målsettinger, men som i praksis må betraktes som førtidspensjonsordninger. Dette kan for eksempel være ulike typer uføretrygd og arbeidsledighetstrygd med spesielle vilkår for eldre. Betydningen av slike alternative veier ut av arbeidslivet varierer sterkt mellom ulike land.

Alderspensjonssystemet er i de fleste OECD-landene innrettet slik at det blir økonomisk sett lite attraktivt for eldre arbeidstakere å fortsette i arbeid lenger enn til den laveste aldersgrensen for å ta ut pensjon. Dette har sammenheng med at samlet pensjonsformue faller ved fortsatt yrkesaktivitet etter at en viss alder er oppnådd. Pensjonsformuen defineres i denne sammenhengen som den neddiskonterte verdien av forventede pensjonsutbetalinger fratrukket innbetalinger til pensjonskassen fram til uttak av pensjon. Hvis fortsatt arbeidsinnsats øker pensjonsformuen, innebærer dette en stimulans til fortsatt yrkesaktivitet. Hvis derimot pensjonsformuen reduseres som følge av å stå lenger i arbeid, innebærer utformingen av pensjonssystemet en implisitt skattlegging av fortsatt yrkesaktivitet.

OECD har gjennomført beregninger av den gjennomsnittlige implisitte skatteraten for en 55-åring som verger å stå ytterligere ti år i arbeid. I tillegg til pensjonsutbetalinger, inkluderer beregningene eventuelle offentlige arbeidsledighetsordninger rettet spesielt mot eldre arbeidstakere.

OECD finner at det er en betydelig implisitt skatt på arbeid for eldre arbeidstakere i de fleste OECD-land, se figur 8.3. Island, Canada og Sveits er unntak, med implisitte skatterater på mellom null og ti   pst. Italia er ett annet ytterpunkt, med en implisitt skatterate på nær 80   pst. Norge og Sverige er eksempler på land som kommer relativt bra ut, med implisitte skatterater på under tyve   pst. Det er også en klar tendens til at det er blitt økonomisk sett mindre attraktivt å fortsette i arbeid for eldre arbeidstakere fra slutten av 1960-årene til i dag.

I beregningene for Norge er bare alderspensjonssystemet inkludert, og det er lagt til grunn at trygdeavgiften er en øremerket avgift til folketrygden. Dersom ikke trygdeavgiften tas med i beregningene, er det ingen kostnader forbundet med fortsatt arbeid mellom 55 og 64   år i det norske alderspensjonssystemet i folketrygden, men derimot en mulig gevinst, ettersom forsatt arbeid vil øke pensjonsutbetalingen for personer som har færre enn 40 poengår.

Kilde: OECD

OECD finner en klar sammenheng mellom gjennomsnittlig avgangsalder og endring i pensjonsformue ved fortsatt yrkesaktivitet for eldre arbeidstakere. Figur 8.3 viser at land med høy implisitt skatt på arbeid, typisk også har lav gjennomsnittlig pensjoneringsalder, og vice versa. OECD konkluderer, blant annet på denne bakgrunn, med at økonomiske insentiver til tidlig avgang fra arbeidslivet kan ha sterk effekt på eldre personers arbeidsmarkedsdeltaking.

En hovedkonklusjon i OECD sin analyse er at det er behov for reformer som bidrar til at samlede pensjonsutbetalinger i mye større grad blir uavhengig av pensjoneringstidspunktet. Pensjonsinntekt bør også ifølge OECD beskattes etter de samme reglene som andre typer inntekt. Målsettingen er å endre de økonomiske insentivene slik at den enkelte i større grad også tar hensyn til samfunnets interesser når valget mellom arbeid og pensjonering tas. Dette vil dempe presset på offentlige pensjonsutgifter.

Samtidig understreker OECD at presset på andre trygdeordninger kan øke hvis vilkårene i de offentlige alderspensjonsordningene blir mindre generøse. Det er derfor nødvendig å se alternative veier ut av arbeidsstyrken i sammenheng.

Lavere ytelsesnivå i pensjonssystemet vil redusere pensjonsinntekten, men ikke nødvendigvis pensjonistenes inntektsnivå totalt. Internasjonale sammenlikninger viser ifølge OECD at det er liten sammenheng mellom ytelsesnivået i det offentlige pensjonssystemet og eldre menneskers levestandard. Ved en sammenlikning av det relative inntektsnivået for husholdninger i aldersgruppene rett før og etter pensjonering i åtte ulike land, finner OECD at den samlede inntekten etter pensjonering jevnt over er i størrelsesorden 70–80   pst av inntekten før pensjonering, se figur 8.4. Pensjonsytelsene, målt som andel av inntekten før pensjonering, varierer sterkt mellom de ulike landene, men ligger hovedsakelig langt lavere.

Kilde: OECD

Eldre i land der de offentlige ytelsene er lave, finansierer således i stor grad alderdommen med andre inntektskilder enn offentlige pensjoner. OECD konkluderer dermed med at det er lite sannsynlig at en reduksjon i kompensasjonsgraden i offentlige pensjonssystemer vil ha en betydelig innvirkning på levestandarden til flertallet av pensjonister. Ved en reduksjon i kompensasjonsnivåene i de offentlige alderspensjonene kan det imidlertid være nødvendig med en bedre målretting av utbetalingene, for å unngå en for sterk reduksjon i levestandarden for personer som er avhengig av de offentlige ytelsene.

Arbeidsmarkedet

Selv om reformer i pensjonssystemet og andre velferdsordninger rettet mot eldre arbeidstakere er viktig som bidrag til å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen, understreker OECD at dette ikke er tilstrekkelig for å sikre lange arbeidskarrierer. Det er også nødvendig med tiltak i arbeidsmarkedet for å sikre at eldre innehar den nødvendige kompetansen for fortsatt yrkesaktivitet.

Ifølge OECD viser nyere forskning at de fleste har kapasitet til å være aktive i samfunnet til de er over 70   år. Til tross for dette er det som nevnt klare tegn til at eldre i tiltakende grad forlater arbeidslivet vesentlig tidligere enn dette. OECD legger vekt på at eldre arbeidstakeres problemer i arbeidsmarkedet kan skyldes manglende kompetanse og gjennomgående lavere utdanning. Dette har sammenheng med at de som er gamle i dag, vokste opp i en tid der formell utdanning hadde mindre omfang. Lav grunnutdanning kan være en barriere for å ta videreutdanning som kunne hjulpet med å opprettholde eller øke eldres kunnskapsnivå. OECD peker på at dette fenomenet i stor grad er en kohorteffekt, og at problemet med lav grunnutdanning vil bli mindre ettersom utdanningsnivået blant eldre øker.

OECD mener likevel at det framover er viktig at det satses aktivt på å videreutvikle kompetansen, også etter hvert som arbeidstakerne blir eldre. Det å sikre at rammebetingelsene legges til rette for «livslang læring», er en stor utfordring for myndighetene. Et viktig element ved utvikling av en konkret reform er å sørge for utviklingsmuligheter for arbeidstakere i alle aldre, slik at arbeidsmarkedets evne til å tilpasse seg den aldrende arbeidsstokken blir best mulig. Tiltak overfor eldre arbeidstakere bør settes inn tidlig – før de har støtt på problemer knyttet til manglende kompetanse.

OECD mener partene i arbeidslivet selv har et ansvar for å tilpasse sammenhengen mellom lønninger og faktorer som opplæring, mobilitet og personalpolitikk slik at eldre i størst mulig grad gis mulighet til deltakelse i arbeidslivet. Dette er nødvendig hvis arbeidsmarkedet skal kunne tilpasses den demografiske utviklingen.

Satsing på «livslang læring», kombinert med større fleksibilitet i overgangen mellom arbeid og pensjon, kan gjøre det mer attraktivt for den enkelte å forbli aktiv i alderdommen, i arbeidslivet så vel som i samfunnet for øvrig. Det er, etter OECDs mening, viktig at det utvikles en kultur der læring og sosial deltakelse verdsettes for alle aldersgrupper.

8.4 Sverige

8.4.1 Generelt om pensjonssystemet

Sverige har hatt alminnelig alderspensjon som trygdeytelse med noe varierende utforming siden 1913. De allmenne rettighetsreglene for alderspensjon er i Sverige utformet omtrent som i Norge, i stor grad som en følge av at det svenske systemet ble brukt som modell ved utformingen av det norske folketrygdsystemet.

Dagens pensjoner er bygd på to systemer som fortsatt formelt holdes atskilt: folkpension og allmän tilläggspension(ATP). Begge dekker alders- og uførepensjon. Folkepensjonen er den opprinnelige ytelsen som nå utgjør en grunnpensjon. Personer som bor i Sverige, opptjener folkepensjon som en grunnytelse, og de som har arbeidsinntekt, tjener opp tilleggspensjon. Tilleggspensjonen ble innført fra 1960, og bygger på poengopptjening. Når det gjelder ytelser (stønadsprogram), har svensk og norsk tilleggspensjon stort sett samme struktur. Tilleggspensjonen har som i Norge klare fordelingsmessige innslag utover minstegarantiene (bl a opptjeningstak og særregler for funksjonshemmede). Regulering av ytelsene følger normalt konsumprisindeksen, men det skjeles vanligvis også til den allmenne økonomiske utviklingen. Pensjonister med liten tilleggspensjon får et pensionstillägg som tilsvarer særtillegget. I tillegg inngår bostøtteordninger for pensjonister med liten ytelse.

Grunnpensjonen beregnes uten hensyn til tidligere innbetalte pensjonsavgifter eller ervervsvirksomhet. Retten til tilleggspensjon er knyttet til størrelsen på pensjonsgivende inntekt som den enkelte har hatt i løpet av sin yrkesaktive karriere. Pensjonsretten inntjenes fra 16 til 64   år. Rett til pensjon inntrer når det er opptjent pensjonsgivende inntekt i minst tre år. For rett til full pensjon kreves 30   års poengopptjening. Ved kortere opptjening reduseres pensjonen tilsvarende.

Pensjonsalderen er 65   år, men med adgang til uttak tidligere eller senere. Adgang til fleksibel pensjonering er en hovedforskjell sammenliknet med den norske folketrygdens alderspensjon. I tillegg til å trekke seg helt ut av arbeidsmarkedet før 65   år, kan den enkelte velge tidlig uttak av alderspensjon med ¾, ½ eller ¼ pensjon. Ordningen med tidlig uttak av alderspensjon er imidlertid lite benyttet. I tillegg til fleksibiliteten med valg av avgangsår i det allmenne alderspensjonssystemet kan yrkesaktive i alderen 61–64   år som oppfyller visse betingelser, få delpensjon. En stor gruppe mennesker forlater arbeidslivet før fylte 65   år via uførepensjons­ordningen.

Om lag 90   pst av alle arbeidstakere i privat sektor er omfattet av tjenstepensjonsordninger. Det finnes både innskuddsbaserte og ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. I Sverige er private tjenstepensjonsordninger med rett til skattefradrag i all hovedsak avtalebaserte. Utformingen av ordningene er i stor utstrekning et tariffspørsmål som overlates til partene i arbeidslivet. Skattereglene inneholder imidlertid visse rammevilkår som partene må rette seg etter for at ordningene skal gi rett til skattefritak.

I statlig sektor i Sverige er det med virkning fra 1. januar 1992 inngått en ny pensjonsavtale, som innebærer en overgang fra et bruttosystem til et nettosystem. Tjenestepensjonsordningen i kommunal sektor er imidlertid fortsatt en bruttoordning.

Det har i lang tid vært arbeidet med å endre det svenske pensjonssystemet, bl a under henvisning til at det nåværende systemet tar for lite hensyn til framtidens økonomiske og demografiske utvikling, at det i for liten grad bidrar til samfunnets sparing, og at det er for liten sammenheng mellom hva man betaler inn til pensjonssystemet, og hva man får utbetalt som pensjonist. Det er utviklet et helt nytt system, det reformerade ålderspensionssystemet, som fra og med 2001 vil erstatte dagens alderspensjon. Samtidig tas det sikte på å gjennomføre en rekke andre endringer, bl a en ny uføreordning, (förtidspension) og gjeninnføring av etterlattepensjonen, (efterlevandepension), som ble avviklet i 1990.

8.4.2 Arbeidsmarked og pensjonering

På 1990-tallet har det vært en kraftig økning i arbeidsledigheten i Sverige. I 1997 var ledigheten på hele 10,2   pst. For menn i alderen 55–64 økte ledigheten fra 1,3   pst i 1990 til 8,5   pst 1997. Økningen for kvinner har vært noe mindre. I 1997 var ledighetsprosenten på 6,0   pst for kvinner i aldersgruppen 55–64   år.

Kilde: OECD (1998) Employment Outlook

Arbeidsmarkedsdeltakelsen blant arbeidstakere i aldersgruppen 55–64   år har gått ned de siste   årene. For menn gikk yrkesfrekvensen ned fra 77   pst i 1983 til 70,7   pst i 1997. For kvinner er det imidlertid i samme periode registrert en økning i yrkesdeltakelsen.

Kilde: OECD (1998) Employment Outlook

Nedgangen i arbeidsmarkedsdeltakelsen har vært spesielt sterk blant menn i alderen 60–64   år. I 1995 var yrkesfrekvensen hos menn i alderen 60–64   år 55   pst, en nedgang på hele 30 prosentpoeng fra 1963. Yrkesfrekvensen for kvinner i alderen 60–64   år har imidlertid steget jevnt fra midten av 1960-tallet og fram til 1990-tallet. I perioden fra 1991 til 1994 gikk derimot yrkesfrekvensen for denne gruppen ned med 7 prosentpoeng.

Som i de fleste andre land er trenden også i Sverige at eldre arbeidstakere trekker seg tidligere tilbake fra arbeidslivet. Gjennomsnittlig pensjoneringsalder i 1970 var 65,3   år for menn og 62,5   år for kvinner. I 1995 var den gått ned til 63,3   år og 62,1   år for hhv menn og kvinner.

I tiden framover vil antall pensjonister per yrkesaktiv øke i Sverige. I   år 2000 vil 100 yrkesaktive «forsørge» 30 alderspensjonister. I   år 2025 øker antall alderspensjonister som må «forsørges» av 100 yrkesaktive til 41 personer.

Med tanke på den framtidige demografiske utviklingen har man i Sverige satt seg som mål å øke den samlede yrkesfrekvensen. For å nå dette målet kreves det tiltak på ulike områder:

• Arbeidsledigheten må reduseres.

• Uførebestanden må holdes stabil, eller ikke øke.

• Den enkelte må stimuleres til å stå lenger i arbeid.

Det reformerte alderspensjonssystemet forventes å bidra til det siste punktet, gjennom utsatt pensjoneringstidspunkt.

8.4.3 Tidligpensjonsordninger

Fleksibel alderspensjon

Den ordinære pensjonsalderen i Sverige er 65   år. Dagens svenske pensjonssystem har imidlertid gitt mulighet for fleksibel avgang fra 60   år, men man må da godta en reduksjon i all framtidig pensjon. Aldersgrensen for tidliguttak er hevet til 61   år fra 1998. Denne grensen skal også gjelde i det reformerte alderspensjonssystemet, se nedenfor. Ved førtidsuttak reduseres pensjonen i dagens system med 0,5   pst per måned for hver måned man går av før fylte 65 år. En person som tar ut pensjon ved 61   år, vil dermed få 24   pst lavere pensjon enn ved ordinær pensjonsalder. Fleksibiliteten oppad ivaretas ved at personer som venter med uttak av pensjon til etter 65   år, vil få en økning i pensjonen på 0,7   pst per måned for hver måned man venter etter fylte 65   år, dog maksimalt fram til 70   år. Personer som utsetter uttaket av pensjon til 70   år, vil få 42   pst høyere pensjon per   år enn dersom de hadde gått av ved fylte 65   år.

Som nevnt ovenfor er fleksibiliteten i det allmenne pensjonssystemet ikke benyttet i særlig stor grad. Per 31. desember 1997 var det om lag 20 700 personer i alderen 60–64   år som mottok førtids alderspensjon. Av disse var hovedtyngden i alderen 64   år. At så få personer velger å gå av tidlig har trolig sammenheng med den varige avkortingen i alders­pensjonen. Av totalt antall pensjonister har ca 2   pst valgt å utsette pensjonsuttaket til etter ordinær pensjonsalder. En årsak til at forholdsvis få personer velger å forlenge sin yrkeskarriere utover ordinær pensjonsalder er trolig loven om anställningstrygghet,som i prinsippet begrenser mulighetene til arbeid utover 65   år ved at arbeidsgiver fra det tidspunktet arbeidstakeren fyller 65   år, kan si opp arbeidstakeren på grunn av alder.

Delpensjon

Delpensjon gir arbeidstakere mulighet til å trappe ned arbeidsinnsatsen fra fylte 61   år. Delpensjonsordningen er ikke en del av det ordinære alderspensjons­systemet, men administreres av trygdemyndighetene. For at arbeidstakere skal kunne benytte seg av denne muligheten til å kombinere arbeid og pensjon må arbeidsgiveren betale inn en ekstra avgift.

Yrkesaktive mellom 61 og 64   år som reduserer arbeidstiden er berettiget til delpensjon hvis arbeidstakeren har arbeidet i 10   år etter fylte 45   år og arbeidsgiver gir tillatelse til arbeidstidsforkortelsen.

Arbeidstiden må settes ned med minst fem timer i uken i gjennomsnitt for at det skal kunne gis delpensjon. Reduseres arbeidstiden med mer enn ti timer per uke, utbetales ikke delpensjon for de overskytende timene. Etter at arbeidstiden er redusert, må en i gjennomsnitt arbeide minst 17 timer og maksimalt 35 timer i uken. Delpensjonen er 55   pst av forskjellen mellom inntekten før og etter arbeidstidsnedsettelsen. Inntekten før arbeidstidsnedsettelsen beregnes ved hjelp av de tre beste av de fem siste   årenes pensjonspoeng for tilleggspensjonen. Inntekten etter arbeidstidsnedsettelsen er den inntekten en forventes å ha framover.

Delpensjonsordningen har vært en populær ordning. I 1994 var det vel 50 500 personer på delpensjon i Sverige. Samme   året ble det gjort visse endringer i ordningen. Den nedre aldersgrensen for delpensjon ble hevet fra 60 til 61   år, og kompensasjonsnivået gikk ned fra 65 til 55   pst. Ved utgangen av 1997 var antall personer på delpensjon redusert til 13 600. Delpensjonsordningen vil forsvinne fra 2001 når utbetalingene fra det reformerte pensjonssystemet tar til.

Uførepensjon (førtidspension)

Uførestønad kan være varig eller midlertidig. Uføre­stønad kan utbetales etter full, ¾, ½ eller ¼ rate, avhengig av graden av uførhet, samtidig som arbeidsevnen må være redusert med minst 25   pst. Uførepensjon utbetales i form av grunnpensjon og tilleggspensjon.

Uførepensjon bevilges til personer med dårlig helse. Ofte vil man motta sykepenger i en periode før man går over til uførepensjon. Førstnevnte ordning gir høyest utbetaling og gir dermed personer insentiver til å forbli i denne. I perioden 1970 til 1991 kunne imidlertid personer over 60   år få rett til uførepensjon på grunnlag av arbeidsmarkedsforhold. Denne rettigheten trådte i kraft dersom personen hadde uttømt alle ordninger for kompensasjon ved ledighet. Ettersom det var mulig for eldre å motta ledighetstrygd i ett år og ni måneder, var det mulig for personer som mistet jobben da de var 58   år og tre måneder, å motta støtte helt fram til pensjonsalderen.

Per 31. desember 1997 var det knapt 134 000 ­uførepensjonister 17 i alderen 60–64   år i Sverige. Av disse hadde om lag 111 200 hel uførepensjon. I 1997 var det en tilgang av nye uførepensjonister på snaut 41 200 personer i den samme aldersgruppen, hvorav om lag 27 250 personer gikk over på full uførepensjon. Aldersgruppen 60–64   år utgjorde om lag 32 pst av uførebestanden i Sverige ved utgangen av 1997.

8.4.4 Hovedlinjer i det reformerte alderspensjonssystemet

Prosessen som har ført fram til det reformerte pensjonssystemet går tilbake til 1984. Det ble da nedsatt en pensjonskommisjon for å gjennomgå ordningen med allmenn tilleggspensjon i lys av de langsiktige pensjonspolitiske utfordringene.Kommisjonen har lagt fram en rekke delutredninger. Fra 1991 har ulike tverrpolitiske grupper fortsatt arbeidet med pensjonsreformen.

Det nye alderspensjons­systemet skal være en selvstendig forsikring, skilt fra uføre- og etterlattepensjon. I det nye svenske pensjonssystemet kommer den allmenne pensjonsalderen i praksis til å forsvinne, og pensjonen kan tas ut helt eller delvis fra fylte 61   år. Hvert år vil hver persons pensjonsrettigheter bli bokført som en beregnet pensjonskapital. Pensjonen skal være livsvarig og tas ut med like store beløp hvert år. Figur 8.7 gir en skisse av hovedlinjene i det reformerte alderspensjonssystemet.

Nåværende regler for grunnpensjon, tilleggspensjon, delpensjon og pensjonstilskudd skal gradvis erstattes av ett alderspensjonssystem. Det nye systemet blir et livsløpsbasert system etter innskuddsprinsippet. Det godskrives pensjonsrett for 18,5   pst av inntekten gjennom hele livet (livsinntekts­prinsippet). Livsinntektsprinsippet er grunnleggende for reformen. Pensjonen skal svare til verdien av alle innbetalte pensjonsavgifter. Det man betaler inn i løpet av yrkeslivet, får man tilbake som pensjonist. Det kan opparbeides pensjonsrett fra fylte 16   år, og det er ingen øvre aldersgrense. Den enkeltes pensjonsrett er summen av innskudd som bygger seg opp til en pensjonsformue. Pensjonsformuen bygges opp dels som notert inntektspensjon og dels som fondert premiepensjon.

Pensjonsgrunnlaget er inntekten etter fradrag for allmenn pensjonsavgift. Fra 2002 justeres inntektstaket for opparbeiding av pensjonsrett i takt med den allmenne inntektsutviklingen. Det skal betales avgifter for alle pensjonsgivende inntekter og andre pensjonsgivende beløp.

Pensjonene er tenkt finansiert med en avgiftssats på 18,5   pst, men dette er ikke endelig vedtatt. Det kommer til å bli fattet vedtak om hvor stor del av avgiftssatsen som skal betales av arbeidsgiver og hvor stor del som skal betales av den enkelte arbeidstaker.

Den som har små barn, er student eller avtjener verneplikt, har lavere inntekt enn om han eller hun hadde vært i arbeid. For at inntektsbortfallet ikke helt skal gi utslag i lavere pensjon i framtiden beregnes pensjonsretten ved inntektsbortfall etter et fiktivt beløp. Avgiftene for de fiktive inntektene betales helt av staten.

Av pensjonsavgiften på 18,5   pst brukes 16   pst til å finansiere løpende pensjonsutbetalinger. Et for­sik­rings­system der de innbetalte avgiftene finansierer samme års utbetalinger kalles et fordelingssystem, ettersom inntektene omfordeles fra den yrkesaktive til den pensjonerte generasjonen. For hvert individ registreres en pensjonsrett motsvart av innbetalte avgifter.

De samlede pensjonsavgiftene utgjør beholdningen og regnes hvert år om med den allmenne inntektsutviklingen. Ved pensjonering utgjør beholdningen den samlede oppjusterte pensjonsretten fra fordelingssystemet. Beholdningen på kontoen i fordelingssystemet motsvares ikke av noen reelt sparte penger.

Når pensjonsalderen nås, er det dagens yrkesaktive som med sine avgifter finansierer utbetalingen. Pensjonen fra fordelingssystemet kalles inntektspensjon.

Den resterende delen av avgiften, 2,5   pst, spares og forrentes på en individuell premiepensjonskonto. Hvert individ godskrives altså to typer pensjonsrett. Forskjellen mellom de to typene er at 2,5   pst av den innbetalte avgiften spares og forvaltes på individuell basis.

Dette systemet, hvor avgiften (eller premien) faktisk fonderes kalles premiepensjonssystem. I løpet av pensjonstiden får den enkelte ut sin oppsparte kapital i tillegg til avkastningen, renten. Pensjonen fra premiepensjonssystemet kalles premiepensjon.

Den resterende delen av avgiften, 2,5   pst, spares og forrentes på en individuell premiepensjonskonto. Hvert individ godskrives altså to typer pensjonsrett. Forskjellen mellom de to typene er at 2,5   pst av den innbetalte avgiften spares og forvaltes på individuell basis. Dette systemet, hvor avgiften (eller premien) faktisk fonderes, kalles premiepensjonssystemrt. I løpet av pensjonstiden får den enkelte ut sin oppsparte kapital i tillegg til avkastningen, renten. Pensjonen fra premiepensjonssystemet kalles premiepensjon.

Utmålingen av pensjon vil skje etter nye prinsipper. Pensjonsutmålingen tar utgangspunkt i den beregnede pensjonsformuen som er opparbeidet gjennom innbetalinger til fordelingssystemet. Årlig pensjon framkommer ved at denne formuen deles på en størrelse som reflekterer tre forhold:

• alder ved pensjonering

• dødelighetsutviklingen i hele befolkningen

• kjønnsfordeling av inntekt

Denne størrelsen kalles delingstallet.Dette avspeiler først og fremst den gjennomsnittlige gjenværende livslengden i de respektive alderskullene. Delingstallet er forskjellig for ulike kohorter. Delingstallet endres ikke etter at kohorten er fylt 65   år.

Hvis dødeligheten i hele befolkningen reduseres, vil også forventet gjenstående levetid øke. Dette øker delingstallet – og reduserer den årlige pensjonen – for alle, og fungerer som en stabiliserende eller nøytraliserende faktor for hele pensjonssystemet.

Det tredje momentet – kjønnsfordeling av inntekt – kommer inn fordi menn i gjennomsnitt både har høyere lønn enn kvinner og dør ved lavere alder. Dette korrigeres det for i beregningsunderlaget for delingstallet.

Det skal være valgfritt uttak av pensjon fra fylte 61   år, også gjennom delvis pensjonering, men minstepensjon kan gis først fra fylte 65   år. Det vil dermed ikke lenger finnes noen ordinær pensjonsalder eller -norm.

Jo tidligere den enkelte tar ut pensjon, desto høyere blir delingstallet for vedkommende. På individnivå skal dette fungere (aktuarisk) nøytralt, slik at forventet samlet nåverdi av alderspensjon blir den samme uansett om den tas ut tidlig eller sent.

Det reformerte alderspensjonssystemet innføres suksessivt fra 1999, og de første utbetalingene fra det nye systemet skjer i 2001. For personer født mellom 1938 og 1953 innføres det overgangsregler.

Kilde: Socialdepartementet (1998)

8.5 Danmark

8.5.1 Generelt om pensjonssystemet

Danmark fikk i 1891 som det første av de nordiske landene et alderspensjonssystem. I 1964 ble det innført en tilleggspensjon (ATP-pensjon) som beregnes på grunnlag av antall medlemsår, og som dermed er inntektsuavhengig. Den formelle pensjonsalderen i Danmark er den samme som i Norge, 67   år. Det danske pensjonssystemet består av et allment offentlig system med en generell folke- og tilleggspensjon, samt supplerende tjenestepensjoner og individuelle private pensjoner. Folkepensjonen (grunnpensjon) og den generelle tilleggspensjonen er offentlige pensjoner som har til hensikt å sikre grunnleggende inntekt. De supplerende tjenestepensjonene og de individuelle private pensjonene er private ordninger som gir ytelser utover de offentlige pensjonene. Private pensjonsordninger er i de senere årene blitt stadig mer utbredt.

Den offentlige grunnpensjonen er finansiert over statsbudsjettet og størrelsen på grunnpensjonen fattes ved en politisk beslutning. Grunnpensjonen gis til personer som er fylt 67   år og har minimum tre års botid. Full grunnpensjon ytes til personer med 40   års botid.

Tilleggspensjonen finansieres ved obligatoriske innbetalinger fra arbeidsgiver og arbeidstaker.

Innbetalingene til tilleggspensjonen er uavhengig av den enkeltes inntekt. I stedet er den knyttet til vedkommendes stillingsprosent. ATP-ytelsen er inntektsuavhengig. Ytelsen utgjør ett visst antall kroner for hvert ansiennitetsår.

De to hovedordningene for tidligavgang i Danmark er nå uføretrygd (førtidspension) og etterlønn. I tillegg finnes muligheter for gradvis tilbaketrekking fra arbeidslivet gjennom ordningene delpensjon og deletterlønn.

Mulighetene til tidligpensjonering i Danmark er i all hovedsak regulert gjennom offentlige ordninger. Foruten uførepensjonsordningen kreves det medlemskap i en a-kasse i et visst antall år for å omfattes av ordningene. Dette innebærer at ordningene i utgangspunktet ikke er generelle, men tendensen er at stadig flere er medlem i en a-kasse tilstrekkelig lenge til å bli kvalifisert for ordningene.

Tjenestepensjonsordninger og private pensjonsordninger har så langt ikke vært innrettet mot tidligavgang i Danmark.

8.5.2 Arbeidsmarkedet og pensjonering

Siden slutten av 1980-årene har arbeidsstyrken i Danmark blitt kraftig redusert, trass i at antallet personer i alderen 16–66   år har økt på samme tid. Yrkesfrekvensen for hele den yrkesaktive befolkningen falt fra 81   pst i 1989 til 77   pst i 1996, primært som følge av overgang til offentlig forsørgelse. Spesielt har yrkesfrekvensene blant personer over 60   år gått kraftig ned.

Kilde: Dansk Arbejdsgiverforening

I 1976 var over 75   pst av alle menn aktive i arbeidsmarkedet fram til fylte 65   år. I dag er denne andelen redusert til i underkant av 30   pst, se figur 8.8. I løpet av denne perioden er det i Danmark introdusert flere offentlige ordninger som har gitt stadig større grupper muligheten til å forlate arbeidsmarkedet før den formelle pensjonsalderen på 67   år. Den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for personer som var yrkesaktive som 50-åringer har vært jevnt fallende fra 62,4   år i 1980 til 60,8   år i 1996. Den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for menn har gått ned med 1,8   år siden 1980, og var 62,2   år i 1996. Trenden er den samme for kvinner, og den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen har gått ned fra 60,6   år i 1980 til 59,4   år i 1996.

Dersom de siste års fall i arbeidsstyrken ikke snus, vil det etter hvert finne sted en markant vekst i forsørgelsesbyrden. Hvis en ikke lykkes i å øke yrkes­frekvensene, må de yrkesaktive i 2020 forsørge 30   pst flere eldre enn i dag.

I de siste tiårene har befolkningsutviklingen gitt ett markant bidrag til utviklingen i arbeidsstyrken. I de kommende tiårene faller dette bidraget bort, ettersom befolknings­­prognoser viser at antall personer i den yrkesaktive alderen stort sett vil være uendret, eller stagnere, de neste tyve årene. Arbeidsstyrken vil imidlertid kunne bli redusert, som følge av økningen eldre i befolkningen. Usikkerheten om hvordan arbeidsstyrken vil utvikle seg de neste årene knytter seg blant annet til det framtidige tilbaketrekkingsmønsteret fra arbeidslivet.

Arbeidsledigheten økte i Danmark på begynnelsen av 1990-tallet. Fra 1994 snudde trenden, og ledigheten har gått ned fra 12,9   pst i januar 1994 til 6,5   pst i juni 1998. Ved utgangen av 1997 var arbeidsledigheten for menn i alderen 55 til 64   år 4,4   pst, mens den var 6,0   pst for kvinner.

De offentlige tilbaketrekkingsordningene forklarer den stadig tidligere tilbaketrekkingen fra arbeidsmarkedet. Figur 8.9 viser utviklingen i antall tidligpensjonister på de ulike ordningene i perioden fra 1977 til 1997. Figuren viser at det særlig er etterlønnsordningen som har hatt betydning for endringen i tilbaketrekkings­mønsteret siden slutten av 1970-årene.

Kilde: Dansk Arbejdsgiverforening

Det arbeides aktivt med å reversere den sterke tendensen til tidlig tilbaketrekking fra arbeidslivet, blant annet gjennom «det rommelige arbeidsmarked» og økt satsing på seniorpolitikk.

Med « Det rommelige arbeidsmarked» forsøkes det å fokusere på at det skal være plass til alle grupper i arbeidsmarkedet. «Det rommelige arbeidsmarked» har elementer av offentlig støttede regelbaserte ordninger og ordninger/avtaler der det offentlige ikke er innblandet. «Det rommelige arbeidsmarkedet» omfatter ordningene med fleksjobb og skånejobb.

Loven om fleksjobb, eller individuelt beskyttede jobber til personer som ikke mottar uførepensjon, trådte i kraft 1. januar 1998. Fleksjobb skal tilbys personer som har en varig nedsettelse av arbeidsevnen, og som ikke kan få jobb på alminnelige vilkår. Det betyr at også rehabilitering skal være prøvd. Lønnen til den enkelte skal minimum være på nivå med det som er gjeldende for sammenliknbare avtaler. Kommunen (amtskommunen) betaler heretter 1/3 , ½ eller 2/3 av lønnen (maksimalt av gjeldende minimumslønn) som tilskudd til arbeidsgiveren. Tilskuddet avhenger av arbeidsevnenedsettelsen. Det offentliges utgifter finansieres fullt ut av staten.

Personer i fleksjobb har mulighet til å motta en ledighetsytelse hvis de ufrivillig blir arbeidsløse. Ledighetstrygden utgjør 82   pst av arbeidsløshetsdagpengene og kan maksimalt utbetales i tre måneder i løpet av en periode på 24 måneder. Myndighetene har satt som mål at 40 000 personer skal være på fleksjobb innen år 2005.

Kommunene skal tilby personer som oppfyller kriteriene, en skånejobb. Dette er individuelt beskyttede jobber for personer som mottar uførepensjon. Lønnen avtales mellom arbeidsgiver og arbeidstaker med deltakelse av fagorganisasjonene. Staten finansierer 50   pst av det offentliges utgifter til lønnstilskudd. Kommunene finansierer resten.

Videre legges det stor vekt på personalpolitiske tiltak, og seniorpolitikk er et stort satsingsområde i Danmark. Det har de siste årene vært registrert en positiv utvikling i bedriftenes personalpolitikk overfor eldre medarbeidere. Stadig flere bedrifter rapporterer at de arbeider seriøst og målrettet med seniorpolitikk, og at det primære formålet er å holde eldre medarbeidere lengst mulig i bedriften.

For seks år siden hadde bare 27   pst av alle bedrifter med mer enn 100 ansatte en definert seniorpolitikk. For fire år siden hadde 45   pst av bedriftene med over ti ansatte en slik strategi overfor eldre arbeidstakere. I 1997 antydet en ny undersøkelse at enda flere bedrifter har en formell seniorpolitikk. De mest utbredte tilbudene til seniorene er deltidsarbeid, omplassering, nye kompetanseområder, avlastningsordninger og spesielle tilbud om rådgivning. I tillegg benyttes en seniorsamtale som seniorpolitisk verktøy.

Bedriftenes erfaringer med seniorpolitikk synes positive og tyder på at det ved seniorpolitisk innsats kan lykkes å utsette tilbaketrekkingen fra arbeidslivet noe.

8.5.3 Tidligpensjonsordninger

Uførepensjon (førtidspension)

Det nåværende uførepensjonssystemet ble innført i 1984, etter en reform der alle offentlige pensjoner, bortsett fra alderspensjon, ble inkludert i den nye ordningen. 18 Uførepensjon er en forsørgelsesytelse som erstatter arbeidsinntekt i de tilfeller der en person på grunn av nedsatt ervervsevne ikke kan opprettholde «normal» tilknytning til arbeids­markedet. Det finnes fire pensjonsnivåer i uførepensjonsordningen i Danmark, se boks 8.2.

Alminnelig og forhøyet alminnelig uførepensjon etter nr 2 og 3 betegnes som «behovsbestemt», mens de øvrige typer betegnes som «helsebetinget» uførepensjon.

Ytelsesnivået i uførepensjonsordningen består av en forsørgelsesdel, med mulighet for ulike tillegg. Forsørgelsesdelen består av et grunnbeløp og et pensjonstillegg. Disse komponentene utbetales til alle, men nivået på pensjonstillegget avhenger av samlivsstatus, ved at gifte og samboende får lavere sats enn enslige. I tillegg til grunnbeløp og pensjonstillegg kan det ytes et invaliditetstillegg og et arbeidsuførhetstillegg (erversudyktighetsbeløp). Invaliditetstillegget er unntatt beskatning. Disse tilleggene kan kun utbetales i tilknytning til høyeste eller mellomste uførepensjon. Personer på forhøyet alminnelig uførepensjon kan få utbetalt et skattefritt førtidstillegg på om lag 12 000 kroner som er beregnet å dekke levekostnader som yngre uføre antas å ha i forhold til eldre uføre.

Utover disse tilleggene som er knyttet til inndelingen av uførepensjonssystemet, kan det ytes et bistands- og pleietillegg til uføre som har et særlig behov for bistand eller pleie. Disse tilleggene kan til sammen utgjøre i overkant av 70 000 kroner skattefritt.

Kompensasjonsgradene i uførepensjonsordningen kan bli meget høye, særlig for personer med lavere og midlere inntekt, ettersom ytelsene er basert på standardsatser og er beregnet på grunnlag av tidligere inntekt. Kompensasjonsgraden er også gradert med tanke på restarbeidsevne, slik at de som er 100   pst uføre, mottar høyere ytelser enn de som er tilkjent uførepensjon på ikke-medisinske kriterier. Beregninger viser at kompensasjonsgraden for en faglært arbeider med gjennomsnittslønn vil være i overkant av 90   pst for høyeste uførepensjon og nær 70   pst for alminnelig uførepensjon. For personer med inntekt på nivå med minstelønnen kan kompensasjonsgraden bli så høy som 140   pst for høyeste uførepensjon og 100   pst for alminnelig uførepensjon.

Ved utgangen av 1997 var det vel 270 000 uførepensjonister i Danmark. Aldersgruppen 60–66   år utgjorde 34   pst av uførebestanden per 31. desember 1997.

Danske myndigheter har nylig gjennomført endringer med sikte på å redusere nytilgangen av uførepensjonister. I Danmark er det kommunene som behandler og innvilger søknaden om uførepensjon. Tidligere fikk kommunene refundert 100   pst av ut­giftene til uførepensjon, mens refusjonen var lavere på andre ytelser. Kommunene hadde dermed økonomiske insentiver til å innvilge uførepensjon framfor andre trygdeytelser. Fra 1992 ble refusjonssatsene endret. For aldersgruppen 60–66   år ble refusjonssatsen for uførepensjon satt ned fra 100 til 50   pst, som svarer til refusjonssatsen for andre trygdeytelser. Endringen var et signal til kommunene om ikke ukritisk å sette personer på uførepensjon.

1. juli 1998 trådte i tillegg en ny aktiveringslov i kraft. Denne innebærer at alle muligheter i arbeids­markedet skal være utprøvd før det innvilges uførepensjon. Ved søknad om uførepensjon skal kommunen vurdere alle sosiale ordninger med sikte på å bringe personen helt eller delvis tilbake til aktivt arbeid. Uførepensjon skal fortrinnsvis være den siste ytelsen som innvilges. Med denne nye loven ønsker danske myndigheter å sende ut et signal om at aktive løsninger skal forsøkes før uførepensjon kan innvilges. Myndig­hetene i Danmark har som mål at uførebestanden skal reduseres med 30 000 personer fra dagens vel 270 000 personer til 240 000 personer innen år 2005.

Det er også under utarbeidelse en ny endring i uførepensjonsordningen som innebærer at personer som har en restarbeids­evne på minst 50   pst, og som tidligere var kvalifiserte til alminnelig uførepensjon, ikke lenger skal få uføre­pensjon. Disse personene skal i stedet inn i såkalte fleksjobber. Personer som er berettiget til en fleksjobb, men ennå ikke har fått dette, kan gis en fleksytelse. Dette vil bidra til å synliggjøre bestanden med redusert, men intakt arbeidsevne.

Overgangsytelse

I 1992 ble det introdusert en overgangsytelse for å gi langtidsledige over 55   år (senere redusert til 50   år) mulighet til å motta varig økonomisk ytelse fram til pensjonsalderen. Ordningen ble avskaffet for nye tilfeller fra 1. januar 1996. Overgangsytelse var et tilbud til personer mellom 50 og 59   år som var medlem av en a-kasse, og som hadde vært arbeidsledige i mer enn 12 måneder. Hvis en oppfylte betingelsene til ytelsen, kunne en velge å gå på overgangsytelse i stedet for dagpenger. En kunne imidlertid ikke gå fra overgangsytelse og tilbake til dagpenger med mindre en hadde opparbeidet ny rett til dagpenger. De som går på overgangsytelse, kan gå direkte over til etterlønn ved fylte 60   år.

Overgangsytelsen utgjør et fast beløp på 82   pst av dagpengenes høyeste beløp (DKK 2 625 per uke i 1997) for enten fulltids- eller deltidsforsikrede. Ved tilståelse av overgangsytelsen opphørte kravet om å stå til rådighet for arbeidsmarkedet. Det var imidlertid mulig å ha lønnet arbeid mens en mottok ytelsen, men arbeid medførte fradrag i ytelsen.

Overgangsytelsen viste seg å bli svært populær. Ved utgangen av 1995 gikk 47 000 medlemmer av arbeidsløshetsforsikringen i aldersgruppen 50–59   år på overgangsytelse. Per juni 1998 var det snaut 38 000 mottakere av overgangsytelse i Danmark, og bestanden reduseres med om lag 5 000 personer i året. Det vil fortsatt gå lang tid før de siste med overgangsytelse går over på etterlønnsordningen.

Etterlønn

I 1979 innførte danske myndigheter etterlønnsordningen. Etterlønn er et tilbud til personer på mellom 60 og 67   år om å forlate arbeidsmarkedet og være sikret en inntekt fram til pensjonsalderen. I merknadene til lovforslaget het det at «efterlønsordningen skal primært ses som en arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning, der sigter mod en omfordeling af arbejdet, idet ældre lønsmodtageres tilbagetrækning fra arbejdsstyrken giver mulighed for beskæftigelse af yngre arbejdsløse».

Etterlønn var altså opprinnelig et arbeidsmarkedstiltak. Tilbudet gjelder kun hvis en er medlem av en a-kasse. Dette medlemskapet er frivillig, og i dag er om lag 75   pst av arbeidstakerne medlem i en a-kasse. Både lønnstakere og selvstendig næringsdrivende kan gå over på etterlønn. Overgang kan også skje fra arbeid, overgangsytelse, delpensjon, ledighet eller deletterlønn. Etterlønn er et engangstilbud. Hvis en forlater etterlønnsordningen for å gå tilbake til arbeidslivet, har en likevel rett til å gjeninntre i ordningen. Hvis en derimot går ut av ordningen av andre grunner eller mister retten til etterlønn, kan en ikke gå inn i ordningen igjen. Overgang til etterlønn er frivillig, og forutsetter ikke nedsatt arbeidsevne. Betingelsene for å være berettiget til etterlønn er gitt i boks 8.3.

Etterlønn utgjør maksimalt 90   pst av tidligere arbeidsinntekt, men kan likevel ikke overstige den maksimale dagpengesatsen. Denne satsen gjelder i maksimalt 30 måneder. Etter 30 måneder utbetales etterlønnen med maksimalt 82   pst av den maksimale dagpengesatsen. Hvis en venter med å ta ut etterlønn til fylte 63   år, kan en motta etterlønn med den maksimale dagpengesatsen (eller maksimalt 90   pst av tidligere arbeidsinntekt) i hele den resterende etterlønnsperioden.

I de fem første ukene etter overgang til etterlønn må en ikke arbeide. Deretter kan en arbeide som lønnsmottaker inntil 200 timer hvert kalenderår uten at det medfører fradrag i etterlønnen. I det kalenderåret en går over på etterlønn, reduseres de 200 arbeidstimene forholdsmessig avhengig av i hvilket kvartal overgangen finner sted. I etterlønnsperioden må det ikke påbegynnes eller videreføres selvstendig næringsvirksomhet.

Arbeid i de fem første ukene i etterlønnsperioden eller arbeid i mer enn 200 timer i året medfører at man mister retten til etterlønn. Det er likevel i spesielle tilfeller mulighet til å på forhånd få tillatelse til å arbeide i femukersperioden eller til å overstige de tillatte 200 arbeidstimene. Tillatelsen innebærer at inntekten ved arbeidet i de overskytende timene går til fullt fradrag i etterlønnen (dvs krone for krone).

Kompensasjonsgraden etter skatt for en person med en inntekt på DKK 210 000 før overgang til etterlønn er 75   pst hvis man velger å ikke benytte seg av muligheten til å arbeide 200 timer. Kombinasjonen av etterlønn og 200 arbeidstimer gir imidlertid en kompensasjonsgrad på 85   pst for den samme personen. For en person med tidligere arbeidsinntekt på DKK 245 000 er tilsvarende kompensasjonsgrader hhv 66 og 76   pst.

I 1997 var tilgangen til etterlønn på vel 30 300 personer. Av disse kom 54   pst fra arbeidslivet, 29 pst fra ledighet og 17   pst fra overgangsytelse. Hele 59   pst av nye etterlønns­mottakere i 1997 var 60   år, og 11   pst var 61   år. 70   pst av dem som har anledning til å gå over på etterlønn, benytter seg av muligheten fram til den ordinære pensjonsalderen på 67   år. Tall fra Danmarks Statistik viser at 70   pst av dem som forlot arbeids­styrken i 1995 for å gå over på etterlønn tilhørte kjer­ne­arbeidsstyrken, det vil si at de ikke hadde vært berørt av ledighet i de tre forutgående årene. Kun 13   pst av dem som gikk over på etterlønn, hadde hatt en begrenset tilknytning til arbeidsmarkedet i de tre forutgående årene.

Antallet etterlønnsmottakere økte sterkt fra starten i 1979 og fram til 1986. Fra 1986 til 1990 var det en stagnerende/fallende tendens, men fra 1990 har antall nye tilfeller økt. Per 31. desember 1997 var det hele 135 761 personer på etterlønn.

Deletterlønn

Deletterlønn ble innført fra 1. januar 1995. Dette er et tilbud til personer i alderen 60–67   år som kan gå over på etterlønn, men som fortsatt ønsker å arbeide på redusert tid eller å trekke seg gradvis tilbake. Deletterlønnen utbetales for det antall timer som arbeidstiden reduseres med. Satsen er DKK 58 per time (i 1997). Både lønnstakere og selvstendig næringsdrivende kan gå over på deletterlønn. Selv om en allerede går på etterlønn, er arbeidsledig eller mottar overgangs­ytelse, har en mulighet til å gå over på deletterlønn som lønnstaker. Når en har gått over på deletterlønn, har en mulighet for senere å gå på (hel) etterlønn.  Perioden med deletterlønn påvirker ikke perioden med rett til etterlønn med høyeste sats.

Arbeidstiden skal nedsettes med minst ¼ i forhold til nåværende arbeidstid, og arbeidstids­nedsettelsen skal dokumenteres ved ansettelsesbevis eller annen skriftlig erklæring fra bedriften. Arbeidstiden etter overgangen skal være minst 12 timer i gjennomsnitt per uke. Arbeidstiden kan også fastsettes som et gjennomsnitt av ukentlig timetall på bakgrunn av en lengre periode, men maksimalt ni uker. Dette gir mulighet til f eks turnusarbeid i deletter­lønns­perioden.

Deletterlønnsordningen er ikke blitt særlig populær. Det er hevdet at ytelsen er for lav, og at dette sammen med få deltidsjobber er årsaken til at svært få bruker ordningen. Per juni 1998 var det vel 1 500 personer på deletterlønn.

Delpensjon

Delpensjon er et alternativt tilbud til 60–66-åringer som ønsker en gradvis tilbaketrekking fra arbeids­markedet. Delpensjonen kan utbetales under forutsetning av at arbeidstiden nedsettes. For å få tilkjent delpensjon skal flere betingelser være oppfylt. Betingelsene er gitt i boks 8.4.

Delpensjonen utregnes på grunnlag av en arbeidsuke på 37 timer og et basisbeløp tilsvarende dagpengenes høyeste beløp (DKK 2 625 per uke i 1997) . Ved overgangen til delpensjon beregnes delpensjonen på grunnlag av arbeidstidsnedsettelsen. Basisbeløpet utgjorde per januar 1997 DKK 111 930 i   året, og for hver hele time arbeidstidsnedsettelse gis 1/37 av basisbeløpet. Dette gir en utbetaling på om lag DKK 58 for hver time den ukentlige arbeidstiden nedsettes med. Delpensjon til selvstendig næringsdrivende er et fast beløp. Per 1. januar 1997 var dette DKK 55 968.

Per 31. desember 1997 var det 4 476 personer med delpensjon. Disse fordeler seg på 3 501 menn og 975 kvinner.

Antall personer med delpensjon har gått ned de siste årene. En årsak til dette er mangel på deltidsjobber, og da spesielt for aldersgruppen 60–66   år. Det er imidlertid planer om å aktualisere denne formen for tidligpensjonering fordi det i framtiden er ventet økt etterspørsel etter arbeidskraft fra denne aldersgruppen.

Seniorytelse

Loven om seniorytelse trådte i kraft 1. oktober 1997. Seniorytelsen er en etterlønnslignende ordning til personer som av helsemessige og/eller sosiale årsaker ikke er fullt disponible for arbeidsmarkedet, men som fortsatt er i arbeid i fleksjobb. 60–66   åringer som forlater en fleksjobb, kan søke seniorytelsen.

For å være berettiget seniorytelsen må en ha vært fult arbeidsfør fram til fylte 50   år og medlem av en a-kasse i 20 av de siste 25   årene. Ved overgang til ytelsen må en i tillegg ha vært i arbeid i sammenlagt 52 uker med full arbeidstid i løpet av de tre siste årene. Av dette skal man de 13 siste ukene ha vært sysselsatt i en fleksjobb. Dette sysselsettingskravet kan oppfylles ved å legge sammen den arbeidstiden en har hatt før en begynte i en fleksjobb.

Seniorytelsen utbetales med 114 660 DKK per år. For personer som ikke oppfyller visse krav til a-kasse medlemskap i tiden før overgang til seniorytelsen, utgjør ytelsen DKK 76 440 per år.

8.6 Finland

8.6.1 Generelt om pensjonssystemet

Finland fikk i 1937 som det siste av de nordiske landene et alderspensjonssystem. En del av pensjonen ble gjort inntektsavhengig fra 1960. I Finland finnes det to ulike pensjonssystemer; folkepensjonssystemet og arbeidspensjonssystemet. Folkepensjon ytes på grunnlag av botid og arbeidspensjon på grunnlag av rettigheter opptjent ved inntektsgivende arbeid. Fra de to systemene ytes alder-, førtidsalder-, uføre-, individuell førtids- og arbeidsløshetspensjon. I tillegg ytes det delpensjon fra arbeidspensjonssystemet.

Folkepensjonen skal garantere en minimumspensjon til pensjonister uten arbeidspensjon og består av en separat «basdel» og en tilleggsdel. «Basdelen» og tilleggsdelens størrelse er avhengig av hvor stor arbeidspensjonen – eventuell annen tjenestepensjon – er. Dersom disse overstiger en viss lovbestemt inntektsgrense, utbetales ikke folkepensjon. Fra 1997 er «basdelen» og tilleggsdelen slått sammen til en folkepensjon. Aldersgrensen for å motta bare folkepensjon er 65   år. For å ha rett til folkepensjon må man ha en minste botid i landet på tre år.

Arbeidspensjonener inndelt i en privat sektor (arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende) og en offentlig sektor. I disse to sektorene finnes det ulike pensjonskasser, stiftelser m.m. for ulike yrkesgrupper. Arbeidspensjonens størrelse er avhengig av lønnsnivå og hvor lenge man har vært ansatt i de enkelte arbeidsforhold. Den enkeltes lønn ligger til grunn for beregningen av arbeidspensjon. Inntil 1996 ble de mellomste av de fire siste årene lagt til grunn ved beregning av pensjonsgivende inntekt. Fra 1996 vil i stedet de ti siste årene bli lagt til grunn. Den nye beregningsmåten vil gradvis innføres fram mot 2006.

Arbeidspensjonen inntjenes med 1,5   pst av pensjonsgivende inntekt per år. For å få folk til å fortsette lenger i arbeid er det innført en opptjeningsprosent på 2,5   pst for yrkesaktive over 60   år. I arbeidspensjonen opparbeides det en pensjonsrettighet for hvert arbeidsforhold en arbeidstaker har gjennom sin yrkeskarriere. Ved pensjonering regnes disse sammen til en pensjon.

Pensjonssystemet i Finland er utformet slik at det finnes flere muligheter til å trekke seg ut av arbeidsstyrken før den ordinære pensjonsalderen på 65   år. For det første er det en viss fleksibilitet med hensyn tidspunktet da man velger å ta ut alderspensjon. For det andre har man to ordninger for uførepensjon, og for det tredje kan langtidsledige eldre få arbeidsledighetspensjon.

8.6.2 Arbeidsmarked og pensjonering

Det finske pensjonssystemet preges av stor grad av fleksibilitet. Fleksibiliteten ble i hovedsak innført i tider med lav arbeidsløshet. I begynnelsen av 1990-årene steg den totale arbeidsløsheten opp mot 18   pst. For aldersgruppen 55–64   år har imidlertid ledigheten vært betydelig større. Ledigheten nådde en topp i 1996, der den blant kvinner i aldersgruppen 55–64   år var på over 26   pst, mens den for menn var knapt 25   pst.

Kilde: OECD (1998) Employment Outlook

På midten av 1980-tallet ble tidligpensjonsordningene tidlig alderspensjon, individuell førtidspensjon og deltidspensjon introdusert i Finland. Dette kan ha medvirket til at yrkesfrekvensene blant de eldste arbeidstakerne gikk betydelig ned i løpet av 1980-tallet. Sammenliknet med de andre nordiske landene har yrkesfrekvensene blant personer i alderen 55–64   år vært lave gjennom 1990-årene. For kvinner har yrkesfrekvensene vært under 45   pst, mens de for menn har vært noe høyere.

Kilde: OECD (1998) Employment Outlook

Blant de nordiske landene har Finland skilt seg ut ved at en stor del av de eldre arbeidstakerne er pensjonert. Den ordinære pensjonsalderen er 65   år, men med adgang til uttak tidligere eller senere. Gjennomsnittlig faktisk pensjons­alder er omkring 58   år.

Den høye arbeidsledigheten i Finland har ført til at mange starter avgangen fra arbeidslivet gjennom arbeidsledighet. For aldersgruppen 60–64   år utbetales arbeidsløshetspensjon i form av både folkepensjon og arbeidspensjon. Stønaden ved arbeidsledighet er den samme som om man skulle ha blitt arbeidsufør i stedet for arbeidsløs. Ved beregningen tar man hensyn til både den tiden man har arbeidet og den tiden man har igjen til den ordinære pensjonsalderen. Aldersgrensen for denne ytelsen var tidligere 58   år, men vilkårene ble fra 1994 skjerpet, og aldersgrensen økte til 60 år.

8.6.3 Tidligpensjonsordninger

Tidlig alderspensjon

Den ordinære pensjonsalderen i Finland er 65   år. Tidlig alderspensjon har vært tilgjengelig for personer som er 60   år eller eldre siden 1986 i privat sektor og siden 1989 i offentlig sektor. Alle lønnstakere og selvstendig næringsdrivende er omfattet av denne ordningen uten at det stilles krav til arbeidshistorie eller redusert arbeidsevne. Også personer som ikke lenger er i arbeid, men som tidligere har vært medlem i en arbeidspensjonsordning, er omfattet. En som går over på tidlig alderspensjon må slutte i arbeid på pensjoneringstidspunktet. En kan likevel ta en annen jobb eller fortsette i selvstendig næringsvirksomhet uten inntektsbegrensninger. Dette kvalifiserer igjen til normal alderspensjon.

Størrelsen på pensjonsutbetalingene avhenger av avgangstidspunktet. Tidlig avgang gir redusert pensjonsbeløp. Utbetalingene fra folkepensjonen redu­seres med 0,5   pst per måned i tidsintervallet mellom avgangstidspunkt og ordinær pensjonsalder. Avkort­ingen er varig. Pensjonering ved 60   år gir redusert pensjon med 30   pst. Når det gjelder arbeidspensjonene, avhenger reduksjonsprosenten av fødselsår.

Dersom en velger å stå i arbeid utover 65   år, økes pensjonsutbetalingene med 1   pst per måned. Regelen gjelder både folkepensjon og arbeidspensjon.

Uførepensjon

Full uførepensjon utbetales til arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende hvis arbeidsevnen er nedsatt med minst 60   pst. For å få full uførepensjon må en ikke tjene mer enn 40   pst av tidligere inntekt. Hvis arbeidsevnen er nedsatt med 40–60   pst utbetales delvis uførepensjon som beløper seg til halvparten av fullt uførepensjonsnivå. Inntekten i den nye jobben må ikke overstige 60   pst av tidligere inntekt.

Uførepensjonen beregnes i prinsippet på samme måte som arbeidspensjonen. Stønadsnivået avhenger av tidligere inntekt og samlet tjenestetid. Uførepensjonister får beregnet pensjonen etter samme inn­tjeningsprosent som yrkesaktive, dvs 1,5   pst, fram til 50   år, deretter er inntjeningsprosenten 1,2   pst til fylte 60   år og 0,8   pst fram til normal pensjonsalder. Når antall opptjeningsår beregnes for uførepensjonister, godskrives som i det norske systemet, framtidige poengår fram til normal pensjonsalder.

Individuell førtidspensjon

Individuell førtidspensjon har vært tilgjengelig siden 1986 for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende i aldersgruppen 58–64   år under mindre strenge betingelser enn «vanlig» uførepensjon. Det kreves at arbeidsevnen er varig nedsatt til et nivå, slik at det ikke er grunnlag for å fortsette i arbeid, men uten at dette kvalifiserer til uførepensjon. I tillegg kan andre faktorer enn de rent medisinske, så som arbeids­historie og arbeidsforhold, legges til grunn. Pensjonen er i utgangspunktet tiltenkt personer med lang yrkeskarriere. Individuell førtidspensjon er på samme størrelse som uførepensjon.

Det er et krav for tilståelse av pensjon at arbeidstakeren slutter i arbeid, men en kan likevel ha noe inntekt per måned uten at pensjonen reduseres. Dersom denne inntekten overstiges (FIM 1 115 eller om lag 1 600 kroner per måned), men ikke er over 60   pst av den inntekten som er lagt til grunn ved beregningen av pensjonen, vil pensjonen utbetales som delpensjon. Dette betyr i praksis halvparten av full pensjon. Overstiger inntekten 60   pst av den inntekten som er lagt til grunn ved beregningen av pensjonen, vil pensjonen opphøre.

Deltidspensjon

Deltidspensjon fra arbeidspensjonen kan betales til arbeidstakere som har fylt 58   år, og som går over fra fulltidsarbeid til deltidsarbeid. Arbeidstakeren skal i minst tolv av de siste 18 månedene ha opptjening som gir rett til pensjon. I tillegg skal minst fem av de siste 15   årene være pensjonsgivende. Det kreves at arbeidstiden reduseres til mellom 16 og 28 timer i uken. Om arbeidstiden varierer, skal vilkåret oppfylles i en periode på 16 uker. Det kreves videre at inntekten reduseres med mellom 35 og 70   pst av tidligere inntekt. Reduksjonen skal tilsvare reduksjonen i arbeidstid. Deltidspensjonen kompenserer 50   pst av inntekts­bortfallet. Så langt er det forholdsvis få som benytter ordningen.

Det har vært en endring i sammensetningen av antall pensjonister i Finland de siste   årene. Antall personer med full uførepensjon og arbeidsløshetspensjon har gått ned, mens antall personer med individuell førtidspensjon har økt. Fra 1985 til 1995 gikk antall mottakere av uførepensjon i aldersgruppen 55–64   år ned med 14 pst (25 000 personer), mens antall mottakere av arbeidsledighetspensjon gikk ned med 28 pst (15 000 personer) i samme tidsrom. I den samme perioden økte totalt antall pensjonister i Finland med 24   pst (52 000 personer). Antall personer med individuell førtidspensjon økte med hele 63 000 personer. I 1995 var det til sammenlikning bare 20 000 personer med tidlig uttak av alderspensjon og deltidspensjon.

8.7 Nederland

8.7.1 Generelt om pensjonssystemet

Den generelle alderspensjonsloven ble innført i 1957, og formålet var å sikre tilstrekkelig inntekt til personer som var 65   år eller eldre. Alderspensjonssystemet i Nederland består av tre pilarer. De tre pilarene er beskrevet i boks 8.5.

8.7.2 Arbeidsmarked og pensjonering

Den formelle pensjonsalderen i Nederland er 65   år. Mange forlater imidlertid arbeidslivet lenge før denne aldersgrensen nås. Siden 1960 har yrkesdeltakingen blant menn i alderen 60–64   år gått ned fra rundt 80   pst til 20   pst i 1994. Svært få arbeider utover den formelle pensjonsalderen på 65   år. I 1960 var yrkesfrekvensen for menn over 65   år 20   pst, mens den var gått ned til 3   pst i 1985. 19 På hele 1990-tallet har yrkesfrekvensene blant 55–64-årige menn vært under 45   pst. Deltakingen i arbeidsmarkedet blant eldre kvinner er svært lav, men har økt noe i løpet av 1990-årene. I 1997 var yrkesfrekvensen blant kvinner i alderen 55–64   år 21   pst.

Kilde: OECD (1998) Employment Outlook

Hovedforklaringen til den svært lave yrkesdeltakingen blant personer over 60   år er kollektive avtaler mellom arbeidsgivere og arbeidstakere som sikrer ansatte mulighet for tidligavgang. Den første avtalen ble inngått i 1977, og tilsvarende ordninger spredte seg raskt. I dag har de fleste offentlige og private bedrifter et program for tidligpensjonering. I 1995 var hele 126 000 personer tidligpensjonert gjennom kollektive avtaler. Sammen med kollektive avtaler bidrar uførepensjonsordningen og forlenget arbeids­ledighets­trygd for eldre til avgang fra arbeidslivet før fylte 65   år.

Den lave arbeidsmarkedsdeltakelsen blant eldre er et voksende problem i Nederland. Det arbeides med tiltak som skal gjøre det mer kostbart for den enkelte å forlate arbeidslivet før fylte 65   år. Partene i arbeidslivet har selv reforhandlet og endret en rekke av de kollektive pensjonsavtalene slik at de inneholder avkorting ved uttak før fylte 60   år og tillegg ved uttak etter fylte 60   år. Videre vurderer myndighetene å gjøre uførepensjons- og dagpengeordningen mindre gunstig for eldre arbeidstakere.

Den lave yrkesdeltakingen blant eldre arbeidstakere bidrar til at også den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen er lav. I 1970 var gjennomsnittlig pensjoneringsalder for nye pensjonister 63,8   år for menn og 62,9   år for kvinner. I 1995 var denne gått ned til 58,8   år og 55,3   år for hhv menn og kvinner.

Personer som er 57,5   år (eller eldre) når de blir arbeidsledige, kan gå på ledighetstrygd fram til de pensjoneres. Den nederlandske arbeidsledighetsordningen for eldre blir i mange tilfeller brukt som en tidligpensjonsordning.

Kilde: OECD (1998) Employment Outlook

Arbeidsledigheten er lav i Nederland – i 1997 var den 5,8   pst. For menn i aldersgruppen 55–64   år har ledigheten vært under 4   pst på hele 1990-tallet, mens den for kvinner har svingt mellom 3   pst og 6   pst.

8.7.3 Tidligpensjonsordninger

Kollektive avtaler

Yrkesdeltakelsen til menn over 50   år begynte å avta fra og med slutten av 1970-årene. Denne nedgangen falt sammen med den andre oljekrisen i 1970/80 som forårsaket en sterk økonomisk nedtur i Nederland. Store grupper av yngre mennesker forsøkte å komme inn på arbeidsmarkedet, og sammen med en høy arbeidsledighetsrate førte dette til et press på å få eldre arbeidstakere til å forlate arbeidsmarkedet. Basert på kollektive avtaler mellom bedrifter og fagforeninger ble tidligpensjonering innført. Den aller første avtalen ble opprettet i 1977, og avtalene vokste raskt i omfang. Allerede ved slutten av 1979 regner man med at om lag 80   pst av private ansatte kom inn under en form for kollektiv avtale. I dag har de fleste offentlige og private bedrifter et program for førtidspensjonering.

Opprinnelig var målsettingen med tiltaket å gi eldre arbeidstakere et insentiv til å overlate jobbene sine til yngre mennesker. På denne måten håpet man å få bukt med den høye arbeidsledigheten blant de unge. I praksis har programmene vært brukt som et middel til å redusere bedriftenes arbeidsstyrke.

De fleste avtalene har en laveste pensjoneringsalder på mellom 58 og 63   år. Den typiske pensjonerings­alderen er 60   år. Ytelsene i ordningene er i størrelsesorden 75-80   pst av tidligere inntekt, noe som gir en kompensasjonsgrad etter skatt på 80–90 pst. Ytelsene ved tidligpensjonering fra kollektive avtaler opphører ved 65   år og blir da erstattet av offentlig alderspensjon supplert med private alders tjenestepensjoner (se første og andre pilar i boks 8.5).

Utbetalingene under de kollektive avtalene finansieres løpende av bedriftene. Myndighetene var aktive deltakere i den første perioden, og bidro med midler til å dekke deler av kostnadene. Gjennom de kollektive avtalene utbetales pensjon i perioden mellom faktisk avgang og ordinær pensjonsalder. Alderspensjonen etter fylte 65   år påvirkes ikke selv om man velger å trekke seg tilbake via en kollektiv avtale. Bidrag til alderspensjon og andre sosiale forsikringsordninger blir opprettholdt ved tidligpensjonering, slik at pensjonsrettighetene fremdeles bygges opp i perioden med førtidspensjon.

Finansieringen av ordningen kan deles mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Dette skjer gjennom forhandlings­prosessen mellom virksomheter og fagforeninger. Som svar på at kollektive avtaler om førtidspensjon er blitt opprettet eller forbedret, har gjerne fagforeningene godtatt lavere lønnsvekst enn det som ellers var naturlig.

Slik ordningene med kollektive avtaler til nå har vært utformet, har det ikke vært økonomiske insentiver til å fortsette i arbeid fram mot den formelle pensjonsalderen på 65   år. Antall personer som velger å trekke seg tilbake fra arbeidslivet via en kollektiv avtale, har nærmest eksplodert siden starten i 1980-årene. I 1980 var det 18 000 personer på tidlig­pen­sjons­ordningen. Ti år senere var antallet steget til 107 000 personer, og i 1995 var det hele 126 000 personer som mottok pensjon fra en kollektiv avtale. Den kraftige økningen i antall brukere av ordningen har medført sterk vekst i utgiftene til tidligpensjonering, og utviklingen har vakt bekymring både hos arbeidsgivere og arbeidstakere. Arbeidsgiverne har fått økte utgifter til tidligpensjonering, og i de siste årene har det for mange arbeidsgivere vært vanskelig å finansiere pensjonsutbetalingene. Etterhvert har mange yngre mennesker begynt å tvile på at det vil være midler til å dekke deres egen tidligpensjon når de selv har bruk for ytelsen. Dette har gradvis ført til en omlegging av ordningen med kollektive avtaler.

I flere avtaler er tidligpensjonsordningene nå gjort om til mer fleksible og fonderte pensjons­ordninger. Fleksibiliteten innebærer bl a at det ikke lenger er en gitt aldersgrense for uttak av tidligpensjon. Ved uttak før fylte 60   år reduseres nå ytelsen med 8   pst i året fram til den ordinære pensjonsalderen. Ved uttak etter fylte 60   år økes imidlertid den årlige ytelsen med 8 pst fram til fylte 65   år. Det vurderes å heve denne aldersgrensen til 62   år, slik at uttak før 62   år innebærer avkorting og uttak etter 62   år gir påslag i tidligpensjonen. Avkortingen i tidligpensjon har medført at det fra 1995 til 1996 ble registrert en nedgang i antall brukere av kollektive avtaler med 4 000 personer. I motsetning til tidligere stimulerer altså nå ordningene til å fortsette i arbeid fram mot den ordinære pensjonsalderen. Ordningen var tidligere finansiert på pay-as-you-go basis. Den sterke veksten i pensjonsutbetalingene har gjort at bransjene har valgt å fondsfinansiere ordningene. I dag finnes det 70 ulike sektorfond og hele 1 200 bransje­fond.

Fra 1. januar 1999 har myndighetene lagt fram forslag som sikter mot at de kollektive avtalene gradvis erstattes av private pensjonsordninger med innebygd fleksibilitet. Med dette vil en større del av kostnadene ved tidligpensjonering måtte bæres av arbeidstakeren selv. Full alderspensjon kan først tas ut ved fylte 60   år, men alderspensjonen kan også utbetales før og etter fylte 60   år. Ved uttak før fylte 60   år reduseres pensjonsutbetalingene, mens det ved utsatt pensjonering gis et påslag i pensjonsutbetalingen. Ved utsatt pensjonering vil det være mulig å oppnå en pensjon opp mot, men aldri over, 100   pst av sluttlønnen. Overgangen til et mer fleksibelt pensjonssystem vil kreve mindre justeringer i opptjeningen av pensjonsrettigheter. Det antas at innfasingsperioden for overgangen fra kollektive avtaler til et mer privatfinansiert alderspensjonssystem vil være om lag ti år.

Uførepensjon

I løpet av de siste årene har det vært foretatt endringer i uføresystemet, og antall stønadsmottakere er blitt redusert. Kriteriene for «uføre» er endret og varigheten på ytelsen er redusert. Uførepensjon for arbeidstakere garanterer stønad på bakgrunn av redusert eller tapt arbeidsevne og avhenger av medisinsk vurdering. Til grunn for den medisinske vurderingen ligger det kriterier for hvilken type arbeid (om noe) som fortsatt kan utøves av den enkelte. Det er sju klasser av uførepensjonering, rangert fra 15–25   pst ufør til 80–100   pst ufør. Maksimal utgangsytelse for personer som er 33   år eller eldre, er 70   pst av siste opptjente inntekt. Varigheten på utgangsytelsen avhenger av alderen ved overgang til uførepensjon. For en person på 40   år er det en periode på ett år med full (70   pst) uførepensjon. Etter dette året blir det gitt en oppfølgingsstønad på om lag 54   pst av siste opptjente inntekt. For personer på 59   år og eldre varer 70-prosentytelsen fram til pensjoneringsalderen.

For å kompensere for tapt inntekt i løpet av oppfølgingsfasen for de offentlige stønadene, har arbeidsgivere og arbeidstakere forhandlet fram private tillegg til de offentlige oppfølgings­ytelsene.

Fra midten av 1970-årene og fram til midten av 1990-årene har antallet uførepensjonister og dermed også utgiftene til uførepensjon hatt en jevn stigning. Nederlandske myndigheter har satt i verk tiltak for å begrense tilgangen av nye uførepensjonister. Som nevnt ovenfor, er inngangsvilkårene endret og ytelsesnivået redusert. Selv om disse endringene på kort sikt har redusert antall uførepensjonister, vil demografiske faktorer på lengre sikt føre til at antallet uførepensjonister igjen stiger. For å begrense denne veksten ble loven om premiedifferensiering og konkurranse i uførepensjonsordningen introdusert i januar 1998. For å lage insentiv for arbeidsgiverne til å drive en mer aktiv politikk med hensyn til forebygging og rehabilitering, bygger det nye systemet på en differensiering av premieinnbetalingen avhengig av den relative sannsynligheten for uførhet. Arbeidsgiverne gis mulighet til delvis å velge bort den offentlige uførepensjonsordningen, og i stedet ha en privat forsikring som dekker den faktiske risikoen hvis de ønsker det. Sammen med disse endringene besluttet myndighetene også å gi støtte til bedrifter som sysselsetter mennesker med nedsatt arbeidsevne.

8.8 Tyskland

8.8.1 Generelt om pensjonssystemet

Tyskland har et av de eldste formelle sosialforsikringssystemene i moderne tid, introdusert under Bismarck-regimet i 1889. Opprinnelig var det en fondsbasert forsikringsordning for invaliditet, men denne beveget seg raskt over til å bli en obligatorisk, generell ordning for pensjonsforsikring. I 1957 gikk en over til et «pay as you go»-system, ettersom de oppbygde fondsmidlene var blitt betydelig redusert i løpet av 2. verdenskrig.

Det tyske pensjonssystemet ble vesentlig endret i 1972 og på nytt gjennom en reform i 1992. Også etter 1992 har det blitt foretatt enkelte mindre justeringer. Reformen fra 1992 blir gradvis innfaset og vil ikke ha full effekt før etter år 2004. De hyppige endringene gjør det vanskelig å gi en helt dekkende beskrivelse av dagens pensjonssystem. I hovedsak vil imidlertid reglene fra 1972 være bestemmende for dem som pensjonerer seg fram til årtusenskiftet. Nedenfor er derfor beskrivelsen av dagens system knyttet til regelverket fra 1972-reformen. Hovedinnholdet i reformen av 1992 blir beskrevet senere.

Til tross for de endringene som er foretatt de siste årene, synes det klart at de ikke er tilstrekkelige til å møte de utfordringene som den demografiske utviklingen representerer. Befolkningsframskrivinger viser at andelen av befolkningen som er 60   år og eldre, vil øke fra 21   pst i 1995 og nå en topp på 36   pst i år 2035. Pensjonssystemets framtidige utforming er derfor fortsatt et meget aktuelt politisk tema. Det har vært satt fram forslag om betydelige reduksjoner i de offentlige ytelsene, og mot at en større andel av pensjonsinntektene må ha sin basis i privat sparing.

Dagens pensjonssystem

Fram til 1972 ga den offentlige pensjonsordningen mulighet til å gå av ved fylte 65   år. De som forlot arbeidslivet før denne alderen, ble i de fleste tilfellene uførepensjonert. Uførepensjonsordningen stod for om lag halvparten av alle nye pensjonstilfeller hvert enkelt år. Pensjonsreformen i 1972 introduserte muligheten for tidligpensjonering fra 60   år for kvinner og 63   år for menn, gitt at de oppfylte et minstekrav til antall års opptjening (se tabell 8.4). Tidligpensjonsordningen som ble introdusert i 1972, inneholdt ingen form for varig avkorting i ytelsene. Ytelsene ble imidlertid lavere enn om vedkommende faktisk hadde stått i arbeid til 65   år, fordi totalt antall opptjeningsår i så fall ville blitt høyere. I tillegg ble mulighetene til tidligpensjonering utvidet ved en liberalisering av reglene for uførepensjon og arbeidsledighetstrygd. Som en del av reformen ble pensjonsytelsene indeksert til utviklingen i bruttolønningene, noe som medførte at pensjonene har steget sterkere enn lønningene etter skatt (nettolønn) og vesentlig sterkere enn den generelle inflasjonen.

Som det framgår av tabell 8.4, er det visse krav til yrkesaktivitet for å oppnå alderspensjon også fra fylte 65   år.

Menn har mulighet til å gå av med alderspensjon fra fylte 63   år, forutsatt minst 35   års opptjening. For kvinner er kravet svakere, idet de kan gå av fra fylte 60   år, og antall års opptjening må minst være 15. Som et tilleggskrav må minst ti av årene som yrkesaktiv være etter fylte 40   år.

Videre kan menn som enten er langtidsledige eller uføre, motta ytelser tilsvarende alderspensjon fra fylte 60   år. Ytelsene etter fylte 60   år er således forskjellige fra ledighetstrygd og den generelle uførepensjonen for yngre arbeidstakere. Forutsatt 35   års opptjening kan en mannlig arbeidstaker oppnå full alderspensjon fra fylte 60   år hvis vedkommende blir erklært ufør. Det er tre mulige kriterier for å oppnå pensjon for eldre uføre. Denne tilstås hvis (1) vedkommende erklæres for mist 50   pst reellt ufør ut fra en medisinsk vurdering, (2) vedkommendes inntektsmuligheter tilsier en inntekt som er mindre enn 15   pst av gjennomsnittlig bruttolønn, eller (3) det ikke foreligger noen ledige stillinger i forhold til vedkommendes kvalifikasjoner, og denne ved å ta alternativt arbeid har i utsikt en inntektsreduksjon på minst 50   pst. Det er tilstrekkelig at ett av kravene er oppfylt.

Ytelsene i det tyske pensjonssystemet er nært knyttet til yrkesaktivitet. Det gis ikke noe ektefelletillegg eller egen pensjon for ektefelle med mindre hun eller han selv kvalifiserer til pensjon. Alderspensjonen for den enkelte bestemmes generelt ut fra tidligere inntektsnivå og antall år som yrkesaktiv. Pensjonsytelsene er i store trekk proporsjonale med tidligere (gitt full opptjening). Tabell 8.5 viser netto kompensasjonsgrader for ulike inntektsnivåer. Relativ inntekt er definert som prosentvis andel av nettolønn for en «representativ» industriarbeider med 40   års yrkes­aktivitet.

Som det framgår av tabell 8.5, gir regelverket fra 1972 gjennomgående høye kompensasjonsgrader, regnet etter skatt. Den relativt lave kompensasjonsgraden for høyere inntekter skyldes at det er en øvre inntektsgrense for opptjening av pensjonsrettigheter og betaling av trygdeavgift.

Pensjonsytelsene som mottas etter fylte 65   år, er ikke inntektsprøvet. En person kan således ha arbeidsinntekt uten avkorting av pensjonsytelsen. Fram til fylte 65   år blir imidlertid ytelsene under ordningene beskrevet i tabell 8.4 avkortet mot eventuell arbeidsinntekt. For inntekter under om lag 15   pst av gjennomsnittlig bruttoinntekt er det ingen avkorting.

8.8.2 Arbeidsmarked og pensjonering

I likhet med de fleste andre industrialiserte land opplevde Tyskland et markert fall i yrkesdeltakingen blant eldre etter 1970. Særlig markert har nedgangen vært blant aldersgruppen 60 til 64   år. Dette må i vesentlig grad ses i sammenheng med pensjonsreformen av 1972. Figur 8.14 viser yrkesfrekvenser for menn og kvinner i aldersgruppen 55 til 64   år. Som det framgår, er yrkesfrekvensen for menn i denne aldersgruppen over 50   pst, men innen gruppen er det store forskjeller. Ved alder 55   år er yrkesfrekvensen nær 90   pst, blant 60-åringer er den falt helt ned til 38   pst og ved 65   år er yrkesfrekvensen lavere enn 8   pst. Et tilsvarende mønster finner en blant kvinner.

Kilde: OECD (1998) Employment Outlook

Endringene fra 1972 ga betydelige økonomiske insentiver til tidligpensjonering og bidro sterkt til at den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen sank med 3 ½   år i løpet av de neste åtte årene. Rundt 1980 var den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen i underkant av 59   år. I perioden fram til 1995 har den ligget på mellom 59 og 60   år.

Som i en rekke andre sentraleuropeiske land har ledighetstrygd og uførepensjon i utstrakt grad blitt benyttet til tidligpensjonering av arbeidstakere som er yngre enn 60   år.

Avgang fra yrkeslivet ved 56   års alder har vært særlig utbredt, siden eldre arbeidstakere etter 1987 har kunnet motta ledighetstrygd i inntil noe over tre år. Gjennom muligheten til å tilby gavepensjon som tillegg til ledighetstrygd, har arbeidsgiverne medvirket til økt tidligpensjonering. Etter denne 3-årsperioden har arbeidstakerne kunnet gå over på alderspensjon fra fylte 60   år, som er en særordning for eldre arbeidsledige (se tabell 8.4)

Avgangsmønsteret blant tyske arbeidstakere gjenspeiler i all hovedsak mønsteret for når vedkommende ved første anledning kan ta ut pensjon i de offentlige ordningene. For menn er dette særlig konsentrert til aldersgrensene 60, 63 og 65   år. Svært få går inn i ordningene på andre alderstrinn. For kvinner er det et tilsvarende mønster knyttet til aldersgrensene 60 og 65   år. Blant alle som mottok offentlig alderspensjon for første gang i 1995, var konsentrasjonen størst ved 60   år både for kvinner og menn.

8.8.3 Tidligpensjonsordninger

Fleksibel alderspensjon

Reformen fra 1972 ga samlet sett en vesentlig sterkere vekst i pensjonsutbetalingene og med det en større belastning på de offentlige budsjettene. Med framtidsutsikter om en forventet sterk økning i de eldres andel av befolkningen og ytterligere press på offentlige budsjetter, reiste spørsmålet om endringer i pensjonssystemet seg på ny i 1980-årene. En ny pensjonsreform ble vedtatt i 1989 og satt i kraft fra 1. januar 1992. Hovedinnholdet i denne pensjonsreformen var innføring av fleksibel pensjoneringsalder fra 62   år med varig avkorting i de årlige pensjonsutbetalingene ved tidliguttak, dvs før den normale pensjonsalderen på 65   år. Hvis en står i arbeid etter dette, får vedkommende et varig påslag. For å være kvalifisert til tidliguttak må arbeidstakeren ha minst 35   år som yrkesaktiv bak seg. Disse endringene vil bli gradvis innfaset og får full effekt fra år 2004. Videre ble det bestemt at pensjonene skulle justeres i tråd med utviklingen i netto lønn. Dette forventes over tid å gi en svakere vekst i pensjonsutbetalingene.

Også etter reformen i 1992 har det skjedd enkelte mindre justeringer i pensjonssystemet. Det har blitt åpnet for delvis pensjonering, og den normale pensjonsalderen – som er 65   år for menn – vil bli gjort gjeldende også for kvinner med gradvis innfasing fram til   år 2004.

1992-reformen vil i noen grad endre inngangsvilkårene og utmålingen av pensjon. Normal pensjonsalder vil fortsatt være 65   år, men det vil ikke som i dag være mulighet til å gå av ved 63   år (menn) eller 60   år (kvinner) uten avkorting, se tabell 8.4. For arbeidstakere med minimum 35   års yrkesaktivitet vil det imidlertid fra år 2004 være mulig å gå av fra fylte 62   år, men med en varig avkorting i pensjonen. Avkortingen er fastsatt til 0,3 pst per måned ved tidligere uttak enn ved fylte 65   år, slik at en 62-åring vil få en varig avkorting i sin pensjon på 10,8   pst per   år. Ved å stå i arbeid utover 65   år vil en få et varig påslag på 0,5   pst per måned.

Pensjonsreformen i 1992 åpnet også for delvis uttak av pensjon, basert på et rent pro rata-system. Arbeidstakerne kunne velge mellom å ta ut 1/3, ½ eller 2/3 pensjon. Ordningen har så langt blitt lite benyttet.