Del 1
Sammendrag og anbefalinger

2 Sammendrag

2.1 Eldre arbeidstakeres situasjon – sentrale utviklingstrekk (kapittel 4)

I kapittel 4 gis det en oversikt over de senere års utvikling i eldre arbeidstakeres situasjon i det norske arbeidsmarkedet. Videre presenteres det tall for utdanningsnivå, inntekts- og formuessituasjon, samt helsetilstand for eldre arbeidstakere. Utviklingen i slike sentrale variabler for de eldre aldersklassene de senere årene vil kunne gi en pekepinn på hvilke utfordringer man står overfor ved en eventuell innføring av større fleksibilitet i valget mellom arbeid og pensjon, når samtidig målet om høy yrkesdeltaking blant eldre skal ivaretas.

Arbeidsmarkedet

Arbeidsmarkedet har de siste 25 årene vært sterkt påvirket av konjunktursvingninger i norsk og internasjonal økonomi. Sterk sysselsettingsvekst under høykonjunkturen på midten av 1980-årene ble etterfulgt av et omtrent like sterkt tilbakeslag under den påfølgende nedgangskonjunkturen fra 1987. Siden 1993 har det igjen vært sterk vekst i sysselsettingen.

Bak de kortsiktige svingningene knyttet til konjunkturutviklingen ligger det imidlertid også mer grunnleggende langsiktige utviklingstrekk i det norske arbeidsmarkedet. Det er særlig grunn til å nevne:

• En relativ jevn vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder, om lag ½ pst per år i gjennomsnitt i perioden.

• Sterk økning i yrkesdeltakingen for kvinner.

• Nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid som følge av arbeidstidsforkortelsene i 1976 og 1987.

• Økt deltidssysselsetting, særlig i privat og offentlig tjenesteyting, som har gitt klart svakere vekst i sysselsettingen målt i timeverk enn i personer.

• Strukturelle endringer i sysselsettingen. Sysselsettingen i industri og annen vareproduksjon har gått kraftig ned, mens sysselsettingen i offentlig og privat tjenesteyting har økt. Industrisysselsettingen har imidlertid tatt seg opp igjen de siste årene.

Yrkesdeltakingen for eldre har sunket betydelig siden begynnelsen av 1970-årene. Særlig har nedgangen vært sterk for menn. Andelen yrkesaktive menn i alderen 60–66 år har de siste tiårene gått jevnt nedover, uavhengig av endringer i sysselsetting og arbeidsledighet. Nedgangen startet en god stund før arbeidsledigheten begynte å øke på 1980-tallet. Redusert sysselsetting blant eldre menn i denne perioden må forstås ut fra den økende tendensen til tidligpensjonering, blant annet som følge av strukturendringer i næringslivet. Til tross for økt tidligpensjonering også blant kvinner, har yrkesfrekvensene for eldre kvinner økt noe siden begynnelsen av 1980-årene. Dette skyldes først og fremst den generelle økningen i kvinners yrkesdeltakelse. I gjennomsnitt har også pensjoneringsalderen for kvinner blitt redusert siden begynnelsen av 1980-årene.

Gjennom de siste tyve årene har ledigheten ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse (AKU) ligget lavere for arbeidstakere over 50 år enn for dem under. Aldersgruppene over 50 år har også hatt mindre svingninger i ledigheten gjennom de ulike konjunkturfasene. Dette kan ha sammenheng med at bruk av ansiennitetsprinsippet medfører at eldre arbeidstakere blir skjermet i større grad enn yngre ved oppsigelser. Ledighetsraten for arbeidstakere over 60 år har ikke økt like mye som for gruppen 50–59 år under lavkonjunkturene, trolig som følge av at den eldste aldersgruppen i større grad enn andre går ut av arbeidsstyrken gjennom overgang til ulike trygdeytelser.

Den registrerte ledigheten ved arbeidskontorene for dem over 60 år har de siste årene ligget til dels betydelig høyere enn AKU-ledigheten. Dette kan ha sammenheng med at en del personer over 60 år som er registrert ledige hos arbeidskontorene, ikke klassifiseres som arbeidsledige i AKU. Ettersom mange arbeidssøkende over 61 år kan beholde dagpengene helt fram til pensjonsalderen, vil en del av disse trolig ikke betrakte seg selv som reell arbeidssøker.

Andelen langtidsledige øker med alderen, og forskjellen i ledighet mellom de ulike aldersgruppene blir større, desto lenger ledigheten varer. Dette tyder på at eldre har større problemer enn yngre med å komme tilbake til arbeidslivet etter en ledighetsperiode. En lav andel tiltaksdeltakere blant de eldre i forhold til antall registrerte ledige kan forklare noe av denne forskjellen. Deltaking på arbeidsmarkedstiltak gir brudd i ledighetsperioden i arbeidsmarkedsetatens statistikk. Andre forklaringer er manglende vilje hos arbeidsgivere til å ansette eldre arbeidskraft og mer subjektive forhold som for eksempel manglende motivasjon, urealistiske forventinger til jobbmuligheter og manglende kunnskap om arbeidssøkning hos eldre.

Utdanning

Utdanningsnivået har økt gradvis blant alle aldersgrupper de siste 25 årene. Eldre har gjennom hele perioden hatt et lavere utdanningsnivå enn yngre aldersgrupper. De økte kvalifikasjonskravene i arbeidslivet har ført til at arbeidstakere med lav utdanning har større problemer med å få innpass på arbeidsmarkedet enn andre. Utdanningsnivået blant eldre vil imidlertid øke i årene framover, etterhvert som nye generasjoner inntar de eldre aldersklassene.

Inntekts- og formuesforhold.

Økonomiske forhold er viktig for den enkeltes pensjoneringsatferd. Ved siden av pensjonsytelsene i den enkelte pensjonsordning vil andre inntektskilder, formuesforhold og forsørgelsesutgifter kunne ha betydning for når en person velger å tre ut av arbeidslivet og over i pensjonistenes rekker.

Dagens eldre arbeidstakere skiller seg fra tidligere generasjoner ved at de ved avsluttet yrkeskarriere vil kunne leve av rettighetsbaserte overføringer, og ikke – som tidligere generasjoner – i hovedsak være avhengige av familien som forsørgelseskilde. I tillegg har de fleste eldre arbeidstakere gjennom sitt yrkesaktive liv opparbeidet formue, med bolig og fritidseiendom som viktige bestanddeler.

Sammensettingen av inntekter og formue gir et inntrykk av hvilken finansiell frihet ulike grupper av eldre har ved et eventuelt valg om pensjonering. Høy nettokapitalinntekt i forhold til arbeidsinntekt gjør den enkelte bedre rustet til å møte en eventuell inntektsreduksjon, og dermed også større mulighet til å avslutte sin yrkeskarriere.

Tallmaterialet fra inntekts- og formuesundersøkelsen viser at husholdninger der hovedinntektstakeren var i aldersgruppen 60–70 år, hadde en sterkere vekst både i samlet inntekt (før skatt) og inntekt etter skatt i tiårsperioden 1986 til 1996, enn både gjennomsnittshusholdningen og de fleste yngre husholdninger. Målt i faste priser økte samlet inntekt for dem mellom 60 og 70 år med 7 pst fra 1986 til 1996, mens tilsvarende vekst for alle husholdninger var på 4 pst. Økningen i inntekt etter skatt var enda høyere, med en realvekst på 9 pst fra 1986 til 1996 for gruppen mellom 60 og 70 år, mens husholdningene sett under ett hadde en tilsvarende realvekst på 3 pst i perioden.

Utviklingen i sammensetningen av inntekt i perioden 1986 til 1996 for husholdninger der hovedinntektstaker var i alderen 60–70 år viser at en stadig mindre del av husholdningsinntekten kommer fra yrkeslivet, mens en økende del av inntekten er offentlige overføringer. Overføringenes andel av den samlede inntekten økte fra 33 til 44 pst fra 1986 til 1996. Lønnsandelen falt i samme periode fra 48 til 37 pst. Også næringsinntektens andel gikk ned, mens kapitalinntekten fikk økt betydning. Som en følge av at en stadig større del av inntekten kommer som overføringer og en mindre del som yrkesinntekt, har gjennomsnittsskatten gått ned i perioden.

Pensjoner fra folketrygden utgjør i underkant av 30 pst av den samlede inntekten for personer mellom 60 og 70 år, og er den viktigste overføringen for denne gruppen. Det er imidlertid tjenestepensjon som har vist den sterkeste økningen, fra 4 pst av samlet inntekt i 1986 til 13 pst i 1996. Andre typer overføringer betyr lite for aldersgruppen 60 til 70 år.

Det er langt vanskeligere å gi et bilde av utviklingen og fordeling av formue enn av inntekt. En viktig grunn til dette er at inntekts- og formuesundersøkelsene i stor grad er basert på opplysninger fra selvangivelsen, og at likningsverdien av en del av realkapitalen ligger langt under markedsverdien. Også verdien av finanskapital anslås lavt i selvangivelsen, og store og usystematiske forskjeller i likningsverdi gjør sammenlikninger av realkapital mellom ulike grupper ­usikre.

Formuestall for aldersgruppene 60–66 år og 67–70 år for årene 1986 til 1996 viser at formuesnivået for disse aldersgruppene er høyt i forhold til husholdningene sett under ett. I 1996 hadde de eldste aldersgruppene en nettoformue på henholdsvis 498 000 kroner og 483 000 kroner. Tilsvarende gjennomsnittstall for alle husholdninger var om lag 265 000 kroner i 1996. Tallmaterialet fra inntekts- og formuesundersøkelsen viser også at økningen i likningsformuen for gruppen alle husholdninger der hovedinntektstaker er mellom 60 og 70 år, har vært noe sterkere enn for gjennomsnittshusholdningen i tiårsperioden 1986–1996. Særlig sterk har økningen vært for den eldste gruppen (67–70 år).

Noen betraktninger om de eldres helsetilstand

Det er vanskelig å gi noen vel dokumentert oversikt over hvordan helsetilstanden i befolkningen endres. Vi lever stadig lenger og det generelle inntrykket av en 60-åring er at hun eller han er sprekere enn i tidligere tider. Samtidig kan helseundersøkelser gi inntrykk av en stadig «sykere» befolkning. Endringer i hvordan vi oppfatter sykdom, og økt oppmerksomhet om helse generelt, medvirker sannsynligvis til høyere sykelighetsrapportering i spørreundersøkelser. Sykdomsbildet er i dag videre og mer sammensatt enn tidligere, med økt oppmerksomhet på blant annet muskel- og skjelettsykdommer og astma og allergiske lidelser. Det interessante spørsmålet i denne sammenheng er hvilken betydning dette har for evnen og muligheten til å innfri arbeidslivets krav. Utvalget har verken hatt mulighet til eller sett det som sentralt i sitt mandat å gå videre inn i denne problemstillingen.

2.2 Oversikt over viktige pensjonsordninger i Norge (kapittel 5)

Innledningsvis i kapittel 5 beskrives framveksten av pensjons- og trygdeordningene i Norge – fra den første loven om ulykkesforsikring for industriarbeidere i 1894 og fram til etableringen av AFP-ordningen i 1988.

Folketrygden

Folketrygden er et obligatorisk sosialforsikringssystem, og er det bærende elementet i det norske pensjonssystemet. Folketrygdens pensjonssystem har to hovedformål. For det første skal alle sikres en viss minstestandard uavhengig av inntekt før pensjonering. Dernest skal pensjonistene sikres en inntektsstandard som står i forhold til inntekten som yrkesaktiv.

Minstestandarden sikres gjennom minstepensjon, som består av grunnpensjon og særtillegg. Standardsikringen sikres gjennom tilleggspensjonen, som kommer i tillegg til grunnpensjonen.

Folketrygden gir rett til alders-, etterlatte- og uførepensjon. Pensjonene fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp. Fra 1. mai 1998 er grunnbeløpet (G) fastsatt til 45 370 kroner.

Det kan tas ut alderspensjon fra folketrygden ved fylte 67 år. Mellom 67 og 70 år er alderspensjonen inntektsprøvet. Etter fylte 70 år ytes det full alderspensjon uavhengig av eventuell annen inntekt.

Grunnpensjon fastsettes uavhengig av tidligere inntekt. For å få full grunnpensjon kreves det 40 års botid i Norge. Ved kortere botid avkortes grunnpensjonen tilsvarende. Full grunnpensjon utgjør 1  G for en enslig pensjonist. Når pensjonisten lever sammen med en annen pensjonist eller en som har inntekt over 2 G, utgjør grunnpensjonen 0,75 G.

Tilleggspensjon beregnes på grunnlag av den arbeidsinntekten som overstiger folketrygdens grunnbeløp. Inntekt opp til 6  G er fullt pensjonsgivende. Mellom 6 G og 12 G er bare 1/3 av inntekten pensjonsgivende. Tilleggspensjonens størrelse er avhengig av pensjonspoeng og antall poengår. For å få full tilleggspensjon kreves det etter hovedregelen 40 poengår. Pensjonen reduseres forholdsmessig ved mindre enn 40 poengår.

Særtillegg gis til personer som ikke har opptjent tilleggspensjon i folketrygden, eller som har så lav tilleggspensjon at særtillegget er større enn tilleggspensjonen. Det ytes fullt særtillegg ved 40 års botid i Norge.

Ved utgangen av 1997 var det noe i overkant av 900 000 pensjonister i folketrygden, hvorav om lag 630 000 alderspensjonister. Den gjennomsnittlige alderspensjon var på rundt 86 000 kroner.

Offentlige tjenestepensjonsordninger

Alle arbeidstakere i offentlig sektor er i utgangspunktet omfattet av tjenestepensjonsordninger. I offentlig sektor er tjenestepensjonene såkalte bruttoytelser, det vil si at det skal gjøres fradrag i tjenestepensjonen med et beløp som vanligvis svarer til folketrygdens tilleggspensjon eller særtillegg og ¾ G.

Den alminnelige aldersgrensen i tjenestepensjonsordningene er 70 år, og man har da plikt til å slutte i stillingen. Det er imidlertid mulig å fratre med alderspensjon opptil tre år før aldersgrensen, såfremt summen av alder og tjenestetid er minst 85 år eller at en har fylt 67 år. For visse stillinger er det fastsatt lavere aldersgrense enn 70 år. De lavere aldersgrensene er 65, 63 og 60 år. I staten har om lag 30 pst av arbeidstakerne særaldersgrense, mens denne andelen er på rundt 40 pst i kommunal sektor.

Pensjonsgrunnlaget er med visse modifikasjoner den faste arbeidsinntekten som vedkommende har når han eller hun fratrer stillingen. Inntekt opp til 8 G er pensjonsgivende fullt ut, mens inntekt mellom 8 og 12  G er pensjonsgivende med en tredel. Full pensjon gis etter 30 års tjenestetid. Alderspensjonen beregnes på basis av pensjonsgrunnlag og opptjeningstid. Full alderspensjon utgjør 66 pst av pensjonsgrunnlaget.

I 1997 var gjennomsnittlig alderspensjon før samordning på litt i underkant av 120 000 kroner i staten, mens den utgjorde vel 70 000 kroner i kommunal sektor.

Førtidspensjon ved omstilling i offentlig sektor

Enkelte virksomheter i statlig sektor har etter samtykke fra Stortinget mulighet til å tilby sine ansatte over 60 år førtidspensjon. Utgiftene dekkes av den enkelte virksomhet. Vilkåret for å benytte ordningen er at virksomheten har behov for nedbemanning som følge av omstilling.

Når det gjelder førtidspensjon i forbindelse med omstilling i kommunal sektor kan det i særskilte tilfeller tilbys førtidspensjon til tilsatte som ikke kommer inn under reglene om særaldersgrenser og/eller AFP. Utgiftene må da dekkes av den enkelte virksomhet.

Private tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsavtaler

En rekke private bedrifter har opprettet pensjonsordninger for sine ansatte. Noen har egne pensjonskasser, mens andre har inngått avtaler med private forsikringsselskaper. Nær 40 pst av alle arbeidstakere i privat sektor omfattes av private tjenestepensjonsordninger.

De nåværende ordningene for tjenestepensjon etter skatteloven (TPES) er i utgangspunktet rene ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. En pensjons­ytelse knyttet til bedriftens pensjonsplan innenfor TPES vil alltid være definert som en periodisk ytelse, vanligvis ut fra sluttlønnen og fra en viss pensjonsalder. Gitt visse forsikringstekniske forutsetninger og krav, opptjeningsprofil og utbetalingsperiodens lengde, følger det av pensjonsplanen hvor store avsetningene til pensjonsfondet må være.

Rammebetingelsene for private tjenestepensjonsordninger er for tiden til vurdering. Et offentlig utvalg har lagt fram forslag til en ny lov om såkalt foretakspensjon (NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon), som er ment å erstatte dagens TPES-regelverk.

Hovedregelen i dagens regler er at pensjonsalderen må være 67 år eller høyere. Det er imidlertid godkjent lavere pensjonsalder for om lag åtte pst av dem som er omfattet av de private tjenestepensjonsordningene.

Ordningene bygger på at ytelsene defineres i pst av et pensjonsgrunnlag (normalt lønnen når pensjonstilfellet inntreffer). De fleste private tjenestepensjonsordningene gir nettoytelser som kommer i tillegg til en standardberegnet pensjon fra folketrygden. Det skal da i motsetning til offentlig tjenestepensjon ikke foretas noen beløpsmessig samordning med pensjon fra folketrygden. Ved beregning av alderspensjon med lavere pensjonsalder enn i folketrygden vil det bli tatt hensyn til pensjon fra folketrygden fra fylte 67 år.

Pensjonsgrunnlaget kan ikke overstige 12 G. Det er imidlertid ingen begrensninger i hvilken pensjonsprosent som kan fastsettes ut fra pensjonsgrunnlaget. Som vilkår for full pensjon kreves det minst 30 års tjenestetid hos arbeidsgiveren. Ved kortere tjenestetid reduseres pensjonen tilsvarende

Den gjennomsnittlige alderspensjonen i de private tjenestepensjonsordningene var i 1997 på 32 000 kroner.

Fra og med inntektsåret 1997 ble ordningen med Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES) erstattet med en ny ordning for individuelle pensjonsavtaler (IPA). I tillegg til at det kan inngås pensjonsforsikringsavtaler kan det også inngås pensjonspareavtaler. Dessuten er det åpnet for å kunne velge pensjonsalder ned til 64 år i det nye regelverket.

Lovbestemte førtidspensjonsordninger

Det er etablert lovbestemte førtidspensjonsordninger for tre særskilte yrkesgrupper – fiskere, sjøfolk og skogsarbeidere. Disse ordningene har etter innføringen av folketrygden i 1967 først og fremst funksjon som rene førtidspensjonsordninger, det vil si at de vanligvis bare gir ytelser fram til fylte 67 år. Alderspensjon for sjømenn gis fra fylte 60 år, og redusert alderspensjon opptil fem år tidligere dersom summen av alder og tjenestetid er 80 år eller mer. Pensjons­alderen for fiskere er 60 år, mens skogsarbeidere kan gå av med pensjon fra fylte 63 år. Full opptjeningstid er 30 år, og pensjonens størrelse varierer. Ordningene finansieres stort sett av næringen selv, men pensjonsutbetalingene er garantert av staten.

Avtalefestet pensjon

I tilknytning til inntektsoppgjøret for 1988 ble det vedtatt å innføre en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Hovedinnholdet i ordningen er at yrkesaktive på visse vilkår kan gå av med pensjon før pensjons­alderen på 67 år i folketrygden. Pensjonen svarer i hovedsak til den pensjonen vedkommende ville fått fra folketrygden om han eller hun hadde stått i arbeid fram til 67 år. I tillegg ytes det et såkalt AFP-tillegg.

Pensjonsalderen i ordningen er gradvis blitt regulert nedover, og er fra 1. mars 1998 satt til 62 år.

Det er i dag tre AFP-ordninger i privat sektor som til sammen omfatter om lag 575 000 arbeidstakere. Den største ordningen i privat sektor er Fellesordningen LO/NHO, som omfatter rundt 525 000 arbeidstakere. De to andre ordningene omfatter rundt 25 000 arbeidstakere hver.

En tilsvarende adgang til å gå av med tidligpensjon er også avtalt i offentlig sektor. Pensjonsordningen for 65- og 66-åringer i stat og kommune går ut på at det kan gis tjenestepensjon med 66 pst av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid på 30 år (tjenestepensjonsalternativet). Dersom en pensjonsberegning etter Fellesordningen LO/NHO (folketrygdalterna­tivet med AFP-tillegg) gir et bedre resultat, utbetales differansen i tillegg. For 62-, 63- og 64-åringer ytes det pensjon både fra Statens pensjonskasse og kommunale pensjonsordninger kun etter folketrygdalternativet, det vil si etter de samme prinsippene som i Fellesordningen LO/NHO. Om lag 580 000 arbeidstakere i offentlig sektor er omfattet av AFP-ordningen.

Til sammen har om lag 60 pst av landets yrkesaktive mulighet til å gå av med AFP. Antallet AFP-pensjonister har økt gradvis over tid. Ved utgangen av 1996 var det totalt 10 627 AFP-pensjonister. Antallet økte til 13 874 ved utgangen av 1997, fordelt på 7 349 fra offentlig sektor og 6 525 fra privat sektor. Per 31. oktober 1998 er det totale antallet AFP-pensjonister steget til 21 483.

2.3 Pensjoneringsmønstret blant tidligpensjonistene (kapittel 6)

I kapittel 6 omtales pensjoneringsmønsteret blant personer som har trukket seg ut av arbeidslivet før den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Det er spesielt fokusert på uførepensjon i folketrygden, avtalefestet pensjon (AFP) i offentlig og privat sektor, særaldersgrenser i statlig og kommunal sektor, førtidspensjonering ved rasjonalisering i staten og pensjonstrygden for sjømenn.

Kilde: Rikstrygdeverket

Figur 2.1 viser utviklingen i antall tidligpensjonister i alderen 60–66 år i de ulike ordningene i løpet av 1990-årene. Uførepensjonsordningen er den klart største av tidligpensjonsordningene for denne aldersgruppen, men andelen uførepensjonister har gått ned fra vel 90 pst i 1990 til i overkant av 75 pst i 1997.

Tilgangen til uførepensjonsordningen totalt har økt i løpet av 1990-årene. Økningen har vært størst blant personer i alderen 30–59 år, mens det som vist i figur 2.1 har blitt færre nye uførepensjonister over 60 år.

Som vist i avsnitt 6.2 har det de siste årene vært en klar tendens til økt tidligavgang. Dette kan illustreres ved at forventet pensjoneringsalder for alders- og uførepensjonister i folketrygden for 16-åringer er redusert med nesten to år i perioden 1992–1997. Forventet pensjoneringsalder er et mål for når en kan forvente (statistisk sett) at personer ved en viss alder vil pensjonere seg. Reduksjonen i forventet pensjoneringsalder skyldes for en stor del den økende uførepensjonering- en blant unge og middelaldrende. Dette påvirker ikke forventet pensjoneringsalder for eldre, og forventet pensjoneringsalder i folketrygden for 60-åringer har holdt seg tilnærmet stabil.

Ettersom stadig flere og yngre personer går av med AFP, trekkes avgangsalderen i befolkningen ned. I 1994 trakk AFP-pensjonistene forventet pensjoneringsalder for 16-åringer ned med vel tre måneder. Tilsvarende tall for 1997 var i overkant av seks måneder.

Naturlig nok trekker AFP den forventede pensjoneringsalderen sterkere ned for 60-åringer enn for befolkningen totalt. I 1997 ble forventet pensjoneringsalder for 60-åringer redusert med nær ti måneder som følge av AFP-pensjonistene.

Den forventede pensjoneringsalderen for yrkesaktive har utviklet seg i takt med den forventede pensjoneringsalderen for alle sett under ett. Det er i hovedsak yrkesaktive over 60 år som har anledning til å gå av med tidligpensjon utenom folketrygdens uførepensjon. Den forventede pensjoneringsalderen for yrkesaktive 60-åringer ligger to til tre måneder lavere enn den forventede pensjoneringsalderen for alle 60-åringer sett under ett.

I avsnitt 6.3 gis det en faktabeskrivelse om pensjoneringsmønstre for personer i alderen 60–66 år, og som har hatt tilknytning til arbeidslivet. Tidligpensjonistene studeres videre etter utvalgte kjennetegn.

På 1990-tallet har det vært en betydelig nedgang i antall uførepensjonister i aldersgruppen 60–66 år og antall pensjonister i tjenestepensjonsordningene med særaldersgrense i statlig og kommunal sektor. På den annen side har antall AFP-pensjonister økt sammenhengende i perioden. Veksten har vært særlig stor i løpet av 1998.

I 1997 var det en samlet tilgang til tidligpensjonsordningene på 17 300 personer. Tilgangen til henholdsvis AFP og uførepensjon var om lag like stor i 1997, og til sammen sto de to ordningene for vel 85 pst av tilgangen. Økningen i antall nye AFP-pensjonister i løpet av 1990-tallet må ses i lys av at AFP-ordningen er blitt utvidet og den nedre aldersgrensen gradvis senket. I 1997 var uførepensjon det mest nærliggende pensjonerings­alternativet blant 60–63 åring­ene, mens AFP dominerte blant 64–66 åringene. Tilgangen til tjenestepensjons­ordninger med særaldersgrense i kommunal og statlig sektor viser betydelige variasjoner over tid.

Det har vært en svak tendens til økning i kvinneandelen innenfor de største tidligpensjonsordningene. Dette er i tråd med den generelle samfunnsutviklingen, der yrkesaktiviteten blant kvinner har økt, noe som medfører at flere kvinner har fått mulighet til å gå av med pensjon før fylte 67 år.

Det er betydelige forskjeller i gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt mellom personene i de ulike tidligpensjonsordningene. Høyest gjennomsnittsinntekt finner vi blant nye tidligpensjonister i statlig sektor. Lavest inntekt finner vi blant nye uførepensjonister og blant pensjonister i kommunal sektor.

Pensjonister innenfor AFP i kommunal sektor, tjenestepensjonsordningen med særaldersgrense i kommunal sektor og uførepensjonister utmerker seg med relativ lav poengopptjening. De øvrige ordningene, og særlig AFP-pensjonister i privat og statlig sektor og pensjonister innenfor ordningen omstilling i staten, har opp mot maksimal poengopptjening. Det er imidlertid betydelige forskjeller i poengopptjening mellom kvinner og menn innenfor alle ordningene.

En overvekt av nye pensjonister i de fem ordningene kommer fra næringskategorien offentlig, sosial og privat tjenesteyting. For uførepensjon og AFP kommer i tillegg betydelige andeler fra industri og handel. Ordningen med særaldersgrense i staten rekrutterer for øvrig fra kategoriene bygg og anlegg samt fra transport-/kommunikasjonssektoren. Ordningen med særaldersgrense i kommunal sektor har en dominerende andel fra offentlig, sosial og privat tjenesteyting og rekrutterer ellers en del fra kraftforsyning. Mye av tilgangen til ordningen med omstilling i staten kommer – foruten fra tjenesteyting – fra næringskategorien transport/­kommunikasjon. Nær­ings­gruppene jordbruk og oljevirksomhet har generelt sett få tidligpensjonister utenom uførepensjonsordningen, noe som trolig gjenspeiler at ansatte i disse næringene i liten grad har tilgang til denne typen tidligpensjonsordninger.

Offentlig administrasjon, undervisning og helsetjenester er de tre store undergruppene som avgir høye andeler tidligpensjonister i næringskategorien offentlig, sosial og privat tjenesteyting. Over halvparten av nye uførepensjonister i denne næringskategorien kommer fra undervisning og helsetjenester. Offentlig administrasjon avgir hovedparten av nye tidligpensjonister ved omstilling og særaldersgrense i staten. Ved særaldersgrense i kommunen er helsetjenester den klart største undergruppen, mens undergruppen undervisning rekrutterer flest AFP-pensjonister.

Antall AFP-pensjonister har økt gjennom hele 1990-tallet. Økningen er spesielt stor i 1998 hvor økningen er på nær 55 pst i løpet av de ti første månedene. Tilgangen til AFP-ordningen var størst i januar, mars og juli. Både i offentlig og privat sektor var over halvparten av de nye AFP-pensjonistene i mars måned 62-åringer, og de utgjør klart den største gruppen av nye AFP-pensjonister i hver måned etter at de fikk tilgang til ordningen.

Beregninger viser at bruksratene for AFP i privat sektor ved fylte 67 år er på om lag 75 pst, mot vel 60 pst i staten. I kommunal sektor beregnes bruksraten for AFP ved fylte 67 år til vel 62 pst. Ved fylte 64 år er bruksraten høyest i kommunal sektor. Bruksratene er noe forskjellige for kvinner og menn.

I offentlig sektor kom hovedtyngden av nye AFP-pensjonister i 1997 fra offentlig, sosial og privat tjenesteyting. En finere inndeling i næringsgrupper viser at hovedtyngden av nye AFP-pensjonister i statlig sektor kom fra undervisning, mens flertallet i kommunal sektor kom fra gruppen helsetjenester. I privat sektor var over halvparten av nye AFP-pensjonister fra industrisektoren.

Muligheten for å kombinere arbeid og AFP er nylig forbedret, og hovedtyngden av deltids­pensjonistene i AFP-ordningen er kommet til i løpet av 1998. Antall personer som velger å kombinere arbeid og AFP er langt større i offentlig enn i privat sektor. Hovedtyngden av de som kombinerer arbeid og AFP i privat sektor er menn, mens vel halvparten av deltidspensjonistene i offentlig sektor er kvinner.

Den kraftige økningen i antallet AFP-pensjonister så langt i 1998 kan ikke forklares alene med at 62- og 63-åringer nå har tilgang til ordningen, og kan tyde på at ordningen har fått fotfeste hos stadig større arbeidstakergrupper.

Det er tidligere gjort anslag for i hvor stor grad AFP-ordningen avlaster uførepensjons­ordningen blant annet med bakgrunn i debatten om statlig del­finansiering av ordningen. Utvalget har fått utført nye beregninger på hvor mange AFP-pensjonister som ville vært uførepensjonister dersom AFP-ordningen ikke hadde eksistert. På bagrunn av data fra Rikstrygdeverket er det gjort en mer presis statistisk analyse av dette enn det som tidligere har vært mulig med norske data.

Resultatene fra analysene viser at det å ha rett til AFP, under ellers like betingelser, reduserer sannsynligheten for uførepensjon signifikant. I følge analysene ville nær 15 pst av AFP-pensjonistene vært uførepensjonister dersom AFP-ordningen ikke hadde vært til. Når modellen estimeres på data for privat sektor alene, anslås det at i underkant av 23 pst av AFP-pensjonistene ville vært uførepensjonister dersom AFP-ordningen ikke hadde eksistert.

2.4 Tidligere utredninger (kapittel 7)

I kapittel 7 gis det en oversikt over tidligere offentlige og andre utredninger og meldinger som er relevant for utvalgets arbeid.

1. Offentlige utredninger og meldinger:

• NOU 1980: 54 Deltidspensjon og førtidspensjon fra folketrygden,

• NOU 1987: 9B Arbeidstidsreformer,

• St meld nr 12 (1988–89) Folketrygdens økonomi og pensjonssystem,

• NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon og

• St meld nr 4 (1996–97) Langtidsprogrammet 1998–2001.

1. Andre utredninger:

• Analyse av fleksible pensjonsordninger og endringer i besteårsregelen (arbeidsgrupperapport fra Sosial- og helsedepartementet 1998),

• Kommunal pensjon, din trygghet for framtiden (pensjonsutvalgets utredning om kommunal pensjon 1994–96),

• Gjennomføring av en avtalefestet tidligpensjon for 62- og 63-åringer (rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av LO og NHO 1996),

• Utredning av mer reell valgfrihet om pensjoneringstidspunkt (rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av LO og NHO 1998).

2.5 Internasjonale erfaringer og tilrådinger (kapittel 8)

Den demografiske utviklingen er i de fleste industriland påvirket av at de store etterkrigskullene blir eldre, at levealderen øker og at fruktbarheten har gått ned. I tillegg har det vært en tendens til at folk trekker seg stadig tidligere tilbake fra arbeidslivet. Mens den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for menn i OECD lå på mellom 65 og 70 år rundt 1970, har den på 1990-tallet i mange land kommet ned mot og under 60 år. For de aller fleste landene er den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen klart lavere enn den formelle.

Kilde: OECD

I OECD-landene er det i dag gjennomsnittlig om lag tre yrkesaktive per pensjonist. Selv om yrkesaktiviteten skulle holde seg på samme nivå som på midten av 1990-tallet, vil det kunne være færre enn to yrkesaktive per pensjonist i 2030.

Denne utviklingen vil føre til et betydelig press på offentlige budsjetter, og har i mange industrialiserte land ført til et sterkt fokus på pensjoneringsatferden i befolkningen og i hvilken grad utformingen av pensjonsordningen påvirker denne. OECD har også viet spørsmålet stor oppmerksomhet, og har de siste årene gjennomført omfattende analyser for å finne ut hvordan utfordringene best kan møtes.

En hovedkonklusjon fra OECDs analyser er at det er behov for omfattende tiltak for å motvirke tendensen til tidligavgang blant eldre arbeidstakere. Og det må handles raskt. Hvis ikke vil den sterke relative økningen i antall pensjonister føre til redusert vekst og et ytterligere press på de offentlige budsjettene. Hovedtrekkene i de anbefalingene som er utarbeidet av OECD, er oppsummert i følgende syv prinsipper:

1. Offentlige pensjonsordninger, skattesystemet og offentlige overføringsordninger bør reformeres slik at økonomiske insentiver til tidligpensjonering, og disinsentiver til å utsette pensjoneringstidspunktet, fjernes.

2. For å styrke eldre arbeidstakeres muligheter, og at de innehar de nødvendige kvaliteter og kompetanse til å benytte seg av dem, er det nødvendig med reformer i arbeidsmarkedet.

3. Det er behov for å styrke offentlige finanser, og redusere offentlig gjeld. Reduserte pensjonsytelser bør vurderes i denne sammenheng.

4. Inntekten som pensjonist bør sikres gjennom en blanding av skatter og overføringer, fondsbaserte pensjonssystemer, oppsparte midler og annen inntekt. Hensikten er å oppnå en bedre risiko­spredning mellom de ulike inntektskildene, en bedre byrdefordeling mellom generasjonene og å øke fleksibiliteten i pensjoneringsbeslutningen.

5. Det bør fokuseres mer på kostnadseffektivitet i helse- og omsorgssektoren. Innsatsen bør rettes mot å redusere fysisk avhengighet, og det bør utvikles en målrettet omsorgspolitikk mot svake eldre personer.

6. Utviklingen av fondsbaserte pensjonssystemer bør skje samtidig med en videreutvikling av de finansielle markedene.

7. Det bør allerede i dag lages en plan for å sikre at reformene samordnes over tid, og at det blir gitt tilstrekkelig oppmerksomhet til gjennomføringen og til å bygge opp forståelse og støtte i befolkningen.

OECD understreker at en økning i den gjennomsnittlige avgangsalderen er et avgjørende element i den foreslåtte strategien for å møte utfordringene ved en aldrende befolkning. De finner klare indikasjoner på at utformingen av alderspensjonsordningene i ulike land har bidratt til å gjøre arbeid mindre attraktivt for eldre personer. OECD peker her på økt adgang til tidligpensjonering uten avkorting av årlige ytelser, reduksjoner i den ordinære pensjonsalderen, og høyere kompensasjonsgrader. Sammen med økte preferanser for fritid og vanskeligere forhold i arbeidsmarkedet, har dette bidratt til reduksjonen i gjennomsnittlig avgangsalder. I enkelte land har utviklingen blitt forsterket ved at det er innført offentlige støtteordninger for eldre som i utgangspunktet hadde andre målsettinger, men som i praksis må betraktes som førtidspensjonsordninger. Dette kan for eksempel være ulike typer uføretrygd og arbeidsledighetstrygd med spesielle vilkår for eldre.

Selv om reformer i pensjonssystemet og andre velferdsordninger rettet mot eldre arbeidstakere er viktige som bidrag til å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen, understreker OECD at dette ikke er tilstrekkelig for å sikre lange arbeidskarrierer. Det er også nødvendig med tiltak i arbeidsmarkedet for å motvirke utstøting av arbeidstakere. OECD legger vekt på at eldre arbeidstakeres problemer i arbeidsmarkedet kan skyldes manglende kompetanse og gjennomgående lavere utdanning. Følgelig er det etter OECDs mening viktig å sikre at rammebetingelsene legges til rette for «livslang læring». Organisasjonen peker på at dette er en stor utfordring både for myndighetene og partene i arbeidslivet.

Satsing på «livslang læring», kombinert med større fleksibilitet i overgangen mellom arbeid og pensjon, kan gjøre det mer attraktivt for den enkelte å forbli aktiv i alderdommen, i arbeidslivet så vel som i samfunnslivet for øvrig. Det er, etter OECDs mening, viktig at det utvikles en kultur der læring og sosial deltaking verdsettes for alle aldersgrupper.

I rapporten omtales tidligpensjonsordninger i Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Tyskland. Alle disse landene har tidligpensjonsordninger som gjør det mulig å forlate arbeidslivet før den ordinære pensjonsalderen.

Sverige

Det svenske pensjonssystemet består av to deler: folkpension og allmän tilläggspension(ATP). Pensjonsalderen i Sverige er 65 år, men med adgang til uttak tidligere eller senere. Aldersgrensen for tidliguttak er 61 år. Ved førtidsuttak reduseres pensjonen med 0,5 pst per måned for hver måned man går av før fylte 65 år. Uttak av pensjon etter 65 år, gir en økning i pensjonen på 0,7 pst per måned, dog maksimalt fram til 70 år. Ordningen med tidliguttak av alderspensjon har imidlertid vært lite benyttet. I tillegg til fleksibiliteten med valg av avgangsår i det allmenne alderspensjons­systemet kan yrkesaktive i alderen 61–64 år som oppfyller visse betingelser, få delpensjon. En stor gruppe mennesker forlater arbeidslivet før fylte 65 år via uførepensjons­ordningen.

Det har i lang tid vært arbeidet med å endre det svenske pensjonssystemet, blant annet under henvisning til at det nåværende systemet tar for lite hensyn til framtidens økonomiske og demografiske utvikling, at det i for liten grad bidrar til samfunnets sparing, og at det er for liten sammenheng mellom hva man betaler inn til pensjonssystemet og hva man får utbetalt som pensjonist. Det er vedtatt å innføre et nytt pensjonssystem, det reformerade ålderspensionssystemet, som fra og med 2001 vil erstatte dagens alderspensjon.

I det nye pensjonssystemet kommer den allmenne pensjonsalderen i praksis til å forsvinne og pensjonen kan tas ut helt eller delvis fra fylte 61 år. Hvert år vil hver persons pensjonsrettigheter bli bokført som en beregnet pensjonskapital. Pensjonen skal være livsvarig og tas ut med like store beløp hvert år. Det skal ikke tas hensyn til ulik forventet levealder for kvinner og menn. Ved pensjonering vil den livsvarige ytelsen beregnes ved at de bokførte pensjonsrettighetene deles med et tall som gjenspeiler den gjennomsnittlige gjenstående levetid for gjeldende årskull. Dette vil gi uttelling for alle yrkesaktive år samtidig som årlige utbetalinger reduseres for personer som velger å gå av med pensjon tidlig. Ordningen for garantert minstepensjon for personer med liten eller ingen opptjent pensjon opprettholdes. Minstepensjon kan tas ut fra fylte 65 år. For personer født mellom 1938 og 1953 innføres det overgangsregler.

Danmark

Den formelle pensjonsalderen i Danmark er 67 år. Det danske pensjonssystemet består av et allment offentlig system hvor man har en generell folke- og tilleggspensjon, samt supplerende tjenestepensjoner og individuelle private pensjoner. Viktige tidligpensjonsordninger i Danmark er:

• Etterlønn (60–66 år)

• Deletterlønn (60–66 år)

• Overgangsytelse (50–59 år)

• Delpensjon (60–66 år)

• Uførepensjon (18–66 år)

De mest brukte ordningene for tidligavgang i Danmark er nå uføretrygd og etterlønn.

Det er iverksatt ulike tiltak for å redusere nytilgangen av uførepensjonister. Ved søknad om uførepensjon skal kommunen vurdere alle sosiale ordninger med sikte på å bringe personen helt eller delvis tilbake til aktivt arbeid. Uførepensjon skal fortrinnsvis være den siste ytelsen som innvilges. Det er også under utarbeidelse en ny endring i uførepensjonsordningen som innebærer at personer som har en restarbeids­evne på minst 50 pst, og som tidligere var kvalifiserte til alminnelig uførepensjon, ikke lenger skal få uførepensjon. Disse personene skal i stedet inn i såkalte fleksjobber.

Etterlønnsordningen er svært mye brukt. I 1997 var tilgangen til ordningen på over 30 000 personer, og ved utgangen av dette året var det vel 135 750 personer på etterlønn. Om lag 60 pst av nye personer på etterlønn i 1997 gikk av ved første anledning, dvs ved alder 60 år.

Det arbeides med å reversere den sterke tendensen til tidlig tilbaketrekking fra arbeidslivet, blant annet gjennom økt satsing på seniorpolitikk.

Finland

Det finske pensjonssystemet består i likhet med det svenske av to deler, folkepensjonssystemet og arbeidspensjonssystemet. Pensjonssystemet i Finland er utformet slik at det finnes flere muligheter til å trekke seg ut av arbeidsstyrken før den ordinære pensjonsalderen på 65 år. Pensjonssystemet preges av stor grad av valgfrihet med hensyn på valget mellom arbeid og pensjon. Denne fleksibiliteten ble i hovedsak innført i tider med lav arbeidsløshet. Dette kan ha medvirket til at yrkesfrekvensene blant de eldste arbeidstakerne gikk betydelig ned i løpet av 1980-tallet. De viktigste tidligpensjonsordningene er:

• Tidlig alderspensjon (60–64 år)

• Utsatt alderspensjon (64 år – )

• Uførepensjon (16–64 år)

• Individuell førtidspensjon (58–64 år)

• Deltids alderspensjon (58–64 år)

• Arbeidsløshetspensjon (60–64 år)

Uttak av alderspensjon før fylte 65 år gir redusert pensjonsbeløp. Utbetalingene fra folkepensjonen blir varig avkortet med 0,5 pst per måned i forhold til ordinær pensjonsalder. Avkortingen er varig. Dersom en velger å stå i arbeid utover 65 år, økes pensjonsutbetalingene med 1 pst per måned. Når det gjelder arbeidspensjonen avhenger avkortingsprosenten av fødselsår. Svært få personer benytter seg av denne fleksibiliteten i det offentlige pensjonssystemet.

Den mest brukte tidligpensjonsordningen i Finland er individuell førtidspensjon. Det kreves at arbeidsevnen er varig nedsatt til et slikt nivå at det ikke er grunnlag for å fortsette i arbeid, men uten at dette kvalifiserer til uførepensjon. Pensjonen er i utgangspunktet tiltenkt personer med lange yrkeskarrierer. Ytelsen i individuell førtidspensjon tilsvarer nivået på uførepensjon. I 1995 var det 63 000 personer på individuell førtidspensjon.

Nederland

Alderspensjonssystemet i Nederland består av tre pilarer: en offentlig pensjonsordning, en privat tilleggspensjonsordning og individuelle pensjonsavtaler. Den formelle pensjonsalderen er 65 år. Mange forlater imidlertid arbeidslivet lenge før denne aldersgrensen nås, og yrkesfrekvensene blant eldre arbeidstakere er svært lave i Nederland. De viktigste ordningene som er benyttet til tidligpensjonering er:

• Kollektive avtaler (58–64 år)

• Dagpenger (57 ½ -64 år)

• Uførepensjon (15–64 år)

Den svært lave yrkesdeltakingen blant personer over 60 år må ses i sammenheng med utnyttelsen av de kollektive avtalene mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, som gir ansatte mulighet for tidligavgang. Opprinnelig var målsettingen med de kollektive avtalene å gi eldre arbeidstakere et insentiv til å overlate jobbene sine til yngre mennesker. I praksis har programmene vært brukt som et middel til å redusere bedriftenes arbeidsstyrke. I 1995 var hele 126 000 personer tidligpensjonert gjennom kollektive avtaler.

Den lave arbeidsmarkedsdeltakelsen blant eldre er et voksende problem i Nederland. Det arbeides med tiltak som skal gjøre det mer kostbart for den enkelte å forlate arbeidslivet før fylte 65 år. I flere avtaler er tidligpensjonsordningene nå gjort om til mer fonderte pensjons­ordninger med avkortingselementer. Ved uttak før fylte 60 år reduseres nå ytelsen med 8 pst i året fram til den ordinære pensjonsalderen. Ved uttak etter fylte 60 år økes imidlertid den årlige ytelsen med 8 pst fram til fylte 65 år. Det vurderes å heve den laveste pensjonsalderen til 62 år. Avkortingen ved tidligpensjon har medført at det er registrert en nedgang i antall brukere av kollektive avtaler.

Tyskland

Den formelle pensjonsalderen i Tyskland er 65 år. I 1972 ble det åpnet for tidligpensjonering før fylte 65 år uten noen form for avkorting. Menn har mulighet til å gå av med alderspensjon fra fylte 63 år, forutsatt minst 35 års opptjening. For kvinner er kravet svakere, idet de kan gå av fra fylte 60 år, og antall års opptjening må minst være 15. Som et tilleggskrav må minst ti av årene som yrkesaktiv være etter fylte 40 år.

I tillegg til fleksibiliteten i det allmenne alderspensjonssystemet er uførepensjon og delpensjon viktige tidligpensjonsordninger i Tyskland.

Fra 1992 ble det imidlertid innført varig avkorting i de årlige pensjonsutbetalingene ved uttak før den normale pensjonsalderen på 65 år. Hvis en står i arbeid etter dette, får vedkommende et varig påslag. Avkortingen er fastsatt til 0,3 pst per måned ved tidligere uttak enn ved fylte 65 år. Ved å stå i arbeid utover 65 år vil en få et varig påslag på 0,5 pst per måned. For å være kvalifisert til tidliguttak må arbeidstakeren ha minst 35 år som yrkesaktiv bak seg. Endringene vil bli gradvis innfaset og få full effekt fra år 2004.

2.6 Makroøkonomiske utfordringer (kapittel 9)

Norge vil, i likhet med de fleste andre industrialiserte land, få en større andel eldre i befolkningen i løpet av de neste tiårene. De nærmeste årene er det spesielt andelen personer i alderen 50–66 år som øker se figur 2.3. På litt lenger sikt blir det en betydelig økning i andelen over 66 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Beregninger som blant annet er basert på befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå, antyder at andelen yrkesaktive per pensjonist kan bli redusert med vel ¼, til i overkant av 1¾ , fram til 2030, se figur 2.4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I tillegg settes de offentlige finansene under press blant annet som følge av at de gjennomsnittlige pensjonsutbetalingene øker og relativt sett færre yrkesaktive reduserer skattegrunnlaget.

Den økonomiske politikken stilles dermed overfor store utfordringer i årene som kommer. Utfordringene forsterkes av at det ventes et betydelig fall i inntektene fra petroleumsvirksomheten tidlig i neste århundre. For å illustrere noen av de problemene som kan oppstå, refereres i avsnitt 9.4 resultater fra ulike makroøkonomiske framskrivinger for norsk økonomi.

I basisalternativet beskrives en jevn og balansert økonomisk utvikling fram til 2050. Til grunn for denne beregningen ligger blant annet forutsetninger om at det føres en politikk som sikrer langsiktig balanse i utenriksøkonomien og offentlige finanser, og at skatte- og avgiftsnivået holdes på samme nivå som i dag. Beregningen gir som resultat at det på lang sikt kun synes å være moderate utsikter til vekst i norsk økonomi. Rommet for offentlig aktivitet begrenses som følge av lavere petroleumsinntekter, høyere pensjonsutgifter og forutsetningen om stabilt skattenivå. Vekstanslagene for sysselsettingen i offentlig forvaltning er om lag tilstrekkelig til at det kan opprettholdes uendret standard og dekningsgrad på kommunale tjenester innenfor utdannings-, helse- og omsorgssektoren. Det er da tatt hensyn til at den økende andelen eldre i befolkningen medfører større behov for helse-, pleie- og omsorgstjenester.

For å vise konsekvensen av endringer i sentrale forutsetninger, refereres også resultatene fra noen alternative framskrivinger. Disse illustrerer effekten av redusert normalarbeidstid, lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder, høyere offentlig sysselsetting og økt netto kontantstrøm fra petroleumssektoren.

I de tre første av disse beregningene reduseres det offentlige handlingsrommet til dels betydelig. For eksempel må offentlig konsum og sysselsetting reduseres med i størrelsesorden fem til seks pst i tilfellet med lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder for at budsjettbalansen skal kunne opprettholdes. I denne beregningen er yrkesfrekvensene for personer som er over 50 år redusert til det nivået som i dag gjelder for personer som er ett år eldre. At virkningen i dette tilfellet ikke blir vesentlig sterkere, skyldes at høyere reallønn som følge av lavere arbeidstilbud langt på vei oppveier de negative etterspørselsimpulsene fra inntektsreduksjonen for de som går over fra arbeidsinntekt til trygd.

Basisalternativet viser at det er mulig å innfri forpliktelsene i folketrygden og opprettholde dagens standard og dekningsgrad på kommunale tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg uten at det er nødvendig å øke skattenivået på lengre sikt. Dette forutsetter imidlertid at det ikke skjer noen ytterligere reduksjon i yrkesfrekvensen fra dagens nivå. Samtidig er det lagt til grunn at det føres en langsiktig forsvarlig budsjettpolitikk i offentlig forvaltning.

Generasjonsregnskapsberegninger viser et tilsvarende bilde av situasjonen i norsk økonomi; det budsjetterte overskuddet i statsbudsjettet for 1999 er omtrent i den størrelsesorden som kreves for å unngå å velte byrder over på framtidige generasjoner. Disse beregningene bygger blant annet på at offentlige utgifter før eller siden må betales, enten av nålevende eller av framtidige generasjoner. Også generasjonsregnskapsbalansen avhenger kritisk av en rekke forutsetninger som påvirker utviklingen i offentlige utgifter og inntekter.

2.7 Eldre arbeidstakeres motivasjon og mulighet til å stå i arbeid (kapittel 10)

Både utstøtings- og tiltrekningsmekanismer ligger til grunn for pensjoneringsatferd og tilpasning i arbeidsmarkedet. Utstøtingsmodellen vektlegger at tidlig tilbaketrekking fra arbeidslivet må ses i forhold til hvordan individet føler at det mestrer arbeidslivets krav og andre forhold i arbeidssituasjonen. Tiltrekningsmodellen bygger på at pensjonsbeslutninger representerer rasjonelle valg som respons på økonomiske insentiver i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet. Nyere forskning konkluderer med at begge forklaringsmodellene er relevante for å forklare tidlig­avgang blant eldre. En del studier fokuserer også på forhold av mer kulturell og historisk art, blant annet at normer og holdninger til tidligpensjonering kan endres over tid. Vurderingen av eldres muligheter og motivasjon til å stå lenger i arbeid må derfor omfatte et betydelig antall faktorer som både enkeltvis og samlet påvirker pensjoneringsbeslutningen.

Forskning om aldringsprosesser (gerontologi) gir ikke entydige holdepunkter for at eldre opp til 70 år som følge av alderssvekkelse og alderssykdommer skal ha problemer med å mestre arbeidslivets krav. Enkelte egenskaper kan svekkes med alderen, men dette kan kompenseres på andre områder gjennom erfaring og modning. Tilsynelatende er det derfor et paradoks at helse oppgis å være den viktigste enkeltfaktor bak tidligavgang fra arbeidslivet.

Uførepensjon er den klart dominerende tidligpensjonsordningen i Norge når en ser alle aldersgrupper under ett. I 1997 var imidlertid nytilgangen til AFP på linje med nytilgangen til uførepensjon for aldersgruppen 60–66 år. På bakgrunn av den sterke veksten i AFP-pensjonering i 1998, er trolig tidligpensjon gjennom AFP nå større enn uførepensjonering. Personer som går av med uførepensjon eller velger å gå av på en annen førtidspensjonsordning, har høyere sykefravær enn dem som velger å stå i arbeid fram til 67 år, eventuelt fortsetter å arbeide også etter dette. Blant uførepensjonister er det naturlig nok en høy andel med sykefravær utover 14 dager i årene før pensjonering. Også for AFP-pensjonister i kommunesektoren er denne tendensen klar.

Økonomiske forhold

Overgang fra yrkesaktivitet til pensjonstilværelse innebærer at arbeidsinntekt erstattes med pensjonsinntekt. Det er imidlertid komplisert å gi en fullstendig oversikt over de økonomiske konsekvensene ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon, blant annet fordi det er en rekke ulike pensjonsordninger med ulikt pensjonsgrunnlag og ulike ytelsesnivåer. Ulike pensjonsordninger kan også virke i kombinasjon. Dessuten endrer regelverket for de ulike ordningene seg over tid. Ettersom arbeidsinntekt og pensjonsinntekt skattlegges forskjellig bidrar skattereglene til å komplisere bildet ytterligere. Det er også forskjellige skatteregler for ulike pensjonsytelser.

I folketrygden er det høyere kompensasjonsnivå for lave lønnsinntekter enn i AFP. Dette har sammenheng med at AFP-pensjonen ikke skal overstige 70 pst av tidligere inntekt før skatt. Som følge av de særlige skattereglene for pensjonsinntekt (lav trygdeavgift, skattebegrensningsregelen og særfradrag for alder for folketrygdpensjon) kan kompensasjonsnivået etter skatt i folketrygden overstige 100 pst, mens det kan komme opp mot 100 pst for AFP-pensjon. Etter skatt gir AFP-pensjon høyere kompensasjonsnivå enn folketrygden for inntekter over om lag 3 ganger grunn­beløpet i folketrygden.

På oppdrag fra utvalget har Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) analysert tidligpensjonering og pensjonsatferd i lys av de øko­nomiske insentivene i pensjons-, skatte- og over­føringssystemet, samt utviklingen i sosiale normer (Thøgersen et al, 1998). På grunnlag av en forløpsanalyse basert på MOTIPE-data fra Rikstrygdeverket, konkluderer SNF med at økonomisk kompensasjonsgrad har sterk effekt på omfanget av AFP-pensjonering, særlig i offentlig sektor. Analysene tyder også på at økonomisk kompensasjonsgrad har liten effekt på uførepensjonering, noe en kunne forvente ut fra intensjonen med ordningen.

Forløpsanalysen viser også at 2½ år etter utgangsåret er over 60 pst av dem som ikke har rett til AFP i arbeid, mens andelen er under 40 pst for dem som har rett til AFP. Det er en klar tendens til overgang til AFP idet aldersgrensen nås.

En tidligere SNF-undersøkelse, basert på et mindre og mer usikkert datamateriale som fanger opp AFP-pensjonering på begynnelsen av 1990-tallet da ordningen var lite utbredt, gir ikke så klare indikasjoner på betydningen av kompensasjonsnivået for pensjoneringsatferd (Hernæs et al, 1997).

En intervjuundersøkelse utført av FAFO gir uttrykk for en asymmetrisk betydning av økonomiske insentiver (West Pedersen, 1997). Respondentene mener det er nødvendig med meget store årlige påslag i framtidig pensjon i forhold til i dag for å vurdere utsatt pensjonering. Samtidig ville pensjonering ett år tidligere være uaktuelt for de fleste dersom dette førte til reduserte framtidige ytelser.

Kompensasjonsnivået i tidligpensjonsordningen gir ikke et fullstendig bilde av de økonomiske betingelsene for pensjoneringsbeslutninger. Det er den samlede disponible inntekten over livsløpet som vil være av betydning for den enkelte. Det må derfor også tas hensyn til andre økonomiske forhold, for eksempel muligheter for å tære på oppspart formue. De siste årene har kapitalinntekter økt som andel av pensjonistenes samlede inntekter, se avsnitt 4.4.

Holdninger til eldre arbeidstakere

Både nasjonale og internasjonale erfaringer og forsknings­resultater tyder på at mange eldre har et kunnskaps- og kompetanseproblem. Særlig gir dette seg utslag i konkurransen om nye jobber. I tillegg kan det være en forklaring på at eldre er særlig utsatt i forbindelse med omstillings- og nedbemanningsprosesser. Flere utviklingstrekk i samfunnet, som for eksempel internasjonalisering, økt konkurranse og den tekno­logiske utviklingen peker i retning av økt omstilling og dermed behov for en arbeidsstyrke som er fleksibel og i stand til å skaffe seg ny kompetanse gjennom hele yrkeskarrieren. Betydningen av kompetanse vil øke og isolert sett kunne bidra til å gjøre situasjonen for eldre vanskeligere i årene framover. På den annen side vil andelen eldre med utdanning også øke, noe som kan bidra til å dempe problemet. Det er likevel ikke tilstrekkelig med et godt generelt utdanningsnivå. Oppdatering og fornyelse av yrkes- og fagkompetanse gjennom hele yrkeskarrieren vil være vesentlig for muligheten til å ta i bruk og gjøre seg nytte av ny kunnskap og teknologi. Etter- og videreutdanning for voksne vil derfor gjøre denne gruppen bedre i stand til å konkurrere om de nye jobbene med yngre jobbsøkere som nylig har avsluttet utdanningen. For å tilrettelegge situasjonen for dagens eldre, vil dokumentasjonsordninger for realkompetanse kunne være et nyttig tiltak, både ved at eldre med lang yrkeserfaring i større grad kan konkurrere med yngre arbeidssøkere med mer oppdatert formell utdanning og ved å virke motiverende for fortsatt læring og utvikling. Dokumentasjonsordninger for realkompetanse er nærmere drøftet i NOU 1997:27 Ny kompetanse, og i den påfølgende stortingsmeldingen. I statsbudsjettet 1999 er det foreslått bevilget 10 mill kroner som i hovedsak skal benyttes til dette formålet.

Offentlige ordninger for å sikre mulighet til å stå i arbeid

Myndighetenes målsetting er å øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. Offentlige stønadsordninger og tiltak er forsøkt rettet inn mot at flest mulig skal motiveres og gis mulighet til å stå i arbeid. Det er satset på aktiv oppfølging av personer som faller ut av arbeid som følge av arbeidsledighet, sykdom eller skade. Arbeidsmarkedspolitikken er brukt aktivt for å dempe utslagene av midlertidige svingninger i etterspørselen etter arbeid. Innsatsen for å følge opp sykmeldte er intensivert og uførepensjonsordningen er endret slik at flere skal stimuleres til å utnytte rest­arbeidsevnen.

De ovennevnte tiltakene har imidlertid i liten grad vært særlig rettet mot eldre arbeidstakere. I arbeidsmarkedspolitikken er snarere ungdom blitt prioritert. Aktiv oppfølging av eldre arbeidstakere kan bidra til at flere blir i stand til å stå lenger i arbeid ved at kontakten med arbeidslivet opprettholdes, og ved at problemer som over tid kan føre til vanskeligheter med å mestre arbeidslivets krav, blir behandlet tidlig. Dette kan også føre til redusert overgang til uførepensjonsordningen enn en ellers ville hatt.

På bakgrunn av utviklingen i sykefraværet og uførepensjonering de siste årene, er det i statsbudsjettet 1999 foreslått å sette ned et offentlig utvalg til å utrede årsaker til økningen i sykefravær og nytilgang til uførepensjon, kartlegge ordningens sosialpolitiske og samfunnsøkonomiske rolle, og foreslå tiltak som kan bidra til å redusere sykefraværet og uføretilgangen. En viktig oppgave for det nye utvalget vil være å bidra til kunnskap om drivkreftene bak utviklingen de senere årene.

2.8 Arbeidsgivernes motivasjon og mulighet til å sysselsette eldre arbeidstakere (kapittel 11)

Arbeidsgivers kostnader ved bruk av eldre arbeidstakere

En rekke kostnader knyttet til bruk av arbeidskraft som kan variere med arbeidstakerens alder. I tillegg til virksomhetenes direkte lønnskostnader kan det skilles mellom ansettelseskostnader, indirekte lønnskostnader og oppsigelseskostnader.

En bedrifts samlede ansettelseskostnader vil dels avhenge av de direkte rekrutteringskostnadene, og dels av kostnadene til opplæring av den nyansatte. Hvis virksomheten ønsker stabile, langvarige ansettelsesforhold, er det naturlig å anta at alderen på arbeidssøkeren tillegges en viss betydning. Høy alder og dermed kort tid igjen til pensjonsalder vil i utgangspunktet kunne gi eldre kortere forventet ansettelsestid enn andre arbeidssøkere. Bedrifter kan derfor foretrekke å ansette yngre arbeidskraft enn eldre. På den annen side viser undersøkelser at yngre arbeidstakere hyppigere skifter jobb enn eldre. Det kan derfor tale for at eldre arbeidstakere likevel kan oppfattes som tryggere investeringer enn andre grupper arbeidstakere ut fra et ønske om lang ansettelsestid.

Bedriftene har en rekke indirekte kostnader ved å holde en person ansatt. Slike utgifter omfatter lønn for ikke arbeidet tid (for eksempel ferie, sykdom og permisjon), arbeidsgiveravgift, medlemspremier til tjenestepensjonsordninger og utgifter til ulike sosiale ordninger.

Etter dagens opptjeningsregler i ordningene for tjenestepensjon etter skatteloven (TPES) vil de årlige premieinnbetalingene knyttet til hver enkelt ansatt være progressive. Mot slutten av den yrkesaktive perioden kan premieinnbetalingen bli svært høy, og endog overstige arbeidstakerens utbetalte lønn. I NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon er det foreslått overgang til såkalt lineær opptjening. Med et slikt system vil premieinnbetalingen til tjenestepensjonsordningene for eldre arbeidstakere bli dempet noe i forhold til dagens regler. En arbeidsgruppe i regi av Finansdepartementet har nylig avgitt en rapport med forslag til alternative modeller for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Innskuddsbaserte pensjonsordninger innebærer at pensjonskostnadene er uavhengig av alder, og vil således kunne bidra til å styrke eldre arbeidstakeres posisjon i arbeidsmarked-et.

Ut fra et ønske om å styrke posisjonen i arbeidsmarkedet for eldre arbeidstakere, har det i ulike sammenhenger blitt fremmet forslag om at staten overtar finansieringsansvaret for den femte ferieuken, finansieringen av arbeidsgiverperioden i sykepengeordningen for eldre arbeidstakere, og at arbeidsgiveravgiften for eldre arbeidstakere blir redusert. Tiltakene kan samlet eller hver for seg stimulere arbeidsgiverne til i større grad å ansette eldre arbeidstakere. På den annen side kan slike virkemidler være lite treffsikre, og de kan også virke stigmatiserende på eldre arbeidstakere.

Lovgivning og tariffavtaler knyttet til oppsigelse vil kunne påvirke bedriftens tilpasning av arbeidsstokken. Arbeidsmiljøloven stiller på flere områder krav til forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Blant annet er det lengre oppsigelsesfrister for eldre arbeidstakere med lang ansiennitet enn for andre arbeidstakere. Dette bidrar til at oppsigelseskostnadene kan synes høyere for denne gruppen enn for andre.

I situasjoner der en bedrift ønsker å bruke førtidspensjonering som virkemiddel, for eksempel for å nedbemanne eller omorganisere arbeidsstokken, kan den tilby gavepensjoner til dem som sier seg villige til å avslutte arbeidsforholdet. Tidligere har det blant annet blitt gitt gavepensjon i forbindelse med at eldre arbeidstakere har meldt seg arbeidsledige eller søkt om uføretrygd. Opinion AS har på oppdrag fra dette utvalget kartlagt utbredelsen av ulike former for gavepensjonsordninger blant private bedrifter i Norge. Undersøkelsen viser at gavepensjonsordninger kan forekomme uavhengig av om bedriften er tilknyttet AFP-ordningen eller ikke.

I overkant av en tredel av bedriftene i utvalget oppgav at de hadde benyttet en form for gavepensjonsordning i løpet av de siste fire årene. Tilbud om gavepensjon var klart vanligere i bedrifter som var tilknyttet AFP-ordningen enn i de som ikke var det. Om lag halvparten av de bedriftene som var tilsluttet AFP-ordningen, hadde tilbudt sine ansatte gavepensjon de siste fire årene, mens tilsvarende tilbud bare var gitt i 15 pst av de bedriftene som ikke var tilknyttet AFP-ordningen. Blant AFP-bedriftene var det 36 pst som brukte gavepensjon som et supplement til AFP-ytelsen. 19 pst tilbød gavepensjon til ansatte som av forskjellige grunner ikke kvalifiserer for AFP.

Eldre arbeidstakeres produktivitet

Sentrale spørsmål i drøftingen av tidligavgang er om det er klare tendenser til at produktiviteten endres med alder og hvordan eldre arbeidstakeres produktivitet er sammenliknet med yngre. Arbeidstakerens produktivitet må vurderes opp mot de direkte og indirekte lønnskostnadene, herunder hvilke faktorer som er med på å bestemme lønn og lønnsutvikling. Arbeidsgiver vil dessuten legge stor vekt på organisasjonens samlede produktivitet, slik at det er den enkeltes bidrag til denne helheten som bør fokuseres.

Undersøkelser viser at det ikke er noen signifikant forskjell mellom jobbutførelse blant eldre og yngre arbeidstakere (Warr, 1994). Det er videre et generelt mønster at variasjonene innen hver aldersgruppe er større enn de gjennomsnittlige forskjellene mellom aldersgruppene.

En beslektet problemstilling er spørsmålet om samsvaret mellom eldre arbeidstakeres produktivitet og lønn. Hvis eldre har forholdsvis lav produktivitet i forhold til lønn, kan bedriftene ha et økonomisk motiv til å oppfordre eller skyve eldre ut av arbeidslivet. Det er i denne sammenhengen viktig å søke forklaringer på hvorfor vi observerer at lønn stiger med alder, i hvert fall opp til et visst punkt. Videre er det en klar tendens til at eldre arbeidssøkere har problemer med å skaffe nytt arbeid samtidig som bedriftene i liten grad går til direkte oppsigelse av eldre arbeidstakere.

Sammenhengen mellom lønn og alder kan forklares med at produktiviteten øker med ansiennitet og jobberfaring, noe som delvis kan skyldes investeringer i opplæring tidlig i ansettelsesperioden. En norsk studie (Hægeland og Klette, 1997) viser at det er utstrakt bruk av intern opplæring og investeringer i bedriftene de første 15 årene av ansettelsesperioden, men at bare deler av den produktivitetsøkningen dette gir blir reflektert i den faktiske lønnsutviklingen i denne perioden. På den annen side opprettholdes lønnen selv om produktiviteten kan falle mot slutten av yrkeskarrieren.

Sammenhengen mellom alder og lønn kan også skyldes at arbeiderne ettersom tiden går finner seg bedre jobber – de kommer på «sin rette hylle» (Manning, 1998). Lønnen har også en tendens til å stige som en funksjon av ansettelsestiden i den enkelte virksomhet, noe som kan skyldes seleksjonsmekanismer ved at de som har en gunstig lønnsutvikling blir værende i bedriften.

Den stigende lønnsprofilen henger dels sammen med oppbygging av generell og bedriftsspesifikk personkapital, og dels med insentivstrukturen i lønnssystemet. En stigende lønnsprofil gir insentiver til å bli i bedriften, og til å yte høy arbeidsinnsats. Isolert sett kan dette innebære at en del arbeidere på et eller annet tidspunkt blir vurdert som ulønnsomme for bedriften, selv om produktiviteten er like høy eller til og med høyere enn før. Men normer og implisitte avtaler gjør at disse arbeiderne beholdes i bedriften inntil de eventuelt kvalifiserer til førtidspensjonsordning. Dersom bedriften utsettes for store økonomiske sjokk (konkurs, trussel om konkurs, fusjon m v) kan det tenkes at bedriften ikke lenger føler seg forpliktet av eller har mulighet til å overholde sin del av avtalen. De eldre arbeidstakerne som da mister jobben, vil ha liten eller ingen mulighet til å oppnå like gode lønnsbetingelser som de hadde (Ellis og Holden, 1991). Dette problemet forsterkes av at bedrifter som ansetter personer som nærmer seg pensjonsalderen, også må bære kostnader knyttet til høye pensjonsinnbetalinger og eventuell førtidspensjonering. Dette kan være en av årsakene til at eldre arbeidere har lav sannsynlighet for å få jobb, når de først er blitt arbeidsledige.

Nedbemanning og omstillinger

De siste tiårene har vært preget av høy omstillingstakt i arbeidslivet. Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har undersøkt hvor mange jobber som hvert år ble skapt eller forsvant innenfor norsk industri i perioden 1976–92. Undersøkelsen viser at den årlige tilgangen og avgangen av arbeidsplasser hver for seg tilsvarer 7–9 pst av det eksisterende antall arbeidsplasser. En nylig gjennomført undersøkelse viser at hver fjerde arbeidstaker har skiftet stilling siden 1996, mens over halvparten oppgir at de har fått nye arbeidsoppgaver (SSB, 1998). Internasjonale sammenlikninger viser at graden av omstilling og jobbskaping i norsk industri er på nivå med de andre OECD-landene i Europa. Erfaringer og forskningsresultater viser at eldre arbeidstakere er særlig utsatt ved omstilling og nedbemanning, samtidig som denne gruppen har større problemer enn andre med å komme inn i arbeid igjen dersom de først har blitt arbeidsledige.

Årsakene til å redusere arbeidsstokken, kan blant annet være økt konkurranse, teknologisk endring og behov for ny kompetanse, bransjespesifikke utviklingstrekk, redusert etterspørsel eller behov for å redusere kostnader.

Økonomiske faktorer som kostnadsnivå og utsiktene til framtidig inntjening eller rekrutteringsmuligheter vil være vesentlig for nedbemannings- og omstillingsprosesser. En rekke andre faktorer vil imidlertid også påvirke virksomhetenes valg av strategi. Dels kan disse være påvirket gjennom formelle rammebetingelser som lov- og avtaleverk og dels gjennom uformelle faktorer som normer og holdninger. I Norge er det generelt sterk motstand mot bruk av oppsigelser, noe som også er nedfelt i lov- og avtaleverk.

Arbeidsgiverne vil forholde seg strategisk til formelle og uformelle rammebetingelser for å unngå problemer i forbindelse med rettslig etterspill, konfrontasjoner med fagforening eller dårlig renommé. Lov- og avtaleverket med vektlegging av ansiennitet- og oppsigelsesvern kan bidra til å redusere det samlede antallet oppsigelser. Nærliggende alternativer i nedbemanningssituasjoner vil derfor være naturlig avgang eller ulike former for tidligpensjonering. Gjennom slike løsninger blir eldre arbeidstakere mer utsatt for å måtte forlate arbeidet ved nedbemanning. For at bedriften skal få aksept for en slik løsning hos de ansatte og deres representanter, fagforeningene, må eldre arbeidstakere som sier seg villig til å slutte, tilbys tilstrekkelig gunstige avgangsbetingelser. I praksis vil dette først og fremst si tidligpensjonsordninger, eventuelt supplert med gavepensjon, slik at det gir forholdsvis god økonomisk kompensasjon i forhold til yrkesinntekten. Samtidig kan dette også være forenlig med ønsker og behov hos mange av de eldre arbeidstakerne.

Oppsigelse av yngre arbeidstakere innebærer fare for arbeidsledighet og overgang til dagpengeordningen. I mange tilfeller vil dette være i konflikt med det settet av normer, holdninger og oppfatninger om hva som er akseptert atferd og handlingsmønster. Brudd på disse normene kan føre til svekket renommé, negativ omtale i media og økte kostnader i forbindelse med for eksempel rekruttering og markedsføring.

Dersom tidligpensjonering etableres som nedbemanningsmetode, noe norske undersøkelser tyder på, vil bruken av denne typen tiltak kunne tilta. Forventninger om tidligpensjonering av eldre arbeidstakere fører til at arbeidsgiverne investerer mindre i opplæring, noe som gradvis svekker de eldres kompetanse. Dette bidrar til å øke sannsynligheten for utstøting ved behov for omstilling eller nedbemanning. Gjennom holdninger og signaler kan dermed pensjoneringsalderen bli presset nedover.

Arbeidsmiljø og personalpolitikk

På bakgrunn av en gjennomgang av kvalitative analyser om den rolle personalpolitikk kan spille for eldres situasjon i arbeidsmarkedet, tegnet NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon, et nokså dystert bilde av personalpolitikken i Norge. Både nasjonalt og internasjonalt har det imidlertid de siste årene vært økende interesse for utforming av personalpolitikk med sikte på å øke eldre arbeidstakeres motivasjon og mulighet til å stå lengre i arbeid. Begreper som seniorpolitikk og livsfasejustert personalpolitikk er viet større oppmerksomhet, og et økende antall bedrifter og organisasjoner fokuserer sterkere på problemstillinger knyttet til aldring av arbeidsstokken. I en undersøkelse om omstilling og arbeidsmiljø gjennomført i 1998 (referert i Ukens statistikk 44/98, SSB), sier 37 pst av respondentene at de har bedre muligheter til å foreta selvstendige avgjørelser og bestemmelser i utføringen av jobben nå enn for to år siden. I tillegg gir nær halvparten utrykk for økt tilfredshet og arbeidsglede, og at de har et bedre arbeidsmiljø enn i 1996.

Det er likevel vanskelig å danne seg en klar oppfatning av om arbeidslivet er blitt lettere eller vanskeligere å håndtere enn tidligere, med tanke på mulighetene til å ha en lang yrkeskarriere. Samtidig som det nok i mindre grad enn tidligere er rom for arbeidstakere som ikke samtidig har høy kompetanse, sterk helse og omstillingsdyktighet, har teknologiske og organisatoriske endringer bidratt til at jobbsituasjonen kan innrettes på en mer hensiktsmessig måte. Det vil imidlertid være variasjoner både mellom ulike typer jobber og mellom individer.

Personalpolitikken vil også virke inn på det samlede arbeidsmiljøet i virksomheten, og på den måten ha betydning for eldres muligheter og motivasjon til å stå lenge i arbeid. Med et dårlig arbeidsmiljø kan både fysiske og psykiske problemer oppstå, noe som fører til at tilbaketrekking isolert sett blir mer attraktivt. Arbeidsmiljøutvikling og forebyggende tiltak for å hindre utstøting vil derfor være virkemidler som kan bidra til at flere velger å fortsette i arbeid.

Erfaringer fra arbeid med seniortiltak viser at det er viktig å komme i gang tidlig, og i god tid før en avslutning av yrkeskarrieren, se vedlegg 4. Det er nå vanlig å legge til grunn at seniorperioden begynner rundt midten av 40-årene. Fordeler med å utvide seniorperioden ned til 45 år, kan blant annet være at det gir rom for langsiktighet og aktiv planlegging av den videre yrkeskarrieren, samtidig som fokus på avtrappingsdelen av yrkeslivet motvirkes.

Langsiktige personalpolitiske utviklingstiltak før 50-årsalderen kan være blant annet jobbrotasjon, stillingsomforming, kompetanseutvikling og en mer målrettet individuell plan resten av karrieren.

Hensikten med seniorpolitikk vil blant annet være å:

• styrke kompetansen til den eldste gruppen av arbeidstakere,

• motvirke unødvendig tilstivning i yrkeskarrieren og stimulere til flere valgmuligheter og større mobilitet i midtkarrierefasen,

• stimulere til et aktivt, stimulerende og lærende arbeidsmiljø,

• bidra til at den enkelte er produktiv i hele yrkeskarrieren og

• bidra til å øke den forventede pensjoneringsalderen i samfunnet.

Når det gjelder arbeidsmiljøet, viser nyere undersøkelser at psykososiale og organisatoriske sider ved arbeidet er de mest framtredende faktorene til tidlig avgang fra yrkeslivet. Variasjon i arbeidsoppgavene forhindrer monotone og lite stimulerende arbeids­dag­er.

2.9 Pensjoneringsbeslutninger, økonomiske insentiver og velferd (kapittel 12)

I kapittel 12 drøftes hvordan ulike sider ved utformingen av pensjonsordningene påvirker avveiningen mellom arbeid og pensjon. Et hovedspørsmål er mulig­het­en for den enkelte til selv å velge avgangs­tidspunkt, uten at det leder til større samlet for­sørgingsbyrde for dem som fortsatt er i arbeid. Hovedbudskapet fra denne gjennomgangen er at fleksible pensjonsordninger langt på vei bør utformes slik at arbeidstakerne selv bærer en vesentlig del av kostnadene ved tidlig­avgang. Hvis ikke vil ordningen i for sterk grad stimulere til å gå av tidlig, og dette vil bidra til en lavere pensjoneringsalder enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Ordninger som gir mulighet til å gå av tidligere enn 67 år, vil over tid kunne påvirke holdningene i samfunnet og legge press på folketrygdens aldersnorm. Også betydningen av normer står derfor sentralt.

Enkelte prinsipielle betraktninger

Valg av pensjoneringstidspunkt for den enkelte arbeidstaker vil være påvirket av hvilke avveininger denne gjør i valget mellom arbeid og fritid (det vil si pensjonering). Hvis vedkommende fortsatt står i arbeid, vil det gi høyere netto livsinntekt, men det vil også medføre at en utsetter muligheten til økt fritid. På et tidspunkt vil oppofrelsen ved fortsatt å stå i arbeid vurderes som større enn nytten av ytterligere noe høyere livsinntekt, og arbeidstakeren vil da ønske å pensjonere seg.

Den enkelte har ulik avlønning og forskjellig preferanse for fritid. Generelt vil det derfor ikke være samfunnsøkonomisk optimalt å ha lik pensjoneringsalder for alle individer. Tvert imot er det ønskelig både individuelt og samfunnsøkonomisk med fleksibilitet med hensyn til valg av pensjonsalder. En felles, obligatorisk pensjoneringsalder vil føre til at de fleste tvinges til å gå av tidligere eller senere enn det optimale. Ulik produktivitet, forskjellige opplevelser av jobbsituasjoner og ulike preferanser når det gjelder fritid er derfor momenter som taler for å ha et fleksibelt pensjonssystem, hvor individet (i noen grad) selv kan bestemme pensjoneringstidspunktet.

Et system der individer sparer til egen alderdom kan tjene som en referanse for en diskusjon av utformingen av fleksible pensjonssystemer. Sterke preferanser for tidligpensjonering vil komme til uttrykk gjennom at individet prioriterer egen pensjonssparing. Har en derimot svakere preferanse for tidligpensjonering, velges en høyere pensjoneringsalder, slik at pensjonsutbetalingene fordeles på færre år. Med en gitt oppsparing av pensjonsmidler oppnås dermed høyere årlig pensjonsutbetaling den dagen en går av. Fordi individet selv står overfor kostnadene, så vel som nytten knyttet til sin egen pensjoneringsbeslutning, er det i dette tilfellet samsvar mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk optimalitet.

Pensjonsformue og implisitt skatt på arbeid

Både norske og internasjonale analyser framhever kompensasjonsnivået og hvordan dette varierer med inntektsnivået som yrkesaktiv, som sentral for pensjoneringsbeslutningen. Kompensasjonsnivå eller dekningsgrad er definert som hva en kan få av ytelser som pensjonist i forhold til inntekt som yrkesaktiv. Kompensasjonsnivået vil imidlertid ikke på noen fullgod måte gjenspeile hvilke insentiveffekter som ligger innbakt i pensjons- og skattesystemet, hvis fokuset særlig skal være rettet mot pensjonsordningenes virkninger på eldre arbeidstakeres arbeidstilbud. Denne typen analyser må ta utgangspunkt i at pensjoneringsbeslutninger ses i et lengre perspektiv, se ovenfor. Her vil ikke bare kompensasjonsnivået ved pensjoneringstidspunktet, men også hvordan kompensasjonsnivået varierer avhengig av avgangstidspunkt, ha betydning for pensjoneringsbeslutningen.

Den neddiskonterte verdien av de framtidige pensjonsytelsene fratrukket framtidig skatt på pensjon, utgjør pensjonsformuen. Det sentrale for pensjoneringsbeslutningen innenfor denne rammen er hvordan pensjonsformuen vil påvirkes av å fortsette i arbeid. I omtalen nedenfor ser en for enkelhets skyld bort fra at fortsatt yrkesaktivitet kan gi økt pensjonsopptjening og isolert sett øke pensjonsformuen. Ved å fortsette i arbeid ett år, vil antall år som pensjonsmottaker reduseres tilsvarende. Hvis pensjonsformuen fortsatt skal være den samme ved starten på pensjonisttilværelsen, må derfor de årlige pensjonsytelsene settes høyere. Tilveksten eller endringen i pensjonsformuen kan være positiv, null eller negativ, avhengig av hvordan ordningen er utformet. Det relative forholdet mellom endringen i pensjonsformuen og lønnsinntekt etter skatt, vil representere en implisitt skatt på fortsatt arbeid hvis endringen i pensjonsformuen er negativ og et implisitt subsidium hvis den er positiv. Er endringen i pensjonsformuen ved å stå ett år til i arbeid lik null, kan ordningen sies å være nøytral med hensyn til pensjoneringsbeslutningen. En fleksibel pensjonsordning med forsikringsmessig avkorting vil være innrettet slik at pensjonsformuen er upåvirket av avgangstidspunkt.

Denne tilnærmingen og begrepsbruken er benyttet i en rekke studier av hvordan pensjonssystemene påvirker pensjoneringsatferden. En vil her blant annet vise til det omfattende arbeidet i regi av OECD og av National Bureau of Economic Research i USA. Sistnevnte har utført 11 separate landstudier, for USA, Canada og 9 europeiske land, og analysert og sammenfattet resultatene fra disse (Gruber og Wise, 1997).

For disse landene viser resultatene gjennomgående at for eldre arbeidstakere vil fortsatt yrkesaktivitet innebære en reduksjon i pensjonsformuen. I de fleste landene skyldes dette at de årlige pensjonsytelsene blir uendret eller ikke forhøyes tilstrekkelig med redusert periode som pensjonsmottaker, kombinert med høy kompensasjonsgrad og lempeligere skatte­regler for pensjonsinntekt. Pensjons- og skattesystemene innebærer følgelig en implisitt skatt på arbeid for eldre arbeidstakere og gir derfor insentiver til å gå ut av arbeidsstyrken.

Trekk ved alders- og førtidspensjonsordninger i Norge

Utviklingen i det norske folketrygdsystemet har gått i retning av en stadig svakere sammenheng mellom yrkesaktivitet (og derav pensjonsopptjening) og nivået på pensjonsytelsene. Mer konkret kan en peke på følgende trekk ved alderspensjonssystemet i folketrygden:

• Den gradvise og over tid sterke veksten i minstepensjonene har isolert sett gitt sterkere insentiver til å gå av ved første anledning.

• Avkorting av særtillegg mot tilleggspensjon krone mot krone, medfører at verdien av opparbeidede pensjonsrettigheter reduseres eller fjernes for et betydelig antall framtidige pensjonister. Dette svekker sammenhengen mellom yrkesaktivitet og pensjonsytelse, og gir isolert sett svakere insentiver til å stå i arbeid.

• Reduksjon av tilleggspensjonsprosenten og taket for opptjening vil gradvis redusere sammenhengen mellom yrkesaktivitet og pensjonsnivå, og vil ha samme effekt som avkortingen av særtillegget.

Beregninger for de norske førtidspensjonsordningene viser høye implisitte skatterater på arbeid for eldre arbeidstakere, varierende mellom 60 og 90 pst i utvalgte regneeksempler. Regelverket for AFP og folketrygden medfører at den årlige pensjonen for de aller fleste vil være uavhengig av når en går av mellom 62 og 67 år. Det skyldes at det ikke er noen form for justering av den årlige pensjonen knyttet til alder ved uttak, samtidig som AFP-pensjonen blir beregnet som om vedkommende stod i arbeid til fylte 67 år. Alderspensjonen fra folketrygden etter fylte 67 år blir derfor heller ikke lavere som følge av tidligavgang.

En forsikringsmessig justering av pensjonen er basert på at nåverdien av opparbeidet alderspensjon er uavhengig av avgangstidspunkt. De beregnede fradragene og tilleggene vil være avhengig av forventet levealder og valg av diskonteringsrente.

Basert på norske befolkningstall og med 3 pst diskonteringsrente vil en varig avkorting i pensjonen på 0,5 pst per måned for tidligere uttak enn ved 67 år, ligge nær en modell med forsikringsmessig avkorting. Tilsvarende vil den som velger å stå i arbeid etter fylte 67 år kunne få et varig tillegg per måned på 0,8 pst fram til fylte 70 år.

Til sammenlikning kan det nevnes at Sverige og Finland, som har en ordinær pensjonsalder på 65 år, i dag har en fradragsprosent på 0,5 pst per måned ved pensjonsuttak mellom 60 og 65 år. Tilleggsprosenten ved uttak etter ordinær pensjonsalder er 0,7 pst i Sverige og 1 pst i Finland.

En fleksibel pensjonsordning basert på for­sikringsmessig avkorting/tillegg og 67 år som ordinær pensjoneringsalder, vil være kostnadsnøytral i forhold til et regelverk hvor alle går av ved 67 år. I prinsippet vil en slik ordning også være nøytral i forhold til pensjonerings­beslutningen. Arbeidstakerne velger det tidspunktet som best svarer til deres ønsker og behov, og er i denne valgsituasjonen stilt overfor kostnader og gevinster ved tidlig eller utsatt pensjonering som avspeiler de samfunnsøkonomiske virkningene av deres valg.

Sammenliknet med et pensjonssystem som ivaretar samfunnsøkonomiske effektivitetshensyn kan en konkludere at dagens AFP-ordning gir for sterke økonomiske insentiver til å gå tidlig ut av yrkeslivet.

Kombinasjon arbeid – pensjon

Mange pensjonsordninger har som krav for å tilstå pensjon at en må gå helt ut av arbeidslivet. Det vil tilsynelatende kunne være klare gevinster å hente både for den enkelte og for samfunnet om eldre arbeids­takere som ellers ville gå av med full pensjon, kunne motta delvis pensjon sammen med lønn for deltidsarbeid. Det er imidlertid problemer knyttet til utformingen av et regelverk for slike kombinasjonsordninger.

Innenfor et rent innskuddsbasert pensjonssystem trenger en ikke å utforme egne avkortingsregler mellom arbeids- og pensjonsinntekt. «Avkortingen» skjer ved at vedkommende som velger å redusere arbeidstiden mister noe arbeidsinntekt og pensjonssparing, og begynner tidligere å tære på egne, oppsparte midler. Problemet med å fastsette regler for avkorting mellom pensjon og arbeidsinntekt oppstår derfor når pensjonsordningen ikke er nøytralt utformet med forsik­ringsmessig avkorting ved tidligpensjonering. Spørsmålet er hvor sterk avkortingen bør være. Behovet for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt kan ses på fra to sider. På den ene siden kan en fokusere på en arbeidstaker som har valgt å ta ut full pensjon. Gitt dette utgangspunktet, kan målsettingen om at arbeidstakeren fortsatt skal velge noe arbeid tilsi at avkortingsreglene bør være lite restriktive. Selv om samlet inntekt kan bli vesentlig høyere enn tidligere arbeidsinntekt, kan en anse dette for å være fornuftig fordi det stimulerer til fortsatt arbeid.

Alternativt kan vi betrakte en arbeidstaker som er i fullt arbeid, men vurderer å gå over på førtidspensjon. Valget står mellom å fortsette i fullt arbeid eller å gå over på pensjon kombinert med redusert arbeidstid. Med dette som utgangspunkt og med svak avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt, se ovenfor, vil vedkommende oppleve at effektiv marginalskatt ved å fortsette i full stilling blir svært høy. Det vil således være sterke økonomiske insentiver til å redusere arbeidsinnsatsen.

Disse to eksemplene illustrerer at regler for kombinasjon av arbeid og pensjon kan ha forskjellige effekter på arbeidstilbudet, avhengig av hva arbeidstakerne ville valgt uten denne muligheten. Dilemmaet knyttet til hva slags avkortingsregler en skal velge, avhenger av utformingen av den fleksible pensjonsordningen, og spesielt av hvor «insentivriktig» systemet er.

Betydningen av normer

Sosiale normer har betydning for pensjoneringsatferden. I mange land har utviklingen gått i retning av redusert avgangsalder, selv om den ordinære pensjonsalderen har ligget fast på 65 år eller høyere. Pensjoneringsatferden påvirkes også av en rekke andre forhold, som velstandsutvikling og hvilke økonomiske insentiver som er innebygd i pensjonsordningene. Normer og insentiver virker trolig i et samspill og påvirker atferden både på kort og lang sikt.

Dette er forhold som har vært vektlagt blant annet av den svenske økonomen Assar Lindbäck. Det kan angis tilsynelatende gode argumenter for at ulike velferdsordninger ikke bør være for restriktivt utformet og gi for lave ytelser. Det grunnleggende dilemmaet i en velferdsstat er imidlertid at jo høyere ytelser, jo flere vil ordningen trekke til seg. Over tid vil samspillet mellom normer og insentiver kunne lede til en overutnyttelse. Lindbäcks hovedhypotese er at tilpasningen til et nytt regelsett vil ta tid. Normer endres sakte, og på kort sikt kan eksistensen av sterke sosiale normer begrense effekten av økonomiske forhold på folks atferd. Etter hvert som flere og flere «bryter ut» av eksisterende regler vil forankringen til gamle normer bli svakere, holdninger endres og forsterkes i samspillet med de økonomiske faktorene.

Normer bør derfor stå sentralt i en diskusjon av i hvilken grad og på hvilken måte en kan bruke økonomiske virkemidler for å få folk til å stå lenger i arbeid. Økonomiske insitamenter har betydning for folks valg av pensjoneringstidspunkt, og over tid vil økonomiske betingelser i en pensjonsordning ha betydning for hvilken aldersnorm som festner seg. Hvis aldersnormene først forskyves nedover, viser erfaringer at det må relativt sterke virkemidler til for å reversere utviklingen.

3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

3.1 Generelle vurderinger

3.1.1 Bakgrunn for utvalgets arbeid

Utvalget er bedt om å gi en oversikt over yrkes­deltakingen blant eldre arbeidstakere og vurdere tiltak som kan bedre den enkeltes motivasjon og muligheter til å stå lenger i arbeid. Samtidig skal hensynet til fleksibel avgang fra arbeidslivet ivaretas. I denne sammenheng ble utvalget i mandatet spesielt bedt om å vurdere endringer i gjeldende førtidspensjoneringsordninger og annet relevant regelverk. I mandatet heter det også at hovedtrekkene i folketrygdsystemet skal videreføres. Utvalget har tolket denne føringen slik at en skal legge til grunn at folketrygden fortsatt skal bestå av en minstepensjon som gir trygghet for alle innbyggere, og en tilleggspensjon som gir en viss standardsikring i forhold til tidligere inntekt. I sammenheng med en vurdering av ordninger med fleksibel avgangsalder, har derimot utvalget vurdert en påbygning av dagens folketrygdsystem, ved at det åpnes for avgang tidligere enn ordinær pensjonsalder.

Som beskrevet i øvrige kapitler (se spesielt kapittel 9), vil det de neste tiårene finne sted en kraftig økning i andelen eldre i den norske befolkningen. Dette skyldes blant annet de store fødselskullene fra rett etter krigen og den sterke økningen i forventet levealder. Ifølge myndighetenes egne anslag (Nasjonalbudsjettet 1999) kan antall alders- og uførepensjonister øke med om lag 65 pst fra 1995 til 2050. ­Forholdstallet mellom yrkesaktive og pensjonister reduseres følgelig sterkt. Sammen med at de gjennomsnittlige pensjonsutbetalingene fra folketrygden vil øke som følge av utbyggingen av folketrygden og høyere kvinnelig yrkesdeltaking, vil dette føre til at statens utgifter til alders- og uførepensjon over folketrygden kan øke fra om lag 8 til 17   pst av BNP i samme tidsrom. Disse framskrivingene er basert på at yrkesfrekvensene i ulike aldersgrupper i hovedsak blir værende på dagens nivå og at grunnbeløpet i folketrygden reguleres i takt med den generelle lønnsutviklingen. De siste tiårene har det vært en nedgang i yrkesfrekvensene for de eldste aldersgruppene. For menn har det vært en synkende tendens i yrkesdeltakingen i aldersgrupper helt ned til 50   år. Hvis utviklingen i retning av lavere yrkesaktivitet i de eldre aldersgruppene fortsetter, vil utviklingen når det gjelder forsørgelsesbyrde for framtidige yrkesaktive kunne bli enda mer problematisk enn det beregningene ovenfor antyder.

Myndighetene har ved flere anledninger, blant annet i Velferdsmeldingen og i Langtidsprogrammet 1998–2001, uttrykt bekymring for den økende tendensen til tidligpensjonering som har funnet sted i Norge. Lavere yrkesdeltaking reduserer grunnlaget for økt verdiskaping og mulighetene for å opprettholde dagens velferdsordninger. Utvalget vil understreke at utviklingen som er beskrevet ovenfor, stiller den økonomiske politikken overfor store utfordringer, og er et vektig argument for å legge forholdene til rette for lange arbeidslivskarrierer. På den andre siden har personer som har stått lenge i arbeid, behov for fleksibilitet i pensjonssystemet. Den generelle velstands­utviklingen med ønske om mer fritid trekker i samme retning.

I et brev fra daværende statsminister Jagland til Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) i forbindelse med lønnsoppgjøret våren 1997 heter det blant annet: «Regjeringen vil dessuten sette ned et offentlig utvalg for å vurdere ulike former for fleksibel førtidspensjon med sikte på å få til en høyere pensjoneringsalder». Det er en klar målsetting for utvalgets arbeid å finne fram til tiltak som kan bidra til at den observerte trenden mot tidligavgang fra yrkeslivet brytes.

Ved drøftingen av ulike drivkrefter for tidligpensjonering har utvalget, i tråd med mandatet, lagt særlig vekt på hvordan det samlede pensjonssystemet kan utformes for å ivareta ulike hensyn på en god måte. Utfordringen er å åpne for fleksibilitet i pensjonsbeslutningene, men slik at eldre stimuleres til å stå i arbeid. Et hovedspørsmål er det offentliges rolle i denne sammenheng. En hovedkonklusjon i utvalgets anbefalinger er at uansett veivalg bør offentlige myndigheter ikke innrette et fleksibelt pensjonssystem slik at det fremstår som økonomisk sett attraktivt for den enkelte å trekke seg frivillig ut av aktivt arbeid. For samfunnet vil kostnadene ved en slik tilpasning over tid være betydelige.

3.1.2 Mål og utfordringer i pensjonspolitikken

Folketrygden er, som beskrevet i kapittel 5, det bærende elementet i det samlede pensjonssystemet. Folketrygden skal gi alle innbyggerne i landet økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for merutgifter i forbindelse med sykdom, arbeidsløshet, funksjonshemming, alderdom og tap av forsørger. Folketrygden skal videre bidra til omfordeling av inntekt i favør av personer med lav eller ingen inntekt og over den enkeltes livsløp. Trygdesystemet skal bidra til hjelp til selvhjelp slik at den enkelte i størst mulig grad blir i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, og kan klare seg best mulig i det daglige. Utvalget legger som nevnt til grunn at folketrygden fortsatt skal være hovedelementet i vårt pensjonssystem, og at balansen mellom fordelings- og forsikringshensyn er et sentralt trekk i dette systemet som skal videreføres.

Hovedutfordringen: eldrebølgen

Yrkesdeltakingen i de eldste aldersgruppene har falt betydelig de siste par tiårene. Dette har sammenheng med økt uførepensjonering, men også med økt bruk av ulike førtidspensjonsordninger, herunder AFP. Den forventede avgangsalderen for nye alders- og uførepensjonister samlet de senere årene har vært på om lag 60   år, det vil si klart lavere enn den formelle pensjons­alderen. Den forventede levealderen har økt, en utvikling som er forventet å fortsette utover i neste århundre. Det er ikke lenger uvanlig å bli godt over 80   år, slik at mange tilbringer opp mot en tredel av livet som pensjonister. Samtidig har gjennomsnittlig utdanningstid økt, slik at gjennomsnittsalderen for inntreden i yrkeslivet har gått opp. Samlet sett innebærer dette at den yrkesaktive perioden komprimeres.

Antallet alderspensjonister er som nevnt anslått å øke sterkt etter 2010. I tillegg forventes det en betydelig vekst i gjennomsnittlig alderspensjon fra folketrygden utover den allmenne inntektsveksten i samfunnet. Dette har sammenheng med at flere personer opparbeider seg rett til tilleggspensjon og økt yrkesaktivitet blant kvinner.

Tendensen til redusert yrkesdeltaking blant eldre har vært observert i de fleste landene i OECD-området. I mange europeiske land startet nedgangen i yrkesdeltakingen blant eldre tidligere enn i Norge, og yrkesfrekvensene for eldre i Norge er til dels betydelig høyere enn i andre land. Det er grunn til å tro at forhold som blant annet lav arbeidsledighet og en politikk med sterkt fokus på full sysselsetting, sammen med begrenset adgang til alderspensjonering tidligere enn 67 år, har bidratt til at nedgangen i eldres yrkesdeltaking ikke har vært like sterk i Norge som i mange andre land.

Med en forholdsvis høy andel av befolkningen i arbeidsstyrken både samlet sett og blant eldre, står Norge bedre rustet enn mange andre land til å møte utfordringene med økende pensjonsutbetalinger og økende forsørgingsbyrde i framtiden. Men tendensen til økt tidligpensjonering i Norge som vi nå ser, er etter utvalgets mening bekymringsfull. Mange europeiske land er nå i ferd med å reformere sine pensjonssystemer med et klart siktemål om å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen. I OECDs anbefalinger for å møte utfordringene fra en aldrende befolkning (se kapittel 8), framheves også behovet for økt yrkesdeltaking blant eldre. Etter utvalgets syn er utfordringen for Norge i hovedsak den samme som for andre land. Dette illustreres blant annet av beregninger av utviklingen i arbeidsstyrken. Selv med en forutsetning om en moderat økning i yrkesfrekvensen for kvinner og ungdom fram til 2010 og konstante yrkesfrekvenser for alle grupper etter dette, finner en at arbeidsstyrken reduseres fra om lag 52   pst av befolkningen i 2010 til 48   pst 20   år etter.

Etter utvalgets syn er det nødvendig å sette i verk tiltak nå for å motvirke problemene knyttet til økt forsørgelsesbyrde. Et fortsatt fall i avgangsalderen, kombinert med at andelen eldre i befolkningen kommer til å øke sterkt i tiårene framover, vil svekke grunnlaget for fortsatt vekst i verdiskapningen i samfunnet og dermed muligheten til å opprettholde et tilfredsstillende nivå på tjenestetilbudet og andre velferdsordninger. Ved å gjennomføre tiltak tidlig, istedenfor å vente til den ovennevnte utviklingen tvinger fram endringer, kan det samlede behovet for tiltak bli mindre. Samtidig oppnås større forutsigbarhet ved at framtidens pensjonister kan tilpasse seg nye regler mens de ennå er yrkesaktive.

Et overordnet mål i pensjonspolitikken bør derfor være å øke yrkesdeltakelsen i de eldre aldersklasser. For å heve den gjennomsnittlige avgangsalderen er det nødvendig å stimulere eldre til å stå lenger i arbeid, hindre utstøting og sørge for bedre målretting av ulike pensjonsordninger. Gjennom arbeid får den enkelte anledning til å bruke egne evner og krefter. Deltakelse i arbeidslivet fyller også en viktig sosial funksjon og bidrar til verdiskapningen i samfunnet.

For å stimulere til arbeid er det etter utvalgets oppfatning avgjørende at det samlede pensjonssystemet utformes slik at den enkelte får en økonomisk gevinst ved å fortsette i arbeid. I fleksible pensjonsordninger rettet mot personer som i hovedsak har arbeidsevnen i behold, er dette en sentral forutsetning. Samtidig må arbeidslivet innrettes slik at det også gir rom for grupper av eldre arbeidstakere. Den enkelte arbeidsgiver og organisasjonene i arbeidslivet må bidra aktivt for at en skal oppnå målet å øke yrkesaktiviteten blant eldre.

Behovet for fleksibilitet i pensjonsbeslutningen

De store variasjonene i arbeidsstyrken når det gjelder varigheten på yrkesdeltakelsen og belastningen i yrket gjør at ønsker og behov når det gjelder avgangsalder kan variere. Mange kan uten problemer fylle sin funksjon i arbeidslivet fullt ut både til 67   år og enda lengre. Andre kan være utslitt før dette.

Den formelle pensjonsalderen i Norge er høy i et internasjonalt perspektiv. Mange forlater imidlertid arbeidslivet før denne alderen. Utvalget har fokusert på førtids alderspensjonering. Avgang som skyldes helsemessige problemer skal ivaretas gjennom uførepensjonsordningen. Denne har utvalget, i henhold til mandatet, ikke vurdert nærmere.

Muligheten for tidligpensjonering varierer mellom ulike grupper av arbeidstakere. I statlig og kommunal sektor gir AFP-ordningen og særaldersgrensene i tjenestepensjonssystemet adgang til tidligpensjonering. AFP-ordningen åpner for frivillig avgang fra fylte 62   år, og særaldersgrensesystemet gir for visse stillingskategorier mulighet til avgang allerede fra 57   år. Samtidig finner det sted førtidspensjonering ved nedbemanning som følge av omstilling. I den organiserte delen av arbeidslivet i privat sektor gir AFP mulighet til tidligpensjonering fra 62   år i de fleste områdene. Dessuten er det i en viss utstrekning mulig å gå av tidligere med særaldersgrense i tjenestepensjonssystemet. I andre deler av privat sektor er det grunn til å tro at tidligavgang i større eller mindre grad fortsatt er basert på ulike trygdeordninger med andre primære formål enn førtids alderspensjon. Ren førtids alderspensjon kan likevel forekomme som pensjon over driften eller lignende.

Når en skal se på forbedringsmuligheter innenfor dagens ordninger, må en blant annet legge vekt på at en står overfor et noe uoversiktlig og lite helhetlig system som gir noen grupper mulighet til å gå av svært tidlig på særaldersgrenser, mens andre grupper utenfor AFP-området i privat sektor, er uten mulighet til førtidspensjon.

En del eldre ønsker selv av ulike årsaker å forlate arbeidslivet før ordinær pensjonsalder. Andre ønsker primært å fortsette i arbeid lenger enn de faktisk har mulighet til i dag. Frivillig tidlig overgang fra arbeid til pensjon er et valg om mer fritid. Bakgrunnen for dette valget kan likevel være problemer i forhold til arbeidsmarkedet. Andre må slutte fordi de når sær­aldersgrensen for stillingen.

Utvalget mener at det bør være et viktig pensjonspolitisk mål å styrke fleksibiliteten i eldre yrkesaktives avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til folketrygdens pensjonsalder. Det er viktig å sikre reell valgfrihet for den enkelte med hensyn til pensjoneringstidspunkt. Samtidig bør det i større grad legges til rette for deltidspensjonering for eldre arbeidstakere som ønsker en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjonstilværelsen.

Førtidspensjon som sysselsettingspolitisk virkemiddel

I en rekke europeiske land ble førtidspensjoneringssystemer innført som et virkemiddel for å motvirke arbeidsledighet. Tanken var at eldre arbeidstakere skulle trekke seg tilbake for å gi rom for arbeid for yngre mennesker. Førtidspensjonering har imidlertid vist seg å være et lite egnet virkemiddel for å redusere ledigheten. OECD-studier tyder også på at arbeidsmarkedet for unge i liten grad bedres ved at eldre trekker seg ut. Det er snarere tegn til at land som har forholdsvis høy gjennomsnittlig pensjoneringsalder også har høy sysselsettingsandel (og lav ledighet). I den norske debatten om førtidspensjonering har ledighetsproblemer for unge ikke vært noe sentralt tema. Sysselsettingsutvalget kom imidlertid i sin rapport med synspunkter i samme retning som OECD. Lund-­utvalget (NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon) konkluderte også med at den beste måten å bedre de eldres muligheter i arbeidsmarkedet, er å legge grunnlag for økt verdiskaping og sysselsetting i hele økonomien. Dette utvalget leverte sin innstilling i en periode hvor ledigheten var betydelig høyere enn nå, og mulighetene for at det skulle oppstå mangel på arbeidskraft var neppe sentralt i vurderingene.

Land som på 1970- og 1980-tallet førte en arbeidsmarkedspolitikk basert på blant annet økt tidligpensjonering for å redusere ungdomsledigheten, opplevde ganske raskt de negative konsekvensene av denne politikken. Med generøse ytelser, ble eldre arbeidstakere fristet til å forlate arbeidslivet. Ledigheten ble imidlertid ikke redusert, men fortsatte å øke i mange land. Samtidig kan denne politikken ha bidratt til å påvirke synet på hva som er den «normale» pensjoneringsalderen i disse landene.

Dette utvalget vil også klart gi uttrykk for at all erfaring viser at førtidspensjonering er uegnet som virkemiddel for å motvirke arbeidsledighet. Selv om en slik politikk ikke har vært fremtredende i Norge, kan en på enkelte arbeidsplasser eller i deler av arbeidsmarkedet oppleve utstøtingsmekanismer som rammer eldre arbeidstakere. Utvalget drøfter denne problemstillingen nedenfor.

3.1.3 Drivkrefter for tidligpensjonering

Selv om Norge fortsatt er blant de landene i den industrialiserte verden med høyest sysselsetting i befolkningen over 60   år, henter stadig flere eldre sin hovedinntekt fra ulike tidligpensjonsordninger. Dette skjer til tross for at vi her i landet ikke har noen offentlig, allmenn førtidspensjonsordning. Antallet AFP-pensjonister er økende, og i 1997 var tilgangen til denne ordningen like stor som tilgangen av nye uførepensjonister i alderen 60–66   år. Økningen i antall AFP-pensjonister har tiltatt ytterligere i 1998, delvis som en følge av senkningen av pensjonsalderen til 62   år. For å finne fram til mulige politikktilrådinger med sikte på å snu tendensen til økt tidligavgang blant eldre, har utvalget drøftet bakenforliggende drivkrefter som påvirker pensjoneringsatferden, se kapitlene 10, 11 og 12.

Både utstøtings- og tiltrekningsmekanismer ligger til grunn for pensjoneringsatferd og tilpasning i arbeidsmarkedet. Utstøtingsmodellen vektlegger at tidlig tilbaketrekking fra arbeidslivet må ses i forhold til hvordan individet føler at det mestrer arbeidslivets krav og andre forhold i arbeidssituasjonen. Tiltrekningsmodellen bygger på at pensjonsbeslutninger representerer rasjonelle valg som respons på økonomiske insentiver i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet. Nyere forskning konkluderer med at begge forklaringsmodellene er relevante for å forklare tidligavgang blant eldre. En del studier fokuseres også på forhold av mer kulturell og historisk art, blant annet at normer og holdninger til tidligpensjonering kan endres over tid. Et sentralt poeng er at de samlede konsekvensene av et gitt sett av rammebetingelser først kan overskues etter en viss tid. I tillegg viser erfaringer at det er vanskelig å reversere etablerte ordninger.

De tre hovedgruppene av drivkrefter for tidligavgang; slitasjefaktorer, forhold i arbeidslivetsom møter eldre arbeidstakere og den generelle velstandsutviklingen, påvirker pensjoneringsbeslutningene direkte. Samtidig er selve adgangen til pensjonering og de økonomiske betingelsene i pensjonssystemet avgjørende for den faktiske pensjoneringsatferden. Pensjoneringsatferden er også betinget av et rådende sett med normer i samfunnet. Disse normene kan i høy grad være med på å påvirke den enkeltes pensjoneringsbeslutning.

Drivkreftene bak førtidspensjonering påvirker også selve pensjonsbeslutningen indirekte, ved at drivkreftene virker inn på det institusjonelle rammeverket beslutningene tas under. Normer og holdninger til eldre arbeidstakere henger for eksempel nært sammen med utviklingen i arbeidslivet. Den generelle velstandsutviklingen kan videre skape et press i retning av å legge til rette for økt tidligavgang i pensjonssystemet.

I den tidligere omtalte OECD-studien, se kapittel 8, kommer OECD med et bredt sett med politikkanbefalinger for å motvirke tidligavgang blant eldre arbeidstakere. På den ene siden understreker organisasjonen at det må gjennomføres endringer i pensjonssystemene med tanke på å redusere økonomiske ­insentiver for eldre til å gå av tidlig. Samtidig understreker OECD at arbeidsvilkårene og jobbmulighetene for eldre bør tilrettelegges med sikte på å hindre utstøting ved å gjøre det mer attraktivt å stå i arbeid. Anbefalingene peker i retning av samspillet mellom økonomiske insentiver i pensjonssystemet og forhold i arbeidslivet som avgjørende for tidligpensjonering. Utvalget drøfter disse to drivkreftene nærmere nedenfor.

De eldres situasjon i arbeidsmarkedet

Det har vært en markert endring i de eldre aldersklassenes tilknytning til arbeidsmarkedet de siste 20   årene. Mens sysselsettingsfrekvensene for menn i aldersgruppen 30–60   år har vært høy og noe stigende i perioden sett under ett, blir stadig færre eldre værende i arbeidsmarkedet. Mens over 70   pst av alle menn i aldersgruppen 60–66   år var sysselsatt i 1980, var andelen redusert til om lag 55   pst i 1997. Kvinners deltakelse på arbeidsmarkedet har økt markert i den samme perioden, og selv for aldersgruppen 60–66   år har yrkesfrekvensen økt svakt fra 1980 til 1997. Det har vært en tendens til at særlig personer med lav formell kompetanse, mye manuelt arbeid og lav lønn trekker seg ut arbeidslivet forholdsvis tidlig. Dette gjelder særlig uførepensjonister, mens mønsteret er mindre klart blant AFP-pensjonister.

Generelt synes det som om eldre har vanskeligere for å komme inn i arbeidsmarkedet igjen når de først er blitt arbeidsledige. Langtidsledigheten for eldre er betydelig høyere enn for andre grupper. Dels kan dette skyldes egenskaper ved den enkelte som for eksempel lav motivasjon og søkeintensitet, og dels at eldre i liten grad prioriteres ved arbeidsmarkedstiltak og nyansettelser.

I forhold til strukturelle endringer i arbeidsmarkedet, har det blitt pekt på at færre jobber enn tidligere er spesielt rettet mot eldre, såkalte retrettstillinger, med lettere arbeidsbelastning, mindre ansvar og kortere arbeidstid. Virksomheter kan ha redusert antallet av denne type stillinger som følge av økt krav til effektivitet og konkurransekraft. Samtidig viser det seg at eldre er særlig utsatt i omstrukturerings- og nedbemanningsprosesser. Dette er mekanismer som ikke behøver å gjøre seg like sterkt gjeldende i årene framover. Eldre vil i framtiden utgjøre en større andel av det samlede arbeidstilbudet. En slik utvikling vil stille både virksomhetene og arbeidstakerne overfor store utfordringer. Utvalget vil understreke at den stigende andelen eldre i arbeidsmarkedet gjør det nødvendig med målrettet innsats og tiltak.

Høyere kostnader forbundet med eldre arbeidstakere i forbindelse med blant annet sykefravær, den femte ferieuken, pensjoner, ansiennitetslønn, produktivitet og kortere høstingsperiode for kompetansetiltak, er også blitt framhevet som sentrale forklaringer på eldres tilbaketrekkingsmønster fra arbeidslivet. Enkelte av disse komponentene er klart knyttet til alder (pensjoner og femte ferieuke), og under ellers like forhold kan det ikke utelukkes at arbeidsgivere ved ansettelser og oppsigelser legger vekt på denne typen kostnader og dermed bidrar til å redusere jobbmulighetene til eldre. Eldre arbeidstakere har gjerne færre, men lengre sykefravær enn yngre. Ettersom arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen er begrenset, vil det meste av eldres sykefravær derfor dekkes av folketrygden, selv om kostnader, som for eksempel utgifter til vikar, kan påløpe. Når det gjelder utgifter til tjenestepensjoner, vil avsetningene, og dermed kostnadene for arbeidsgiver, øke med alderen. Dette dempes imidlertid noe ved overgangen til lineær opptjening i privat sektor, se NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon. I Nasjonalbudsjettet 1999 varsles det at det vil gis skattefordel ved innskuddsbaserte pensjonsordninger så snart det er praktisk mulig. Utvalget vil peke på at virksomheter som benytter seg av denne muligheten, da vil unngå økte pensjonskostnader tilknyttet eldre arbeidstakere ettersom pensjonsavsetningen i innskuddsbaserte ordninger, i motsetning til dagens tjenestepensjonsordninger, skjer jevnt over livsløpet. Dermed unngås økte pensjonsavsetninger fram mot pensjoneringstidspunktet.

OECD viser i sin studie til at effektene av ansiennitetslønn ikke er så sterk som tidligere antatt, samt at eldre burde stå sterkt i en kunnskapsbasert økonomi der kravet til fysisk yteevne ikke er så fremtredende som ved utstrakt manuelt arbeid. Det vises også til at eldre er vel så stabil arbeidskraft som yngre ettersom de i de fleste tilfeller har lengre ansettelsesforhold i samme virksomhet. Dersom en bidrar til at eldre står lenger i arbeid, vil dette i seg selv tilsi at virksomheten kan nyttegjøre seg av kompetansetiltak i en lengre periode.

Bortsett fra utgifter knyttet til tjenestepensjoner, anser utvalget at kostnadssiden ikke kan bidra vesentlig til å forklare den reduserte yrkesdeltakingen blant eldre. Blant annet på bakgrunn av drøftingen i kapittel 11, mener utvalget at det bare vil være små gevinster forbundet med tiltak for å redusere kostnader for arbeidsgiver knyttet til eldre arbeidstakere. Slike tiltak vil både være lite kostnadseffektive og virke stigmatiserende.

Helse- og slitasjeproblemer har stått sentralt i debatten rundt utviklingen av førtidspensjoneringssystemer i Norge. Mange arbeidstakere gir i intervjuundersøkelser uttrykk for dårlig helse og slitenhet som grunn til tidligpensjonering. Det er imidlertid blitt understreket at det blant de som er pensjonert er mer legitimt å svare at svekket helse er grunnen til å avslutte yrkeskarrieren enn for eksempel forhold i jobben de ikke mestret. Risikoen for å bli utbrent tidlig varierer naturlig nok mellom ulike yrker. På bakgrunn av den generelle utviklingen i helsetilstanden, er det grunn til å regne med at langt de fleste 50- og 60-åringene er friske og arbeidsdyktige. Dette hovedtrekket vil trolig forsterkes ytterligere i årene framover, blant annet som følge av høyere utdanningsnivå og kortere yrkeskarriere.

Forskningsresultater fra en rekke land viser at fysiske prestasjoner avtar med økende alder, men det er ikke påvist negative virkninger på arbeidsproduktiviteten opp til 65   år, og heller ikke i særlig grad opp til 70   år. OECD peker også på at de fleste eldre i dag har kapasitet til å arbeide, tilegne seg ny kunnskap og yte omsorg for andre i en betydelig lengre periode enn tidligere, og at samfunnet kan høste store gevinster dersom en klarer å utnytte eldres ressurser bedre. Problemet er at potensialet ikke realiseres.

Forskning gir også få holdepunkter for vanlige antakelser om at læringsevne, hukommelse, yteevne, fleksibilitet og andre sentrale funksjoner for arbeidsevnen svekkes med alderen. Mentale evner vil stort sett holde seg lenger enn fysiske. Hukommelsessvikt er derimot ofte en følge av dårlig læring, og læring henger sammen med motivasjon, interesse og engasjement, samt tilgang og mulighet til å delta på ut­vik­lende aktiviteter. Ensidige arbeidsoppgaver over flere år kan derfor virke negativt på yteevnen. Det er der­imot ikke grunnlag for å skille mellom aldersgrupper når det gjelder slike egenskaper, selv om ugunstige arbeidsforhold over tid vil påvirke helsetilstanden slik at det får en negativ effekt på lyst og evne til å fortsette i arbeidslivet.

Utvalget er av den oppfatning at sykeliggjøring av eldre i seg selv er et problem som skaper myter og orientering i retning av tidligpensjonering. Samtidig er det klart at en del mennesker, etterhvert som de blir eldre, vil oppleve helseproblemer av en slik art eller varighet at de får vanskeligheter med å tilpasse seg arbeidslivet. Utvalget vil imidlertid peke på at uførepensjonen i folketrygden er utformet nettopp for å imøtekomme tidligavgang på helsemessig grunnlag.

Det har vært en kraftig økning i tilgangen til uførepensjonering, og i forhold til totalt antall tidligpensjonister er det fortsatt uførepensjonsordningen som er klart størst. I noen grad er denne utviklingen en følge av demografiske forhold ved at antallet personer i aldersklasser med høy uførehyppighet har økt sterkt.

Regjeringen har i Statsbudsjettet 1999 varslet at det skal settes ned et offentlig utvalg som skal utrede årsaker til økningen i sykefravær og uførepensjonering, kartlegge ordningenes sosialpolitiske og samfunnsøkonomiske rolle, og foreslå tiltak som kan bidra til å redusere sykefraværet og uføretilgangen. Det nye utvalget vil gå mer i dybden på helserelaterte forhold, mens dette utvalget i større grad forholder seg til frivillig avgang fra arbeidslivet. Også det nye utvalget bør etter dette utvalgets mening få en sentral rolle i arbeidet med å utrede tiltak med sikte på å nå målet om å øke den forventede tilbaketrekkingsalderen i Norge.

Utvalget vil understreke at forebyggende helse­arbeid og målrettet innsats for å bedre arbeidsmiljøet er viktig for å bidra til økt yrkesdeltaking blant eldre. Slitasje som følge av dårlig arbeidsmiljø bygger seg gjerne opp over tid. Undersøkelser antyder at blant dem som har vært mer enn 30   år i arbeidslivet og fortsatt er i arbeid, har hver fjerde arbeidstaker plager som de relaterer til arbeidsmiljøet. Dette understreker betydningen av innsats for å motvirke arbeidsmiljø­belastninger. Det er imidlertid ikke nok å tilrettelegge arbeidet best mulig for den eldre delen av arbeidsstokken. Selv om virkningene i form av tidlig tilbaketrekking fra arbeidslivet viser seg tydeligst i aldersgruppen over 60   år, vil mange årsaker ligge lenger tilbake i tid. Derfor må tiltak settes inn tidlig. Det er også verdt å merke seg at det ikke nødvendigvis er alder som sådan som er problemet, men at langvarig slitasje fra et dårlig arbeidsmiljø gradvis svekker arbeidsevnen.

Utvalget har ikke dannet seg noen klar oppfatning av om dagens arbeidsliv er hardere eller enklere å håndtere enn tidligere med tanke på mulighetene til å ha en lang yrkeskarriere. På den ene side kan det hevdes at det i mindre grad enn tidligere er rom for arbeidstakere som ikke samtidig har sterk helse, er omstillingsdyktige og har høy kompetanse. Undersøkelser trekker fram psykososiale og organisatoriske forhold som de mest sentrale arbeidsmiljøfaktorene som påvirker tidlig tilbaketrekking. På den annen side har teknologiske endringer og utvikling av nye arbeidsmetoder bidratt til at omfanget av slitasjeskader er blitt mindre. Trolig er det store variasjoner mellom yrker og bransjer, men også mellom arbeidsplasser innenfor samme yrke/bransje. I tillegg er det store individuelle forskjeller i hvordan den enkelte tilpasser seg endringer i det fysiske eller psykososiale arbeidsmiljøet.

I et arbeidsmarked med større utskifting og omstilling, kan det også hende at noen av disse problemene vil få et mindre omfang. Færre kan ventes å stå i samme jobb over lang tid, og vil derfor oppleve mer variasjon i arbeidsoppgavene og ikke utsettes for den samme slitasjen over lang tid.

Eldre arbeidstakere utgjør en forskjelligartet gruppe som har mange etterspurte kvaliteter for arbeidsmarkedet. Lojalitet, arbeidsmoral, pålitelighet og påpasselighet er noen av egenskapene som særlig framheves. Ofte vil eldre medarbeidere ha opparbeidet et stort kontaktnett som virksomheten kan dra nytte av. Eldre er også viktige bærere av organisasjonskultur og kontinuitet. Å legge til rette for en balansert aldersprofil i arbeidsstokken kan derfor være viktig for å skape et heterogent og produktivt miljø.

Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å anta at eksisterende holdninger til eldre arbeidstakere bygger til dels på myter og misforståelser. Særlig er det grunn til å tro at dette gir seg utslag i eldres muligheter i konkurransen om nye jobber. Samtidig kan holdninger og oppfatninger angående eldre arbeidstakere i stor grad være styrende for hvordan virksomhetene velger å legge forholdene til rette for eldre arbeidstakere.

For å endre rådende holdninger og oppfatninger om eldre arbeidskraft og motvirke faktorer som fører til at eldre forlater arbeidslivet tidlig, kreves økt kunnskap om eldres behov og holdningsskapende arbeid overfor flere typer hovedaktører (myndighetene, ­virksomhetene, arbeidslivsorganisasjonen og den enkelte). Dette gjelder ikke minst kunnskaper om konsekvenser av aldring. Det er for enkelt å henvise til aldringen når eldre har problemer i arbeidsmarkedet. Etter at en har passert 60   år og nærmer seg den ordinære pensjonsalderen, vil de fleste ha opplevd at den fysiske prestasjonsevnen ikke er som før. For å utløse ressurser hos den enkelte, må en tilrettelegge for arbeidsoppgaver som utfordrer og stimulerer eldre arbeidstakere og i noen grad gir dem muligheten til å påvirke egen arbeidssituasjon.

Over tid vil en bedre utnyttelse av eldres kompetanse og ressurser være viktig for utviklingen i verdiskapingen og dermed grunnlaget for å opprettholde velstanden. Den gryende interessen for begreper som livsfasejustert personalpolitikk og seniorpolitikk både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden og i forskningsmiljøer kan tyde på økt oppmerksomhet omkring disse problemstillingene. Hensikten med seniorpolitikk er å styrke kompetansen for eldre arbeidstakere, stimulere til flere valgmuligheter og større mobilitet og fremme et aktivt og stimulerende arbeidsmiljø slik at den enkelte er produktiv i hele yrkeskarrieren. Erfaringer fra arbeid med seniorpolitikk viser at det er viktig å komme i gang tidlig, og i god tid før avslutningen av yrkeslivet nærmer seg.

Det er imidlertid langt igjen før seniorpolitiske tiltak har fått rotfeste i store deler av arbeidslivet. Utvalget mener derfor det er viktig å ta vare på og spre informasjon om erfaringer fra denne typen arbeid, samt støtte opp under videreutvikling og økt bruk av seniorpolitikk.

Samtidig som en i personalpolitikken bør ta hensyn til individuelle ønsker og behov, er det viktig at en ikke legger opp til for mange særordninger som virker stigmatiserende for enkelte aldersgrupper. De eldre arbeidstakerne bør tas med i rådslagning og beslutningsprosesser slik at de føler tilhørighet og engasjement i forhold virksomheten. Det må stilles forventninger og krav også til eldre arbeidstakere. Skjerming av eldre kan oppfattes som et signal i retning av at vedkommende ikke lenger strekker godt nok til og kan påskynde tidlig avgang fra yrkeslivet.

Muligheter til kompetanseheving, faglig utvikling og oppdatering, også etter avsluttet førstegangsutdanning, vil kunne bidra til økt motivasjon og trivsel i arbeidet og dermed også øke sannsynligheten for at flere blir i stand til og velger å fortsette noe lenger i arbeidslivet. Behovet for oppdatert og ny kunnskap øker som følge av omfattende omstillinger og ny teknologi og nye arbeidsmetoder. Livslang læring er sentralt for å sikre eldre reell mulighet til å stå lenge i arbeidsmarkedet. OECD viser til at en vesentlig grunn til at eldre har større problemer i arbeidsmarkedet i dag nettopp skyldes kompetanseproblemer eller manglende mulighet til å dokumentere realkompetanse. En vellykket etter- og videreutdanningsreform vil derfor kunne redusere de problemene eldre i dag opplever i arbeidsmarkedet. Utvalget vil peke på at det i gjennomføringen av etter- og videreutdanningsreformen legges vekt på både å ivareta behovene for ny kunnskap og dokumentasjon av ervervet realkompetanse for eldre årsklasser.

Utvalget mener også at virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken kan tilrettelegges noe bedre enn i dag for å avhjelpe problemer blant eldre. Eldre arbeidsledige har vanskeligere for å komme raskt tilbake i arbeid enn yngre arbeidssøkere. Dette skyldes trolig dels manglende vilje blant arbeidsgivere til å ansette eldre arbeidskraft, men også manglende motivasjon og urealistiske forventninger til jobbmulig­heter eller manglende kunnskaper om søkeprosesser. Sistnevnte gir seg utslag i generelt lav søkeintensitet blant eldre. Det grunn til å tro at arbeidsmarkeds­etaten, ved å komme noe tidligere inn med veiledning og informasjon, og i enkelte tilfeller med målrettede arbeidsmarkedstiltak, kan bidra til å redusere disse problemene i større grad enn i dag. Dette er særlig viktig med tanke på de store årskullene i alderen 50–59   år som følger av befolkningsutviklingen de nærmeste årene. I en situasjon med lav ledighet og høy etterspørsel etter arbeidskraft må arbeidsmarkedsetaten også legge stor vekt på formidling. Utvalget vil understreke betydningen av at arbeidsmarkedsmyndighetene vurderer hvordan innsatsen overfor eldre arbeidsledige organiseres og innrettes. En politikk for å ­hindre utstøting av eldre arbeidstakere spiller her en nøkkelrolle. Dette vil også bidra til å motvirke fram­tidig press i arbeidsmarkedet som følge av knapphet på arbeidskraft.

Pensjonsbeslutninger og økonomiske insentiver

Utvalget vil understreke at forholdene i arbeidsmarkedet er en helt sentral drivkraft når en skal forklare utviklingen i pensjoneringmønstre. I tillegg spiller selve utformingen av pensjonsordningene en sentral rolle. Her er det grovt sett to forhold som påvirker pensjoneringsbeslutningene. For det første er den nedre aldersgrensen i pensjoneringsordningen avgjørende. Tilgangen til førtidspensjonering kan også avgrenses på andre måter, som i den norske AFP-ordningen hvor det kreves en viss yrkestilhørighet. For det andre er kompensasjonsnivået i en pensjonsordning av vesentlig betydning, det vil si hva en kan få av ytelser som pensjonist i forhold til inntekt som yrkesaktiv. I denne sammenheng er også den skattemessige behandlingen av pensjonsinntekter viktig.

Både norske og internasjonale analyser framhever kompensasjonsnivået og hvordan dette varierer med inntektsnivået som yrkesaktiv, som viktig for pensjonsatferden. Utvalget vil her blant annet vise til det omfattende arbeidet som er utført i regi av OECD og National Bureau of Economic Research (NBER) i USA. Disse institusjonene har hver for seg gjennomført analyser for en rekke land av hvordan pensjonssystemene påvirker pensjoneringsatferden.

Denne typen analyser tar utgangspunkt i at pensjoneringsbeslutninger ikke bare påvirkes av kompensasjonsnivået ved et bestemt tidspunkt, men også av hvordan dette utvikler seg over tid. Et utgangspunkt for å belyse hvordan ulike pensjonsordninger påvirker valget mellom arbeid og pensjon er å se på hvordan samlede pensjonsytelser påvirkes av valg av pensjoneringstidspunkt. Pensjonsformuen er definert som nåverdien av de framtidige pensjonsytelsene. Pensjonsformuen er altså knyttet til opparbeidede rettigheter. I tillegg er den påvirket av forventet gjenstående levealder. Sentralt for pensjoneringsbeslutningen innenfor denne rammen er hvordan pensjonsformuen vil påvirkes av å fortsette i arbeid. Ved å fortsette i arbeid ett år, vil antall år som pensjonsmottaker reduseres tilsvarende. Med konstante, årlige pensjonsytelser innebærer dette at en «mister» ett år med pensjon. Tilsvarende vil, med konstante ytelser, pensjonsformuen øke jo tidligere en går av. Et fleksibelt alderspensjonssystem utformet på denne måten gir sterke insentiver til å pensjonere seg tidlig. Denne problemstillingen er drøftet nærmere i kapittel 12. Det vises der at skal en oppnå nøytralitet i avveiningen mellom arbeid og pensjon, kreves i prinsippet et system med forsikringsmessig avkorting eller tillegg i årlige pensjonsytelser. Dette innebærer at de samlede pensjonsytelsene (pensjonsformuen) er uavhengig av pensjoneringstidspunktet. Dersom pensjonsformuen øker ved å gå av ett år tidligere, representerer utformingen av pensjonssystemet en form for subsidiering av tid­lig­avgang, eller en skatt på å fortsette i arbeid. Forklaringen er at en får ett år ekstra med pensjonsytelser, samtidig som en sparer innbetaling til trygdesystemet.

For de landene som omfattes av de nevnte studiene til OECD og NBER, viser resultatene gjennomgående at fortsatt yrkesaktivitet for eldre arbeidstakere vil innebære en reduksjon i pensjonsformuen. I de fleste landene skyldes dette at de årlige pensjonsytelsene blir uendret eller ikke forhøyes tilstrekkelig med redusert periode som pensjonsmottaker, kombinert med høy kompensasjonsgrad og lempeligere skatteregler for pensjonsinntekt enn for yrkesinntekt. Pensjons- og skattesystemene gir derfor for sterke insentiver til å gå ut av arbeidsstyrken. I den grad systemene er finansiert av det offentlige, innebærer dette økt belastning på offentlige budsjetter.

Resultatene fra disse studiene viser at det er en nær sammenheng mellom alternativkostnaden ved å fortsette i arbeid, indirekte uttrykt ved endringer i pensjonsformuen, og yrkesdeltakingen blant eldre arbeidstakere. Spesielt land som Belgia og Italia særpreges av pensjonssystemer som indirekte innebærer en høy «skatt» på arbeid for aldersgruppen 55–65   år, og samtidig svært lav yrkesdeltaking blant personer i denne aldersgruppen. I det andre ytterpunktet finner en Japan og Island med høy yrkesdeltaking blant eldre og et pensjonssystem som bare i liten grad «skattlegger» arbeid.

I kapittel 10 har utvalget gjennomgått en del nyere norske studier av pensjoneringsatferd. Samlet synes det klart at økonomisk kompensasjonsgrad har en klar effekt på pensjonsbeslutningen. På bakgrunn av studier som utvalget er kjent med, er det imidlertid usikkert hvor store fradrag eller tillegg som skal til for å forskyve pensjoneringstidspunktet.

3.1.4 En foreløpig oppsummering

Drøftingen ovenfor illustrerer at det ligger mange, ulike faktorer til grunn for de individuelle pensjoneringsbeslutningene. Drivkreftene knytter seg til forhold i arbeidsmarkedet, herunder arbeidsmiljøet, det samlede stønads- og pensjonssystemet så vel som den enkeltes holdninger og motivasjon. Familiesituasjonen spiller også en rolle for hvordan enkeltpersoner tilpasser seg mot slutten av en yrkeskarriere.

Utvalget vil særlig peke på samspillet mellom ulike drivkrefter som avgjørende for utviklingen i yrkesdeltaking og pensjoneringsmønster. Slitasjefaktorer og andre problemer som eldre opplever i arbeidslivet, har i mange land bidratt til å presse fram tidligpensjoneringsordninger. Med generøse ytelser har disse tiltrukket seg stadig flere eldre arbeidstakere, og ført til markert nedgang i den gjennomsnittlige avgangsalderen. Både på bakgrunn av disse erfaringene og studier som er gjennomført, kan en slutte at økonomiske forhold har en klar effekt på pensjoneringsbeslutningene.

I tillegg vil utvalget peke på betydningen av aldersnormer for utviklingen av pensjoneringsatferden. Økt adgang til tidligpensjonering og bruken av slike ordninger vil i seg selv kunne påvirke holdninger og dermed virke tilbake på utnyttingsgraden. Flere land har erfart at tilstrømmingen til systemer for tid­lig­avgang har vært forholdsvis moderat den første tiden etter innføring, for så å øke sterkt over tid. Dette gjelder blant annet Nederland og Danmark. Tilstrømmingen til AFP-ordningen i Norge har også tiltatt kraftig de siste par årene.

For Norges del er utfordringen framover på mange måter å unngå en tilsvarende nedgang i yrkesdeltakingen blant eldre slik mange andre land har erfart. Etter utvalgets vurdering bør en helst ta sikte på å øke den forventede avgangsalderen, men dette betinger at en også fokuserer på tilgangen til uførepensjonen, noe som har ligget utenfor dette utvalgets mandat. Når det gjelder utformingen av alderspensjonssystemet, stilles en overfor en rekke vanskelige avveininger. For blant annet å ta hensyn til individuelle behov, er muligheten for fleksibel avgang viktig. Utvalget erkjenner at en del eldre arbeidstakere som er slitne etter lange yrkeskarrierer, kan ha behov for å gå av tidligere enn 67   år. Velstandsutviklingen vil også naturlig føre med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre pensjonisttilværelser. Men samtidig bør pensjonssystemet innrettes slik at det belønner dem som velger å stå lenger i arbeid. Over tid vil en høy yrkesdeltaking blant eldre være viktig for verdiskapingen og velferden.

I avveiningen mellom disse hensynene ligger det en målkonflikt. Av hensyn til dem som av ulike årsaker støtes ut av arbeidsmarkedet, vil en kunne ønske å gi mulighet for tidligpensjon med rimelig kompensasjon i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Innenfor en pensjonsordning innrettet mot brede grupper vil imidlertid generøse ytelser innebære en generell stimulans til tilbaketrekking fra arbeidslivet, og gi en sterk nedgang i yrkesfrekvensene for eldre, slik mange land har erfart. Over tid vil dette kunne få alvorlige samfunnsmessige konsekvenser i form av økt forsørgelsesbyrde for framtidige generasjoner. På bakgrunn av den demografiske utviklingen som vil finne sted de nærmeste tiårene, er det viktig at eldre stimuleres og motiveres til å stå lenger i arbeid. Dette hensynet må få avgjørende vekt ved utformingen av et fleksibelt alderspensjonssystem.

En nærmere drøfting av krav til et fleksibelt alderspensjonssystem foretas nedenfor. Samtidig vil utvalget understreke viktigheten av å gripe fatt i de problemene som en del eldre opplever i arbeidsmarkedet, og som er beskrevet ovenfor. Utvalget mener at disse problemene først og fremst må møtes med målrettet innsats som avhjelper vanskeligheter eldre kan oppleve, og motvirker tendensene til diskriminering av eldre i arbeidslivet. Enkelte tiltak på dette området er foreslått i punkt 3.3.1.

3.2 Drøfting av alternative modeller for førtidspensjonering

3.2.1 Sentrale avveininger ved utformingen av et system for førtidspensjonering

Selektive eller allmenne ordninger?

Et sentralt veivalg i utformingen av et fleksibelt pensjonssystem er hvor omfattende muligheten for tidligpensjonering skal være. En kan tenke seg ulike varianter, fra generelle ordninger som i prinsippet omfatter alle, til målrettede ordninger der kun klart spesifiserte grupper med spesielle behov omfattes. Utvalget har tolket mandatet for sitt arbeid slik at analysen kun skal omfatte den yrkesaktive delen av befolkningen (se kapittel 1). Hvor omfattende adgang til tidligavgang det for øvrig bør legges opp til, avhenger av om ordningen først og fremst er tenkt å skulle ivareta behov for eller ønske omtidligavgang, se drøftingen av ulike drivkrefter for pensjonering ovenfor.

I utvalgets mandat heter det at «behovet for fleksibel førtidspensjonering for de som er slitne etter mange år i arbeidslivet,...» skal ivaretas. Dersom siktemålet er å gi et tilbud til grupper som har et spesielt behov for å avslutte yrkeskarrieren noe tidligere enn ordinær pensjonsalder, vil det kunne være hensiktsmessig med en selektiv ordning med klart spesifiserte og avgrensende kriterier. Utvalget legger til grunn at det med «de som er slitne etter mange år i arbeidslivet» ikke er ment personer som er arbeidsudyktige på medisinsk grunnlag. Disse har i så fall et tilbud gjennom folketrygdens uførepensjonsordning. Etter utvalgets mening imøtekommer uførepensjonen i folketrygden behovet for førtidspensjonering på medisinsk grunnlag.

I en selektiv ordning vil det være nødvendig å sette opp klare kriterier for hvilke yrkesgrupper som skal omfattes. Erfaringer fra forarbeidet i forbindelse med nedsettelsen av aldersgrensen i AFP-ordningen fra 64 til 62   år viser at dette er en omfattende og komplisert problemstilling. LO og NHO forsøkte da å komme fram til avgrensningskriterier for å målrette ordningen mot slitne arbeidstakere med lange yrkeskarrierer. Dette lyktes ikke, først og fremst fordi en slik avgrensning særlig ville ramme kvinner. AFP-ordningen må nå langt på vei betraktes som en generell tidligpensjonsordning for alle som er omfattet av ordningen.

En vanskelighet med å komme fram til kriterier for målretting, er at en i prinsippet løpende bør vurdere avgrensningen av ordningen. Ideelt sett bør nye yrkesgrupper som oppfyller inngangsvilkårene, tas inn, mens adgangen revurderes for grupper der behovet ikke lenger antas å foreligge. En løpende vurdering av omfanget av ordningen vil være ressurskrevende og åpne for vilkårligheter. Erfaringene blant annet med utviklingen av AFP-systemet, har vist at selektive, fleksible pensjonsordninger kan bli lite stabile ved at de blir utsatt for press fra nye yrkesgrupper om å komme med. Over tid vil det derfor bli stadig vanskeligere å målrette ordningen mot grupper og personer med særlige behov for tidligavgang.

Det kan være grunn til å anta at dette problemet er spesielt aktuelt i et forhandlingssystem som det norske, der det legges stor vekt på koordinering og likebehandling mellom ulike tariffområder og yrkesgrupper. Med avtaler om fleksibel pensjon tilpasset den enkelte bedrift eller bransje, ville selektive pensjonsordninger kunne bli mer treffsikre.

På denne bakgrunn vil utvalget ikke gå inn for en videreutvikling av selektive pensjonsordninger i Norge. Personer som er slitne etter mange år i arbeidslivet og som opplever fortsatt yrkesdeltaking som belastende, vil på linje med andre kunne få et tilfredsstillende tilbud gjennom et mer generelt system.

En allmenn, fleksibel ordningivaretar hensynet til grupper som ønsker å gå av tidligere, så vel som de som ønsker å stå lenger i arbeid. De som ønsker det, vil dermed ha muligheten til å ta ut en del av den generelle velstandsøkningen som fritid. Hvis en skal oppnå en velferdsgevinst for samfunnet som helhet, er det imidlertid viktig at også de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tidligavgang tas hensyn til i beslutningsprosessen. Som påpekt ovenfor, tilsier dette en grad av varig avkorting av pensjonsytelsene ved tid­lig­avgang og tillegg i pensjon for personer som velger å stå lenger i arbeid. Skal adgangen til fleksibel avgang fra arbeidslivet bli reell, er det også nødvendig med tiltak på andre felt for å styrke arbeidstakernes motivasjon og muligheter for å fortsette i arbeidslivet.

Myndighetene i Norge (og i de fleste andre industriland) har påtatt seg et betydelig ansvar for pensjonssystemet, både når det gjelder organisering og finansiering. En vanlig modell er et pensjonssystem som både sikrer en minsteinntekt til personer som av ulike grunner ikke har vært i stand til full arbeidsinnsats gjennom yrkesaktiv alder, og en standardsikring for at ikke overgangen fra yrkesaktivitet til pensjonisttilværelsen skal bli for stor. Det er stor grad av enighet om at det er en offentlig oppgave å sørge for en minsteinntekt. Når det gjelder tilleggspensjonen, har ulike land valgt forskjellige løsninger. I Norge er det i tillegg til standardsikringen lagt sterk vekt på fordelingshensyn i utformingen av tilleggspensjonssystemet innenfor folketrygden. Andre land har basert seg på et system med private tilleggspensjoner.

Som nevnt, har utvalget lagt til grunn at folketrygdens system med en minstepensjon og en tilleggspensjon skal beholdes. Utvalget vil i denne sammenheng påpeke at forholdet mellom nivået på minstepensjonen og tilleggspensjonsnivået som oppnås ved en lang yrkeskarriere, kan påvirke de valgene eldre gjør mot slutten av sin yrkeskarriere. En krymping av tilleggspensjonen, eller en heving av minstepensjonen, gjør det isolert sett mindre attraktivt å stå i arbeid. Redusert standardsikring i folketrygden kan følgelig motvirke en politikk som tar sikte på å stimulere til lange yrkeskarrierer. En slik utvikling kan også bidra til etablering av alternative tilleggsordninger utenfor folketrygden.

Folketrygden inneholder i dag ikke noe system for tidligavgang på annet enn medisinsk grunnlag. Heller ikke i andre pensjonsordninger har det vært generell adgang til tidligpensjonering. Særaldersgrenser og andre lovfestede førtidspensjonsordninger har hatt bakgrunn i at yrket er særlig krevende, eller har blitt innført av sikkerhetsmessige årsaker. Utviklingen mot en mer generell adgang til tidligpensjonering er således et nytt element i norsk pensjonspolitikk.

Mange har i dag mulighet til å gå av fra fylte 62   år gjennom de ulike AFP-ordningene. Disse er forhandlet fram av partene i arbeidslivet, og var i utgangspunktet ment for personer som var slitne etter mange år i arbeidslivet. AFP-ordningene har imidlertid fått en mer generell karakter. Staten bidrar til finansieringen av ordningene gjennom blant annet å betale en del av pensjonsutgiftene for 64-, 65- og 66-åringene i privat sektor og ved å administrere utbetalingene. AFP-pensjonistene får også godskrevet pensjonspoeng i folketrygden fram til ordinær pensjonsalder, og nyter godt av spesielle skatteregler for pensjonister.

Fra 1996 til 1997 økte antallet AFP-pensjonister med 3 247 personer. Veksten har tiltatt ytterligere i 1998. I løpet av de ti første månedene i år har veksten vært på 7 609 personer, og antallet AFP-pensjonister per 31. oktober var 21 483 personer. Av disse kom over halvparten fra offentlig sektor. Bruksratene for AFP er imidlertid høyest i privat sektor. I kapittel 6 er det vist at vel 75   pst av personene som oppfyller vilkårene for å bli omfattet av ordningen, vil være AFP-pensjonister ved fylte 67   år. Tilsvarende tall for kommunal og statlig sektor er henholdsvis 63   pst og 60   pst. I privat sektor var over halvparten av nye AFP-pensjonister fra industrisektoren i 1997.

Kilde: Rikstrygdeverket 1) For 1998 har en opplysninger fram til og med oktober. I figuren har utvalget anslått antallet AFP-pensjonister ved utgangen av 1998, med å forutsette samme tilvekst i november og desember, som registrert for september og oktober.

Utvalget mener det er god grunn til å tro at uttaket av AFP vil øke ytterligere i tiden framover. Det er flere forhold som kan tilsi dette. Veksten har vært særlig sterk etter at 62- og 63-åringene kom inn i ordningen, men det har også vært en økning i bruken av AFP blant 64-, 65- og 66-åringer. Utvalget vil påpeke at denne utviklingen har skjedd i en situasjon der arbeidsmarkedet har vært meget stramt. Et mindre stramt arbeidsmarked kan isolert sett føre til økt uttak av AFP. Den lavere aldersgrensen på 62   år og den økte bruken av AFP, vil over tid kunne endre aldersnormene, noe som vil påvirke hvilken alder arbeidstakerne velger pensjonering. Utvalget vil her vise til drøftingen i avsnitt 12.6. Fra arbeidstakerhold har en dessuten signalisert en prinsipiell målsetting om en fleksibel pensjonsordning fra 60 år. Utvalget vil også vise til den underliggende veksten i andre inntekter samt formue, se omtale i avsnitt 4.4. Dette kan være et ytterligere moment som tilsier at arbeidstakerne kan se seg tjent med å gå av tidligere.

Behovet for avkorting og tillegg i pensjonsytelsene

En samfunnsøkonomisk begrunnelse for tidligpensjonering må bygge på at velferdsgevinsten for personer som går av, overstiger kostnadene ved at produksjonskapasiteten i økonomien reduseres. Den enkelte som går av, vil ikke se på sin egen rolle i samfunnsmaskin­eriet som stor nok til at det har betydning for hvilket valg han eller hun gjør. De samfunnsmessige konsekvensene av en omfattende tidligpensjonering kan derimot være betydelige. Det er derfor viktig at det skal koste noe for den enkelte å ta ut mer fritid og pensjon ved frivillig tidligavgang fra arbeidslivet. For at tidlig tilbaketrekning fra yrkeslivet ikke skal oppfattes som for gunstig for den enkelte, er det viktig at arbeidstakerne stilles overfor riktige insentiver. Dette innebærer blant annet varig avkorting av pensjons­ytelsen dersom en velger å gå av før den ordinære pensjonsalderen, og tillegg i pensjonen dersom en velger å stå lenger. Utvalget vil framheve dette som et helt sentralt hensyn som må ivaretas ved utformingen av et fleksibelt pensjonssystem.

Beregninger over ytelsene i de norske pensjonsordningene (kapittel 12), hvor AFP er særlig interessant, viser at utformingen gir sterke insentiver til tidlig tilbaketrekking fra yrkeslivet. Regelverket for AFP medfører at den årlige pensjonen for de aller fleste vil være uavhengig av når en går av mellom 62 og 67   år. Det skyldes at det ikke er noen form for justering av den årlige pensjonen knyttet til alder ved uttak, samtidig som pensjonen blir beregnet som om vedkommende stod i arbeid til fylte 67   år. Alderspensjonen fra folketrygden etter fylte 67   år blir derfor heller ikke lavere. Skattesystemet medvirker også gjennom at pensjonsinntekt skattlegges lempeligere enn lønnsinntekt.

Slik AFP-ordningen er innrettet i dag synliggjøres dermed ikke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tidligavgang for dem som tar beslutningen. Ordningen oppfyller derfor ikke et helt sentralt krav til et fleksibelt pensjonssystem.

En fleksibel pensjonsordning hvor de årlige pensjonsytelsene er avhengige av ved hvilken alder uttaket skjer, vil gi et bedre samsvar mellom de individuelle og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tid­lig­avgang. Som nevnt ovenfor, vil en avkorting ved tidliguttak (og påslag ved utsatt pensjon) basert på forsikringsmessige fradrag og tillegg, i prinsippet være samfunnsøkonomisk nøytral med hensyn til pensjoneringsbeslutningen.

Innenfor et slikt system vil imidlertid betydelige grupper kunne få svært lav pensjon dersom de velger å forlate yrkeslivet. Dette gjelder både for lavinntektsgrupper generelt og personer som i perioder har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Det kan altså være en konflikt mellom på den ene siden å få til et fleksibelt pensjonssystem som i tilstrekkelig grad stimulerer til arbeidsinnsats (effektivitetshensyn) og på den andre siden inntektsfordelingshensyn.

Skattemessig behandling

Pensjonister, deriblant AFP-pensjonister, betaler lavere skatt enn lønnstakere med samme inntekt. Pensjon skattlegges etter lav sats for trygdeavgift, og pensjonsmottakere over 67   år har et eget særfradrag for alder. I tillegg gjelder den såkalte skattebegrensningsregelen, som blant annet sikrer at pensjonsinntekter opp til et visst minstenivå fritas for skatt. Det vises til en nærmere beskrivelse av skattereglene for pensjonister i kapittel 5.

De lempeligere skattereglene for pensjonister er i noen grad historisk begrunnet, som følge av at pensjonistene tidligere hadde lave inntekter fordi trygdesystemet var dårlig utbygd. Siden folketrygden finansieres som en ren «pay as you go» ordning, er det ingen systemmessig begrunnelse for en lavere sats for trygdeavgiften. Trygdeavgiften er i dag ingen øremerket avgift, men må i hovedsak betraktes som en generell inntektsskatt.

De aller fleste av dagens pensjonister har hatt mulighet til tilleggspensjonsopptjening samtidig som minsteytelsene har blitt økt kraftig. I   årene framover vil pensjonistene i gjennomsnitt få økt tilleggspensjon, som følge av at folketrygden blir mer utbygd. Samtidig viser inntekts- og formuesstatistikken at dagens pensjonister har betydelige inntekter utenom folketrygdpensjon, se avsnitt 4.4. Også mange minstepensjonister har betydelige tilleggsinntekter. Den fordelingspolitiske begrunnelsen for dagens skatteregler kan dermed være vanskelig å opprettholde. Mye tilsier derfor at skattereglene for pensjonister over tid tilnærmes reglene for yrkesaktive.

Utvalget er særlig opptatt av virkningene av dagens skatteregler for pensjonister sett i sammenheng med framveksten av fleksible førtidspensjonsordninger. Dagens 62-åringer med mulighet til å gå av med førtidspensjon, står i vesentlig større grad i en reell valgsituasjon enn gårsdagens 67-åringer som kunne gå av med folketrygdpensjon. Skattereglene bidrar til å øke den faktiske kompensasjonsgraden i førtidspensjonsordningene. Dette vil kunne påvirke tilpasningen hos potensielle førtidspensjonister og føre til at for mange velger å forlate yrkeslivet for tidlig i forhold til den samfunnsøkonomisk sett beste løsningen. På bakgrunn av hovedutfordringen om å få eldre yrkesaktive til å stå lengre i arbeid, bør pensjonsordningene og skattesystemet ses under ett og innrettes mest mulig nøytralt med hensyn til pensjonsbeslutninger.

De økte mulighetene til å kunne kombinere arbeid og pensjon fra 1997, synliggjør hvilke effekter dagens skatteregler kan ha på arbeidstilbudet blant eldre arbeidstakere. Som eksemplene i kapittel 12 viser, kan det i enkelte tilfeller faktisk være lønnsomt å redusere arbeidstiden med 20 eller 40   pst samtidig som en mottar delpensjon. Opp til relativt høye lønnsnivåer vil en slik tilpasning ikke ha særlig store økonomiske konsekvenser for arbeidstakeren. Dagens gunstige regler for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt bidrar vesentlig til dette, men også den ulike skattemessige behandlingen av lønnsinntekt og pensjonsinntekt medfører at disponibel inntekt grovt sett kan opprettholdes.

Enkelhet

Uttak av pensjon og ikke minst valg av pensjoneringstidspunkt har store økonomiske konsekvenser for den enkelte. Et sentralt moment ved utforming av et fleksibelt framtidig pensjonssystem er derfor hensynet til enkelhet og oversiktlighet. Enkelhet kan sikres ved at regelverket forenkles, ved at administrative rutiner effektiviseres, eller ved at ordningen formidles til publikum på en bedre måte.

Utvalget vil peke på at et av hovedproblemene med dagens trygde- og pensjonslovgivning er det store antallet ordninger med forskjellige vilkår og beregningsregler som gir et lite oversiktlig bilde av hvilke muligheter den enkelte har til å kunne gå av med pensjon før den ordinære pensjonsalderen på 67   år i folketrygden. Pensjonslovgivningen berører store grupper av befolkningen. Generelt er det derfor av stor betydning at systemene og reglene blir utformet på en slik måte at de er mest mulig forståelig for brukerne, og at det blir enklest mulig å praktisere for dem som er satt til å administrere ordningene. Siktemålet må være at den enkelte borger kan forholde seg til hvilke muligheter han eller hun har og se konsekvenser av de valgene en foretar.

Utvalget vil dessuten peke på at pensjonslovgivningen er et område som i stor grad danner grunnlag for økonomiske krav mot det offentlige og i en viss grad private institusjoner. Regelverket bør derfor være utformet på en slik måte at den enkelte er sikret tilstrekkelig informasjon til å ivareta sine interesser.

Likestillingsmessige konsekvenser

Ved utformingen av et system for førtidspensjonering er det også viktig å vurdere likestillings­messige konsekvenser. Kvinner har i gjennomsnitt en høyere levealder enn menn og vil dermed motta ytelser fra folketrygden i et lengre tidsrom enn menn. I en fleksibel førtidspensjonsordning kan det argumenteres for at avkortingen av pensjon ved et gitt pensjoneringstidspunkt bør være avhengig av forventet levealder. Etter det utvalget kjenner til har imidlertid land som har innført muligheten til fleksibel adgang, valgt å likebehandle kvinner og menn ved beregning av tillegg og fradrag.

Dagens besteårsregel er en del av standardsikringen i folketrygden. Besteårsregelen er først og fremst til fordel for personer med varierende inntekt over livsløpet. Dette kan for eksempel være personer som veksler mellom heltid- og deltidsarbeid, noe som spesielt gjelder kvinner. Årene i heltidsarbeid er med på å trekke sluttpoengtallet opp, mens årene i deltid er med på å dekke opp antall år med pensjonspoeng i forhold til 40-årsregelen. Ved overgang til et mer livsløpsbasert pensjonssystem vil kvinner stort sett komme noe dårligere ut enn menn. På noe lengre sikt er det grunn til å regne med at forskjellene mellom kjønnene når det gjelder yrkesdeltaking og inntektsprofil blir mindre enn i dag.

Andelen minstepensjonister er høyere blant kvinner sammenliknet med menn. Dersom det opprettholdes et minstepensjonsnivå ved overgang til et mer livsløpsbasert pensjonssystem, vil pensjonsnivået for mange kvinner forbli uendret. Dette vil moderere påvirkningen av eventuelle regelendringer på pensjonene for kvinner sett under ett.

Et relativt høyt minstepensjonsnivå i Norge innebærer at en del kvinner, til tross for en viss opptjening av tilleggspensjon, blir minstepensjonister. Med innføringen av omsorgspoeng fra 1992 vil imidlertid framtidige generasjoner av kvinner kunne få flere år med poengopptjening enn dagens kvinnelige pensjonister.

Muligheter for kombinasjon av pensjon og arbeid

Ønsket om å etablere en ordning hvor det er mulig å kombinere arbeid og pensjon har vært framme i den politiske debatten i Norge i lang tid. Også i andre OECD-land har dette blitt viet betydelig oppmerksomhet. Muligheten til kombinasjonsløsninger åpner for en mykere overgang fra yrkesaktiv til yrkespassiv tilværelse. Videre kan arbeidslivets krav bedre tilpasses en mulig reduksjon i arbeidskapasitet som følge av alder, og dermed gjøre det mulig for arbeidstakere å stå lenger i arbeid. Bedre kontinuitet ved at en beholder erfaren arbeidskraft innenfor den enkelte organisasjonen, kan også være positivt.

Som påpekt flere steder i rapporten, mener utvalget at det fra et prinsipielt synspunkt er gode grunner for å åpne for fleksibilitet i valget mellom arbeid og pensjon. Arbeidstakerne har ulike preferanser med hensyn til arbeid og fritid, og deres produktivitet kan være forskjellig. For å oppnå samfunnsøkonomiske gevinster er det imidlertid en viktig betingelse at arbeidstakerne blir stilt overfor økte kostnader ved valg av økt fritid. Det samme gjelder ved valg av delvis pensjonering.

Innenfor et rent innskuddsbasert pensjonssystem uten noen form for skattesubsidiering, kan arbeidstakeren i prinsippet velge å gå ut av arbeid når han eller hun selv måtte ønske det. Vedkommende må da tære på sin egen oppsparte pensjonsformue. Arbeidstakeren kan også velge å redusere arbeidsinnsatsen gradvis fra en viss alder, og samtidig tære noe på pensjonsformuen. I et slikt system vil det ikke være behov for egne avkortingsregler mellom arbeids- og pensjonsinntekt. «Avkortingen» skjer ved at en gjennom redusert arbeidstid mister noe arbeidsinntekt og pensjonssparing, og begynner tidligere å tære på egne, oppsparte midler. Den samme konklusjonen gjelder for andre pensjonsordninger som ikke er innskuddsbaserte, men hvor de årlige ytelsene blir forsikringsmessig avkortet ved tidligavgang eller ved delvis pensjonering.

Behovet for å se pensjonsinntekt og arbeidsinntekt i sammenheng melder seg imidlertid når utgangspunktet er ordninger som ikke innebærer kostnadsnøytralitet, og derfor har innebygd en indirekte «skatt» på fortsatt arbeid.

AFP-ordningen er Norges klart viktigste førtids alderspensjonsordning. Etter dagens regler beregnes AFP først etter folketrygdens pensjonsregler, se kapittel 5. Hvis vedkommende har arbeidsinntekt ved siden av pensjonen, skal det beregnes et avkortingsbeløp i pensjonen. Dagens avkortings- og skatteregler fører til dels til urimelige resultater ved at AFP-pensjonister ved lave inntektsnivåer får en høyere inntekt når arbeidsinnsatsen reduseres, enn det vedkommende hadde som fullt yrkesaktiv. Utvalget kommer tilbake til konkrete vurderinger og forslag til avkortingsregler i AFP ved kombinasjon av arbeid og pensjon i punkt 3.3.2.3.

3.2.2 Et viktig veivalg

Ovenfor har utvalget drøftet enkelte hovedspørsmål ved utformingen av en førtidspensjonsordning. Et viktig spørsmål er om en tidligpensjonsordning bør innrettes mot å være allmenn eller om den skal begrenses til en mindre andel av arbeidstakerne som kan sies å ha et særlig behov. Som nevnt i forrige avsnitt, mener utvalget det ikke er ønskelig å gå i retning av mer selektive førtidspensjonsordninger. Både prinsipielle og administrative hensyn taler mot en slik løsning. En selektiv ordning måtte begrunnes i klart definerte gruppers spesielle behov for tidligpensjonering, og således hatt strenge inngangskriterier. Det er vanskelig å utforme disse så lenge de bør være allment aksepterte. Utvalget vil peke på erfaringene med AFP-ordningen som tydelig har vist dette grunnleggende problemet. En selektiv ordning vil heller ikke være forenlig med ønsket om større fleksibilitet. Forutsatt en insentivriktig utforming av regelverket, kan større valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt gi velferdsmessige gevinster. Hvis tidligpensjonering skal knyttes til selektive ordninger for et fåtall av de eldre arbeidstakerne, vil det avskjære mulighetene til å kunne hente ut slike velferdsgevinster.

I en selektiv ordning for arbeidstakere med et særlig behov kunne en legge til grunn at valgfriheten reelt sett er liten, slik at det potensielle effektivitetstapet er klart begrenset. I en mer generell og allmenn ordning som utvalget tilrår, må derimot effektivitetshensyn tillegges avgjørende større vekt ved utformingen. For å motvirke for tidlig tilbaketrekking fra yrkeslivet må ordningen innrettes slik at de årlige ytelsene avhenger blant annet av ved hvilken alder en går inn på ordningen. Jo senere en går av, jo høyere bør de årlige ytelsene være.

Et annet sentralt spørsmål er om fleksible førtidspensjonsordninger skal utformes gjennom avtaler mellom arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden, eller om en skal ivareta dette behovet gjennom det offentlige, allmenne pensjonssystemet. I denne vurderingen er det naturlig blant annet å legge vekt på de erfaringene en har med avtalebaserte ordninger.

I Norge er som tidligere påpekt, AFP den klart mest omfattende førtidspensjonsordningen. Opprettelsen av AFP i 1988 må ses på bakgrunn av at det før den tid ikke eksisterte en formell førtidspensjonsmulighet i Norge, men at uføretrygden og arbeidsledighetstrygden i praksis ble brukt som førtidspensjonsordninger. Det skjedde for det første ved at uførebegrepet etter hvert ble utvidet til også omfatte en vurdering av den eldres motivasjon og muligheter til å stå i arbeid etter et langt arbeidsliv. Slike vurderinger var særlig fremtredende i tilknytning til ordningen med uføretrygd fra 64   år som følge av aldersvekkelse. For det andre mottok arbeidsledige eldre dagpenger helt fram til fylte 67   år. I praksis ble de ikke tilbudt nytt arbeid. Hensikten med avtalefestet pensjon var derfor å bidra til å bringe inn i ordnede former en utvikling som lenge hadde foregått.

I første omgang ga AFP-ordningen mulighet til å gå av ved fylte 65   år. Senere ble den nedre aldersgrensen gjennom tariffoppgjøret i 1992 senket til 64   år, og ved inntektsoppgjøret i 1997 ble det avtalt 62   års grense med virkning fra 1. mars 1998. Både i 1988 og foran den siste utvidelsen i 1997, tok en utgangspunkt i en begrenset gruppe arbeidstakere med særlige behov for å tre tidligere ut av arbeidslivet. Det ble her særlig framhevet arbeidstakere som hadde et langt og slitsomt yrkesaktivt liv bak seg, og som ble skjøvet ut av arbeidslivet på en lite verdig måte. Det viste seg imidlertid allerede fra starten av vanskelig å avgrense ordningen slik at den i hovedsak traff de arbeidstakerne som hadde et særlig behov. Ordningen innenfor LO/NHO-området ble derfor i stor grad generell og allment basert. Dette medførte i sin tur til at det ble vanskelig å stå imot en videre utbredelse av ordningen innenfor andre tariffområder. Hele stats- og kommunesektoren ble inkludert fra starten av, og senere har blant annet ansatte innen bank- og finansnæringen fått en AFP - ordning.

Utvalget vil videre peke på at de ulike AFP-ordningene samlet representerer et svært komplisert system. Ut fra hensyn til likebehandling er det også et problem at ikke alle arbeidstakere har adgang til en tidligpensjonsordning.

Etter hvert har altså AFP-ordningen blitt utvidet til å dekke brede grupper av arbeidstakere, med adgang til å gå av ved fylte 62   år. Pensjonsordningen er knyttet til folketrygdens beregningssystem for uførepensjon. Det er således ikke lagt inn noen form for avkorting av ytelsene ved tidligavgang. Etter utvalgets oppfatning viser dette hvor vanskelig det er å få til avtalebaserte løsninger som samlet sett og over tid i tilstrekkelig grad ivaretar samfunnsøkonomiske hensyn.

Som en langsiktig løsning vil utvalgets hovedtilråding være at en kommer fram til en fleksibel førtidspensjonsordning innenfor folketrygden. Det er utvalgets oppfatning at en i en slik modell, i større grad enn i avtalebaserte, vil kunne oppnå en førtidspensjonsordning som stimulerer eldre, friske arbeidstakere til å stå i arbeid. Samtidig vil utvalget understreke at vurderingen av en framtidig «folketrygdmodell» for fleksibel alderspensjonering er betinget av at den konkrete utformingen oppfyller en del grunnleggende krav. Oppsummeringsmessig må et slikt pensjonssystem

• stimulere til yrkesaktivitet

• bygge opp om 67   år som aldersnorm

• innebære avkorting av ytelsene ved avgang tidligere enn 67 år

• gi påslag i pensjon ved å stå et ekstra år i arbeid

• innrettes mot yrkesaktive

• ivareta grunnleggende fordelingshensyn.

Med en generell adgang til alderspensjon tidligere enn 67 år, er det helt avgjørende at ordningen inneholder klare økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid. I motsatt fall vil et slikt system åpne for tiltakende tidligavgang, og føre til økt press på folketrygdens utgifter. Redusert tilgang på arbeidskraft vil bidra til å svekke produksjonskapasiteten i økonomien og gjøre det vanskeligere å opprettholde et høyt velferdstilbud. Utvalget vil understreke betydningen av at verken dagpenger eller uførepensjon igjen blir benyttet som uformelle førtids alderspensjonsordninger.

I avsnittet nedenfor diskuterer utvalget en skisse til en førtidspensjonsmodell innenfor folketrygden. Selv om en kommer med enkelte konkrete tilrådinger, vil utvalget presisere at skissen ikke er ment som noe fullt ferdig forslag til modell. Utvalget har konsentrert seg om hva det oppfatter som særlig sentrale spørsmål, og vil samtidig understreke at den konkrete utformingen av en slik ordning må utredes og vurderes nærmere før den eventuelt gjennomføres. I det følgende skisseres først hovedtrekkene i en fleksibel alderspensjon innenfor folketrygden, med vekt på ytelsesnivået og avgrensningen av ordningen. Dernest foretas en kortfattet drøfting av opptjeningsreglene i folketrygden og forholdet til offentlige tjenestepensjoner.

3.2.3 En generell, fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden

En generell, fleksibel ordning innenfor folketrygden kan innarbeides som en påbygning eller utvidelse av dagens alderspensjonssystem. Alderspensjonen i folketrygden vil fortsatt bestå av en grunnpensjon og en tilleggspensjon. Opptjeningsreglene for tilleggspensjon kan i utgangspunktet være som i dag, slik at pensjonsnivået hvis en venter med uttak av pensjon til 67 år, vil være uendret i forhold til dagens system. Utvalget har imidlertid også drøftet nærmere om en endring av opptjeningsreglene i folketrygden kan bidra til å oppnå større fleksibilitet (livsløpsbasert pensjon/alleårsregel).

I drøftingen nedenfor har utvalget lagt til grunn at en fleksibel pensjonsordning i folketrygden erstatter dagens AFP-ordning.

En påbygning av folketrygdens alderspensjon

En fleksibel ordning innenfor folketrygden vil omfatte flere enn dagens AFP-ordning og kan, hvis den ikke inneholder varig avkorting ved tidlig uttak, medføre utstrakt økt tidligpensjonering. Dette vil være i strid med hovedmålsettingen om å styrke de eldres yrkestilknytning, og vil medføre en økt belastning på offentlige budsjetter. Utvalget vil understreke at en helt sentral forutsetning for en folketrygdbasert ordning er at ytelsene må være avhengig av ved hvilken alder vedkommende velger å ta ut pensjon. En må tilstrebe at pensjonssystemet i størst mulig grad innebærer nøytralitet i avveiningen mellom arbeid og pensjon.

I en generell, fleksibel ordning i folketrygden er det naturlig at 67 år opprettholdes som norm for pensjonering. Det innebærer at uten endringer i opptjeningsreglene, vil pensjonsytelsen for en som går av ved fylte 67 år bli uforandret. Beregningene for å fastsette fradrag ved tidlig pensjonering og tillegg ved utsatt pensjonering, vil derfor ta utgangspunkt i at faktisk opparbeidet alderspensjon skal være uendret dersom en tar ut pensjon på dette alderstrinnet. Det nye vil være at en kan velge å ta ut pensjon tidligere, men med lavere årlige ytelser i hele pensjonsperioden eller senere med høyere ytelser. I forhold til dagens regler vil det derfor bli mer lønnsomt å stå i arbeid etter 67 år. Flere år som yrkesaktiv kan også gi høyere pensjonsopptjening. Med dagens regelverk for opptjening av tilleggspensjon, vil dette være tilfellet så lenge arbeidstakeren har mindre enn 40 års opptjeningstid. Ved uttak av pensjon tidligere enn 67 år og uten full opptjening, vil ytelsene reduseres av to grunner. For det første på grunn av den manglende opptjeningen, og dernest på grunn av avkortingen, som reflekterer at pensjonsutbetalingene spres på flere år enn i dag.

Som nærmere redegjort for i kapittel 12, vil en fleksibel pensjonsordning i folketrygden basert på forsikringsmessig avkorting/tillegg og 67 år som ordinær pensjoneringsalder, være kostnadsnøytral i forhold til et regelverk hvor alle går av ved 67 år.

En forsikringsmessig justering av pensjonen er basert på at nåverdien av opparbeidet alderspensjon er uavhengig av avgangstidspunkt. De beregnede fradragene og tilleggene vil være avhengig av valg av diskonteringsrente. I tillegg må det gjøres forutsetninger om forventet levealder. Forskjellige personer eller grupper vil ha forskjellig forventet gjenstående levealder. I prinsippet kunne en tenke seg fradrag og tillegg beregnet på individuelt grunnlag, eller spesifikt for utvalgte grupper, på bakgrunn av et sett av relevante kjennetegn. For eksempel kunne en behandle kvinner og menn hver for seg, siden kvinner har høyere forventet levealder enn menn. Utvalget vil imidlertid tilrå at en velger å beregne fradrag og tillegg på summarisk basis.

I kapittel 12 er det vist at et fleksibelt pensjonssystem med en varig avkorting i hele pensjonen i størrelsesorden 0,5   pst per måned for uttak før 67 år, ligger nær en modell med forsikringsmessig avkorting. Tilsvarende vil den som velger å stå i arbeid etter fylte 67 år kunne få et varig tillegg per måned opp mot 0,8   pst fram til fylte 70 år. Til sammenlikning kan det nevnes at Sverige og Finland, som har en ordinær pensjonsalder på 65 år, i dag har en fradragsprosent på 0,5   pst per måned ved pensjonsuttak mellom 60 og 65 år. Tilleggsprosenten ved uttak etter ordinær pensjonsalder er 0,7   pst i Sverige og 1   pst i Finland.

Forsikringsmessig beregnede fradrag innebærer at både grunnpensjon og tilleggspensjon avkortes varig ved tidlig uttak. Innenfor en helt allmenn ordning vil det føre til at mange potensielle tidligpensjonister kan få en lav årlig ytelse. Selv om ordningen baseres på frivillighet, vil dette kunne oppfattes som uakseptabelt i den forstand at personer med lav opptjening ikke vil ha noen reell mulighet til å benytte seg av ordningen. Fordelingshensyn kan være et argument for å velge en lavere avkortingssats enn den som følger av for­sikringsmessige prinsipper. På den annen side må en holde fast ved at et hovedformål med en påbygning til folketrygden med mulighet til fleksibel avgang, er at den skal bidra til at folk velger å stå lenger i arbeid. Ordningen må derfor ikke utformes slik at personer som har hatt en svak tilknytning til arbeidslivet kan oppnå minsteytelsene fra folketrygden tidligere og derved over et lengre tidsrom. Formålet med ordningen må være at personer med lang yrkesaktivitet bak seg, og som har et sterkt ønske om å trappe ned tidligere enn ved 67 år, gis mulighet til dette i bytte mot en varig lavere pensjonsytelse. Dette synliggjør at det må foretas en avveining mellom fordelingshensyn og effektivitetshensyn når en fleksibel pensjonsordning skal utformes. Utvalget vil understreke at en påbygning til folketrygden ikke må innrettes slik at den oppfattes som en generell senking av pensjonsalderen i folketrygden.

Fradrag og tillegg i pensjonen kan beregnes for hele pensjonen eller bare for særtillegget og tilleggspensjonen. Sistnevnte alternativ innebærer at grunnpensjonen (1  G for enslige og ¾ G for hver ektefelle) ikke er med i grunnlaget for avkorting. Valget mellom disse to alternativene må etter utvalgets syn blant annet ses i sammenheng med hvilke avkortings- og tilleggssatser som velges. Dersom en velger en ordning hvor bare tilleggspensjonen avkortes ved tidligavgang, er det nødvendig med en forholdsvis høy avkortingssats for å hindre at ordningen samlet sett i for sterk grad stimulerer til tidligavgang. Ved å avkorte bare tilleggspensjonen (og særtillegget) vil den effektive avkortingen sett i forhold til hele pensjonsbeløpet bli høyere jo høyere tilleggspensjonen er.

Ut fra fordelingshensyn vil utvalget tilrå at avkorting og tillegg bør knyttes bare til ytelser utover grunnpensjon.

Samtidig vil utvalget understreke viktigheten av at ordningen gir klare og sterke insentiver til å stå i arbeid. Det må innføres en avkorting ved tidligavgang som er tilstrekkelig til å snu tendensen til økende førtidspensjonering. Hvilken avkortingssats som er nødvendig for å unngå en slik utvikling kan bare anslås på usikkert grunnlag. Det vises i denne forbindelse til erfaringene fra Sverige, der førtidspensjon basert på en avkortingssats på 0,5   pst per måned på hele pensjonen ble svært lite benyttet. Dette kan tyde på at det kan være forsvarlig å velge en noe mildere avkorting enn dette.

Det framtidige pensjonsmønsteret kan imidlertid avvike fra det som er observert historisk. Økt velstandsutvikling generelt vil kunne gi flere eldre anledning til å pensjonere seg tidlig, selv om pensjonsytelsene avkortes i forhold til ytelsene ved ordinær pensjonsalder. For å gardere seg mot en utvikling med tiltakende førtidspensjonering er det viktig at en fleksibel alderspensjonsordning er mest mulig kostnadsnøytral med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt.

Etter en samlet vurdering anbefaler utvalgets flertall en avkortingssats for tilleggspensjonen (og særtillegget) i størrelsesorden ½   pst eller høyere per måned for personer som velger å gå av med pensjon før fylte 67 år. For dem som velger å stå i arbeid til etter 67 år, foreslår flertallet en justering av tilleggspensjonen i størrelsesorden ¾   pst per måned fram til fylte 70 år.

Det vises til særmerknad 1 i punkt 3.2.5 fra utvalgets medlemmer Rokvam og Knudsen.

Prinsipielt sett bør pensjonene justeres ut fra et regelsett hvor justeringsfaktoren per måned og per år varierte. Generelt bør justeringsfaktoren være høyere, jo senere personen tar ut pensjon. Hovedårsaken er at pensjonsytelsene må fordeles på færre gjenstående leveår. For praktiske formål har en imidlertid valgt å anbefale én avkortingssats per måned ved tidligpensjon, og én, men høyere, tilleggssats ved uttak etter den ordinære pensjonsalderen. Utvalget tilrår at en slik praksis legges til grunn i det norske systemet, ut fra en aldersnorm for pensjonering på 67 år.

Med en avkortingssats på ½   pst per måned vil en som tar ut pensjon fra fylte 62 år få en varig avkorting i tilleggspensjonen på 30   pst i forhold til om vedkommende hadde tatt ut pensjon ved fylte 67 år (samme pensjonsgrunnlag). En arbeidstaker som fortsetter i arbeid helt til fylte 70 år, vil få oppjustert tilleggspensjonen med 27   pst. I et appendix til kapitlet gis det noen regneeksempler på justering av pensjonen ved ulik avgangsalder og forskjellig antall opptjeningsår.

Modellen som utvalget har skissert ovenfor, med avkorting kun av tilleggspensjonen, innebærer samlet sett en svakere avkorting enn om en baserte seg på rent forsikringsmessige prinsipper. For eksempel vil det ikke være noe som hindrer personer med ingen eller liten yrkestilknytning å ta ut pensjon tidlig. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at ordningen bør avgrenses i forhold til hvilke grupper den kan omfatte, både med hensyn til tidligere yrkesaktivitet og gjennom fastsetting av en nedre aldersgrense. Når det gjelder nedre aldersgrense, kan 62 år være et nærliggende alternativ. Som nevnt, er dette nå den nedre aldersgrensen i AFP-ordningen. Utvalget mener at pensjonsalderen ikke bør være lavere enn dette.

Et eget krav til tidligere yrkesaktivitet gjenspeiler at en fleksibel førtidspensjonsordning er ment som et tilbud for yrkesaktive til å kunne trappe ned tidligere, forutsatt at pensjonssystemet blir utformet slik at det i seg selv ikke gir for sterke insentiver til tidligpensjonering. I dagens AFP-ordning er det eksplisitte krav til yrkesaktivitet for å være berettiget til førtidspensjon. En alternativ, og etter utvalgets mening enklere form for avgrensning, er å sette et nedre krav til opparbeidet tilleggspensjon (før avkorting). Utvalget mener at et krav om en tilleggspensjon på 1  G eller mer vil være en rimelig avgrensning. En tilleggspensjon lik 1 G tilsvarer en pensjonsgivende inntekt på om lag 3,3 G eller 150 000 kroner i 1998, forutsatt full opptjening (40 år, hvorav en i de 20 beste må ha en inntekt på minst 3,3 G). Hvis en arbeidstaker med tilleggspensjon på 1  G går av som 62-åring, vil vedkommende få en pensjon etter avkorting av tilleggspensjonen på i overkant av 77 000 kroner beregnet ut fra dagens grunnbeløp (45 370 kroner). Dette vil i så fall utgjøre det laveste nivået for de årlige pensjonsytelsene innenfor den skisserte modellen.

I tillegg til en slik avgrensning mener utvalget at det bør settes som et tilleggskrav at vedkommende er i arbeid, er arbeidssøker eller opparbeider omsorgspoeng. Det kan for eksempel legges til grunn at vedkommende, i tillegg til å oppfylle kravet om tilstrekkelig høy pensjonsytelse, må ha hatt en pensjonsgivende inntekt av en viss størrelse et bestemt antall år før tidligpensjonering.

Forholdet til tjenestepensjonsordningene

En sentral problemstilling er hvordan en fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden med varig justering av ytelsene ved tidligavgang vil virke i kombinasjon med tjenestepensjonsordningene. De norske tjenestepensjonsordningene er i hovedsak ytelsesbaserte, men for øvrig bygd opp forskjellig i privat og offentlig sektor, se avsnitt 5.3. I offentlig sektor er tjenestepensjonsordningene såkalte bruttoordninger. Gitt full opptjening sikrer det at samlet pensjon fra folketrygden og offentlig pensjonskasse tilsvarer (minst) 66   pst av sluttlønn, beregnet før skatt. Tje­neste­pensjonen vil automatisk fylle opp differansen mellom folketrygdytelsen og det pensjonen må være for å innfri 66   pst betingelsen. Private tjenestepensjonsordninger er imidlertid stort sett utformet som nettoordninger, det vil si som et påslag i forhold til en anslått folketrygdpensjon. Som prinsipp kan også private tjenestepensjonsordninger sikte mot en samlet ytelse som utgjør en gitt andel av sluttlønn, men ettersom tjenestepensjonspåslaget baseres på forventet lønnsutvikling og folketrygdytelse, kan det faktiske samlede ytelsesnivået avvike fra det forutsatte. Dette innebærer også at endringer i folketrygdens regler ikke automatisk blir kompensert slik som i offentlige bruttoordninger.

Forholdet mellom en fleksibel førtidspensjon og tjenestepensjonsordningene har særlig interesse for i hvilken grad avkortingen ved tidliguttak faktisk blir varig og reell. Som det framgår ovenfor, vil særlig de offentlige tjenestepensjonsordningene kunne utgjøre et problem. Uten nødvendige tilpasninger mellom tjenestepensjonsytelsene og folketrygdpensjon, kan avkortingen bli fiktiv og dermed svekke motivasjonen til å stå i arbeid.

Utvalget anser denne problemstillingen som så sentral at det må foretas justeringer i regelverket både for offentlige og private tjenestepensjonsordninger for at en fleksibel folketrygd skal være en aktuell modell. Utvalget mener at det er helt avgjørende for en fleksibel folketrygd at den enkelte arbeidstaker står overfor kostnadene ved egen pensjoneringsatferd. Tjenestepensjonssystemet må innrettes slik at det ikke kompenserer for avkortet folketrygdpensjon ved tidliguttak.

I de private tjenestepensjonsordningene er det i utgangspunktet en forutsetning for opptjening av pensjonsrettigheter at man er i arbeid. Så lenge det ikke opptjenes rett til tjenestepensjon etter uttak av alderspensjon fra en eventuell fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden, vil tjenestepensjonen bli utmålt i forhold til det som er innbetalt til ordningen fram til uttakstidspunktet.

I dagens TPES-regelverk er det imidlertid åpnet for at tidligere arbeidstakere som er førtidspensjonert skal kunne være medlem i ordningen. I den utstrekning det innbetales premie til tjenestepensjonsordningen etter at medlemmet har sluttet i arbeid, vil vedkommende få opparbeidet en pensjon som om han eller hun hadde stått i arbeid fram til fylte 67 år. Utvalget mener at avgang fra arbeidslivet før den ordinære pensjonsalderen bør koste noe for den som velger en slik løsning, og at det ikke bør gis anledning til å kompensere for en lavere folketrygdpensjon gjennom fortsatt opptjening av tjenestepensjon. Utvalget foreslår derfor at det ikke lenger skal være mulig å opprettholde medlemskap i pensjonsordningen for førtidspensjonerte, se punkt 3.3.3.6.

Etter utvalgets forslag vil private tjenestepensjonsordninger ikke representere noe stort problem i forhold til en fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden med varig justering av ytelsene ved tidligavgang.

Offentlige tjenestepensjonsordninger representerer derimot et problem i forhold til fleksibel folketrygd på to måter. For det første i forhold til samordningsreglene, dernest i forhold til reglene om såkalt oppsatt pensjon.

Etter samordningsreglene skal det som hovedregel gjøres fradrag i tjenestepensjonen for den folketrygdpensjonen som kommer til utbetaling, se kapittel 5. Dette innebærer at det uten endringer i sam­ord­nings­loven bare gjøres fradrag for avkortet folketrygdpensjon ved et eventuelt tidliguttak av folketrygdpensjon. Tjenestepensjonen vil dermed kunne kompensere for avkortingen i folketrygdytelsen ved tidliguttak. Som nevnt er det av stor betydning at avkortingen i en eventuell fleksibel folketrygdordning blir reell. Etter utvalgets oppfatning bør derfor samordningsreglene endres slik at det er den opptjente folketrygdpensjonen før avkorting som kommer til fradrag i tjenestepensjonen. På denne måten vil den enkelte arbeidstaker i større grad stå overfor kostnadene ved egen pensjoneringsatferd.

Reglene om oppsatt pensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene kan også bidra til å utligne noe av det pensjonsmessige tapet som framkommer ved tidligavgang i en fleksibel folketrygd. I punkt 3.3.3.5 foreslår utvalget endringer i lov om Statens pensjonskasse, slik at det ved beregning av oppsatt pensjon alltid skal tas utgangspunkt i stillingens aldersgrense. Forslaget innebærer at de som tar ut pensjon før den ordinære pensjonsalderen på 67 år, får sin tjenestepensjon beregnet på samme måte som om vedkommende hadde gått over i en annen jobb.

Som omtalt i kapittel 5, er en relativt stor andel av arbeidstakerne i offentlig sektor ansatt i stillinger med særaldersgrenser. Dette innebærer at de har plikt til å fratre stillingen før den ordinære aldersgrensen på 70 år, og at de fra fratredelsestidspunktet har krav på tjenestepensjon. Særaldersgrensene i offentlig sektor er på 65, 63 og 60 år. På grunn av den såkalte 85-årsregelen har arbeidstakere i offentlig sektor anledning til å gå av med pensjon opptil tre år før aldersgrensen. Etter dagens regler ytes det full tjenestepensjon uten samordningsfradrag fram til fylte 67 år. Fra fylte 67 år har imidlertid pensjonister i de offentlige tjenestepensjonsordningene plikt til å ta ut alderspensjon fra folketrygden, slik at tjenestepensjonen fra dette tidspunktet blir avkortet i forhold til størrelsen på folketrygdpensjonen. I den utstrekning arbeidstakere har rett eller plikt til å fratre før den ordinære aldersgrensen og det fra fratredelsestidspunktet ytes tjenestepensjon, antar utvalget at det ikke er noe behov for å ta ut en redusert folketrygdpensjon før fylte 67 år. Dersom det likevel tas ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år vil denne imidlertid gå til fradrag i tjenestepensjonen etter de ordinære samordningsreglene.

I privat sektor er andelen arbeidstakere med særaldersgrense i tjenestepensjonssystemet langt lavere. Også her er tjenestepensjonene innrettet slik at det ytes full pensjon fram til fylte 67 år, og at det etter fylte 67 år tas hensyn til at det samtidig ytes alderspensjon fra folketrygden. Et uttak av redusert alderspensjon fra folketrygden før fylte 67 år kan imidlertid her komme på toppen av full tjenestepensjon.

Den samme problemstillingen kan være aktuell i forhold til de lovbestemte førtidspensjonsordningene. Det er i dag i alt tre slike lovbestemte pensjonsordninger – for henholdsvis sjømenn, fiskere og skogsarbeidere. På samme måte som beskrevet i forhold til de private tjenestepensjonsordningene, kan det tenkes at for eksempel en sjømannspensjonist tar ut en redusert alderspensjon fra folketrygden samtidig som vedkommende mottar sjømannspensjon.

Utvalget tilrår at det vurderes ikke å tillate uttak av en justert alderspensjon fra folketrygden før fylte 67 år når det samtidig ytes tjenestepensjon eller pensjon fra en av de lovbestemte førtidspensjonsordningene.

Opptjeningsreglene i folketrygden

Som beskrevet i avsnitt 5.2 innebærer dagens folketrygd at arbeid ut over 40 år i det alt vesentlige ikke får noen pensjonsmessig betydning, og at år med lavere arbeidsinntekt enn i de 20 beste årene heller ikke påvirker tilleggspensjonens størrelse. Det kan derfor hevdes at systemet ikke i tilstrekkelig grad belønner personer med lange yrkeskarrierer.

I en allmenn pensjonsordning med mulighet til å gå av med pensjon før fylte 67 år og som samtidig skal stimulere til lange yrkeskarrierer, kan det som påpekt i tidligere utredninger (blant annet i NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon) være aktuelt å vurdere et livsløpsbasert system for pensjonsopptjening i folketrygden. Et slikt system kan innebære at den såkalte besteårsregelen oppheves og erstattes med en alleårsregel.

En interdepartemental arbeidsgruppe har analysert fordelingsvirkningene på lang sikt ved å endre dagens opptjeningsregler i folketrygden. Det vises til kapittel 14 i arbeidsgrupperapporten. Personer med mer enn 40 års opptjening, og som har hatt relativt jevne inntekter gjennom hele livet, vil kunne komme bedre ut med en alleårsregel enn ved dagens regelverk. For øvrig er ikke analysene i arbeidsgrupperapporten entydige. Gruppen har sett på virkningene av å utvide besteårsregelen fra 20 til 30 eller 40 år og erstatte besteårsregelen med en alleårsregel. Gruppen har ikke analysert virkningene av en alleårsregel kombinert med en mulighet for fleksibelt uttak av pensjon.

En alleårsregel vil i prinsippet gå ut på at samtlige år med pensjonsgivende inntekt mellom 17 og 70 år tas med i pensjonsgrunnlaget. Det vil med andre ord være mulig å ha til sammen 53 opptjeningsår. Med utgangspunkt i dagens regelverk, vil hvert opptjeningsår utover 40 år gi en økning i tilleggspensjonen på 1/40, det vil si 2,5   pst. Samtidig vil hvert år mindre enn 40 opptjeningsår, innebære et fradrag på 2,5   pst. Med en alleårsregel vil hvert år som yrkesaktiv øke de framtidige årlige pensjonsutbetalingene. Ordningen vil særlig tilgodese de som har startet sin yrkeskarriere tidlig og har mange år bak seg i arbeidslivet.

En alleårsregel medfører en klarere sammenheng mellom arbeid og pensjonsresultat. Med utgangspunkt i dagens regler med et krav om 40 års opptjening for full pensjon og en pensjonsprosent på 42, vil hvert år med arbeidsinntekt over 1  G gi 1,05   pst av den overskytende inntekten i tilleggspensjon.

I NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon, drøfter utvalgets flertall muligheten for at en alleårsregel kan danne basis for et mer fleksibelt pensjonssystem i folketrygden. En slik ordning kunne kombineres med en mer livsløpsbasert opptjening i folketrygden. Tanken var at hensynet til fleksibilitet i folketrygden kan bygges inn i selve opptjeningsreglene gjennom en alleårsregel, uten særskilte tilleggs- eller fradragselementer avhengig av når pensjonen tas ut. Det vil si at pensjonene ikke avkortes utover det som følger av kortere opptjening, og at hvert år i arbeid betyr et påslag i pensjonen.

Dersom det med en alleårsregel ble åpnet for at det skal kunne tas ut pensjon i folketrygden fra 62 år, vil en person som har vært i arbeid i alle år fra fylte 22 år ha mulighet til å gå av med full pensjon i forhold til dagens regler allerede fra fylte 62 år. Dersom vedkommende har 35 opptjeningsår på dette tidspunktet har han eller hun mulighet til å gå av med 35/40 pensjon, det vil si fradrag på 12,5   pst i forhold til full pensjon. Dersom vedkommende har 40 poengår ved fylte 64 år, og velger å arbeide fram til fylte 69 år, vil dette da gi 45/40 pensjon, det vil si et påslag på 12,5   pst.

Personer som har lange yrkeskarrierer, vil på tidligere tidspunkt kunne ha opparbeidet full (40/40) pensjon. Personer som velger å ta lang utdanning og kommer senere ut i arbeidslivet, vil derimot måtte stå noe lenger i arbeid før de har opparbeidet full pensjon. En person med 40 års opptjening ved fylte 62 år får samme pensjon som en annen som har 40 års opptjening først ved fylte 67 år. Dersom disse personene har opparbeidet en alderspensjon på 125 000 kroner hver, vil vedkommende som går av som 62-åring, få en samlet ytelse fra folketrygden på (5 x 125 000 kroner) 625 000 kroner mer enn den som går av som 67-åring, forutsatt at de lever like lenge.

En alleårsregel med fleksibelt uttak av pensjon mellom 62 og 70 år gjør at dagens formelle pensjonsalder på 67 år forsvinner. Den enkelte vil i større grad stå fritt til å velge pensjonsalder, avhengig av egne preferanser i valget mellom fritid og arbeid mellom 60 og 70 år.

Et fleksibelt pensjonssystem basert på en alleårsregel inneholder i seg selv ingen avkorting av pensjon ved tidligavgang utover det som følger av manglende poengopptjening. En alleårsregel kan imidlertid kombineres med varig avkorting av ytelsene, ved at det også tas hensyn til alder ved pensjoneringstidspunkt. Full opptjeningstid kan for eksempel knyttes til uttak ved 67 år. Som beskrevet i punkt 8.4.4 er Sverige nå i ferd med å innføre et livsløpsbasert og fleksibelt alderspensjonssystem med et valgfritt uttak av pensjon fra fylte 61 år. Pensjonsutmålingen tar utgangspunkt i summen av innskudd som er opparbeidet gjennom årlige innbetalinger. Årlig pensjon framkommer ved at denne formuen forholdes til et delingstall som avspeiler den gjennomsnittlige gjenværende livslengden i de respektive alderskullene. Jo tidligere den enkelte tar ut pensjon, desto høyere blir delingstallet for vedkommende.

En eventuell alleårsregel i folketrygden med et avkortingselement i forhold til pensjoneringstidspunkt, vil i prinsippet ha mange likhetstrekk med det pensjonssystemet som nå etableres i Sverige. De årlige pensjonsytelsene bygger seg opp for hvert år i arbeid, og vil i tillegg øke for hvert år pensjoneringstidpunktet utsettes.

Utvalget vil peke på at et livsløpsbasert pensjonssystem i folketrygden i større grad enn dagens AFP og folketrygd vil premiere lange yrkeskarrierer. Et slikt pensjonsopptjeningssystem kan danne grunnlaget for en fleksibel pensjonsordning innen folketrygden. Når utvalgets flertall likevel ikke har vurdert en slik løsning er det av følgende grunner: Uten noen form for avkorting i forhold til pensjoneringstidspunktet er en alleårsregel ikke tilstrekkelig til å støtte opp under målsettingen om en høyere forventet pensjoneringsalder. I tillegg vil en alleårsregel svekke oppslutningen om 67 år som aldersnorm for pensjonering. Endelig vil flertallet understreke at et slikt system griper inn i fastsettelsen av ytelsene for dem som velger å stå i arbeid til den ordinære pensjonsalderen nås eller tar ut uførepensjon.

Det vises til særmerknad 2 i punkt 3.2.5 fra utvalgets medlemmer Rokvam og Knudsen.

3.2.4 Utvalgets langsiktige tilråding

Utvalget vil tilrå at det settes i gang en utredning med sikte på utforming av et fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden. I tillegg til å avklare forholdet til offentlige tjenestepensjoner og andre tidligpensjonsordninger som omtalt ovenfor, bør en slik utredning også drøfte behovet for avkorting mot gavepensjon. For å gi eldre arbeidstakere mulighet til en gradvis nedtrapping av sin yrkeskarriere, bør også muligheter for delpensjon innenfor et system med fleksibel avgang utredes nærmere.

Dersom opptjeningsreglene for opparbeiding av tilleggspensjon beholdes som i dag, vil pensjonsytelsene for personer som velger å gå av når de fyller 67 år, forbli uendret. Adgangen til fleksibel pensjon kan dermed betraktes som en påbygging til dagens folketrygd. Det nye elementet vil være muligheten til å gå av med folketrygdpensjon før 67 år. Pensjonen vil da bli varig redusert. På den annen side vil den årlige pensjonsutbetalingen økes ved å stå i arbeid lenger enn 67 år.

En mulig gjennomføring av et påbygd folketrygdsystem vil ikke kunne skje før en gang etter hundreårsskiftet, antakeligvis nærmere 2010. Derfor mener utvalget det er et klart behov for andre tiltak som kan demme opp mot tiltakende tidligpensjonering også på kort sikt. Det må oppnås blant annet gjennom endringer i regelverket knyttet til AFP. Utvalget presenterer konkrete forslag til endringer i AFP og tilstøtende regelverk i avsnitt 3.3.

3.2.5 Særmerknader fra utvalgets medlemmer Rokvam og Knudsen

Merknad 1

Utvalgets medlemmer Per Knudsen og Aase Rokvam mener prinsipalt at en generell fleksibel pensjonsordning bør etableres gjennom overgang til mer livsløpsbasert opptjening (alleårsregel) i folketrygden. Disse medlemmer viser til særmerknad til 2 nedenfor.

Dersom det er aktuelt å gjennomføre fleksibel pensjon gjennom en påbygning på folketrygden, mener disse medlemmer at nivået for fradrag før fylte 67 år, også bør ses i lys av eventuelle endringer på skattesiden, jf punkt 3.3.2.7 i utredningen. Fradragsprosenten må ikke være så høy at den sammen med skjerpede skatteregler gir et nettonivå på pensjonen som er så lavt at det reelt sett ikke vil være et tilbud til de personer som etter mandatet først og fremst bør ­tilgodeses med mulighet for førtidspensjon. En av­korting av tilleggspensjonen på 0,5   pst per måned innebærer på et gjennomsnittsnivå en pensjonsreduksjon på ca kr 30 000 per år (fra ca kr 145 000 til ca kr 115 000) med full opptjening (40/40). Disse medlemmer viser til at det er usikkert hvor store fradrag som skal til for at det skal få betydning for utsettelse av pensjonsuttak. Når man tar eventuelle innstramminger på skattesiden i betraktning, kan ikke disse medlemmer utelukke at en fradragsprosent på 0,5   pst vil være for høy til at nettopensjonen vil representere et reelt tilbud til «sliterne» med lange yrkeskarrierer på middels eller lavt inntektsnivå.

Disse medlemmer kan ikke slutte seg til forslaget om en tilleggsprosent på ¾   pst per måned etter fylte 67 år. Å øke pensjonen med 27   pst på toppen av en eventuell ekstra poengopptjening for de få som har reell adgang til å arbeide etter fylte 67 år, vil kunne gi en unødig sterk pensjonsøkning for disse gruppene. I denne sammenheng viser disse medlemmer til at begrunnelsen for opphevingen av ventetillegget i 1984 var at dette tillegget hadde en uheldig sosialpolitisk profil. Disse medlemmer viser også til at reglene mellom 67 og 70 år i dag allerede er gunstige når det gjelder muligheten for poengopptjening og muligheten for å få delvis pensjon ved siden av full arbeidsinntekt. Dersom man legger opp til fradrag/tillegg i pensjonen slik utvalgets flertall legger opp til, bør tillegget etter fylte 67 år etter disse medlemmers oppfatning ikke være høyere enn fradraget før fylte 67 år.

Merknad 2

Utvalgets medlemmer Per Knudsen og Aase Rokvam er enige i at det bør foretas en fortsatt utredning av en generell fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden. Disse medlemmer mener imidlertid at en videre utredning av en mulig overgang til en mer livsløpsbasert opptjening (alleårsregel) bør inngå som et naturlig element i en slik utrendning.

Det dreier seg om en utredning om hvordan man kan tilrettelegge for fleksibel pensjon innenfor folketrygden på lengre sikt. I en slik utredning bør man se på hvordan folketrygdens beregningsregler kan endres for å være bedre tilpasset et fleksibelt uttak av pensjon. Det vil i denne sammenheng være uhensiktsmessig å utrede fremtidig fleksibel alderspensjon som en isolert løsning innenfor dagens beregningsregler uten samtidig å vurdere endringer i disse reglene som vil medføre forenkling og gjøre systemet bedre tilpasset fleksibelt uttak av pensjon. Fordelen med overgang til mer livsløpsbasert opptjening er at det gir mer omfattende og helhetlige løsninger hvor det er mulig å ivareta både hensynet til enkelhet og fleksibilitet. Det særegne med en livsløpsbasert pensjon (alleårsregel) er at hvert år med opptjening gir utslag på pensjons­resultatet. Her bygges fleksibiliteten inn i beregningsreglene uten at det nødvendigvis er behov for et særskilt tilleggs- eller fradragselement som en påbygning på dagens system. Dette er en enkel, logisk og pedagogisk modell som belønner lang yrkeskarriere. Modellen er i tråd med arbeidslinja og er målrettet i forhold til «sliterne» med lang yrkeskarriere, som ifølge mandatet særlig bør tilgodeses med adgang til førtidspensjon.

At en person med full opptjening ved fylte 62 år får samme pensjon som en person med 40 års opptjening ved fylte 67 år, kan begrunnes med at førstnevnte har startet tidlig i arbeid og har bidratt like lenge til fellesskapet gjennom innbetaling av skatt og avgift («opptjent sin rett»). Modellen kan forenkle folketrygdens beregningssystem ved at besteårsregelen fjernes slik at den enkelte selv klarere vil kunne se sammenhengen mellom arbeid og pensjonsresultat. Eventuelle uønskede fordelingsvirkninger av oppheving av besteårsregelen spesielt for kvinner, kan avhjelpes ved at man vurderer å gi omsorgspoeng med tilbakevirkende kraft.

Disse medlemmer viser også til at hvert år i en alleårsregel teller 1/40, dvs. 2,5   pst av pensjonen. Både grunnpensjon og tilleggspensjon kan omfattes. Et slikt fradrag eller tillegg gir klare effekter for pensjonsresultatet. Eksempelvis vil et uttak etter 35 års opptjening ved fylte 62 år i realiteten innebære en pensjonsreduksjon på ca. kr. 17.500 per år i forhold til full pensjon på ca. kr. 140.000 (40/40) ved fylte 67 år. Etter disse medlemmers oppfatning gir en alleårsregel (eventuelt i en modifisert form) pensjonsresultater som innebærer en rimelig balanse mellom insentiv til å fortsette i arbeid og muligheten til å ta ut en anstendig pensjon før den alminnelige pensjonsalder for de som har behov for det.

En fortsatt utredning bør innbefatte forskjellige varianter/modifikasjoner av en alleårsregel. En alleårsregel kan eventuelt også modifiseres ved at det tas hensyn til alder ved pensjoneringstidspunktet. Full opptjeningstid på 40 år kan for eksempel knyttes til uttak ved 67 år, slik at maksimal pensjon utgjør 35/40 ved uttak ved 62 år og maksimalt 43/40 ved fylte 70 år.

3.3 Øvrige anbefalinger

Ovenfor har utvalget vurdert og trukket opp sentrale trekk i et allment pensjonssystem innenfor folketrygden med sikte på mulighet til fleksibel pensjonering. Målsettingen har ikke vært å utarbeide et fullstendig forslag til fleksibelt pensjonssystem innenfor folketrygden, og heller ikke å vurdere konsekvenser av dette. Hensikten har vært å peke på, og i noen grad, utdype sentrale elementer og problemområder som må ivaretas og utredes videre innenfor et slikt system.

Utvalget vil samtidig understreke at det uavhengig av valg av pensjonssystem er behov for å iverksette tiltak så snart som mulig for å stimulere eldre til å stå lenger i arbeid. I motsatt fall vil problemene knyttet til forsørgelsesbyrden på sikt kunne bli så store at det blir nødvendig å gjennomføre mer omfattende tiltak.

Utvalget mener derfor at det er påkrevet å vurdere trekk ved dagens tidligpensjonsordninger og andre forhold som virker inn på den enkeltes tilbaketrekking fra arbeidslivet. Utvalgets tilrådinger i dette kapitlet berører situasjonen i arbeidslivet, dagens AFP-ordning, herunder komponenter i skattesystemet, og elementer i tjenestepensjonsordningene.

Det er opp til ulike aktører i samfunnet å gjennomføre de tiltakene utvalget mener er nødvendig for å bedre eldres mulighet til å stå lenge i arbeid. Enkelte av tiltakene kan myndighetene gjennomføre som lovgiver eller som arbeidsgiver. Andre tiltak berører avtaler mellom partene i arbeidslivet. Utvalget oppfordrer partene til å vurdere disse tiltakene med sikte på å styrke de eldres situasjon på arbeidsmarkedet.

Når det gjelder tjenestepensjonssystemet i kommunal sektor er det en direkte kobling mellom lov om Statens pensjonskasse og de kommunale tariffestede pensjonsrettighetene. Alle kommuner og fylkeskommuner, samt kommunale selskaper som er opprettet i medhold av kommuneloven, er omfattet av gjeldende forskrifter om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte. Forskriftene begrenser avtalepartenes muligheter til fritt å beslutte pensjonens størrelse og aldersgrenser, i det disse forholdene styres av tilsvarende bestemmelser i lov om Statens pensjonskasse.

3.3.1 Arbeidslivet

Flere faktorer peker i retning av at eldre er i en utsatt posisjon i arbeidsmarkedet. Dette kommer til uttrykk blant annet ved at eldre gjennomgående har markert lengre ledighetsperioder enn yngre, at eldre i sterkere grad enn yngre må forlate arbeidet i forbindelse med omstillings- og nedbemanningsprosesser og at en høy andel av de eldre er uførepensjonert. Lange arbeidslivskarrierer med et til dels belastende arbeidsmiljø kan over tid redusere evnen og viljen til å stå i arbeid. Manglende kompetanse trekkes også ofte fram som en av de viktigste forklaringene på hvorfor mange eldre har problemer med å holde på en jobb eller få ny jobb i forbindelse med arbeidsledighet. For å realisere målet om at flere skal stå lengre i arbeid, vil endringer i forhold til eldres situasjon i arbeidslivet være sentralt. På bakgrunn av den sterke veksten i aldersgruppen 50–59 år de kommende årene er det viktig å gjennomføre tiltak for å stimulere eldre til å fortsette i arbeid og motvirke holdninger eller praksis som gjør at eldre støtes ut av arbeidslivet. I noen grad kan den økende andelen eldre i seg selv bidra til å avhjelpe arbeidsmarkedssituasjonen for denne gruppen. Det er likevel behov for aktiv innsats nå. Målsettingen må være at eldre får en reell mulighet til å stå i arbeid. Nedenfor vil utvalget peke på noen elementer og tiltak som særlig betydningsfulle for eldres mulighet til å stå lenge i arbeidslivet. Samtidig legges det til grunn at vurderinger i tilknytning til situasjonen i arbeidslivet vil være mer sentralt for utvalget som er varslet i Statsbudsjettet for 1999, og som skal vurdere uførepensjonering og sykefravær.

3.3.1.1 Livsfasetilpasset personalpolitikk

De siste årene har det vært en gryende interesse for livsfasetilpasset personalpolitikk (også omtalt som seniorpolitikk), men det er likevel langt igjen til en slik personalpolitikk har fått rotfeste i store deler av arbeidslivet. En sentral del av en livsfasetilpasset personalpolitikk er holdningsskapende arbeid og tilrettelegging av arbeidsmiljøet med sikte på at flere skal bli i stand til å stå lenger i arbeid.

For å oppnå økt fokus på livsfasetilpasset personalpolitikk må flere sentrale aktører bidra.

Myndighetenes rolle er sentral både ved å tilrettelegge for informasjonsspredning og kunnskapsformidling. Utvalget mener det er behov for informasjon og økte kunnskaper knyttet til eldre som arbeidskraftressurs. En aktuell mulighet kan være at arbeidslivstjenesten får en mer sentral rolle i denne sammenhengen.

Arbeidslivets organisasjoner har en viktig pådriverrolle for å styrke de eldres situasjon på arbeidsmarkedet. Organisasjonene kan utarbeide informasjonsmateriell og benytte den nære kontakten med virksomhetene både til å spre informasjonen og fange opp nye signaler. Utvalget mener også at det bør vurderes om seniorperspektivet i større grad kan innarbeides i sentrale avtaler, og vil blant annet vise til Verkstedsoverenskomsten fra 1998.

Virksomhetene skal gjennomføre personalpolitikken. Utvalget mener seniorperspektivet må komme sterkere inn blant annet ved at det tas opp i etablerte utvalg som for eksempel attføringsutvalg eller arbeidsmiljøutvalg. Utvalget vil vise til at sentrale elementer i en tilpasset seniorpolitikk er kompetansebygging uavhengig av alder, utviklingssamtaler, seniorkarriereplanlegging, jobbmobilitet og individuell tilpasning av arbeidssituasjonen.

3.3.1.2 Arbeidsmarkedspolitikken

Utvalget mener en politikk med sikte på å forhindre utstøting av eldre arbeidstakere spiller en nøkkelrolle for å nå målet om økt avgangsalder fra arbeidslivet. Arbeidsmarkedspolitikken kan bidra positivt i så måte, både gjennom nær kontakt og god kjennskap til arbeidslivet, og gjennom effektiv og målrettet bruk av ressursene med sikte på et godt fungerende arbeidsmarkedet.

Utvalget vil vise til at eldre arbeidsledige har vanskeligere for å komme tilbake i arbeid etter ledighet. Dette skyldes trolig dels manglende vilje blant arbeidsgivere til å ansette eldre arbeidskraft, men også manglende motivasjon, urealistiske forventninger til jobbmuligheter eller manglende kunnskap om arbeidssøking. Sistnevnte gir seg utslag i generelt lav søkeintensitet blant eldre arbeidsledige. Utvalget mener derfor det er mye som tyder på at arbeidsmarkedsetaten bør komme vesentlig tidligere inn i ledighetsoppholdet til eldre arbeidssøkere med veiledningssamtaler og kartlegging av jobbmuligheter. Arbeidsmarkedsetaten bør også vurdere i sterkere grad enn i dag å prioritere eldre ledige ved uttak til arbeidsmarkedstiltak. Utvalget vil særlig vise til at arbeidsmarkedstiltaket jobbklubb kan være egnet for de problemene som særlig karakteriserer eldre arbeidstakere. Det bør også vurderes om utarbeidelse av individuelle handlingsplaner kan være et egnet virkemiddel for å få flere eldre arbeidssøkere tilbake i ordinært arbeid.

Utvalget mener arbeidsmarkedsmyndighetene må vurdere hvordan innsatsen overfor eldre arbeidssøkere kan organiseres og innrettes for bedre å ivareta eldres behov, særlig i tilknytning til manglende motivasjon, kunnskap om arbeidssøkerprosesser og urealistiske forventninger.

3.3.1.3 Etter- og videreutdanning

Både erfaringer og forskningsresultater nasjonalt og internasjonalt tyder på at en del eldre har et kunnskaps- og kompetanseproblem. Både utdanningsnivået og yrkesaktiviteten er høy i Norge sammenliknet med mange andre land. Eldre har imidlertid et betydelig lavere utdanningsnivå enn yngre. Lav utdanning og mangel på kompetanse kan derfor føre til at mange eldre ikke når opp i konkurransen om nye jobber, samt at de blir særlig utsatt i forbindelse med omstillings- og nedbemanningsprosesser. Inntrykket av at eldre har lavere kompetanse enn yngre svekker også jobbmulighetene til eldre som gruppe ved at det kan oppstå en generell skepsis til eldres yteevne og effektivitet.

Livslang læring er sentralt for å sikre eldre reell mulighet til å stå lenger i arbeidslivet. Utvalget vil derfor understreke betydningen av at det i det videre arbeidet med etter- og videreutdanningsreformen legges vekt på løsninger som bidrar til at framtidens eldre har mulighet til å oppnå et relevant kompetanse. En vellykket etter- og videreutdanningsreform vil bidra til økt motivasjon og trivsel i arbeidslivet og dermed også øke sannsynligheten for at flere blir i stand til og velger å fortsette lenger i arbeidslivet enn i dag.

For å tilrettelegge situasjonen for dagens eldre vil utvalget særlig peke på betydningen av gode dokumentasjonsordninger for realkompetanse. Dette vil både bidra til at eldre med lang arbeidslivserfaring i større grad kan konkurrere med yngre arbeidssøkere med mer oppdatert formell kompetanse som jobbsøker, og det kan virke motiverende for fortsatt utvikling og læring. Slike dokumentasjonsordninger forutsetter imidlertid også at arbeidsgivere motiveres til å gi bedre dokumentasjon av arbeidsoppgaver som ansatte har utført.

3.3.1.4 Rehabilitering

Utvalget ønsker å framheve at for de fleste eldre er helseproblemer og sykelighet ikke avgjørende for å forlate arbeidslivet tidligere enn pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Det er likevel klart at en del opplever problemer i arbeidslivet som følge av helseproblemer. Utvalget vil understreke at for personer som varig har fått nedsatt inntektsevnen på grunn av sykdom eller skade, er uførepensjon det nærliggende alternativet. For andre vil et effektivt rehabiliteringsapparat kunne bidra til å muliggjøre lange arbeidslivskarrierer.

Nyere undersøkelser peker mot at det bør være mulig å bedre samarbeidet mellom ulike etater og forvaltningsnivåer innenfor rehabilitering. For å oppnå varig tilbakeføring for dem som får redusert arbeidsevnen som følge av funksjonshemming, sykdom eller skade, vil utvalget understreke behovet for en mer koordinert og målrettet innsats innenfor dette området.

Utvalget vil også vise til at attførings- og rehabiliteringspenger i dag beregnes på samme måte som uførepensjon. I motsetning til uførepensjon, gjennomføres attføring og rehabilitering i en begrenset periode med sikte på fortsatt arbeidslivsdeltakelse. Det er nylig fremmet et høringsnotat fra Sosial- og helsedepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet hvor det foreslås at beregningen av attførings- og rehabiliteringspenger løsrives fra pensjonsberegning og at ytelsen skal bli pensjonsgivende inntekt. Utvalget støtter forslaget om at beregningsreglene for attførings- og rehabiliteringspenger ikke lenger skal knyttes til uførepensjonsordningen, og vil vise til at dette er i tråd med intensjonen i attføringsreformen om å gjøre attføringsarbeidet mer arbeidslivsrettet.

3.3.1.5 Arbeidsmiljøloven

I henhold til arbeidsmiljøloven §13 nr 2 er arbeidsgiver pliktig til, så langt det er mulig, å iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstakeren skal kunne få eller beholde et høvelig arbeid dersom arbeidstakeren er blitt hemmet i sitt yrke som følge av ulykke, sykdom, slitasje eller lignende. Loven viser også til at arbeidstakeren fortrinnsvis skal gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet, endringer i tekniske innretninger eller gjennomgått attføring. I arbeidsmiljøloven §§12 og 14 er det stilt opp flere sentrale krav til den generelle tilretteleggelsen av arbeidet.

Utvalget mener disse bestemmelsene gir arbeidsgiveren et særskilt ansvar for å ivareta arbeidstakerens generelle arbeidssituasjon og bidra til at konsekvensene av eventuelle slitasjeproblemer og skader i minst mulig grad skal føre til arbeidsudyktighet. Utvalget mener mange arbeidsgivere bør være mer aktive for å søke gode løsninger som gir flere eldre mulighet til å stå i arbeidet, og eventuelt samarbeide nært med blant annet arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten. Utvalget vil også vise til at oppfølging av anbefalingene ovenfor om livsfasetilpasset personalpolitikk kan bidra til å ivareta bestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

I henhold til arbeidsmiljøloven § 60 vil en oppsigelse med fratreden før fylte 70 år som utelukkende er begrunnet med at arbeidstakeren har nådd folketrygdens pensjonsalder, ikke betraktes som saklig begrunnet. Først ved 70 år er alder alene saklig grunn til oppsigelse. Ifølge rettspraksis kan en arbeidsgiver bringe arbeidsforholdet til opphør når arbeidstakeren har rett til tjenestepensjon, uten at det behøver å foreligge noen saklig oppsigelsesgrunn. Pensjonsalderen i de private tjenestepensjonsordningene er vanligvis 67 år. Utvalget viser til at det både i Lund-utvalget, Hylland-utvalget og i Velferdsmeldingen ble ansett som viktig at nådd pensjonsalder i tjenestepensjonsordninger i seg selv ikke skulle være saklig grunn til oppsigelse. Det er imidlertid ikke fremmet noe lovforslag for å forhindre en slik praksis.

Problemstillingen knytter seg til den saklighetsvurdering som skal foretas ved oppsigelse. De eldre er en viktig ressurs og bør ha tilsvarende rett til arbeid som personer i andre aldersgrupper. Eldre bør derfor sikres reell valgfrihet til å fortsette fram til fylte 70 år. Utvalget viser til at det i utkast til lov om foretakspensjon er foreslått at det skal være mulig å tjene opp pensjonsrettigheter dersom man fortsetter å arbeide i foretaket etter nådd pensjonsalder. Etter utvalgets oppfatning er dette et viktig skritt i riktig retning, men forholdene bør legges ytterligere til rette slik at de som ønsker å arbeide etter fylte 67 år faktisk får mulighet til dette.

Utvalget foreslår at det fremmes forslag til lovendring som utelukker at nådd pensjonsalder i en tjenestepensjonsordning i seg selv gir saklig grunn til oppsigelse. Utvalget mener det er påkrevet at et slikt lovforslag fremmes snarest mulig.

3.3.2 Endringer i dagens AFP-ordning og tilknyttet regelverk

Ordningen med avtalefestet pensjon er sammen med særaldersgrensene i det offentlige og i det private tjenestepensjonssystemet og de lovfestede pensjonsordningene for fiskere, skogsarbeidere og sjømenn, de eneste etablerte systemene for regulær førtids alderspensjonering. Ordningen med avtalefestet pensjon omfatter i dag om lag 60   pst av den yrkesaktive befolkningen, og gir mulighet til pensjonering fra fylte 62 år.

AFP-ordningen er basert på avtale mellom partene i arbeidslivet. Staten har medvirket til etableringen av pensjonsordningen, og bidrar med 40   pst av pensjonsutbetalingene til 64-, 65- og 66-åringene i privat sektor, eksklusive det såkalte AFP-tillegget. Dessuten godskrives det pensjonspoeng i folketrygden for hele perioden det tas ut AFP i privat sektor. I offentlig sektor godskrives det riktignok bare pensjonspoeng for 62-, 63- og 64-åringer. I tillegg har AFP-pensjonister visse skattefordeler som andre førtids alderspensjonister ikke har, se nærmere avsnitt 5.9 og punkt 10.3.2.

AFP har gitt mange eldre arbeidstakere større valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt. Mange eldre, som ellers ville hatt problemer med å stå i fullt arbeid fram til ordinær pensjonsalder, gis mulighet til en formell og ordnet utgang fra arbeidslivet. Utvalget mener imidlertid at ordningen har et for bredt nedslagsfelt i forhold til den opprinnelige målgruppen, og at den samlet sett er for gunstig. Antall AFP-pensjonister har økt sterkt de siste årene, også når det tas hensyn til at to nye årskull har fått adgang til ordningen. Utvalget mener at denne økningen er bekymringsfull, og at det er god grunn til å tro at uttaket vil øke ytterligere i tiden framover med dagens pensjonsalder på 62 år. Dessuten er det fra arbeidstakerhold signalisert en prinsipiell målsetting om en fleksibel pensjonsalder fra 60 år. Tiden er derfor inne for å vurdere om enkelte sider ved ordningen kan utformes på en mer hensiktsmessig måte slik at insentivet til å fortsette i arbeid styrkes.

Utvalget har spesielt vurdert om de hensynene som har ligget til grunn for statlig medvirkning til AFP-ordningen fortsatt er til stede.

3.3.2.1 Bedre målretting av AFP

Dagens AFP-ordning er en generell førtids alderpensjonsordning for alle som er omfattet av den. Dersom man fyller inngangsvilkårene, har man fra fylte 62 år rett til å ta ut en pensjon som tilsvarer den pensjonen man ville hatt rett til om man hadde stått i arbeid fram til 67 år. Tidligere i kapitlet er det drøftet enkelte sentrale avveininger ved utformingen av et system for førtidspensjonering. Utvalget har understreket at det i et generelt pensjonssystem er behov for varig justering av pensjonsytelsen avhengig av uttakstidspunkt. Så lenge AFP ikke innebærer noen form for avkorting av pensjonsytelsen ved tidliguttak, se drøftingen tidligere i kapitlet, mener utvalget at et alternativ kan være å gjøre ordningen mer selektiv, slik at den i større grad rettes mot personer med lange yrkeskarrierer.

Etter dagens regler må den enkelte arbeidstaker ha 10 års opptjening av pensjonspoeng i folketrygden etter fylte 50 år for å ha rett til å kunne ta ut AFP. Etter utvalgets oppfatning er kravet til yrkesdeltaking lite treffsikkert ut fra ordningens opprinnelige målsetting. Det er derfor grunnlag for å styrke varighetskravet vedrørende deltaking i arbeidslivet.

Dersom kravet til yrkesaktivitet utvides til 20 års opptjening etter fylte 40 år, vil om lag 90   pst av arbeidstakerne omfattet av Fellesordningen LO/NHO fortsatt ha mulighet til å benytte AFP. I offentlig sektor vil andelen som fortsatt kan benytte seg av AFP bli noe lavere, anslagsvis 80   pst. Det vil hovedsakelig være kvinner som i første omgang faller utenfor ved en styrking av varighetskravet. Etter hvert som yrkesaktiviteten for kvinner øker vil dette jevne seg mer ut.

Utvalget foreslår at lov om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon endres, slik at det kreves flere yrkesaktive år enn i dag for å få rett til AFP. Det foreslås at kravet om 10 års opptjening av pensjonspoeng etter fylte 50 år, utvides til 20 års opptjening av pensjonspoeng etter fylte 40 år.

3.3.2.2 Godskriving av pensjonspoeng i folketrygden

AFP i privat sektor beregnes etter pensjonsreglene i folketrygdloven. Det regnes med antatt framtidig trygdetid og antatte framtidige pensjonspoeng til og med det året vedkommende fyller 66 år, på samme måte som for uførepensjon fra folketrygden. Antatte framtidige pensjonspoeng og antatt framtidig trygdetid blir godskrevet i folketrygden ved beregning av alderspensjon fra fylte 67 år. Dette innebærer at AFP grovt sett svarer til den alderspensjonen en ville fått ved å fortsette i arbeid fram til 67 år.

I offentlig sektor blir AFP beregnet på samme måte som i privat sektor for 62-, 63- og 64-åringer. I statlig sektor blir imidlertid pensjonen beregnet som en tjenestepensjon fra og med fylte 65 år. Dersom den folketrygdberegnede pensjonen er høyere, utbetales differansen i tillegg til tjenestepensjonen. I kommunal sektor utbetales fra fylte 65 år det høyeste alternativet av en folketrygdberegnet AFP og en tjenestepensjonsberegnet AFP. AFP-pensjonister i statlig og kommunal sektor får imidlertid bare godskrevet pensjonspoeng i folketrygden for perioden fra og med fylte 62 år og fram til fylte 65 år, og ikke for perioden mellom fylte 65 og 67 år.

Ordningen med godskriving av pensjonspoeng gir personer som er omfattet av AFP-ordningen særfordeler som andre yrkesaktive ikke har. Om lag 40   pst av den yrkesaktive befolkningen står i dag utenfor AFP-ordningen, og kan bare opparbeide pensjonspoeng i folketrygden gjennom pensjonsgivende inntekt. Heller ikke andre førtids alderspensjonister som for eksempel sjømenn, fiskere og skogsarbeidere godskrives pensjonspoeng fram til fylte 67 år.

Kravet for full tilleggspensjon i folketrygden er 40 års opptjening. Ordningen med godskriving av pensjonspoeng innebærer i praksis at personer som er omfattet av AFP i privat sektor bare har et effektivt krav om 35 års opptjening i folketrygden for rett til full tilleggspensjon. For denne gruppen påvirkes ikke framtidig alderspensjon av om en velger å gå av ved 62 eller 67 år. Personer omfattet av AFP i offentlig sektor som maksimalt kan få godskrevet tre poengår, har på tilsvarende måte et krav om 37 års opptjening i folketrygden for å få rett til full tilleggspensjon. Mange av disse har imidlertid rett til tjenestepensjon, hvor kravet til full opptjening er 30 år.

Basert på gjennomsnittsinntekt i LO/NHO-området i 1996 er ett års poenggodskriving beregnet å gi en gjennomsnittlig årlig økning av tilleggspensjonen på rundt 2 000 kroner. For en person som går av ved fylte 62 år, innebærer dette en varig pensjonsøkning på om lag 10 000 kroner per år.

Ved etableringen av AFP-ordningen, ble ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden begrunnet med at man ikke skulle tape noe pensjonsmessig ved å benytte seg av ordningen. Senere er det også vist til at mange av AFP-pensjonistene ville oppnådd tilsvarende poengopptjening som uførepensjonister dersom ordningen ikke hadde eksistert.

Utvalget er av den oppfatning at ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden for AFP-pensjonister er i strid med målet om å øke avgangsalderen fra arbeidslivet, fordi man kan velge å gå av med pensjon opp til fem år før den ordinære pensjonsalderen på 67 år uten at det får noen pensjonsmessige konsekvenser. Utvalget vil understreke at AFP er en frivillig tidligpensjonsordning, og at det derfor ikke er grunnlag for å likebehandle AFP- og uførepensjonister med hensyn til godskriving av pensjonspoeng.

I 2007 er folketrygdens tilleggspensjonssystem fullt utbygget, og alle vil da ha hatt mulighet til 40 års poengopptjening. For personer med lange yrkeskarrierer vil ordningen med godskriving av pensjonspoeng miste mye av sin betydning.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden oppheves, slik at det ikke godskrives pensjonspoeng for AFP-pensjonister etter 2007.

Forslaget innebærer at AFP-pensjonister med mindre enn 40 poengår får lavere pensjon ved pensjonering før den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Videre innebærer forslaget en likestilling i folketrygden av de som er omfattet av AFP og de som står utenfor ordningen.

3.3.2.3 Delpensjon – avkorting i forhold til arbeidsinntekt

Som beskrevet i avsnitt 5.6 blir AFP beregnet etter folketrygdens regler. Dessuten ytes det et såkalt AFP-tillegg. Dette tillegget er på 950 kroner per måned og er skattefritt i Fellesordningen LO/NHO. I de andre AFP-ordningene er tillegget på 1 700 kroner per måned og er skattepliktig. Dersom den fulle pensjonen overstiger 70   pst av tidligere arbeidsinntekt, skal pensjonen og AFP-tillegget settes forholdsmessig ned. Hvis vedkommende har arbeidsinntekt ved siden av pensjonen, skal det beregnes et avkortingsbeløp. Pensjonen eksklusive AFP-tillegget avkortes med 50   pst av den arbeidsinntekten som overstiger folketrygdens grunnbeløp. Summen av arbeidsinntekt og pensjon skal ikke overstige tidligere inntekt. AFP-tillegget reduseres til slutt med samme prosentsats som pensjonen er avkortet.

AFP i offentlig sektor kan, som tidligere omtalt, bli beregnet som tjenestepensjon for 65- og 66-åringer. De avkortingsreglene som er beskrevet ovenfor, benyttes i statlig sektor uansett om AFP blir beregnet som en folketrygdpensjon eller som en tjenestepensjon. Dersom en AFP-pensjonist i kommunal sektor har arbeidsinntekt ved siden av, vil vedkommende få pensjonen avkortet etter det beste av to alternative beregningssett, enten etter et folketrygdalternativ eller et tjenestepensjonsalternativ. Etter folketrygdalternativet går all arbeidsinntekt til fradrag i pensjonen på samme måte som i statlig og privat sektor. Etter tjenestepensjonsalternativet er det bare inntekt fra arbeidsforhold som medfører fortsatt medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning som fører til avkorting i pensjonen. Pensjonen avkortes da etter stillingsandel, det vil si etter et pro rata-prinsipp.

Figur 5.8 og figur 5.9 illustrerer at dagens regler om kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt i AFP-ordningen ved visse inntektsnivåer kan innebære at samlet inntekt overstiger inntekt før pensjonering. Dette gjelder spesielt for inntekt etter skatt, men på grunn av at AFP-tillegget først reduseres etter at selve pensjonen er redusert, kan samlet bruttoinntekt også overstige tidligere inntekt. Figurene viser for øvrig at det i enkelte tilfeller kan lønne seg å redusere arbeidsinnsatsen med 40   pst framfor 20   pst. Etter utvalgets oppfatning gir dagens avkortings- og begrensningsregler til dels ulogiske resultater og stimulerer til å redusere arbeidsinnsatsen. I avsnitt 12.5 har utvalget drøftet eventuelle justeringer av dagens regler for kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt. Det viser seg imidlertid at det innenfor dagens rammer er lite rom for å begrense slike resultater i tilstrekkelig utstrekning.

I forbindelse med etableringen av delpensjonsordningen i AFP i 1997 ble det vurdert en pro rata-ordning basert på stillingsandel. Et slikt system ville imidlertid ha klare svakheter. Blant annet ville det være nødvendig å ha et parallelt regelverk som fanger opp de som kombinerer pensjon og arbeidsinntekt, men som ikke har avtale med sin arbeidsgiver om redusert arbeidstid. Samtidig ville det være nødvendig at disse to regelverkene gav noenlunde samme resultater for å forhindre eventuelle tilpasningsmuligheter. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 5.6.

Utvalget mener at et pro rata-system i utgangspunktet framstår som både enkelt og logisk. For å unngå forskjellige regelverk for dem som har avtale med arbeidsgiver om redusert stilling og dem som ikke har noen slik avtale, foreslås i det følgende et pro rata-system basert på inntekt.

Et slikt delpensjonssystem i AFP-ordningen består av følgende elementer:

1. Pensjonen fastsettes i et avtrappingssystem ut fra hvor mye den nye arbeidsinntekten antas å utgjøre etter uttaket av pensjon i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Dersom den nye inntekten for eksempel utgjør 63   pst av tidligere inntekt, utbetales det en pensjon som tilsvarer 37   pst av full pensjon. Dersom den nye inntekten utgjør 24   pst av tidligere inntekt, utbetales det en pensjon som svarer til 76   pst av full pensjon.

2. Den enkelte pensjonist må selv informere trygdekontoret om hvor mye han eller hun mener at arbeidsinntekten kommer til å utgjøre i det enkelte kalenderåret. Det samme gjelder når vedkommende ser at inntekten ikke kommer til å bli som opprinnelig antatt. Trygdekontoret justerer pensjonsutbetalingene løpende ut fra hvor mye pensjonisten til en hver tid antar å ha i årlig arbeidsinntekt.

3. Når inntektsopplysningene for det enkelte kalenderåret er kjent og det viser seg at vedkommende har fått for mye utbetalt, vil dette føre til trekk i framtidige ytelser. Dersom det viser seg at vedkommende har fått for lite utbetalt i pensjon, skal det foretas en etterbetaling. Dersom det viser seg at pensjonisten har hatt en arbeidsinntekt på for eksempel 53   pst av tidligere inntekt, skal etteroppgjøret baseres på at vedkommende hadde rett til 47   pst av full pensjon.

Figur 3.3 og figur 3.4 illustrerer hvordan et pro rata-system basert på inntekt som skissert ovenfor, slår ut før og etter skatt ved ulike inntektsnivåer og forskjellige kombinasjonsmuligheter. Det forutsettes at arbeidstakeren blir AFP-pensjonist 1. januar 1999, og at vedkommende har hatt en jevn inntekt de siste 20 årene. Skattereglene for 1998 er lagt til grunn ved beregning av kompensasjonsnivået etter skatt.

Videre er det forutsatt at AFP-pensjonisten er enslig. Det er således ikke tatt hensyn til at mange vil være gift eller samboende med en annen pensjonist. I slike tilfeller skal AFP-pensjonistens grunnpensjon reduseres til 75   pst av grunnbeløpet. Fra 1. januar 1998 skal grunnpensjonen til en pensjonist som er gift eller samboer med en selvforsørget ektefelle med inntekt over to ganger folketrygdens grunnbeløp, også reduseres til 75   pst av grunnbeløpet. Det vil si at full pensjon på folketrygdnivå i eksemplene (G lik 45 370 kroner) er 11 343 kroner høyere enn om AFP-pensjonisten hadde vært gift eller samboer. Det er videre forutsatt at det gis et skattefritt AFP-tillegg på 950 kroner per måned som reduseres forholdsmessig med pensjonen.

Figur 3.3 viser at summen av pensjon og arbeidsinntekt før skatt aldri overstiger tidligere inntekt og at samlet inntekt alltid vil avta i forhold til økende pensjonsgrad.

Figur 3.4 viser at et pro rata-system basert på inntekt også kan føre til overkompensasjon etter skatt i forhold til tidligere inntekt. På grunn av skattereglene (skattebegrensningsregelen og det skattefrie AFP-tillegget i Fellesordningen LO/NHO) kan disponibel inntekt i enkelte tilfeller overstige tidligere disponibel inntekt. Dette gjelder spesielt for lave inntektsnivåer og ved lav pensjonsgrad. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.3.2.7 om komponenter i skattesystemet som bør justeres. Her foreslås det blant annet at skattebegrensningsregelen bare får anvendelse for pensjonsgrader høyere enn 2/3.

For øvrig bør ordningen utformes med henblikk på enkel administrasjon, slik at det ikke må foretas etteroppgjør for bagatellmessige beløp. Det vil trolig ikke være hensiktsmessig å avkorte pensjonen mot ubetydelige inntekter.

Da den endelige avregningen må foretas mot opplysninger fra skattemyndighetene, vil det endelige pensjonsbeløpet først være klart noen tid etter at ligningen er kjent. I prinsippet kan imidlertid et etteroppgjør på pensjonsutbetalinger sammenliknes med et skatteoppgjør. På samme måte som forskuddsskatt for selvstendige baseres på skattyters eget estimat, baseres «forventet årlig inntekt» og derav fradraget i forhold til full pensjon, på mottakers vurdering. Når endelig ligning foreligger vil skattyter få restskatt/tilbakebetalt for mye trukket skatt og pensjonisten få krav om innebetaling eller motta etterbetaling.

Utvalget mener at et pro rata-system basert på inntekt og med et etteroppgjør samlet sett framstår som bedre enn dagens avkortings- og begrensningsregler. Utvalget foreslår derfor at dagens regler for avkorting av AFP-pensjon mot arbeidsinntekt avløses av et pro rata system basert på inntekt.

Utvalget vil for øvrig anmode avtalepartene om å åpne for andre kombinasjonsmuligheter enn 20 og 40   pst pensjonsgrad, slik at fleksibiliteten i AFP-ordningen øker med hensyn til kombinasjon av pensjon og arbeid.

Dagens inntektsprøvingsregler i AFP-ordningen gjelder også når pensjonisten får alderspensjon fra folketrygden. Disse reglene gjelder fram til fylte 70 år da det foreligger en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, det vil si at pensjonen utbetales uten noen form for inntektsprøving. Personer som ikke har tatt ut AFP, omfattes fra 1997 av gunstigere inntektsprøvingsregler mellom 67 og 70 år. For denne gruppen reduseres pensjonen med 40   pst av inntekt over grunnbeløpet og det er ingen øvre begrensning på hvor mye samlet pensjon og arbeidsinntekt kan utgjøre. Et spørsmål som melder seg, er om det er hensiktsmessig å opprettholde to sett med inntektsprøvingsregler for alderspensjonister mellom 67 og 70 år i folketrygden, avhengig av om de har tatt ut AFP eller ikke.

På den ene siden kan det hevdes å være prinsipielt uheldig å forskjellsbehandle alderspensjonister i folketrygden på denne måten. Det er dessuten administrativt tungvint å ha to ulike regelsett for ellers like aldersgrupper. På den andre siden er de særskilte reglene etter fylte 67 år innført med henblikk på å være et viktig motivasjonselement som skal bidra til at folk står lenger i arbeid.

Utvalgets flertall viser til at prinsipielle grunner taler for ikke å forskjellsbehandle alderspensjonister mellom 67 og 70 år i folketrygden. Flertallet foreslår derfor at alderspensjon for alle mellom 67 og 70 år skal avkortes etter de reglene som ble innført i 1997, det vil si at pensjonen skal avkortes med 40 pst av arbeidsinntekt som overstiger grunnbeløpet uansett om de har tatt ut pensjon før fylte 67 år eller ikke, og at det ikke skal være noen øvre begrensning på summen av pensjon og arbeidsinntekt. Forskjellige regler for inntektsprøving av pensjon før og etter fylte 67 år vil understreke folketrygdens pensjonsalder som aldersnorm.

Medlemmene Bautz og Knudsen er uenige i at det skal være andre regler for inntektsprøving mellom 67 og 70 år i folketrygden enn det er mellom 62 og 66 år i AFP. Det er i seg selv et stort problem at det eksisterer en rekke forskjellige regler for regulering av forholdet mellom arbeidsinntekt og pensjon i de enkelte ordninger, blant annet varierende med tariffområder, aldersgrupper og om inntekten skriver seg fra kommunal, statlig eller privat virksomhet. Dette fører til manglende oversikt for publikum og betydelig administrativ merbelastning. Det er et sterkt behov for opprydding i reglene for inntektsprøving med sikte på forenkling og oversikt. Disse medlemmer vil i denne sammenheng legge hovedvekt på forenklingshensyn og behov for oversiktlige regler. For dem som fortsetter delvis i arbeid etter fylte 67 år etter å ha mottatt delvis AFP i kombinasjon med arbeidsinntekt vil det også framstå som underlig at det nå skal gjelde andre regler for kombinasjon mellom arbeidsinntekt og pensjon.

Disse medlemmene foreslår på denne bakgrunn at reglene for inntektsprøving mellom 62 og 66 år i AFP også gjøres gjeldende for inntektsprøving mellom 67 og 70 år i folketrygden.

3.3.2.4 Egenandelen i AFP-ordningen

De løpende AFP-utgiftene finansieres forskjellig i de ulike AFP-ordningene, se nærmere omtale i avsnitt 5.6. Når det gjelder ordninger med statstilskudd, det vil si ordningene i privat sektor, stilles det gjennom rammeloven for AFP krav om at den enkelte bedrift skal betale en egenandel på minst 10   pst av de løpende pensjonsutgiftene for sine pensjonister. Dette kravet er møtt på ulikt vis i de tre private AFP-ordningene. Ett ytterpunkt finner vi i ordningen for bank- og finansnæringen, der den enkelte bedrift betaler alle løpende utgifter ut over statstilskuddet over driften. I NAVO-ordningen finansieres de utgiftene som ikke dekkes av staten ved at hver virksomhet foretar interne avsetninger, som skal dekke forventede AFP-kostnader for arbeidstakere over 50 år. For hver arbeidstaker som faktisk tar ut AFP i NAVO-ordningen, betaler arbeidsgiveren så et innskudd til pensjonsordningen som tilsvarer kontantverdien av arbeidsgiverens del av AFP-utgiftene. I Fellesordningen LO/NHO betales det i dag en egenandel på 10   pst av de løpende pensjonsutgiftene. Egenandelen vil bli økt til 20   pst fra 1. januar 1999. I offentlig sektor betales i all hovedsak ingen egenandel fra arbeidsgiverne ved uttak av AFP.

Det er viktig at den enkelte virksomhet i en viss utstrekning står overfor de faktiske kostnadene ved egne arbeidstakeres tidligpensjonering. Slike kostnader vil ha betydning for virksomhetenes personalpolitikk overfor eldre arbeidstakere. Lav eller ingen egenandel svekker insentivet for virksomhetene til å legge forholdene til rette for at eldre arbeidstakere blir stående i arbeid.

Etter utvalgets mening er det således uheldig at arbeidsgivere i offentlig sektor i mindre grad enn i privat sektor stilles overfor en del av kostnadene forbundet med egne arbeidstakeres uttak av AFP.

På den andre siden vil egenandeler kunne være til ulempe for personer i slutten av 50-årene som forsøker å komme seg inn på arbeidsmarkedet. Dette skyldes at egenandelen vil øke forventede kostnader ved å ansette eldre arbeidstakere. Alder gir ikke nødvendigvis noen god indikasjon på hvor lenge en nyansatt vil bli i virksomheten, men ved lik ansettelsesperiode vil det påløpe en ekstra kostnad ved eldre arbeidstakere sammenliknet med yngre hvis den eldre velger å benytte seg av AFP-ordningen. Etter utvalgets mening er dette et forhold som bør tas med i betraktning ved fastsettelsen av egenandelen, for eksempel ved at den trappes opp fra et lavt nivå for nyansatte til et høyere nivå for arbeidstakere som har vært ansatt lenge i virksomheten.

Utvalget mener at det på samme måte som i privat sektor bør innføres et system med krav til egenandel ved uttak av AFP i offentlig sektor.

3.3.2.5 Avkorting av AFP mot gavepensjon

Arbeidsgiver har anledning til å supplere andre pensjoner og stønader med gavepensjon. Ved uførepensjonering og dagpenger ved arbeidsledighet, avkortes ytelsene krone for krone mot gavepensjonen. Ved AFP-pensjon beholdes derimot ytelsen uavkortet.

Utvalget har i sitt arbeid fått et klart inntrykk av at AFP i kombinasjon med gavepensjon er mye brukt i forbindelse med omstillings- og nedbemanningsprosesser. Dette dokumenteres blant annet i undersøkelsen om bruk av gavepensjoner som Opinion AS har gjennomført for utvalget, se nærmere omtale om bruken av gavepensjon i kombinasjon med AFP i avsnitt 11.2.3. I slike situasjoner skyldes bruken av AFP arbeidsgiverens behov for endringer i arbeidsstokken, og er ikke alene et resultat av arbeidstakernes ønske om eller behov for mer fritid. Det kan synes som om AFP betraktes som et enkelt og lite kontroversielt virkemiddel når det er behov for å redusere eller endre sammensetningen av arbeidsstokken. Bruk av gavepensjon øker den samlede pensjonsytelsen, og kan for enkelte kompensere for ulempen ved å gå av før ønsket pensjoneringsalder. Dette gjør det mer fristende for den enkelte å benytte seg av mulighet til tidligavgang. Ved å bruke tidligpensjonering som et virkemiddel i slike prosesser, er det ikke nødvendig med saklig grunn til oppsigelse etter arbeidsmiljøloven. Dette forsterker presset mot eldre arbeidstakere.

Muligheten til å gi gavepensjon uten avkorting i den ordinære AFP-pensjonen, svekker etter utvalgets mening eldres stilling i arbeidsmarkedet, spesielt i forbindelse med omstillinger og nedbemanninger.

I Velferdsmeldingen (St meld nr 35 (1994–95)) gikk regjeringen Brundtland inn for en samordning av uførepensjon og gavepensjon fra arbeidsgiver. I forbindelse med Stortingets behandling av dette forslaget uttalte sosialkomiteen:

«Komiteen mener det er svært uheldig både menneskelig og samfunnsøkonomisk hvis grupper presses ut av arbeidsmarkedet, og vil derfor at uførepensjon og gavepensjon fra arbeidsgiver skal samordnes for å hindre at offentlige ordninger delfinansierer utstøtning eller en ikke ønsket førtidspensjonering.»

Utvalget mener at bruken av gavepensjon i kombinasjon med AFP kan bidra til å presse eldre ut av arbeidsmarkedet på et tidligere tidspunkt enn de selv ønsker.

Utvalget foreslår at AFP-pensjonen avkortes mot gavepensjon fra arbeidsgiver på tilsvarende måte som i dag gjelder for dagpenger og uførepensjon.

3.3.2.6 AFP i offentlig sektor

AFP-ordningene i privat og offentlig sektor er noenlunde likt utformet for 62-, 63- og 64-åringer. For 65- og 66 åringer kan imidlertid AFP-pensjonen bli beregnet etter forskjellige regler. I privat sektor vil ytelsen bli beregnet som en folketrygdpensjon helt fram til fylte 67 år. Når det gjelder AFP i statlig sektor, blir ytelsen beregnet som en tjenestepensjon fra fylte 65 år. Dersom den folketrygdberegnede pensjonen overstiger tjenestepensjonen, utbetales differansen som et tillegg. I kommunal sektor har en imidlertid valgt en noe annen løsning. Etter fylte 65 år utbetales det beste av folketrygdalternativet og tjenestepensjonsalternativet. I praksis blir det imidlertid ingen forskjell i ytelsesnivået mellom statlig og kommunal sektor.

Avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt er dessuten annerledes i kommunal sektor i forhold til i privat og statlig sektor. Som beskrevet i avsnitt 5.6, blir AFP-pensjonen redusert med 50   pst av arbeidsinntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp i privat sektor. Dessuten skal summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke overstige tidligere inntekt. AFP-tillegget skal deretter reduseres forholdsmessig. De samme reglene benyttes i statlig sektor uansett om AFP blir beregnet som en folketrygdpensjon eller som en tjenestepensjon.

I AFP for kommunal sektor er regelverket noe annerledes. Dersom pensjonisten har arbeidsinntekt ved siden av AFP, vil vedkommende få pensjonen avkortet etter det beste av to alternative beregningssett, enten etter et folketrygdalternativ eller et tjenestepensjonsalternativ. Etter folketrygdalternativet går all arbeidsinntekt til fradrag i pensjonen etter de samme reglene som er beskrevet ovenfor for statlig og privat sektor. Etter tjenestepensjonsalternativet er det bare inntekt fra arbeidsforhold som medfører fortsatt medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning som fører til avkorting i pensjonen. Pensjonen avkortes da etter stillingsandel. AFP etter tjenestepensjonsalternativet vil dermed kunne ytes uavkortet i forhold til arbeidsinntekt fra privat sektor.

Også når det gjelder inngangsvilkårene i AFP-ordningen er det forskjellige løsninger i de ulike sektorene. De samme reglene som i privat sektor gjelder i sin helhet også fram til fylte 65 år i offentlig sektor. Etter fylte 65 år kan det imidlertid ytes AFP selv om de vanlige vilkårene ikke er oppfylt dersom vedkommende har vært medlem i en offentlig tjenestepensjonsordning i minst 10 år etter fylte 50 år. Hvis de vanlige vilkårene ikke er oppfylt, vil vedkommende imidlertid bare ha rett til en tjenestepensjonsberegnet AFP. I kommunal sektor vil de som fyller de vanlige vilkårene også ha krav på en tjenestepensjonsberegnet AFP dersom denne er høyest, selv om vilkåret om 10 års medlemstid ikke er oppfylt. I statlig sektor er det derimot et ubetinget vilkår for å få en tjenestepensjonsberegnet AFP at 10-årskravet er oppfylt.

Utvalget mener at det er svært uheldig at det innenfor AFP-ordningen er så avvikende løsninger på ellers relativt like situasjoner i de ulike sektorene. Sett under ett er AFP-ordningen svært komplisert, og det stilles store krav til den enkelte som ønsker å sette seg inn i de aktuelle reglene som gjelder i sitt tilfelle.

Utvalget vil for øvrig understreke konsekvensene av at AFP for 65- og 66-åringer i offentlig sektor blir beregnet som tjenestepensjon. I praksis vil AFP-pensjonistene i offentlig sektor få utbetalt en pensjon som er tilnærmet like stor som den vedkommende ville fått ved å gå av ved 67 år, dersom vedkommende har full opptjening når AFP-pensjonen tas ut. For de to eldste årskullene i AFP i offentlig sektor utviskes dermed forskjellen mellom den arbeidsmarkedsbaserte AFP-pensjonen og alderspensjonen i tjenestepensjonsordningen fra fylte 67 år. Etter utvalgets oppfatning reduserer tjenestepensjonsberegningen av AFP fra fylte 65 år i offentlig sektor et viktig insentiv til å stå i arbeid fram til den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67 år.

Det faktum at offentlige tjenestemenn gjennom AFP-ordningen kan motta en tjenestpensjonsberegnet ytelse fra fylte 65 år, mens pensjonsalderen i de private tjenestepensjonsordningene fortsatt er på 67 år, innebærer dessuten en forskjellsbehandling som utvalget finner urimelig.

Utvalget mener at det er nødvendig med en mer enhetlig utforming av den samlede AFP-ordningen for å sikre større grad av likebehandling av ulike grupper som omfattes av ordningen.

Utvalget foreslår at AFP skal folketrygdberegnes for alle alderstrinn i offentlig sektor, slik at AFP-ordningene i privat og offentlig sektor blir mest mulig ensartede.

3.3.2.7 Komponenter i skattesystemet som bør justeres

AFP-pensjonister betaler i dag mindre skatt enn yrkesaktive på samme inntektsnivå. Skattefordelene skyldes at pensjonen skattlegges etter lav sats for trygdeavgift, og at pensjonister med lavere og midlere inntekter blir skattlagt etter den såkalte skattebegrensningsregelen. Dessuten mottar AFP-pensjonister i Fellesordningen LO/NHO et skattefritt AFP-tillegg på 11 400 kroner per år. I de øvrige AFP-ordningene gis det et beløp på 20 400 kroner som er skattepliktig.

Som det framheves tidligere i kapitlet, mener utvalget at dagens skattebehandling av tidligpensjonister bidrar til å gjøre det lite attraktivt rent økonomisk å fortsette i arbeid. Særlig tydelig framstår dette etter utvalgets oppfatning i de situasjonene hvor en arbeidstaker vurderer gradvis nedtrapping av arbeidsinnsatsen. Forskjellig skattemessig behandling av pensjon og arbeidsinntekt har derfor ikke bare fordelingsmessige konsekvenser, men også effekt på arbeidstilbudet blant eldre arbeidstakere. Det siste får stadig økt betydning ettersom fleksible pensjonsordninger øker i sin utbredelse. Utvalget mener derfor at det er behov for å revurdere skattereglene for tidligpensjonister.

I likhet med hva som ble uttrykt i Velferdsmeldingen (St meld nr 35, 1994–95) anser utvalget at argumentet for en skattemessig favorisering av pensjonister står stadig svakere etter hvert som folketrygden blir bygd gradvis ut. Utvalget har likevel ikke ønsket å gå inn i en generell diskusjon av pensjonistbeskatningen, men har konsentrert seg om hvordan skattereglene innvirker på valget mellom arbeid og pensjon før fylte 67 år.

I prinsippet mener utvalget at det bør legges opp til full skattemessig likebehandling av arbeidsinntekt og frivillig førtidspensjon. Det ville redusere kompensasjonsnivået i AFP-ordningen og bidra til å stimulere til fortsatt arbeid. Utvalget mener at målsettingen om høyere pensjoneringsalder må veie tungt også ved utformingen av skattepolitikken. En full skattemessig likebehandling vil innebære at AFP-pensjon blir skattlagt med samme sats for trygdeavgift som lønnsinntekt det vil si 7,8   pst, samt at skattebegrensningsregelen faller bort. Også sluttvederlaget blir skattepliktig.

I brevet fra Jagland-regjeringen til partene under tarifforhandlingene i 1997, der dette utvalget ble varslet nedsatt, går det fram at skattebegrensningsregelen og skattefrihet for sluttvederlag for 62- og 63-åringer som benytter AFP, skal fases ut for nye pensjonstilfeller med virkning fra 1. januar 2007. Utvalget kan ikke se sterke grunner til at en slik utfasing bare skal gjelde disse to aldersklassene, og at den derfor bør omfatte også AFP-pensjonister i aldersgruppen 64–66 år. Utvalget vil også peke på at tidligpensjonister i andre ordninger enn AFP, ikke blir skattlagt etter den gunstigere skattebegrensingsregelen. Videre anser utvalget at dagens regler med et skattefritt sluttvederlag for én gruppe AFP-pensjonister, mens et annet og høyere kronetillegg er skattepliktig for en annen gruppe, som kompliserende. Det vil bli ytterligere uoversiktlig hvis denne forskjellsbehandlingen også skal omfatte ulike aldersgrupper. Prinsipielt sett bør kontanttilskuddet for alle AFP-pensjonister uansett alder og ordning være skattepliktig.

På bakgrunn av den sterke veksten i antall AFP-pensjonister gjennom 1998 og det generelle behovet for å gjøre førtidspensjoneringsordninger mindre gunstige, anser utvalget at en ikke bør utsette alle endringer i skattereglene helt fram til 2007 .

Ut fra konstruerte eksempler har utvalget vist at skattereglene medvirker til urimelig høye dekningsgrader i forhold til tidligere inntekt. Spesielt gjelder dette i eksempler med delpensjonering for personer med en arbeidsinntekt som er lavere enn gjennomsnittet. I disse tilfellene vil samlet inntekt, det vil si summen av lønnsinntekt og pensjon, bli såpass lav at den skattlegges etter skattebegrensningsregelen. Det vil derfor være lønnsomt å ta ut delpensjon ettersom skattereduksjonen på den resterende lønnsinntekten blir betydelig. Uførepensjonister kan etter dagens regler bli skattlagt etter den særskilte skattebegrensnings­regelen bare når ervervsevnen er satt ned med minst 2/3. For AFP-pensjonister er det ikke noe tilsvarende krav til pensjonsgrad. Utvalget ser ingen åpenbare grunner for at AFP-pensjonister med delpensjon skal skattlegges gunstigere enn uførepensjonister, særlig med hensyn til at AFP i større grad er basert på eget valg. En innskjerping på dette punktet vil kunne fjerne noen av de urimelige utslagene i form av høye kompensasjonsgrader ved delpensjonering (også innenfor et pro rata system), der disponibel inntekt kan bli høyere enn om vedkommende fortsatte i full stilling.

Utvalget forutsetter at eventuelle regelendringer bare skal gjelde for framtidige AFP-pensjonister. Regelendringene vil således ikke berøre dem som på iverksettelsestidspunktet allerede har tatt ut AFP-pensjon. Framtidige, potensielle tidligpensjonister vil derfor foreta valg mellom pensjonering eller fortsatt arbeid ut fra et nytt, men kjent regelsett. Det er nettopp disse avveiningene som her foretas som utvalget mener en må påvirke gjennom lavere dekningsgrader etter skatt, slik at målsettingen om høyere pensjoneringsalder kan innfris.

Utvalget vil tilrå at trygdeavgiften økes til 7,8 pst for AFP-pensjon og pensjon fra andre frivillige tidligpensjonsordninger.

Videre vil utvalget vise til at skattebegrensningsregelen og skattefritaket for sluttvederlag for 62- og 63-åringer på AFP, er vedtatt opphevet for nye pensjonstilfeller etter 1. januar 2007. Utvalget vil tilrå at de samme endringene gjøres gjeldende for 64-, 65- og 66-åringer fra samme tidspunkt.

For perioden fram til 2007 foreslår utvalget at det kreves minst 2/3 pensjonsgrad for at AFP-pensjonister skal komme inn under skattebegrensningsregelen.

Særuttalelse fra utvalgets medlemer Magnussen og Nyvold:

Med ett unntak, beskatning av sluttvederlagstillegget, støtter dette medlem utvalgets forslag til endringer i regelverket for avtalefestet pensjon (AFP).

AFP er en ordning som baserer seg på avtaler mellom arbeidslivets parter hvor staten også deltar. I følge avtale om AFP inngått mellom partene i forbindelse med tarifforhandlingene i 1997 skal NHO og LO/YS forhandle om justeringer dersom det blir foretatt endringer i regelverket for AFP. For at utvalgets forslag til endringer skal ha den ønskede effekt må arbeidstakernes organisasjoner være enig i forslagene til endringer. Dersom arbeidstakerorganisasjonene motsetter seg endringer i regelverket og krever kompensasjon fra arbeidsgiverne, kan den eneste konsekvensen bli at kostnadene ved ordningen øker for bedriftene, mens bruken av ordningen for øvrig ikke påvirkes. Et slikt resultat er uakseptabelt.

Dette gjelder særlig forslagene om beskatning av sluttvederlagstillegget i privat sektor, innføring av høy trygdeavgift og bortfall av skattebegrensningsregelen for AFP-pensjonister og utfasing av ordningen med godskriving av pensjonspoeng.

Når det gjelder sluttvederlagstillegget er bedriftene forpliktet til å sikre en ytelse etter skatt på kr 11 400. Skattlegges denne må AFP-tillegget heves slik at netto etter skatt blir kr  11  400. Konsekvensen blir økte kostnader for bedriftene uten at ordningens betingelser er forringet. Dette medlem må derfor gå mot forslaget.

Det samme kan bli effekten av økt trygdeavgift, bortfall av skattebegrensningsregelen og utfasing av ordningen med godskriving av pensjonspoeng, dersom arbeidstakerne i forhandlinger krever og får gjennomslag for at dette skal kompenseres gjennom økte bruttoytelser. Tilslutning fra dette medlem til disse forslagene er derfor betinget av at så ikke skjer.

3.3.3 Tjenestepensjon

3.3.3.1 Særaldersgrenser i tjenestepensjonssystemet

Både i det offentlige og i det private tjenestepensjonssystemet er det fastsatt særaldersgrenser for visse yrkesgrupper. Disse særaldersgrensene er enten begrunnet ut fra fysiske og psykiske belastninger i stillingen slik at arbeidstakerne normalt ikke kan skjøtte sitt arbeid forsvarlig til fylte 70  år, eller at tjenesten stiller spesielle krav til fysiske og psykiske egenskaper, som normalt blir sterkere svekket før fylte 70 år enn det en forsvarlig utføring av tjenesten tilsier.

Særaldersgrenser som system bygger på en forutsetning om at grupper av arbeidstakere, sett under ett, ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder. Særaldersgrensesystemet tar således ikke hensyn til individuelle variasjoner. Det tas heller ikke hensyn til at innen samme gruppe møter de enkelte yrkesdeltakerne ulike krav.

Bakgrunnen for særaldersgrensene i tjenestepensjonssystemet er at arbeidsgiver skal ha et pensjonstilbud til arbeidstakere som forutsetningsvis bør slutte av sikkerhetsmessige eller helsemessige årsaker før den ordinære pensjonsalderen. Arbeidstakere i stillinger med særaldersgrense oppfatter på sin side dette som en del av sine arbeidsvilkår og ser på lavere aldersgrense som en stor fordel.

Mange av særaldersgrensene ble fastsatt i en tid hvor de fysiske og psykiske krav til stillingen var annerledes enn i dag, noe som i seg selv taler for at de bør vurderes på nytt. Over tid har det dessuten vært en utvikling i retning av økt gjennomsnittlig levealder og helsetilstanden i befolkningen har generelt blitt bedre. I dag kan derfor særaldersgrensene i flere tilfeller oppfattes som ordinære førtidspensjonsordninger, og som gjelder eksklusivt for de aktuelle yrkesgruppene. I praksis viser det seg også at mange som må slutte i sin stilling ved oppnådd særaldersgrense, fortsetter å arbeide i omtrent samme omfang som tidligere.

Studier tyder på at risikoen for akutt helsesvikt er liten og er mer avhengig av helsetilstand enn av alder. Helse og funksjonsevne er viktigere for arbeidsprestasjoner og sikkerhet enn alder. Regelmessige helseundersøkelser kan derfor synes å gi en bedre beskyttelse mot sikkerhetsrisiko enn en fast aldersgrense.

Ordningen med særaldersgrenser i tjenestepensjonssystemet bryter med ønsket og behovet for fleksibilitet i pensjoneringsbeslutningen fordi nådd aldersgrense stort sett innebærer en plikt til å fratre stillingen

Utvalget antar likevel at det for enkelte utøvere av visse funksjoner eller arbeidsoppgaver fortsatt er behov for særaldersgrenser. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid særaldersgrenser i tjenestepensjonssystemet avgrenses til kun å bli begrunnet ut fra rent sikkerhetsmessige årsaker. Hensynet til slitasjeproblemer bør dekkes opp av andre ordninger.

Utvalget mener at særaldersgrensene bør gjennomgås av et uavhengig ekspertutvalg. Målet for en slik gjennomgang må være at omfanget av særaldersgrenser reduseres og at aldersgrensene heves. En omlegging av særaldersgrensesystemet bør imidlertid være forutsigbar, slik at personer med kort tid igjen til nådd aldersgrense ikke omfattes av endringen.

3.3.3.2 85-årsregelen

Den såkalte 85-årsregelen tillater ansatte i staten og kommunene å gå av med alderspensjon i tjenestepensjonsordningen opptil 3   år før aldersgrensen for stillingen når summen av alder og tjenestetid er minst 85   år. Bestemmelsen har bare betydning for tjenestemenn med aldersgrense lavere enn 70  år. Dette skyldes at tjenestemenn med aldersgrense på 70   år fikk anledning til å ta ut tjenestepensjon fra fylte 67   år i forbindelse med at pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67  år i 1973.

Regelen om å kunne gå av med pensjon opptil 3   år før aldersgrensen er således først og fremst aktuell i forbindelse med særaldersgrensene i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor. Om lag 30   pst av de statsansatte har i dag særaldersgrense. Rundt 17  000 personer har en særaldersgrense på 60   år. Dette gjelder blant annet politi og militært personell. I kommunesektoren er det særaldersgrenser for grupper som helsepersonell, hjemmehjelpere, renholdere, brannmenn og fagarbeidere. Noe under halvparten av alle kommuneansatte har i dag særaldersgrense, og de aller fleste av disse har en aldersgrense på 65   år.

Det er også fastsatt særaldersgrenser for visse yrkesgrupper innenfor tjenestepensjonssystemet i privat sektor. I disse ordningene er det imidlertid ikke åpnet for at det kan tas ut tjenestepensjon før aldersgrensen er nådd.

Innføringen av AFP-ordningen har ført til at 85-årsregelen i dag bare har praktisk betydning for personer med lave særaldersgrenser, særlig etter at pensjonsalderen nå er senket til 62   år. AFP-ordningen har følgelig i stor grad overtatt det behovet for fleksibilitet i det offentlige som særaldersgrensene og 85-årsregelen så langt har ivaretatt.

Det kan hevdes at 85-årsregelen fyller et hensiktsmessighetsbehov ved at arbeidstaker og arbeidsgiver kan bli enige om avgangstidspunkt som passer for den enkeltes arbeidsstuasjon, slik at man kan unngå en situasjon der arbeidstakeren må avbryte viktige arbeidsoppgaver fordi han eller hun når aldersgrensen. Likeledes har etater innenfor offentlig sektor gjennom 85-årsregelen et viktig og formålstjenlig instrument som bidrar til gode og fleksible løsninger i forbindelse med omstillings- og nedbemanningsprosesser.

Utvalget viser til at aldersgrenser lavere enn 70   år (særaldersgrenser) er begrunnet ut fra fysiske og psykiske belastninger i yrket eller at tjenesten stiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper som normalt blir svekket før fylte 70   år. Det må antas at særaldersgrensene er fastsatt med noenlunde margin, slik at det som hovedregel ikke burde være behov for den enkelte å kunne gå av før aldersgrensen.

Samfunnets interesse i at en tjenestemann ikke blir stående i sin stilling for lenge, synes ikke å ha særlig stor betydning for spørsmålet om man skal beholde tjenestemennenes rett til å gå av med pensjon før aldersgrensen. Skal samfunnsmessige interesser tilgodeses, burde det etter utvalgets oppfatning ikke overlates til tjenestemennene selv å velge om de vil gå av med pensjon eller ikke. Utvalget mener derfor at tjenestemenn med så lav aldersgrense som 60   år ikke uten videre skal ha adgang til frivillig å kunne gå av med pensjon opptil tre   år før aldersgrensen.

For å underbygge målet om å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet, foreslår utvalget at 85-årsregelen oppheves.

3.3.3.3 Inntektsprøving av tjenestepensjon

Utvalget viser til at det er ulik praksis i de forskjellige tjenestepensjonsordningene med hensyn til avkorting i forhold til arbeidsinntekt.

Vanligvis oppfattes pensjon som kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt som følge av alder, uførhet eller tap av forsørger. Avkorting i forhold til arbeidsinntekt reiser imidlertid særlige problemstillinger i forhold til særaldersgrenser virkning på eldre arbeidstakeres yrkesdeltakelse.

Eventuell avkorting av tjenestepensjon kan være virke negativt med hensyn til å ta inntektsgivende arbeid etter at aldersgrensen er nådd. Det kan derfor være et viktig insitament til fortsatt yrkesaktivitet at tjenestepensjon kan ytes uavkortet ved siden av arbeidsinntekt.

Ved førtidspensjonering basert på den enkeltes valg, bør det etter utvalgets oppfatning helt klart gjøres fradrag for arbeidsinntekt i pensjonen, slik at det unngås eventuelt overforbruk av førtidspensjonsordningene, for eksempel etter dagens 85-årsregel.

I tilfeller der personer pålegges å slutte i en stilling på grunn av oppnådd særaldersgrense har det imidlertid liten hensikt å avkorte trygdeytelser mot arbeidsinntekt. I slike tilfeller oppnås det ingen gevinst i form av redusert tilgang til pensjonsordningen, men insentivene til å arbeide svekkes. Utvalget mener at det i tilknytning til tvungne avgangsordninger, slik som særaldersgrenser i tjenestepensjonssystemet ikke bør være noen form for avkorting av pensjon mot eventuell arbeidsinntekt. Det bør være et mål at personer som må slutte i et yrke fordi dette spesielle yrket ikke lar seg utøve etter en viss alder, har insentiver til å skaffe seg annet arbeid. Utvalget legger til grunn at det blir foretatt en grundig og kritisk gjennomgang av dagens særaldersgrenser som knytter disse til rent sikkerhetsmessige forhold. Det vises til nærmere omtale i punkt 3.3.3.1.

Ut fra en samlet vurdering anbefaler utvalget det ikke foretas noen avkorting i forhold til arbeidsinntekt når arbeidstakere pålegges å fratre stillingen på grunn av oppnådd særaldersgrense.

Etter fylte 67   år er ytelser fra private tjenestepensjonsordninger tilpasset alderspensjon fra folketrygden. Dersom pensjonisten har arbeidsinntekt ved siden av alderspensjon fra folketrygden og tjenestepensjon, vil folketrygdpensjonen bli avkortet etter vanlige regler. På grunn av at tjenestepensjon fra private ordninger vanligvis er såkalte nettoytelser, vil det ikke bli foretatt noen oppjustering av tjenestepensjonen som følge av redusert folketrygdpensjon.

Når en person går av med tjenestepensjon i statlig sektor, vil pensjonen etter dagens regler kun bli inntektsprøvet i forhold til inntekt fra arbeidsforhold som tilsier fortsatt medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning. Arbeidsinntekt fra privat sektor medfører derfor ingen avkorting i tjenestepensjonen. Når vedkommende samtidig mottar alderspensjon fra folketrygden fra fylte 67   år, avkortes folketrygdpensjonen etter de ordinære avkortingsreglene hvis vedkommende samtidig har arbeidsinntekt. På grunn av samordningsreglene og at offentlige tjenestepensjoner er såkalte bruttoytelser, skal den reduserte folketrygdpensjonen gå til fradrag i tjenestepensjonen. Vedkommende vil følgelig motta den samme samlede pensjonsytelsen som tidligere i tillegg til arbeidsinntekten.

I kommunal sektor blir tjenestepensjonen etter fylte 67   år avkortet etter de samme regler som gjelder for folketrygden. Dette innebærer at tjenestepensjonen ikke kompenserer for avkorting i folketrygden, slik som i statlig sektor.

Utvalget ser ingen åpenbare grunner til å forskjellsbehandle tjenestepensjonister i statlig sektor etter fylte 67   år avhengig av om de har inntekt fra privat eller offentlig sektor. Det bør være arbeidsinntekt som sådan, og ikke hvor arbeidsinntekten kommer fra, som eventuelt skal føre til reduksjon i pensjonen.

Utvalget anbefaler derfor at tjenestepensjon i statlig sektor mellom 67 og 70 år avkortes mot arbeidsinntekt på lik linje med tjenestepensjon i kommunal sektor.

3.3.3.4 Om sluttlønn som prinsipp

Tjenestepensjonssystemet bygger på et såkalt sluttlønnsprinsipp, som innebærer at grunnlaget for pensjonsberegningen er basert på den lønnen vedkommende har på det tidspunkt det tas ut pensjon eller en slutter i stillingen.

Utvalget har tidligere i dette kapitlet vist til at det er store variasjoner i arbeidsstyrkens behov når det gjelder valg av pensjoneringstidspunkt, og at mange har ønsker om å trappe ned arbeidsinnsatsen på slutten av yrkeskarrieren. En slik nedtrapping kan skje i form av at arbeidstiden reduseres, eller at vedkommende velger å gå over i en annen stilling. Slike valg vil kunne påvirke vedkommendes sluttlønn, og dermed den pensjonen han eller hun senere vil ha krav på. Sluttlønnsprinsippet kan således virke som et disinsentiv i den forstand at det kan være mer lønnsomt for den enkelte å gå av framfor å fortsette i en annen stilling eller å trappe noe ned på arbeidsinnsatsen.

Har en arbeidstaker i offentlig sektor tidligere hatt høyere pensjonsgrunnlag enn på pensjoneringstidspunktet og dette ikke skyldes alminnelig lønnsregulering, skal det høyere grunnlaget gjelde for tiden før grunnlaget gikk ned og resten av tiden regnes av grunnlaget ved pensjoneringen. Det innebærer at en person med full opptjeningstid ved pensjoneringstidspunktet og som har gått ned i inntekt, for eksempel de siste tre   årene før pensjonering, får sin pensjon beregnet etter 27/30 av det høyeste pensjonsgrunnlaget og 3/30 av det laveste pensjonsgrunnlaget.

Hvis den samlede tjenestetiden er mer enn 30   år, skal det i de offentlige tjenestepensjonsordningene ses bort fra den overskytende tjenestetiden som har lavest pensjonsgrunnlag ved pensjonsberegningen. Det innebærer at det etter 30   års opptjening er mulig å gå over i en lavere betalt stilling uten at det får konsekvenser for pensjonen.

Når det gjelder de private tjenestepensjonsordningene skal pensjonsgivende lønn fastsettes etter samme prinsipper for alle arbeidstakere. Sosial- og helsedepartementet har i en uttalelse tolket dette slik at det er mulig å basere sluttlønn på et gjennomsnitt av de siste fem   årene før oppnådd pensjonsalder dersom dette gjelder likt for alle. I NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon er det åpnet for å legge til grunn siste års lønn eller et gjennomsnitt av de to eller tre siste års lønn før pensjoneringstidspunktet.

Utvalget mener imidlertid at det tjenestepensjonssystemet i større grad enn i dag bør ivareta hensynet til arbeidstakere som av ulike grunner går ned i inntekt på slutten av yrkeskarrieren.

Utvalget foreslår derfor at pensjonsgrunnlaget i de offentlige og i de private tjenestepensjonsordningene settes til gjennomsnittsinntekten av de siste ti årene, dersom dette er høyere enn sluttlønnen.

3.3.3.5 Rett til oppsatt pensjon etter uttak av AFP

Et medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning som slutter i sin stilling får rett til en såkalt oppsatt pensjon .For personer som ble medlem av pensjonsordningen etter 1967, er kravet til full pensjonsgivende tjenestetid den tjenestetiden vedkommende kunne oppnådd ved å fortsette i tjenesten fram til aldersgrensen. Full tjenestetid skal ikke settes høyere enn 40   år og ikke lavere enn 30   år. Det vil si at en person som har mulighet til 40   års opptjening ved å stå i stillingen fram til aldersgrensen, vil ha rett til en oppsatt pensjon på 5/40 av full pensjon dersom vedkommende slutter etter 5   år i stillingen.

Dette prinsippet for beregning av oppsatt pensjon gjelder imidlertid ikke hvis vedkommende tar ut AFP eller alderspensjon i folketrygden. Da beregnes opptjeningstiden ut fra det tidspunktet det tas ut pensjon. Etter hovedregelen skal en person som blir medlem av tjenestepensjonsordningen når han er 32   år gammel ha en opptjeningstid på 38   år i en stilling hvor aldersgrensen er 70   år for å få full pensjon. Dersom vedkommende slutter i stillingen som 62-åring vil den oppsatte pensjonen være 30/38 av full pensjon. Dersom han i stedet tar ut AFP vil hans oppsatte pensjon være på 30/30 av full pensjon.

Dagens regler om oppsatt pensjon i offentlige tjenestepensjonsordninger gir følgelig bedre pensjonsvilkår for dem som velger å gå av med AFP enn for personer som ved samme alder slutter i sin stilling for å ta arbeid et annet sted. Utvalget finner reglene om oppsatt pensjon lite formålstjenlige i forhold til målet om øke avgangsalderen fra arbeidslivet. Som det framgår tidligere i dette kapitlet mener utvalget dessuten at den enkelte i større grad bør stå overfor de reelle kostnadene ved egen pensjoneringsatferd.

Utvalget foreslår derfor at regelverket for de offentlige tjenestepensjonsordningene endres, slik at det ved beregning av oppsatt pensjon alltid skal tas utgangspunkt i stillingens aldersgrense.

3.3.3.6 Private tjenestepensjoner

I de private tjenestepensjonsordningene er det i utgangspunktet en forutsetning for opptjening av pensjonsrettigheter at man er i arbeid. Fra 1983 er det imidlertid blitt mulig å la førtidspensjonerte bli stående i pensjonsordningen. Dette innebærer fortsatt pensjonsopptjening i tjenestepensjonsordningen også etter førtidspensjonering. I NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon er denne unntaksregelen foreslått videreført.

Etter dette utvalgets oppfatning kan en slik mulighet til fortsatt pensjonsopptjening bidra til at enkelte arbeidstakere velger å la seg førtidspensjonere. Utvalget mener at fortsatt opptjening av tjenestepensjon kan nøytralisere eller motvirke det insentivet til å stå i arbeid som ligger i en avkortet pensjon ved et eventuelt tidliguttak.

Utvalget foreslår at gjeldende regler om private tjenestepensjonsordninger endres, slik at det ikke lenger blir tillatt å opprettholde medlemskap i pensjonsordningen for personer som mottar førtidspensjon.

3.3.3.7 Invalidepensjon på grunn av alderdomssvekkelse

Både i kommunal og statlig sektor er det mulig å få invalidepensjon i tjenestepensjonsordningen på grunn av alderdomssvekkelse etter fylte 64   år. En tilsvarende bestemmelse i folketrygdloven ble fjernet i 1991 under henvisning til at ordningen kunne medvirke til utstøting av eldre arbeidstakere, og at behovet for ordningen etter innføringen av AFP var blitt betydelig mindre. Den samme ordningen ble i prinsippet fjernet i det private tjenestepensjonssystemet fra samme tidspunkt.

Ordningen med invalidepensjon på grunn av alderdomssvekkelse er imidlertid beholdt i offentlig sektor. I kommunal sektor er dette blant annet begrunnet med at det ikke har vært adgang til å ta ut AFP ved siden av delvis invalidepensjon i tjenestepensjonsordningen. Muligheten for å innvilge invalidepensjon på grunn av alderdomssvekkelse gjorde det enklere å yte full tjenestepensjon fra fylte 64   år uten at den opprinnelige årsaken til uførhet var blitt forverret. I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997 ble det imidlertid åpnet for at det kan tas ut AFP ved siden av delvis invalidepensjon Utvalget mener at behovet for å opprettholde adgangen til å fratre på grunn av alderdomssvekkelse fra fylte 64   år ikke lenger er til stede.

Utvalget foreslår derfor at bestemmelsene om at en kan fratre med invalidepensjon i offentlig sektor på grunn av alderdomssvekkelse fra fylte 64 år oppheves.

3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på å drøfte hvordan fleksible pensjonsordninger kan utformes når målsettingen både er at tidligpensjonering skal være en reell mulighet for personer med behov for eller sterke preferanser for mer fritid, og at arbeidstakerne skal stimuleres til å stå i arbeid. Som en langsiktig løsning skisserer utvalget en fleksibel pensjonsordning som en påbygning til dagens folketrygd. Skissen er ment å danne utgangspunkt for en videre utredning av en slik modell. Hovedsiktemålet er at denne i større grad enn dagens frivillige førtidspensjonsordninger vil opprettholde eller øke den forventede avgangsalderen. Realøkonomisk vil det bety at produksjonskapasiteten blir høyere, noe som vil gi grunnlag for samfunnsøkonomiske gevinster.

Innenfor et kortere tidsperspektiv, før en fleksibel ordning i folketrygden eventuelt er etablert, foreslår utvalget en rekke tiltak hvor siktemålet er å stimulere til høyere yrkesdeltaking blant eldre. I forhold til en videreføring av dagens regelverk, vil flere av de foreslåtte tiltakene bety redusert offentlig finansiering av tidligpensjonering. Både reduserte skattefordeler for tidligpensjonister og bortfall av poengopptjening fram til fylte 67   år, vil isolert sett gi innsparinger på offentlige budsjetter. Dersom dette bidrar til at gjennomsnittlig avgangsalder øker, vil produksjonskapasiteten og skattegrunnlaget styrkes.

Utvalget har lagt vekt på å fokusere på ulike mulige virkemidler for å oppfylle målsettingene som er uttrykt i mandatet. En har imidlertid ikke foretatt noen helhetlig vurdering av en samlet virkemiddelbruk. En del forslag er ikke konkretisert i detalj, slik at det ikke har vært hensiktsmessig å foreta noen eksplisitt vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser.

3.5 Appendix – Eksempler på varig justering av pensjon ved fleksibelt uttakstidspunkt (se avsnitt 3.3)

I alle eksemplene nedenfor er det tilstrekkelig at inntektskravet oppfylles de beste 20   årene, mens det for de øvrige opptjeningsårene er tilstrekkelig med en inntekt på minst 1 G. Personen er født i 1948 (62   år i 2010). I eksemplene i tabellene 3.1- 3.4 blir bare tilleggspensjonen avkortet, mens det i tabellene 3.5 - 3.8 er forutsatt at avkortingen skjer på hele pensjonen.