2 Konsekvenser av nedsatt pensjonsalder

Dennis Fredriksen og Inger Texmon, Statistisk sentralbyrå

2.1 Innledning og oppsummering

Som kjent vil en rask aldring av befolkningen finne sted i tiårene etter det kommende århundreskiftet. Dette innebærer at antall personer i yrkesaktiv alder vil avta relativt til antall personer i aldersgruppen som i dag mottar alderspensjon. I tillegg er det i ferd med å skje en nedkorting av yrkeskarrieren ved at debuten i yrkeslivet skjer senere og ved at stadig flere har fått adgang til å gå over på pensjon tidligere enn ved 67 år. Om disse tendensene forsterkes, kan det føre til mangel på arbeidskraft på lang sikt.

I dette vedlegget ser vi på konsekvenser av en senket nedre grense for alderspensjon, først og fremst på hvordan dette vil påvirke antall pensjonister i folketrygden og folketrygdens utgifter. Studien bygger på en del beregninger med mikrosimuleringsmodellen MOSART, der det er forutsatt en nedre grense for overgang til alderspensjon på 60 år (alternativt 62 år). I prinsippet kan beregninger med økt omfang av førtidspensjonering bygge på to ulike tilnærminger. Den ene innebærer en generell senking av grensen for alderspensjon, der overgang til andre pensjonstyper opphører ved denne grensen. Den andre består i å opprettholde adgang til etterlattepensjon, uføretrygd og attføring til og med 66 års alder parallelt med en generell adgang til avtalefestet pensjon for 60–66-åringer (evt. 62–66-åringer). I hovedsak er det den første tilnærmingen som er valgt her.

Det er utført en rekke parallelle beregninger der også ulike prinsipper for beregning av ytelsene er lagt til grunn. I alt drøftes følgene av fire beregningsmåter. En av disse tilsvarer dagens avtalefestede pensjon, der størrelsen på tilleggspensjonene er den samme som ved full opptjening fram til 67 år. De tre øvrige beregningene innebærer ulike grader av reduksjon i tilleggspensjonen (eller i hele pensjonen) som konsekvens av tidlig uttak av alderspensjon. For to av disse beregningsprinsippene er det utført regneeksempler som kan illustrere betydningen av at færre vil ta ut tidlig pensjon ved avkorting i ytelsene. Det er imidlertid forbundet med store problemer å tallfeste en slik atferdseffekt av redusert kompensasjonsnivå.

Vanligvis bygger forutsetningene i slike modellberegninger på observasjoner fra et representativt utvalg av befolkningen i årene før beregningstidspunktet. Også da vil det være usikkerhet knyttet til beregningene, blant annet fordi vi forutsetter at nivået for en rekke sosiodemografiske begivenheter skal holdes konstant i årene framover. I de foreliggende beregningene er i tillegg observasjonsgrunnlaget svakt på en rekke punkter, ikke minst når det gjelder hvor hyppig overgang til alderspensjon vil være på alderstrinnene ned mot 60 år. Følgelig må beregningene i større grad enn vanlig betraktes som regneeksempler.

Kort oppsummert indikerer resultatene at å senke den nedre grense for alderspensjon til 60 år vil gi en langsiktig økning i det samlede antall pensjonister som vil være i underkant av 10 pst høyere enn i et referansealternativ uten endringer i overgang til alderspensjon og med overgang til avtalefestet pensjon på nivå med 1997-observasjonene. Det tilsvarende resultatet er 6  pst om en nedre grense på 62 år velges. Både i absolutte tall og relativt vil den ekstra økningen i alderspensjonister være langt høyere. Dette skyldes delvis det selvsagte at det er i overgang til alderspensjon det er forutsatt endringer, men også at det alt i alt blir mindre avgang til andre pensjonstyper når grensen for alderspensjon senkes. Også folketrygdens samlede utgifter vil være oppunder 10  pst høyere enn i referansealternativet om det forutsettes uttak av alderspensjon fra og med 60 år, samtidig med at pensjonenes størrelse opprettholdes. Med omfattende aldersavhengige avkortinger, der forventet nåverdi av samlet pensjonsytelse er uavhengig av valgt pensjonsalder, blir folketrygdens samlede utgifter lavere enn i referansebanen, selv når pensjonen til tidligere uførepensjonister skjermes. Dette skyldes i hovedsak at de som ellers ville blitt uførepensjonister mellom den nye aldersgrensen på 60 år (evt. 62 år) og den gamle på 67 år, også rammes av avkortingen.

Resten av dette vedlegget er disponert som følger: Først gis en omtale av anvendt modellverktøy og settet av forutsetninger i referansebanen. Deretter argumenteres det for valget av modellspesifikasjon i simuleringene med utvidet førtidspensjonering. Forutsetningene om uttak av alderspensjon for alderstrinnene fra 60 år presenteres og drøftes i lys av erfaringer med uttak av AFP og alderspensjon. Så følger omtale av de fire prinsippene for beregning av pensjonsytelsene og av en mulig sammenheng mellom nivå på ytelsene og pensjonsuttak. En mer detaljert presentasjon av resultater kommer til slutt.

2.2 Mikrosimuleringsmodellen MOSART

Framskrivingene av antall pensjonister og deres pensjonsytelser bygger på mikrosimuleringsmodellen MOSART, se Fredriksen (1998) for en mer detaljert beskrivelse. MOSART starter med et tilfeldig utvalg av befolkningen og simulerer det videre livsløpet for hvert enkelt individ i dette utvalget. Simuleringen er basert på at hvert enkelt individ hvert år har gitte sannsynligheter for å oppleve bestemte begivenheter avhengig av sine egne kjennetegn. Denne versjonen av MOSART omfatter inn- og utvandring, dødelighet, fødsler, husholdningsdannelse, skolegang, pensjonering, arbeidstilbud og arbeidsinntekter. På grunnlag av individenes hittil opptjente pensjonsrettigheter og simulerte yrkeshistorier framover, beregnes pensjonsytelser knyttet til alders-, uføre- og etterlattepensjon, attføring og avtalefestet pensjon. Når simuleringen gjentas for et tilstrekkelig antall individer, kan man si noe om utviklingen i befolkningen gitt de forutsetningene man gjør om de ulike kjennetegnene som simuleres. I en referansebane vil overgangs­san­nsyn­lig­hetene i utgangspunktet holdes konstante og lik nivået i et basisår, med mindre vi har kunnskap som sier noe annet om utviklingen framover (se tabell 2.1 for en oversikt over forutsetningene i disse framskrivingene).

Forutsetningene er stort sett de samme som lå til grunn for beregninger som ble produsert i 1996 – i forkant av Jaglandregjeringens langtidsprogram (Finans- og tolldepartementet 1997). For det aktuelle formålet er det likevel produsert en ny referanseberegning der omfanget av avtalefestet pensjon er justert opp for å fange opp noe av utviklingen etter dette. Basisåret for beregningene er 1993, det vil si at utgangspopulasjonen er fra 31.12.1993 og at modellens overgangssannsynligheter med en del unntak er basert på observasjoner i 1993. Et viktig unntak er gjort for dødelighet, idet det forutsettes en økning i forventet levealder i om lag samme tempo som i de foregående par tiårene – fra nivået i 1995. Når det gjelder uførepensjon, er 1991 valgt som basisår da det var uvanlig lav tilgang av nye uførepensjonister i 1993.

2.3 Pensjonering i MOSART-modellen

Simulering av pensjonering i MOSART omfatter overgang til følgende fem ordninger: alders-, uføre- og etterlattepensjon fra folketrygden, attføring og avtalefestet pensjon (AFP). For attføring og uførepensjon simuleres også overganger mellom de to og ut av status som pensjonist. Både overgang til AFP og alderstrygd er derimot endelige i modellen, selv om en førtidspensjonering strengt tatt ikke trenger å være irreversibel. Samtlige personer som er inne i pensjons­systemet ved pensjonsalderen (67 år) eller er yrkespassive, går over på alderspensjon. Blant de yrkesaktive er det en økende andel som tar ut alderspensjon etterhvert som de nærmer seg 70 år, og denne andelen avhenger i simuleringen av kjønn og utdanningsnivå. Overgangene til alderspensjon er estimert på grunnlag av data fra 1989, det vil si da ordningene for tidligpensjonering bare såvidt var innført for 66-åringer. I den nye referanseberegningen, som har en ikke ubetydelig avgang til AFP blant 64–66-åringer (se under), er imidlertid uttaket av alderspensjon ved 67 år justert ned, slik at den kumulerte avgangen til AFP og alderstrygd innen alder 68 år er på samme nivå som avgangen til alderstrygd innen denne alderen i 1989.

Avgangen til AFP i den nye referanseberegningen bygger på det observerte uttaket blant 64–66-åringer i LO/NHO-området i 1997 (tabell 2.2). Som for alderspensjon er overgangssannsynlighetene spesifisert etter alder, kjønn og utdanningsnivå i modellen. To parametre angir hvor stor andel av ikke-pensjonerte yrkesaktive menn og kvinner som har rett til avtalefestet pensjon, og disse justerer vi slik at referanseberegningen treffer observerte tall for 64–66 år gamle mannlige og kvinnelige AFP-pensjonister ved utgangen av 1997 (til sammen 12  500 personer). Dette oppnås når andelene settes til hhv 46 og 41  pst for menn og kvinner.

Simulering av overgang til status som pensjonist følger ellers disse prinsippene: Enker og enkemenn med lav arbeidsinntekt får innvilget etterlattepensjon. Sannsynligheten for å bli attføringsklient eller uførepensjonist avhenger av kjønn, alder, utdanning, ekteskapelig status og yrkesdeltaking. Om lag halvparten av årskullet er inne på en av disse ordningene ved pensjonsalderen på 67 år. For 64–66-åringene har vi redusert sannsynligheten for å få uførepensjon (og attføring) med 30  pst. Dette svarer omtrent til 60  prosent reduksjon, gitt at man har rett til AFP, som er påvist i en empirisk analyse av pensjonering blant yrkesaktive i aldersgruppen 64–66 år med og uten denne retten i perioden 1993–1995 (Thøgersen et al 1998).

2.4 Endring i modellspesifikasjoner ved generell adgang til førtidspensjon

Modellteknisk kan innføring av en generell adgang til pensjon før den nåværende grensen på 67 år løses på to måter. Den ene tilnærmingen består i å senke aldersgrensen for alderspensjon og la personer som er i pensjonssystemet gå over til alderstrygd ved den nye grensen. Den andre er å øke andelen av de yrkesaktive som har rett til avtalefestet pensjon fra vårt anslag på under 50  pst basert på året 1997 og opp til 100  pst og samtidig sette en lavere aldersgrense for AFP. Mellom disse to tilnærmingsmåtene er det en viktig forskjell: i den sistnevnte fortsetter overgangen til uførepensjon (samt attføring og etterlattepensjon) i aldersintervallet fra den nye grensen og til og med 66 år. I den førstnevnte tilnærmingen skjer det ingen overgang til de nevnte trygdeordningene i dette aldersintervallet. I begge variantene forutsettes imidlertid at de som allerede er i pensjonssystemet før den nye aldersgrensen er nådd, skal skjermes fra eventuelle reduksjoner i ytelsene.

Vi har valgt som hovedstrategi å senke aldersgrensen for alderspensjon. Svakheten i dette er at også de som ville representert tilgang av uføre i alderstrinnene mellom den nye og gamle aldersgrensen, får redusert sine pensjoner i simuleringer som forutsetter reduksjon i ytelsene. Derfor er det i tillegg utført et par beregninger med den andre modellvarianten. Men fordi en god del av dem som ville gått over på uførepensjon etter 60 år trolig vil ta ut AFP ved 60 år, må vi redusere overgangen til uførepensjon betydelig i alderstrinnene som har adgang til AFP (med 60  pst). Derfor blir ikke forskjellene mellom de to modellvariantenes resultater så store.

Hvorvidt det er rimelig å forutsette fortsatt overgang til uførepensjonering parallelt med en generell adgang til førtidspensjon, er også diskutabelt. I dag er avtalefestet pensjon og uførepensjon ganske like økonomisk sett i den forstand at de gir samme ytelse fra folketrygden. Forskjellene er blant annet knyttet til sluttvederlaget i avtalefestet pensjon og at uførepensjonering gjerne følger et års sykelønn. Om vi derimot forutsetter en betydelig redusert pensjon som følge av senket pensjonsalder og samtidig skjermer uføretrygdede fra dette, vil omfanget av uførepensjoneringen fram til 67 år bli mer utslagsgivende for folketrygdens utgifter. En slik kombinasjon av beregningsregler vil imidlertid føre til et økt press på uføretrygden, slik at adgangen blir vanskeligere å regulere – unntatt ved svært alvorlig svekkelse av helsetilstanden.

2.5 Omfang av førtidspensjonering ved nEdsatt pensjonsalder

Uttaket av avtalefestet pensjon i simuleringene er i beskjeden grad basert på empiri, da individdata for hvem som har rett til avtalefestet pensjon lenge har vært utilstrekkelig. De ulike settene av overgangssannsynligheter som er konstruert (tabell 2.3 og figur 2.1–2.4), representerer tre aldersgrenser for overgang til førtidspensjon: Grensen på 64 år er bare brukt i referansebanen og nivået på uttaket for 64–66-åringer, som er vist i figuren, avspeiler den begrensedeadgangen som er forutsatt der (under 50  pst). Grensene på 60 år og 62 år er brukt i simuleringer der det er forutsatt en generell adgang. Når settene av overgangssannsynligheter er utformet, har vi tatt hensyn til følgende faktorer:

• Observert uttak av AFP blant 64–66-åringer i LO/NHO-området i 1997 (tabell 2.2 foran).

• Observerte forskjeller i kumulert avgang til alderstrygd innen 68 år mellom yrkesaktive menn og kvinner med og uten høyere utdanning forutsettes i utgangspunktet å være uendret.

• Kumulert avgang til alderstrygd innen 68 år (blant yrkesaktive i de fire gruppene) forutsettes i utgangspunktet å være uavhengig av hvilken nedre aldersgrense som velges for pensjonering.

• Observerte aldersmønstre for uttak av AFP og alderspensjon.

Vi har valgt å legge det observerte AFP-uttaket fra LO/NHO-området til grunn for uttak i gruppen uten høyere utdanning. Vi har da tatt utgangspunkt i de gjennomsnittlige avgangsratene for menn og kvinner og justert disse noe ned for menn og opp for kvinner for å ta hensyn til at kvinner i gjennomsnitt blir pensjonister på et tidligere tidspunkt i både alders- og uførepensjonsordningen i folketrygden. Dette er altså i strid med de observerte tallene (tabell 2.2), som viser at menn i større grad tar ut avtalefestet pensjon. Men vi legger til grunn at dette forholdet trolig endres om adgangen til tidligpensjon blir generell, da en selektiv gruppe av kvinner har hatt slike rettigheter til nå. Så har vi videre antatt at uttaket for høyt utdannede i gjennomsnitt vil være lavere enn det som ble observert i 1997. Nivået blant høyt utdannede menn og kvinner er i utgangspunktet fastsatt slik at forskjellene mellom de fire gruppene i uttak av alderspensjon innen fylte 68 år (observert i 1989), opprettholdes.

Vi har altså valgt å legge stor vekt på at andelen tidligere yrkesaktive som tar ut alderspensjon innen utgangen av året de fyller 68 år, skal være upåvirket av pensjonsalderen (gitt at den er 67 år eller lavere). Alderstrinnet 68 er valgt ut blant de tre (67–69 år) som det er observasjonsgrunnlag for (dvs som har hatt full adgang til pensjon), idet vi antar at pensjoneringen er mest i samsvar med pensjonsønskene her. Dette kan begrunnes med at pensjonering blant 67-åringene er påvirket av vilkårlige utsettelser, mens det ved 69 år trolig er større innslag av utstøting fordi man nærmer seg den obligatoriske grensen på 70 år. Når tabell 2.3 og figur 2.1–2.4 likevel, og i strid med resonnementene over, viser noe ulikt nivå på de kumulerte sannsynlighetene for uttak av alderspensjon ved 68 år, er dette fordi vi i tillegg har måttet kompensere for den manglende overgang til uførepensjon (og attføring) mellom ny og gammel aldersgrense. Dermed er det i realiteten samlet antall 68 år gamle pensjonister som holdes uforandret fra referansebanen.

Informasjonen for 64–66-åringer ekstrapoleres også til aldersgrupper som tidligere ikke har hatt en slik frivillig pensjonsordning. Når pensjoneringstilbøyeligheten innen 68 år skal holdes omtrent uendret, må resultatet nødvendigvis bli at de aldersspesifikke overgangssannsynlighetene i gjennomsnitt reduseres når vi senker aldersgrensen. Videre antar vi med bakgrunn i erfaringene med observert AFP-uttak, at sannsynlighetene er høye begge de første to årene en har adgang til å gå av med pensjon. Det kan være tilfeldig om pensjoneringstidspunktet havner i det året man når pensjonsalder eller i det påfølgende kalenderåret – et eksempel er lærere som fortsetter sitt arbeid ut skoleåret selv om de når pensjonsalderen i høstsemestret. Vi fokuserer dessuten på alder ved utgangen av året her. Etter et fall fra de første to alderstrinnene forutsettes en svak økning i overgangssannsynlighetene med økende alder.

2.6 Framtidig økning i pensjoneringstilbøyelighet?

Som det er gjort rede for i det foregående, har vi i en rekke framskrivinger forutsatt at tilbøyeligheten til å gå ut på alderspensjon innen utgangen av året en fyller 68 år skulle holde seg stabil og uavhengig av den nedre aldersgrensen for pensjonering. Ifølge observasjonene fra 1989 var nivået 62  pst blant høyt utdannede menn, som hadde lavest uttak, og 84  pst blant lavt utdannede kvinner, som hadde høyest uttak, gitt at de var yrkesaktive ved 66-årsalderen (ikke vist). (Når nivået for kumulerte overgangssannsynligheter for disse to gruppene likevel er angitt til 68 og 88  pst når den nedre aldersgrensen er satt til 60 år (tabell 2.3), skyldes dette at vi som nevnt også kompenserer for manglende avgang til uførepensjon mellom 60 og 66 år.)

Til sammenlikning var gjennomsnittlig AFP-uttak i 1997, blant dem som hadde rett til dette, om lag 50  pst ved 64 år, mens det kumulerte uttaket ved 65 år var 65  pst (se tabell 2.2). Videre har vi anslått den kumulerte sannsynligheten for at yrkesaktive går av med pensjon innen utgangen av året de fyller 61 år til å være mellom 33 og 47  pst for de fire persongruppene modellen opererer med, under forutsetning av at pensjonene ikke reduseres. Tilsvarende er nivået for kumulert uttak ved 63 år forutsatt å ligge mellom 41 og 58  pst når aldersgrensen settes til 62 år.

At overgangssannsynlighetene holdes konstante under simuleringen, vil slå ut som en liten reduksjon i gjennomsnittlig uttak, fordi vi under simuleringen får en vridning mot en høyere utdannet befolkning. Å forutsette konstant pensjoneringstilbøyelighet kan imidlertid synes urealistisk, blant annet fordi det har vært så stor økning i antall AFP-pensjonister i de årene ordningen har eksistert. Da den hadde begynt å gjelde for 64-åringer ved slutten av 1993, var antallet for alderstrinnene 64–66 år 4  200, mens det ved utgangen av 1997 var så mye som 12  500 AFP-pensjonister i denne aldersgruppen (Rikstrygdeverket 1994, 1998a). En oversikt over de tre første kvartalene i 1998 forteller om en fortsatt sterk vekst, til over 20  000 AFP-pensjonister i alt (Rikstrygdeverket 1998b). Fordi antall personer i den aktuelle aldersgruppen enten har vært konstant eller har hatt en svak nedgang, kan ikke økningen forklares av demografiske forhold, men derimot med både økt adgang og økt tilbøyelighet til uttak. Økt adgang kan forklare mye av den sterke veksten så langt i 1998, da 62-åringene ble omfattet av ordningen fra 1.3.1998, mens 63-åringene fikk muligheten først svært sent i 1997. Men økt uttak må likevel ha spilt en vesentlig rolle både det siste og de foregående årene.

Det store spranget fra yrkesaktiv til pensjonist kan ha krevd mer tid og modning for dem som kom i valgsituasjonen da ordningen var ny og ukjent. At pensjonsytelsene blir litt bedre for hver generasjon og at det har vært en samtidig innstramning i uførepensjonsordningen, kan også ha hatt betydning for det økte uttaket. Selv om noen faktorer kan trekke i motsatt retning, som bedring av befolkningens helse, vil trolig den økende aksept av tidlig pensjonering føre til fortsatt økt uttak om det ikke innføres en nedskjæring av ytelsene (se Thøgersen et al 1998). Det er imidlertid vanskelig å ha noen formening om omfanget av en videre økning i pensjoneringstilbøyelighet.

2.7 Beregning av pensjonsytelser ved nedsatt pensjonsalder

Som nevnt i innledningen, skal regneeksemplene med MOSART-modellen blant annet illustrere hvordan de framtidige forpliktelsene i folketrygden vil endres med en generell senking av pensjonsalderen og med ulike opplegg for beregning av ytelsene. I utgangspunktet tenker vi oss at alderspensjonen beregnes slik som ved uførepensjon og avtalefestet pensjon, det vil si at yrkesaktive som går av før de er 67 år, får framført pensjonspoengene sine til og med alder 66 år. De som velger å gå av tidlig, får i så fall ikke noe kutt i pensjonsytelsene sammenlignet med dem som står i jobb fram til 67-års alder. I motsetning til dette innebærer de tre øvrige beregningsmåtene som er benyttet, at ytelsene reduseres ved en avgang til alderspensjon før 67 år. Unntatt fra dette er personer som allerede er i pensjonssystemet ved den nye aldersgrensen (f eks uføre og attføringsklienter), som altså får sine pensjoner skjermet fra avkorting. De tre ulike avkortingsprinsippene er som følger:

• Tap av poengår fra og med reell pensjonsalder til og med året man fyller 66 år

• Aktuarisk avkorting av pensjonene

• Aktuarisk avkorting av pensjonene kombinert med bortfall av «besteårsregelen» og «40-årsregelen»

Den førstnevnte varianten innebærer at opptjeningen stopper når man faktisk går av med alderspensjon, og ikke ved den tidligere aldersgrensen på 67 år. Dette tilsvarer nåværende praksis i den forstand at personer som i dag går av ved alder 67 år, ikke får pensjons­poeng for årene mellom avgangstidspunktet og året de fyller 70 år, i motsetning til dem som jobber helt fram til denne øvre aldersgrensen. Tap av poengår mellom ny nedre grense og 67 år kan gi over 10  pst reduksjon i pensjonen for personer som har langt fra full opptjening og som går av så snart en eventuell grense på 60 år er nådd. Den gjennomsnittlige effekten på alderspensjonene vil være vesentlig lavere. Foruten omfanget av uførepensjonister som skal skjermes, har mange langt mer enn 40 poengår. Dessuten er det gjennomgående for personer med lav inntekt at antall poengår har betydning for pensjonen, og følgelig betyr disse reduksjonene tilsvarende mindre for gjennomsnittspensjonene.

Den andre varianten bygger på en aktuarisk avkorting av pensjonene, som innebærer at forventet nåverdi av pensjonsytelsene («pensjonsformuen») skal være uavhengig av pensjonsalderen. Går man av før aldersgrensen på 67 år, kuttes ytelsen proporsjonalt hvert år, slik at som sagt nåverdien likevel blir den samme. Velger man å gå av ved 60 år, reduseres ytelsen med 30–50  pst avhengig av renteverdi. Vi beskriver og drøfter konsekvensene av dette beregningsprinsippet i mer detalj i appendiks 1.

Den tredje varianten av reduksjon i ytelsene, er at vi allerede før en aktuarisk avkortning blir foretatt, har redusert tilleggspensjonene ved å fjerne besteårs- og 40-årsregelen. Fjerning av besteårsregelen medfører at samtlige år med pensjonspoeng kommer med i beregningen av tilleggspensjonen istedet for de 20 beste årene som nå, og dette bidrar til å redusere ytelsene for personer med ujevn inntekt. Å fjerne 40-årsregelen betyr at man kan få godskrevet poengår utover de 40 årene som man maksimalt kan få med dagens regler. Når dette gjøres uten å øke nevneren (40 år), kan en opptjeningsbrøk på 133  pst (53/40) oppnås, mot maksimalt 100  pst i dag. For personer med en lang yrkeskarriere vil denne endringen isolert sett føre til større tilleggspensjon, men i kombinasjon med bortfall av besteårsregel blir gjennomsnittlig alderspensjon en del lavere enn uten disse regelendringene (i tabellene bak kalles denne varianten -20/40-regel).

2.8 Redusert uttak av alderspensjon ved reduserte ytelser

Hvis beslutningen om pensjonering er påvirket av inntekt og konsummuligheter, er det helt klart at en aktuarisk avkortning av ytelsene som beskrevet over og i appendiks 1, vil påvirke pensjoneringstidspunktet. Imidlertid er det vanskelig å gi et godt anslag på hvor mange år pensjoneringen utsettes. En måte å nærme seg dette på, er å ta utgangspunkt i analyser av kompensasjonsgrader og effekten på yrkesdeltaking og pensjonering slik det er gjort i for eksempel Hernæs et al (1997) og Thøgersen et al (1998), men dette er problematisk av flere grunner. For det første, og kanskje viktigst, er det vanskelig å gi et anslag på kompensasjonsgraden ved den aktuariske avkortningen fordi hver enkelt trygdet kan og vil ha egne oppfatninger om de parametrene som ligger til grunn for avkortningen; dette gjelder spesielt forventet gjenstående levealder og realrente. I tillegg kommer inntekter, overføringer og skatter utenom folketrygdens ytelser som vil bli påvirket av pensjoneringstidspunktet, og dette har vi minimal oversikt over. Videre vil de observerte kompensasjonsgradene, det vil si andelen pensjonen etter skatt utgjør av lønna etter skatt, stort sett ligge mellom 40 og 80  pst for normalbefolkningen i de analysene som er gjennomført. For en trygdet som tenker langsiktig vil den aktuariske avkortningen medføre at vi må gi et anslag på kompensasjonsgraden i denne betydningen av ordet som ligger ned mot 0 pst (man får ikke utbetalt noe mer i pensjon av å gå av et år før, og vi får da null i nevner). Det betyr at analysene må ekstrapoleres langt utover sitt estimeringsområde, og dette medfører ekstra usikkerhet. Tilslutt kan det også anføres at sammenhengen mellom inntektstap og utsettelse av pensjoneringen trolig blir overvurdert i disse analysene, fordi inntektstapet er sterkt korrelert med inntektsnivået, og det er god grunn til å tro at personer med høy inntekt også av andre grunner ønsker å jobbe lenger (mindre helseslitasje, mer interessante jobber).

Realøkonomisk sett vil den aktuariske avkortningen av pensjonsytelsene medføre at belønningen av å stå ett år lenger i jobb blir hele lønna (man får ikke mer utbetalt i pensjon selv om man går av før). Effekten på pensjonsalderen kan da belyses ved å se på yrkesprosenter blant eldre personer uten rett til en førtidspensjoneringsordning, siden de også jobber under lignende rammebetingelser, og dette tilsier at pensjoneringen i betydelig grad vil bli utsatt. I Arbeidskraftsundersøkelsene for 1989, før AFP fikk noe særlig omfang, var   95  pst   av de ikke-pensjonerte mennene i aldersgruppen 55–66 år yrkesaktive. En slik betraktning blir allikevel noe spesiell, blant annet fordi det skisserte opplegget medfører at framtidige pensjonsytelser blir forskuttert uten videre heftelser (å ta opp lån i påvente av pensjon er noe helt annet), og fordi det ikke tar hensyn til de som har blitt og vil bli uførepensjonister.

Vi har ut fra argumentasjonen ovenfor ikke forsøkt å gi noe empirisk begrunnet anslag på effekten på gjennomsnittlig pensjonsalder av en aktuarisk avkortning av ytelsene, men istedet lagt inn et par regneeksempler som kan belyse de økonomiske effektene av at færre vil gå over på alderspensjon ved aldersgrensen på 60 år ved aktuarisk avkortning av pensjonsytelsene. I eksemplet har vi redusert sannsynlighetene for overgang til alderspensjon på alle alderstrinnene med 20  pst sammenlignet med alternativet uten reduksjon i ytelsene på alle alderstrinn, og tilsvarende med 30  pst i det tilfelle avkortingen også kombineres med bortfall av besteårs- og 40-årsregel. Hva man taper i inntekt, er grovt sett det samme på alle alderstrinnene, og vi har derfor latt effekten være den samme uavhengig av alder. Samlet medfører dette at yrkesaktive 60-åringer i gjennomsnitt utsetter pensjoneringen med henholdsvis ett år og mellom ett og to år.

2.9 Settet av beregningsalternativer

De ulike kombinasjonene av forutsetninger i beregningene er vist i tabell 2.4. Tabellen viser bare settet av beregninger for en av aldersgrensene. For hver av aldersgrensene (60 og 62 år) er det først 8 beregninger som representerer ulike nivåer for pensjonene (i tredje kolonne i tabellen). Det er disse som omtales i det nærmest påfølgende avsnittet (med figurene 2.5–2.10 og tabellene 2.5–2.7). I tillegg er det for hver aldersgrense 6 beregninger der reduserte pensjoner kombineres med redusert uttak av pensjon (de to siste kolonnene i tabellen), som omtales i det neste avsnittet (figurene 2.11–2.14 og tabellene 2.8–2.10). Fordi de to beregningsmåtene, som innebærer aktuarisk avkorting, også omfattes av tre ulike anslag for neddiskonteringsrente, blir det samlede antall beregninger høyt. I tabellene i de to påfølgende avsnittene er det stort sett bare beregninger med aldersgrense 60 år som er representert, mens resultatene av beregninger med begge aldersgrensene er med i figurmaterialet.

2.10  Resultater av beregninger uten  variasjon i overgang til  alderstrygd

I første omgang omtales altså beregninger der bare ytelsene er endret, det vil si vi forutsetter da at mønsteret for overgang til alderspensjon er uendret i forhold til eksemplene med full opptjening uten avkorting. Dette er gjort for å isolere nettoeffekten av å endre ytelsene – til tross for at det ikke er realistisk å forutsette at en så sterk reduksjonen av pensjonene som beregningseksemplene med aktuarisk avkorting innebærer, ikke skulle gi noen effekt på pensjonsatferden.

En sterk vekst i antall eldre i befolkningen vil føre til en tilsvarende sterk vekst i antall pensjonister i tiårene etter århundreskiftet selv uten en nedgang i pensjonsalderen. Veksten skyldes til dels økningen i befolkningens levealder, men også den sterke veksten i fødselskullene under og etter annen verdenskrig. I årene fram mot midten av neste århundre vil antallet pensjonister stagnere, blant annet fordi de små kullene født på 1970- og 80-tallet da vil utgjøre tilsiget til alderspensjonistene.

Økningen i det samlede antall pensjonister fra 1990-tallet og de snaue 60 årene fram til midten av neste århundre, er i referansebanen nokså nær 50  pst – og representerer et tilskudd på oppunder en halv million pensjonister fra et utgangsnivå på 935  000 (figur 2.5 og tabell 2.5 bak). Denne økningen kommer altså de første 40 årene, med et toppunkt om lag 15 år før slutten av framskrivingsperioden. Når vi ser på folketrygdens samlede utgifter slik de representeres i ­MOSART-modellens trygdeordninger, vil det skje en fordobling i samme periode regnet i faste kroner (1993-kroner her) (figur 2.6 og tabell 2.6). Gjennomsnittspensjonene vil som kjent øke fordi de opptjente rettighetene i yrkesbefolkningen øker (se tabell 2.7), særlig blant kvinner.

Den absolutte tilveksten gjennom framskrivingsperioden i antall AFP- og alderspensjonister vil være i samme størrelsesorden som den samlede økningen i antall pensjonister, da antall uføretrygdede, attføringsklienter og etterlattepensjonister samlet ikke vil endres vesentlig. Det betyr at den relative økningen i alderspensjonister (inkludert AFP) vil være rundt 70  pst, mens samlet utgift til disse ordningene i folketrygden ved slutten av framskrivingsperioden vil være 2,5 ganger utgangsnivået (tabell 2.6).

Med lavere grense for alderspensjon, men med et mønster for overgang til alderspensjon som medfører at andel pensjonister ved 68 års alder ikke endres – slik det er beskrevet foran – blir det en betydelig større tilvekst i antall pensjonister. Settes grensen ned til 62 års alder, kan tilveksten i samlet antall pensjonister gjennom framskrivingsperioden bli om lag 85  000 høyere enn i referansealternativet, mens en senking av grensen helt ned til 60 år gir et pensjonisttall som er om lag 50  000 over dette igjen. Det betyr at den samlede tilveksten i antall pensjonister vil være nokså nøyaktig 600  000 med den laveste aldersgrensen – mot snaut 470  000 i referansealternativet. Som presisert i de innledende avsnittene, har vi forutsatt at sannsynlighetene for overgang til alderspensjon skulle være relativt høye i det året individene passerer aldersgrensen og i det påfølgende året, men at disse overgangssannsynlighetene likevel er betydelig lavere enn overgangen til alderspensjon ved 67 års alder fra perioden før AFP ble innført 1.

Sammenliknet med referansebanens anslag for antall pensjonister i år 2050 gir beregningen med aldersgrense for alderspensjon på 60 år et nivå for samlet antall pensjonister ved slutten av framskrivingsperioden som er 9,5  pst høyere. Settes derimot aldersgrensen til 62 år, vil nivået for samlet antall pensjonister være 6  pst over referansebanens nivå.

De ekstra årlige utgiftene for folketrygden i forhold til referansebanen vil variere både med aldersgrense og med hvilket prinsipp for beregning av pensjonene som følges (figur 2.6 og tabell 2.6). Som tabeller og figurer viser, vil de samlede utgiftene ligge lavere enn i referansebanen om de mest drastiske avkortingene i ytelsene skulle settes ut i livet. Med aldersgrense på 60 år og kompensasjon for tapte poengår, det vil si full opptjening til og med 66-års-alderen, vil samlet utgift komme til å ligge nesten 13 milliarder 1993-kroner eller drøyt 9  pst høyere enn i referansebanen (152 mrd kroner mot 139 mrd kroner) Om vi derimot forutsetter at nye pensjonister bare skal få sin pensjon beregnet ut fra den opptjeningen de ville hatt fram til pensjoneringstidspunktet og ikke fram til grensen på 67 år, blir utgiftene senket med om lag en milliard 1993-kroner (til 151 mrd kroner).

At ikke utgiftene (og gjennomsnittspensjonene) reduseres med mer enn en snau prosent ved denne avkortingen, har blant annet sammenheng med at de som allerede er i pensjonssystemet ved den nye aldersgrensen, skjermes fra reduksjonen. Videre er den forventede pensjoneringsalderen langt over 60 år slik forutsetningene er utformet (se tabell 2.3), så i gjennomsnitt er det ikke så mange poengår som går tapt som endringen av aldersgrense skulle tilsi. Dessuten har mange allerede full opptjening når de går av. Som det framgår av tabell 2.7 over gjennomsnittspensjonene ved de ulike pensjonsberegningene, er det altså bare mindre forskjeller på alternativet med full opptjening og alternativet med lavere antall poengår. Forskjellene er noe større når vi bare betrakter alderspensjonene, men ikke mer enn et par prosents forskjell i gjennomsnittspensjonene også når vi ser på disse separat.

Om en aldersgrense på 62 år velges, vil dette ved slutten av framskrivingsperioden gi en samlet utgift i folketrygden som er 8 milliarder 1993-kroner høyere enn i referansealternativet dersom det forutsettes full kompensasjon for tapte poengår og i overkant av 7 milliarder høyere om bare opptjeningen fram til faktisk pensjonsalder teller med (figur 2.7). Samlede utgifter blir altså drøyt 5  pst høyere enn i referanse­banen mens antall pensjonister som nevnt ville ligge 6  pst høyere enn i referansebanen.

I tråd med hele tankegangen i den aktuariske avkortingen skulle vi forvente at folketrygdens utgifter skulle være uavhengig av aldersgrensen når et slikt prinsipp ble fulgt. Under omtalen av dette beregningsprinsippet (appendiks 1) er det imidlertid trukket fram en rekke momenter som forklarer hvorfor resultatene av beregningene likevel avviker fra dette. Den enkeltfaktoren som trolig betyr mest, er at antall alderpensjonister som ikke har hatt annen pensjon først og dermed er skjermet fra avkortingen, øker når nedre grense for alderspensjon senkes. Dette betyr spesielt mye i det foreliggende settet av beregninger fordi vi ikke har forutsatt tilgang av uførepensjonister i alder 60–66 år i det hele tatt, men også ved en alternativ tilnærming (ikke vist) måtte det tas hensyn til at uføretrygden reduseres ved adgang til alderspensjon ved lavere alderstrinn, slik det er erfart i perioden som AFP har eksistert (Thøgersen et al. 1998).

Ser vi på eksempelet med 60 års aldersgrense og 0  pst neddiskonteringsrente, er folketrygdens årlige utgift nokså nøyaktig 8 milliarder 1993-kroner lavere enn for referansebanen ved slutten av framskrivingsperioden (tilsvarer nær 6  pst). Nivået for neddiskonteringsrente gir nokså stort utslag slik at om den settes til 3 og 6  pst, er anslaget på samlet utgift ved slutten av framskrivingsperioden ytterligere 5 eller 10 milliarder lavere (eller hhv 9,5 og 13  pst lavere enn referanse­banen). Som det også framgår av figur 2.6, gir altså en aktuarisk avkorting kombinert med 3  pst neddiskonteringsrente en like stor reduksjon i folketrygdens utgifter i forhold til referansebanen som den ekstra økningen en aldersgrense på 60 år og full opptjening ville gi.

Derimot gir det ikke så mye ekstra effekt å kombinere den aktuariske avkortingen med bortfall av besteårs- og 40-årsreglene. I den varianten som er valgt her, blir gjennomsnittlige alderpensjoner bare redusert med noen få prosent når en sammenlikner med tilsvarende pensjoner uten endring i disse beregningsreglene. Som framhevet i omtalen foran, skyldes dette at fjerning av besteårs- og 40-års-regelen et stykke på vei utlikner hverandre. Nettoeffekten på folketrygdens ugift er følgelig ikke mer enn om lag 2–3 milliarder 1993-kroner ekstra reduksjon ved slutten av framskrivingsperioden, når vi sammenlikner med alternativer der alle andre forutsetninger er sammenfallende.

I figur 2.8–2.10 (og i tabellene 2.5–2.7) vises utviklingen i antall alderspensjonister og i samlet årlig utgift til alderpensjonen for det samme settet av beregninger som er omtalt over. Som det framgikk av innledningen til avsnittet, er den relative veksten i alderpensjonister og utgifter til alderpensjonen i referansebanen sterkere enn når alle pensjoner betraktes under ett. Videre er det sterkere effekt på alderspensjonene av å endre grensene for overgang til alderspensjon. Dette gjelder ikke bare når vi betrakter relative tall, men også absolutte tall. Det siste skyldes at alderspensjonistene som sagt utgjør en større andel av samlet antall pensjonister når adgangen til uføretrygd (og atføring) avskjæres ved den nye grensen.

2.11  Resultater av beregninger med  atferdsrelatert reduksjon av  alderspensjonering

Som det er presisert i omtalen av forutsetninger, er det bare gjort noen forholdsvis grove anslag for hvor mye pensjonsalderen vil gå opp om pensjonene utsettes for en aktuarisk avkorting. De alternative mønstrene for uttaket av alderpensjon består av en prosentvis reduksjon på hhv 30 og 20  pst, ettersom avkortingen er med eller uten en samtidig fjerning av besteårs- og 40-årsregelen, som i seg selv gir noe lavere pensjoner. At det bare er i forbindelse med aktuarisk avkorting det er forutsatt reduksjon i uttaket, skyldes at gjennomsnittlige alderspensjoner reduseres nokså lite når vi bare opererer med redusert opptjeningstid.

I figurene 2.11–2.14 er referansealternativet tatt med for sammenlikningens skyld, ved siden av alternativet med full opptjening. I figurframstillingen som viser folketrygdens utgifter (figur 2.13 og 2.14) under forutsetning om redusert uttak, er alternativet med reduserte poengår også tatt med, selv om det strengt tatt ikke hører hjemme her fordi forskjellen bare kommer av pensjonsstørrelsen og ikke henger samme med noen atferdsendring.

Med 3  pst neddiskonteringsrente og aktuarisk avkorting uten endring av besteårs- og 40-årsregelen vil det reduserte uttaket isolert bidra til at antall pensjonister i folketrygden vil ligge nokså nøyaktig 20  000 under beregningen med aldersgrense 60 år der det ikke er forutsatt redusert uttak. Folketrygdens samlede utgift vil likevel ikke ligge lavere enn det korresponderende alternativet med større uttak av alderspensjon. Dette kommer av egenskapene ved det aktuariske opplegget. Når pensjonering utsettes, økes pensjonene, og resultatet blir derfor en milliard høyere enn i den parallelle beregningen uten redusert uttak. En slik forskjell mellom beregningene med og uten redusert uttak, gjelder uavhengig av nivået på neddiskonteringsrenten. I appendiks 1 trekkes det fram en rekke andre momenter som forklarer hvorfor avkortingene av pensjonene i det aktuariske opplegget i utgangspunktet er noe sterke, noe som igjen bidrar til å forklare at samlet utgift fra folketrygden er betydelig lavere enn referansebanen i beregningene med lavere pensjonsalder – og ikke er på samme nivå, slik man skulle forvente ut fra hovedtankegangen i et aktuarisk opplegg (se også kapittel 10). Det er en del av de samme forklaringene som spiller inn når vi får så mye høyere gjennomsnittspensjoner i forbindelse med det reduserte uttaket enn vi får ved beregningene med aktuarisk avkorting uten reduksjon i uttaket (for eksempel at pensjonsytelsene øker med alder og at vi ikke har tatt hensyn til den antatte økningen i levealderen i det aktuariske opplegget). (På den annen side er momentet med konsekvensene av manglende uførepensjonering mellom 60 og 66 år ikke relevant i denne sammenhengen, siden dette gjelder i begge sett beregninger med aktuarisk avkorting.) Resultatet av dette er altså at den samlede utgiften fra folketrygden blir høyere når vi forutsetter redusert uttak enn i de alternativene med aktuarisk avkorting som innebærer en lavere pensjonsalder og langt høyere antall pensjonister. På den annen side vil utgiftene i alle beregningene med aktuarisk avkorting ligge betydelig under referansebanens anslag.

Om aktuarisk avkorting kombineres av endringer i beregningsreglene og overgangssannsynlighetene reduseres med 30  pst, blir antall pensjonister på slutten av framskrivingsperioden nokså nøyaktig 30  000 lavere enn uten en slik atferdseffekt. Også i denne beregningen økes gjennomsnittspensjonene så mye at de samlede utgiftene er i størrelsesorden 3–4 milliarder kroner høyere enn uten slik atferdseffekt.

Referanser

Finans- og tolldepartementet (1997): Langtidsprogrammet 1998-2001, Stortingsmelding nr. 4 (1996–97).

Fredriksen, Dennis (1998): Projections of Population, Education, Labour Supply and Public Pension Benefits. Analyses with the Dynamic Microsimulation Model MOSART, Sosiale og økonomiske studier 101, Statistisk sentralbyrå.

Hernæs, Erik, Marte Sollie og Steinar Strøm (1997 ): Økonomiske betingelser og pensjonsbeslutning, SNF-rapport 37/97.

Rikstrygdeverket (1994): Trygdestatistisk årbok 1994.

Rikstrygdeverket (1998a): Trygdestatistisk årbok 1998.

Rikstrygdeverket (1998b): Upubliserte tabeller for 1.- 3. kvartal 1998.

Thøgersen, Øystein, Espen Bratberg og Tor Helge Holmås (1998): Normer, incentiver og tidligpensjonering, SNF-rapport 33/98.

Appendiks 1. Aktuarisk avkortning av pensjonsytelsene

Den aktuariske avkortningen bygger som nevnt på at forventet nåverdi av pensjonsytelsene skal være uavhengig av pensjonsalderen og at pensjonsytelsene ved tidligpensjonering skal avkortes like mye i alle årene som pensjonist. En slik beregning må bygge på antakelser om rentenivå, regulering av grunnbeløpet og forventet levealder i befolkningen. Dette kan formaliseres ved følgende formel:

Si=Faktisk pensjonalder til 100 hvor:

• i er alder

• q_i er sannsynligheten for å overleve fra faktisk pensjonsalder til alder i

• p er ordinær alderspensjon ved 67 år, regulering av grunnbeløpet er innbakt i rentebegrepet under

• r er neddiskonteringsrente minus veksten i grunnbeløpet, kalt netto neddiskonteringsrente

• 

  er reduksjonsfaktoren

Tabell 2.11 viser reduksjonsfaktoren a for ulike pensjonsaldre og ulike rentenivåer. Ved høy rente og lav pensjonsalder blir avkortingen meget sterk, opp mot 30–50  pst 2. Formelen inneholder en del forenklede forutsetninger som gjør at nåverdien av de faktiske utbetalingene allikevel vil være påvirket av den valgte pensjonsalderen. En rekke forhold vil bidra til å redusere nåverdien ved tidlig pensjonering. Blant annet øker pensjonsytelsene med alder også målt i grunnbeløp, fordi stadig flere blir enslige (gir høyere grunnpensjon) og stadig flere vil få utløst arvede rettigheter som enker og enkemenn. Levealderen forventes å stige i tiårene framover, og det gir også en for sterk avkortning basert på opplysningene i basisåret. Forventet gjenstående levetid varierer med nivået på pensjonsytelsene, men dette kan gi litt ulike effekter. I tillegg til disse svakhetene ved formelen over, kommer at de som ville blitt uføre mellom den nye aldersgrensen på 60 år og den gamle på 67 år, også blir utsatt for avkortningen (og det lar seg meget vanskelig å lage en ordning som skjermer denne gruppen). Totalt sett vil derfor den aktuariske avkortningen bidra til ett kutt i de samlede pensjonsutgiftene i den grad de trygdede går av før den gamle aldersgrensen på 67 år.

Tabell 2.12 viser nåverdien av inntekt før skatt av å jobbe ett år lenger framfor å gå av med førtidspensjon, sett fra den trygdedes side.

Ved ordinær alderspensjon reduseres ikke de framtidige pensjonsytelsene, og det man taper økonomisk ved pensjonering er lønna minus pensjonen. Ved den aktuariske avkortningen skal nåverdien av pensjonen være den samme uansett pensjonsalder, og det man da taper er lønna, og målt i absoluttverdi taper man like mye pr. år uavhengig av om man er 60 år eller 66 år. En rekke forhold vil bidra til å modifisere bildet over, og det gjelder blant annet de svakhetene som er diskutert over. I tillegg kommer effekter fra blant annet progressiv skatt, tjenestepensjon, ulike forventninger om rentenivå og forventet gjenstående levealder, samt risikoaversjon. Det er allikevel helt klart at belønningen av å fortsette å jobbe med den aktuariske avkortede pensjonen er vesentlig høyere enn ved den ordinære alderspensjonen. I det siste tilfellet vil en person med midlere inntekter som pensjonist sitte igjen med omlag 60  pst av inntekten som yrkesaktiv etter skatt. Med den aktuariske avkortningen, vil man realøkonomisk sitte igjen med 0 – null –  pst hvis man fullt ut deler de betraktninger som ligger til grunn for formelen i innledningen til appendikset. Den eneste forskjellen er at folketrygden er pålagt å forskuttere framtidige pensjonsytelser uten videre heftelser.