1 Økonomiske insentiver og tidligpensjonering1

Øystein Thøgersen, Espen Bratberg og Tor Helge Holmås Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF, Bergen)

1.1 Introduksjon 1

Både i Norge og i OECD området forøvrig har man observert tiltagende tidligpensjonering i de senere tiår. Utviklingen illustreres av tabell 1.1 som viser deltagerratene i arbeidslivet for menn i alderen 60–64 år i et utvalg europeiske økonomier. Vi observerer en nedadgående trend i alle land. Samtidig ser vi også at deltagerratene varierer sterkt mellom land. Norge og Sverige har de høyeste deltagerratene, men den nedadgående trenden over tid er til stede også her. For kvinner i alderen 60–64 år er bildet mer nyansert (se tabell 1.2), noe som må tilskrives at tendensen til økt tidligpensjonering motvirkes av kvinners generelt høyere yrkesdeltagelse i senere år. For å isolere omfanget av tidligpensjonering kan man beregne netto tilbaketrekkingsrater definert som endringen i yrkesfrekvensen for en gitt kohort over en bestemt periode. Tabell 1.3 illustrerer netto tilbaketrekkingsratene i Norge for ulike kohorter i 5-års intervallet fra 55 til 59 års alder til 60–64 års alder. Tendensen til tiltagende tidligpensjonering er sterk og entydig for både menn og kvinner i perioden frem til 1991. Første halvdel av 1990 tallet har imidlertid vært karakterisert av noe lavere tilbaketrekking. Det kan videre bemerkes at eksistensen av forholdsvis omfattende tidligavgang i Norge gir seg uttrykk i at den gjennomsnittlige reelle pensjonsalderen blant nye alders- og uførepensjonister er 59 år og således vesentlig lavere enn den ordinære pensjonsalderen på 67 år. 2

Økende oppmerksomhet omkring de samfunnsøkonomiske aspektene ved tidligpensjonering må tilskrives bekymringer om utviklingstrenden i retning av at en stadig mindre andel av befolkningen er yrkesaktiv. En generell aldring av befolkningen forårsaket av lengre forventet levealder og relativt lave fødselstall bidrar til en slik utvikling, og tiltagende tidligpensjonering forsterker tendensen ytterligere. Realøkonomisk betyr dette at økonomiens produksjonskapasitet reduseres når arbeidsstyrken avtar. Videre øker presset på folketrygdens «pay-as-you-og» finansiering ettersom relativt færre yrkesaktive må finansiere overføringene til relativt flere pensjonister og andre trygdemottagere. Før eller senere må det – alt annet likt – resultere i en kombinasjon av høyere skattetrykk med tilhørende effektivitetstap, reduserte ytelser i folketrygden eller redusert offentlig innsats på andre områder.

I dette vedlegget studerer vi tidligpensjonering og pensjonsatferd i lys av de økonomiske insentivene i pensjonssystemet og i skatte- og overføringssystemet for øvrig. Ettersom økonomiske insentiver tillegges betydelig vekt, vil vi introduksjonsvis omtale forhold som motiverer en slik oppfatning. Spesielt er det nærliggende å peke på at de store forskjellene mellom land når det gjelder deltagerratene i arbeidslivet for eldre individer synes å relatere seg sterkt til variasjoner i de økonomiske insentivene til tidligpensjonering. En kvalitativ vurdering av utvalgte OECD lands tidligpensjonsordninger gir støtte til et slikt inntrykk, se eksempelvis Thøgersen et al (1997). Dette inntrykket bekreftes av formelle analyser slik som i studier gjennomført av Gruber og Wise (1997) og OECD (1998). OECD studien baseres på analyse av både aggregerte data for 15 OECD land (herunder Norge) og mikrodata fra USA, Tyskland, Storbritania og Nederland. Man finner at de økonomiske insentivene innbakt i pensjonssystemet og i skatte-overføringssystemet forøvrig har signifikant betydning for individets pensjonsbeslutning. Tilsvarende konklusjon fremkommer også i Gruber og Wises arbeid som baserer seg på separate landstudier fra 11 OECD land. Betydningen av økonomiske insentiver er dessuten understreket av en rekke ulike studier som indikerer at sentrale elementer i skatte- og overføringspolitikken bidrar til at individet substituerer seg bort fra yrkesaktivitet og over til (tidlig-)pensjonering, jf eksempelvis Boskin og Hurd (1978), Halpern og Hausman (1986), Aarts og Jong (1992), Diamond og Hausman (1984), Palme og Svensson (1997) og Kapteyn og Vos (1997).

Dette vedlegget er disponert som følger. Neste avsnitt gir en prinsipiell oversikt over hvordan de økonomiske insentivene i et utvalg skatte- og overføringspolitiske tiltak påvirker pensjonsatferden. Blant annet ser vi på hvordan sentrale elementer i våre pensjonsordninger øker den reelle livsløps-marginalskatten på arbeid og således stimulerer individene til å substituere seg vekk fra yrkesaktivitet og over til tidligpensjonering. I avsnitt 1.4 presenteres våre empiriske arbeider for å belyse pensjonsatferden i Norge. Utfra datamaterialet i Rikstrygdeverkets «MOTIPE» database karakteriseres grupper av individer som velger ulike tidligpensjonsordninger utfra økonomiske og sosiale kriterier, og vi analyserer i hvilken grad AFP ordningen avlaster uførepensjonsordningen eller tiltrekker seg individer som ellers ville vært yrkesaktive. Betydningen av økonomiske insentiver diskuteres dessuten utfra dybdeintervjuer med personalansvarlige i et utvalg norske virksomheter. Vi presenterer også beregninger som gir en kvantitativ indikasjon på hvordan alternative scenarier for omfanget av tidligpensjonering påvirker individenes netto livsinntekt og konsumnivå på lang sikt. I avsnitt 1.5 presenteres våre avsluttende kommentarer som gir perspektiver på reformbehovet for tidligpensjonsordningene i Norge.

1.2 Prinsipielle betraktninger

1.2.1 En enkel modellramme

Vi betrakter individets pensjonsatferd utfra teori for arbeidstilbud hvor nytten av fritid avveies opp mot verdien som realiseres ved yrkesaktivitet. I vår kontekst betyr dette at individet – etter å ha nådd en viss alder – på den ene side vil realisere en subjektiv nytte av å gå over i pensjonistenes rekker, men på den annen side kan oppnå en netto inntektsendring med tilhørende virkninger på konsummulighetene ved fortsatt yrkesaktivitet. Med et såvidt generelt utgangspunkt kan vi innenfor rammene av en enkel økonomisk modell diskutere sentrale prinsipielle aspekter ved individets pensjonsbeslutning. Modellen er formelt behandlet i undervedlegg 1. I det følgende vil vi presentere modellrammen verbalt og ved hjelp av diagrammer.

Vi ser først på et referansetilfelle hvor det ikke er noe skatte- og overføringssystem, og hvor individet står fritt til å velge pensjonstidspunkt etter eget ønske. Valg av pensjonstidspunkt kan da illustreres ved hjelp av figur 1.1. Figuren består av to kurver som for ulike alderstrinn angir henholdsvis den subjektive marginalverdien av å gå over i pensjonistenes rekker ( MP) og marginalverdien man realiserer ved fortsatt å være yrkesaktiv og motta arbeidsinntekt ( MY). Vi legger til grunn at individet – etter å ha nådd en viss alder – står overfor en stigende MP kurve, med andre ord at høyere alder gir stadig sterkere preferanse for pensjonering. Dette kan begrunnes utfra eksempelvis helsemessige forhold, tendens til at arbeidslivets krav gradvis føles tyngre eller et mer generelt ønske om mer fritid for privat disponering. Tilsvarende legger vi til grunn at MY kurven etterhvert vil flate ut og kanskje avta når alderen stiger. Figuren viser en avtagende MY kurve, noe som eksempelvis kan tilskrives stagnerende lønnsutvikling forårsaket av presumptivt avtagende produktivitet. Imidlertid trenger vi kun å forutsette at MP kurven stiger sterkere enn MY kurven i det aktuelle aldersintervallet. Det er dermed ikke nødvendig å gjøre sterke forutsetninger om at eldre arbeidstagere opplever lønns- og/eller produktivitetsnedgang for at resonnementene i det følgende skal ha gyldighet.

Individet vil velge sin optimale pensjonsalder lik P* der hvor de to kurvene krysser hverandre. En lavere pensjonsalder er ikke ønskelig siden marginalverdien av å gå over i pensjonistenes rekker da mer enn oppveies av marginalverdien av fortsatt yrkesaktivitet, mens det motsatte er tilfelle for en pensjonsalder over P*.

Modellen som illustreres av figur 1.1, har flere klare implikasjoner:

• Den optimale pensjonsalderen vil variere mellom ulike individer ettersom MP og MY kurvenes plassering varierer avhengig av karakteristika ved den enkeltes arbeidssituasjon. Eksempelvis vil høyere avlønning føre til et høyere nivå på MY kurven og dermed trekke opp den optimale pensjonsalderen. På samme måte vil følelsen av å ha en spesielt givende og godt tilrettelagt jobb innebære at MP kurven ligger lavt og således trekke i retning av høyere optimal pensjonsalder. Naturlig nok vil lav avlønning og en lite givende jobb gi de motsatte virkningene.

• Hvis individets avlønning på marginen reflekterer deres marginale bidrag til verdiskapingen, vil enkeltindividets valg av optimal pensjonsalder også utgjøre den samfunnsøkonomisk effektive pensjonsalderen gitt at tilpasningen ikke påvirkes av vridende skatter og overføringer. Dette resultatet er intuitivt. Det er logisk at individer med særlig høy produktivitet (som derfor har høy avlønning og et høyt nivå på sin MY kurve) utfra effektivitetsbetraktninger bør stå lenger i arbeidsstyrken enn individer med lav produktivitet.

• På bakgrunn av overstående følger det at fleksibilitet med hensyn til valg av pensjonsalder er ønskelig både individuelt og samfunnsøkonomisk. Hvis pensjonstidspunktet låses fast til en bestemt alder, vil de fleste individer bli tvunget til å gå av tidligere eller senere enn det optimale. Når det etterhvert har vokst frem ulike fleksible pensjonsordninger, kan flere realisere sin ønskede pensjonsalder. Det kritiske spørsmålet er hvorvidt ordningenes utforming støtter opp om at individet fasktisk ser seg tjent med å realisere den samfunnsøkonomisk effektive pensjonsalderen, eller om det gjennom skatter og overføringer oppstår insentiver til systematisk å velge en for lav (eller for høy) pensjonsalder.

• Uavhengig av skatte- og overføringssystemet, vil vi forvente at en generell produktivitets- og velstandsvekst over tid trekker i retning av lavere pensjonsalder. Dette resultatet avhenger av en forutsetning om at inntektsvekst øker både ordinært konsum og uttak av fritid i betydning lavere pensjonsalder (begge deler må være «normale» goder). Som nærmere forklart i undervedlegg 1 betyr dette at produktivitetsvekst leder til at MY kurven skifter nedover i diagrammet ettersom marginalnytten man realiserer av en gitt inntektsøkning avtar ved stigende inntektsnivå.

• Ulike arbeidsplasser setter ulike krav til kompetanse og arbeidstagernes evne til å akkumulere ny kunnskap (for eksempel ny kunnskap om informasjonsteknologi). Arbeidstagere som føler at de står overfor problematisk strenge krav til å tilpasse seg ny teknologi og andre krav i arbeidslivet kan derfor stå overfor et utstøtingspress fra arbeidslivet. En slik mekanisme ivaretas i modellrammen via skift oppover i MP kurven, med andre ord at individets følelse av utilstrekkelighet overfor teknologi eller andre forhold gjør pensjonering relativt mer atraktivt. En gradvis tiltagende teknologiutvikling kan derfor – på samme måte som inntektsvekst – bidra til å forklare at den gjennomsnittlige pensjonsalderen avtar over tid uavhengig av skatte- og overføringspolitikk.

1.2.2 Fleksibel pensjonsalder og skatte- og overføringspolitikk

Virkningene av skattepolitikk og overføringsordninger på pensjonsalderen må studeres i en dynamisk kontekst. For individet er det naturlig å legge et livsløpsperspektiv til grunn, og det kritiske spørsmålet er hvordan yrkesaktivitet i ulike faser av livet påvirker skattebelastning og nivå på pensjonene. I tråd med teori for fremadskuende konsumentadferd legger det enkelte individ opp til et rimelig jevnt konsumnivå som står i forhold til individets netto livsinntekt definert som nåverdien av de netto inntektsstrømmer som påløper over livsløpet. I vår analyse er vi derfor opptatt av hvordan skatte- og overføringspolitiske tiltak slår ut på hele netto livsinntekten, med andre ord er vi opptatt av virkninger på den reelle marginalskatten i et livsløpsperspektiv. Sett i forhold til figur 1.1 betyr dette at MY kurven reflekterer hvordan fortsatt yrkesaktivitet influerer på netto livsinntekten.

Arbeidstilbudsresponsen av et gitt skatte- og overføringspolitisk tiltak kan, som vanlig i økonomiske analyser, splittes opp i substitusjons- og inntektseffekter. Substitusjonseffekten ivaretar hvordan endringer i den reelle livsløps-marginalskatten på arbeid initierer vridninger i individets avveining mellom yrkesaktivitet og pensjonering. 3 Det er disse vridningene som skaper samfunnsøkonomiske effektivitetstap av skatte- og overføringspolitikken, og som særlig vil diskuteres i det følgende. Videre oppstår det inntektseffekter hvis individets reelle kjøpekraft endres slik at mulighetsområdet for tilgjengelige kombinasjoner av konsumnivå (som blir bestemt av netto livsinntekten) og pensjonsalder blir større eller mindre.

Et aktuarisk pensjonssystem

Som et referansetilfelle er det interessant å studere effektene av en fullstendig aktuarisk pensjonsordning. En slik ordning er karakterisert av at pensjonsytelsene blir bestemt av de innbetalte pensjonspremiene pluss påløpt avkastning slik at den forventede nåverdien av strømmen av alle pensjonspremier og pensjonsutbetalinger er null for det enkelte individ. 4 Dette impliserer at individets netto livsinntekt er upåvirket av at det aktuariske pensjonssystemet introduseres. Eksempelvis kan man tenke seg at det aktuariske systemet implementeres i form av reelle individuelle konto som håndteres av det offentlige eller av private selskaper. Et avgjørende moment er at systemet er troverdig og at avkastningen reflekterer effektiv forvaltning i kapitalmarkedene. Det følger at et fullstendig aktuarisk system i den forstand som her er definert, har en rendyrket sparefunksjon og ingen omfordelings- eller sosialforsikringsfunksjon.

Et fullstendig aktuarisk pensjonssystem influerer ikke på individets netto livsinntekt, og det endrer ikke den effektive livsløps-marginalskatten (se undervedlegg 1 for en formell utledning). Hvordan en marginal forlengelse av yrkeskarrieren influerer på individets netto livsinntekt er dermed uavhengig av pensjonssystemet. Dermed oppstår det ingen substitusjons- eller inntektseffekter som endrer individets tilpasning med hensyn til konsum eller pensjonsalder.

Det aktuariske pensjonssystemet støtter opp om at individet realiserer en samfunnsøkonomisk effektiv pensjonsalder. Anta eksempelvis at utgangspunktet er en situasjon uten noe offentlig pensjonssystem hvor hvert individ bestemmer en samfunnsøkonomisk effektiv pensjonsalder slik som diskutert over. Hvis det da introduseres et fullstendig aktuarisk pensjonssystem, vil fortsatt individenes adferd være samfunnsøkonomisk effektiv siden det ikke oppstår noen vridninger i tilpasningen. Tilsvarende kan vi anta at det initialt er et aktuarisk pensjonssystem, men at det er én lovbestemt pensjonsalder. Hvis pensjonsalderen da gjøres fleksibel, vil det aktuariske systemet medføre at hvert enkelt individ ser seg tjent med å velge den samfunnsøkonomisk effektive pensjonsalderen. Årsaken er at det aktuariske systemet impliserer at individer med relativt sterk preferanse for tidligpensjonering velger en relativt lav pensjonsalder og betaler selv prisen for dette i form av lavere pensjonsytelser. Det motsatte gjelder for individer som har en relativ lav preferanse for tidligpensjonering. Disse velger en høy pensjonsalder og mottar en høyere pensjonsytelse som reflekterer de ekstra innbetalte pensjonspremiene i de ekstra årene som yrkesaktiv.

I Norge og i de fleste andre land med velutbygde sosialforsikringssystemer er fullstendig aktuariske pensjonssystemer uaktuelle siden pensjonssystemet også skal utgjøre et sosialt sikkerhetsnett som sikrer alle en akseptabel minstestandard. Behovene for sosialforsikring og omfordeling innebærer derfor at individer med lave premieinnbetalinger på grunn av lav inntekt og/eller kort yrkeskarriere mottar pensjonsytelser som er høyere enn det et aktuarisk system ville tilsi. I praksis er derfor det interessante spørsmålet om pensjonssystemet skal være aktuarisk på marginen. Det er da nærliggende å tenke seg et system som inneholder en fast minimumspensjon som alle mottar etter en bestemt pensjonsalder og en tilleggspensjon som er aktuarisk. Den aktuariske tilleggspensjonen vil da motvirke substitusjon bort fra yrkesaktivitet.

Avveining mellom faste pensjonsytelser og mer aktuariske ordninger

Vi betrakter et mer generelt pensjonssystem som består av en fast komponent som er uavhengig av tidligere yrkeskarriere og premieinnbetaling (minimumspensjon), og en komponent som er relatert til premieinnbetalinger tidligere i livsløpet (tilleggspensjon). Når vi fokuserer på effektene for individets pensjonsbeslutning av et slikt todelt system, er følgende forhold av stor betydning:

• Størrelsen på den faste minimumspensjonen

• Hvor sterk koblingen er mellom størrelsen på premieinnbetalingene og nivået på den premieavhengige tilleggspensjonen.

• Eventuell avkorting av pensjonen ved yrkesaktivitet etter en gitt «ordinær» pensjonsalder

I undervedlegg 1 er disse forholdene analysert i detalj. Med hensyn til betydningen av økt minimumspensjon, kan vi ta utgangspunkt i en situasjon hvor:

1. alle mottar denne minimumspensjonen etter å ha oppnådd en gitt ordinær pensjonsalder

2. det er ingen avkorting av denne pensjonen ved fortsatt yrkesaktivitet

3. oppjustering av minimumspensjonen motsvares ikke av reduksjoner i tilleggspensjonen.

For det enkelte individ vil den direkte effekten av en slik økning i den faste minimumspensjonen være ekvivalent med en lump-sum overføring. Det vil si at det utelukkende oppstår en inntektseffekt som individet tar ut dels i høyere konsum og dels i lavere pensjonsalder. 5 Hvis det i tillegg er en avkorting ved fortsatt yrkesaktivitet etter den gitte ordinære pensjonsalderen, vil det også oppstå en substitusjonseffekt i retning av lavere pensjonsalder ettersom livsløps-marginalskatten på arbeid da vil stige (se Crawford og Lilien, 1981).

Når det gjelder styrken på sammenhengen mellom omfanget av pensjonspremie-innbetalingene og nivået på den premieavhengige tilleggspensjonen, er det et spørsmål om en mer eller mindre aktuarisk ordning. Hvis vi har en fullstendig aktuarisk sammenheng som referansepunkt, vil en stadig svakere sammenheng innebære en stigende livsløps-marginalskatt på arbeid og dermed substitusjon fra yrkesaktivitet og over til pensjonering. 6 Tilsvarende vil også sterkere avkorting av pensjonsytelsene ved yrkesaktivitet utover en bestemt pensjonsalder innebære høyere livsløps-marginalskatt og dermed en substitusjonseffekt i retning av tidligere pensjonering.

Diskusjonen i dette avsnittet kan relateres til spørsmålet om hvilke effekter man skulle forvente av en høyere minstepensjon i det norske systemet. Økt minstepensjon innebærer både en høyere premieuavhengig minimumspensjon og en høyere livsløps-marginalskatt. Det kommer av at oppjustering av minstepensjonen skjer som en oppjustering av særtillegget, og dette særtillegget avkortes krone for krone mot opptjent tilleggspensjon (se Fredriksen, 1998). Dermed vil økt minstepensjon redusere eller eliminere verdien av opptjente rettigheter til tilleggspensjon. Således vil økt minstepensjon i det norske systemet innebære både en generell inntektseffekt i retning av tidligere pensjonering (se omtalen av økt minimumspensjon overfor) og en substitusjonseffekt som ytterligere stimulerer overgang fra yrkesaktivitet til pensjonering.

Ordninger for tidligpensjonering

Tidligpensjonsordninger inkluderer dels ordninger med klar sosialforsikringskarakter slik som uførepensjonen og dels generelle ordninger slik som den norske AFP ordningen. Den første typen ordninger krever i prinsippet at individene må tilfredsstille visse inngangskrav med hensyn til helse eller andre forhold for å komme inn under ordningene. En til tider forholdsvis liberal praktisering av regelverk i mange land sammen med informasjonsproblemer i forholdet mellom individ og myndigheter, gjør likevel at betydelige segmenter av eldre alderskull forholdsvis fritt har kunnet benytte disse ordningene. Når det gjelder de generelle ordningene, kan ethvert individ i de aktuelle aldersgruppene som i) tilfredsstiller eventuelle krav til tidligere yrkesaktivitet og ii) er ansatt i virksomhet som omfattes av ordningen, velge fritt å utnytte ordningene. I det følgende vil vi kort diskutere i hvilken grad de sistnevnte ordningene inviterer til overutnyttelse på grunn av de underliggende økonomiske insentivene. Spørsmålet om i hvilken grad ekspansjon av denne type generelle tidligpensjonsordninger avlaster uførepensjonen og andre trygdeordninger vil vi komme tilbake til i avsnitt 1.4.

Ekspansjon av en generell tidligpensjonsordning vil alt annet likt gi en entydig utvikling i retning av tiltagende tidligpensjonering. Sett i forhold til diskusjonen omkring figur 1.1, kan dette tenkes å lede til at individer med en individuell og samfunnsøkonomisk effektiv pensjonsalder under den ordinære pensjonsalderen får mulighet til å realisere denne. For at ordningen skal støtte opp under samfunnsøkonomisk effektive beslutninger er det imidlertid nødvendig at tidligpensjonsytelsene har sin motpost i aktuarisk avkortede ordinære pensjoner. Ellers oppstår det vridninger i individets tilpasning som skaper avvik fra samfunnsøkonomisk effektivitet.

I undervedlegg 1 har vi analysert effektene av en generell tidligpensjonsordning hvor det også åpnes for at tidligpensjonister kan opparbeide rett til tilleggspensjon selv om de er ute av arbeidsstyrken. Analysen viser at både et høyere nivå på selve tilleggspensjonsytelsen og «gratis» rettigheter til ordinær tilleggspensjon hver for seg entydig stimulerer til lavere pensjonsalder. Begge deler øker livsløps-marginalskatten på arbeid og reduserer pensjonsalderen til under det samfunnsøkonomisk effektive. I en slik forstand kan man konkludere med at disse egenskapene leder til overutnyttelse av den generelle tidligpensjonsordningen. Resultatet blir for det første at individer som har en effektiv pensjonsalder lik eller over den ordinære blir stimulert til tidligpensjonering. For det andre vil individer som har en effektiv pensjonsalder lavere enn den ordinære, bli stimulert til å velge tidligpensjonering på et enda tidligere tidspunkt.

1.3 Norske ordninger – noen utviklingstrekk

I lys av de prinsipielle vurderingene overfor er det interessant å merke seg et utvalg sentrale utviklingstendenser i det norske skatte- og overføringssystemet. Når det gjelder alderspensjonen, er det en hyppig formulert målsetning at minstepensjonen skal sikre alle en akseptabel minstestandard. Tilsvarende skal til­leggs­pensjonen sikre en inntektsstandard som står i rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. 7 Når vi betrakter utviklingen i minstepensjonen og verdien av rettigheter til tilleggspensjon (målt ved nivå på folketrygdens grunnbeløp), har det skjedd en nedprioritering av sistnevnte målsetning relativt til førstnevnte, se Fredriksen (1998). Verdien av rettigheter til tilleggspensjon har avtatt betydelig relativt til lønnsutviklingen, mens verdien av minstepensjonen har vokst kraftig. Oppjustering av minstepensjonen i 1998 innebærer et nytt signifikant bidrag til denne utviklingstendensen. Likeledes er det verd å merke seg at betydningen av tilleggspensjonen også ble svekket gjennom et vedtak i 1991 som begrenset mulighetene for tilleggspensjonsopptjening. Utviklingen illustreres av beregninger som viser at gapet mellom minstepensjon og ytelse ved maksimal tilleggspensjon har blitt mer enn halvert i perioden 1975–1998. 8

Den skisserte utviklingen i alderspensjonen innebærer en stadig svakere sammenheng mellom yrkesaktivitet (og tilhørende opptjening av pensjonspoeng) og nivå på pensjonsytelsene. I lys av de prinsipielle betraktningene overfor følger det at utviklingen innebærer stadig sterkere økonomiske insentiver til tidligpensjonering via en økende livsløps-marginalskatt som initierer substitusjon fra yrkesaktivitet til pensjonering. I det norske systemet er det spesielt verd å merke seg at minstepensjonen består av grunnpensjon pluss særtillegg, og at det (så langt) er særtilleggskomponentet som benyttes til å justere minstepensjonen. Som nevnt overfor avkortes særtillegget krone for krone mot opptjent tilleggspensjon. Det betyr at en oppjustering av minstepensjonen i praksis betyr at verdien av rettigheter til tilleggspensjon blir redusert, og grupper med relativt begrenset opptjening av tilleggspensjon får eliminert sin tilleggspensjon.

I Norge har man hatt en forholdsvis sterk avkorting av pensjonsytelsene ved fortsatt yrkesaktivitet etter fyllte 67 år. Reglene var slik at arbeidsinntekt utover folketrygdens grunnbeløp i alderen 67–70 år reduserte pensjonen med 50 pst, og dessuten skulle ikke summen av pensjon og arbeidsinntekt overstige arbeidsinntekt før pensjonering. 9 Som nærmere gjort rede for i Velferdsmeldingen (Stortingsmelding nr. 35, 1994–95), ga dette en svært høy effektiv marginalskatt på arbeid (nærmere 70 pst og oppover) selv for moderate arbeidsinntekter. I lys av dette ble forslag om å redusere avkortingen til 40 pst og å oppheve regelen om at summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke skulle overstige arbeidsinntekt før pensjonering vedtatt i 1997. Denne utviklingen innebærer steg i retning av lavere livsløps-marginalskatt og dermed stimulanse til yrkesaktivitet etter 67 år. I henhold til beregningene i Velferdsmeldingen er likevel den effektive marginalskatten på arbeid fortsatt forholdsvis høy for individer i alderen 67–70 år (65–70 pst). 10

Før AFP ordningen ble introdusert i forbindelse med inntektsoppgjøret i 1988, hadde ikke Norge noen generell tidligpensjonsordning som eksplisitt ga større grupper av eldre arbeidstagere mulighet til selv å velge tidligpensjonering. Som tidligere nevnt fungerte spesielt uførepensjonen på en måte som gjorde at store segmenter av eldre arbeidstagere likevel kunne velge tidligpensjonering tilnærmet uavhengig av helsemessig status. Årsaken til dette var praktisering av aldersbetinget uførepensjon (se Halleraker, 1994) som ikke var basert på noen klart definert diagnose. Denne praksisen ble fjernet i 1990 og siden har også de medisinske vilkårene for å få innvilget uførepensjon blitt innskjerpet. Per i dag er derfor fleksibilitet til å velge tidligpensjonering uavhengig av helsetilstand primært et resultat av AFP ordningen. Ordningen har blitt gradvis implementert. Fra 1. januar 1989 omfattet den 66 åringer, fra 1. januar 1990 kom 65 åringene med og fra 1. oktober 1993 ble 64 åringene ivaretatt. Etter lønnsoppgjøret i 1997 ble ordningen ytterligere utvidet slik at den nå også omfatter 63 åringer (fra 1. oktober 1997) og 62 åringer (fra 1. mars 1998). Ikke overraskende har antall AFP pensjonister vokst betydelig siden introduksjonen, og i de senere år har også tilgangen til AFP ordningen vært større enn tilgangen til uførepensjon for aldersgruppen 64–66 år. Utviklingen innebærer at andelen pensjonister i gruppen 60–66 år har økt i denne perioden. 11

I lys av de prinsipielle betraktningene overfor kan man konkludere med at AFP ordningen stimulerer til tiltagende tidligpensjon på en måte som gir individet insentiver til å gå av på et tidligere tidspunkt enn det samfunnsøkonomisk effektive. Dette følger av at ordningen gir økt livsløps-marginalskatt på arbeidsinntekt via både nivået på selve tidligpensjonsytelsene, fortsatt opptjening av pensjonspoeng på samme måte som ved fortsatt yrkesaktivitet og dessuten kontantutbetaling i form av et sluttvederlag. Hvis man betrakter AFP ordningens effekt på nåverdien av den samlede strøm av netto pensjonsytelser til individet (pensjonsformuen), følger det at lavere pensjonsalder gir større pensjonsformue.

1.4 Alternative perspektiver

Vår prinsipielle diskusjon i dette kapitlet har konkludert med at både utformingen av det norske alderspensjonssystemet og fremveksten av en generell tidligpensjonsordning som AFP, gir insentiver til tidligpensjonering. Vi har også konkludert med at dette skaper avvik fra samfunnsøkonomisk effektivitet ettersom ordningene vrir tilpasningen slik at individene substituerer seg bort fra yrkesaktivitet og over til pensjonering. Sistnevnte konklusjon er blant annet basert på at eldre individer i fravær av vridende skatte- og overføringspolitikk vil motta en avlønning som gjenspeiler deres produktivitet (jf diskusjonen i forbindelse med figur 1.1 foran). Det kan derfor reises spørsmål om brudd på denne forutsetningen eller eventuelt andre forhold kan tilsi at en viss stimulering til tidligpensjonering gjennom skatte- og overføringssystemet faktisk kan bidra til økt effektivitet. Vi vil kort nevne tre momenter som er relevante i et slikt perspektiv:

• Hvis lønnsutviklingen er løsrevet fra individets produktivitet, vil den individuelt optimale pensjonsalderen avvike fra den samfunnsøkonomisk effektive. 12 I flere sektorer og bransjer kan lønnsdannelsen være slik at enkelte eldre arbeidstagere mottar en bruttolønn som overstiger det nivået som deres produktivitet tilsier. Isolert trekker dette i retning av at den individuelt optimale pensjonsalderen ligger høyere enn den samfunnsøkonomisk effektive. Hvis dette er riktig, vil skatte- og overføringsordninger som stimulerer tidligpensjonering, kunne skape større samsvar mellom den individuelt optimale og den samfunnsøkonomisk effektive pensjonsalderen.

• Et teoretisk bidrag av Sala-I-Martin (1996) tar utgangspunkt i en oppfatning om at eldre arbeidstagere ikke bare mottar en lønn som er høyere enn det deres produktivitet tilsier, men at eldre arbeidstagere også influerer negativt på sine yngre kollegaers produktivitet. Eksistensen av en slik negativ eksternalitet vil gjøre det samfunnsøkonomisk gunstig å iverksette skatte- og overføringsordninger som stimulerer tidligpensjonering, fordi færre eldre arbeidstagere på marginen øker økonomiens verdiskapning. I lys av et alternativt synspunkt om at eldre og yngre arbeidstagere er komplementære slik at de utfyller hverandre og potensielt bidrar til økt produktivitet, kan det imidlertid være god grunn til å sette spørsmålstegn ved generaliteten i Sala-I-Martins hypotese.

• Hvis det er slik at individer med særlig interessante og godt avlønnede jobber i større grad enn andre arbeidstagere har gode muligheter for nedtrapping og tidligpensjonering via private avtaler med arbeidsgiver, kan sosiale forhold og preferanse for utjevning tale for at det offentlige pensjonssystemet virker rimelig gunstig for individer som velger tidligpensjonering. Ved at den ordinære alderspensjonen og spesielt AFP ordningen overkompenserer individer som velger tidligpensjonering (relativt til det ytelsesnivået en aktuarisk ordning tilsier), sørger man for at tidligpensjonering i større grad blir en interessant opsjon for brede grupper av befolkningen.

1.5 Pensjonsatferd i Norge

1.5.1 Forløpsanalyse basert på «Motipe databasen»

I vår empiriske analyse av pensjonsatferden i Norge søker vi primært å belyse to spørsmål:

• Hva karakteriserer personene som blir AFP- og uførepensjonister?

• I hvor høy grad er det substitusjon fra uføretrygd og arbeidsledighetstrygd til AFP?

Utgangspunktet for analysen er data fra Rikstrygdeverkets forløpsdatabase «motipe». Ved anvendelse av forløpsanalyse med dette datamaterialet kan vi gjennomføre en mer presis og statistisk stringent analyse av de nevnte spørsmålene enn det som tidligere har vært mulig med norske data, se Rødset og Bjørsvik (1994) og Visher og Midtsundstad (1993).

Vi benytter et utvalg som består av personer som fyller 64 år i løpet av perioden 01.11.93–31.06.94, og som er i arbeid når de fyller 64 år. Dette betyr at utgangstilstanden er «i arbeid» og bakgrunnen er at AFP-ordningen fordrer at man er i et arbeidsforhold for å kunne ta ut AFP. Dataene for arbeidsforhold stammer fra arbeidstagerregisteret. Valget om å begrense utvalget til å omfatte personer som fyller 64 år innenfor en 8 måneders periode, er tatt ut fra en avveining mellom hvor lang tid vi kan følge hvert individ i utvalget og størrelsen på utvalget. Siden vi har data til og med 1996, og siden vi må følge alle individ i utvalget like lenge, innebærer dette at vi følger hvert individ over en periode på 2,5 år, det vil si frem til de fyller 66,5 år. En detaljert beskrivelse av hvordan utvalget er konstruert er gitt i Thøgersen et al. (1998).

Forklaringsvariablene

Variabelen AFP-rett bruker vi ulikt avhengig av om vi estimerer overgangssannsynligheten til AFP, arbeidsledighet eller uførepensjon. Når vi analyserer AFP, ønsker vi bare å ha med personer som har rett til AFP. Da definerer denne variabelen risikomengden. Når det gjelder uførepensjon og arbeidsledighet, bruker vi derimot variabelen som en forklaringsvariabel (en dummy) for å undersøke om det å ha rett til AFP påvirker sannsynligheten for å bli uførepensjonist eller arbeidsledig.

Kompensasjonsgraden er gitt som forholdet mellom netto pensjonsinntekt i år t og netto arbeidsinntekt i år t. Vi har beregnet kompensasjonsgrader for AFP, uførepensjon og arbeidsledighetstrygd. I analysen benytter vi bare AFP-kompensasjonsgraden når vi estimerer overgangssannsynligheten til AFP, bare UFP-kompensasjonsgraden når vi estimerer hasarden til uførepensjon og bare dagpengekompensasjonen når vi estimerer hasarden til arbeidsledighet.

År med inntekt større enn G er en kontinuerlig variabel som varierer mellom 1 og 27 (27 er det maksimale antall poengår personene i utvalget kan oppnå før de fyller 64 år). Det økonomiske aspektet ved denne variabelen skulle være reflektert i kompensasjonsraten, og vi mener derfor at variabelen først og fremst er et mål på yrkeserfaring (antall år i arbeid).

Tidligere undersøkelser finner at sannsynligheten for å bli arbeidsledig eller AFP- eller uførepensjonert varierer mellom næringer. Vi ønsker også å undersøke dette og har brukt næringsinndelingen fra arbeidstagerregisteret:

• Jordbruk (jordbruk, skogbruk, fiske og fangst)

• Olje (oljeutvinning og bergverksdrift)

• Industri

• Kraft (kraft- og vannforsyning)

• Bygg (bygge- og anleggsvirksomhet)

• Handel (varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet)

• Transport (transport, lagring, post og telekommunikasjon)

• Forretningsmessige tjenester (eiendomsdrift og forretningsmessig tjenesteyting)

• Tjeneste (offentlig, sosial og privat tjenesteyting)

I analysene bruker vi industri som referansekategori. I tillegg til næring korrigerer vi også for om en arbeider i statlig, kommunal eller privat sektor. Vi bruker privat sektor som basiskategori.

Kjønn er en todelt variabel, og vi bruker menn som referansekategori (mann=1, kvinne=0).

Ektefelle trygdet er en todelt variabel som er lik 1 om ektefelle har status som trygdet i 1993, 0 ellers.

Ektefelle i arbeid er også en todelt variabel som er lik 1 om ektefelle har pensjonsgivende inntekt høyere enn 2 ganger grunnbeløpet i 1993.

Sivil status er også konstruert som en kategorisk variabel, og vi skiller mellom tre kategorier: gift, ugift og tidligere gift. Siden vi forventer at gifte er forskjellige fra de to andre gruppene, bruker vi gift som basiskategori.

I datagrunnlaget har vi opplysninger om arbeidstiden i det enkelte arbeidsforhold. Variabelen har tre kategorier: (i) 4–19 timer per uke, (ii) 20–30 timer per uke og (iii) 30 eller flere timer per uke. Vi har slått sammen kategori (i) og (ii) som vi kaller deltid. Kategori (iii) kaller vi heltid, og denne brukes som basiskategori.

Dager arbeidsledig og dager sykemeldt er kontinuerlige variabler som angir hvor mange dager hvert individ i utvalget har vært sykemeldt eller arbeidsledig de siste 21 månedene før individet kommer inn i utvalget. Perioden på 21 måneder er den lengste tiden vi kan følge hvert individ tilbake i tid når vi tar hensyn til at alle skal følges like lenge.

Region er en kategorisk variabel som deler landets 19 fylker inn i 4 regioner. Vi bruker region 1 som basiskategori. Inndelingen er:

Region 1: Østfold, Akershus, Vestfold og Oslo

Region 2: Hedmark, Oppland, Buskerud, Telemark og Sør-Trøndelag

Region 3: Agder fylkene, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal

Region 4: Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark.

Deskriptiv statistikk

I tabell 2 har vi oppsummert en del deskriptiv statistikk over fordelingen på tilstander etter 2½ år. For det første legger vi merke til at en betydelig større andel (62,59 pst) forblir i arbeid blant gruppen som ikke har rett til AFP enn blant AFP-utvalget (37,55 pst).

Det er videre markante forskjeller mellom de to gruppene i andelen som blir uføretrygdet eller arbeidsledige. Det siste punktet man kan merke seg er at vel halvparten av de som har mulighet til det, faktisk tar ut AFP-pensjon. I analysen vil vi komme nærmere tilbake til disse resultatene når vi diskuterer i hvilken grad AFP-ordningen reduserer sannsynligheten for at uførepensjon og arbeidsledighetstrygd brukes som tidligpensjon.

Kategorien «ukjent» består av personer som slutter i arbeid før det har gått 2,5 år, og som ikke har overgang til AFP, UFP eller arbeidsledighetstrygd. Noen av disse dør (141) eller utvandrer (8), andre blir førtidspensjonert (45). Disse fordeler seg jevnt over gruppen med rett til AFP og gruppen uten AFP-rett. For en relativt stor gruppe er det likevel slik at vi ikke har kjennskap til årsaken til at de slutter i arbeid (2,18 pst i gruppen med rett til AFP og 11,72 pst i gruppen uten rett til AFP). Noe kan skyldes manglende registreringer i arbeidstagerregisteret, men vi velger å tro at mesteparten er reelle avganger.

Siden «ukjent-kategorien» utgjør en relativt stor del av forskjellen vi observerer i andelen som forblir i arbeid, ville det vært nyttig å ha bedre kjennskap til hvorfor denne kategorien er så mye større i gruppen uten rett til AFP. En forklaring er trolig at en del går over på private tidligpensjonsordninger. En annen forklaring kunne være at andelen med en relativt løs forbindelse til arbeidsmarkedet er større i gruppen uten rett til AFP. Da ville trolig relativt flere i denne gruppen slutte i arbeid til fordel for hjemmearbeid eller andre sysler. Om dette var tilfelle ville vi forvente at andelen med lav lønn og kort opptjeningstid var høyere i gruppen uten AFP-rett enn i gruppen med AFP-rett. Opptelling av antall personer med lave inntekter og kort opptjeningstid, viste klart en slik tendens.

Resultater

Sentrale resultater av forløpsanalysen er gjengitt i tabellene 1.5 og 1.6. I tabellene er effekten av forklaringsvariablene rapportert som relative effekter på hasardraten (hasardbrøken). En hasardbrøk lik 1 betyr at variabelen ikke påvirker hasardraten. Er hasardbrøken større enn 1, øker variabelen hasardraten, mens en hasardbrøk mindre enn 1 innebærer at variabelen reduserer hasarden.

I tabell 1.5 er resultatene fra estimeringen av hasardratene til AFP, uførepensjon og arbeidsledighet gjengitt. Vi observerer først at kompensasjonsgraden øker hasarden til AFP med overveldende signifikans, mens den ikke har noen signifikant effekt i forhold til uførepensjon. Dette gjenspeiler trolig at AFP-pensjonister har vesentlig større grad av valgmulighet enn uførepensjonistene. Videre er det noe overraskende at kompensasjonsgraden påvirker hasarden til arbeidsledighet signifikant postivt siden dette kan tolkes som at folk selv bestemmer å bli arbeidsledige. Imidlertid er et gjennomgående resultat fra empiriske arbeidsledighetsstudier at høy inntekt reduserer sannsynligheten for å bli ledig. Siden inntektsforskjeller driver mye av variasjonen i kompensasjonsgraden, og siden høy inntekt gir lav kompensasjonsgrad, er det mulig at det er inntektsforskjeller som skaper ulik risiko for å bli arbeidsledig.

Siden kompensasjonsgraden tar opp i seg det økonomiske aspektet ved hvor mange år man har arbeidet før man blir pensjonist, tolker vi variabelen «antall år med pensjonsgivende inntekt» som yrkeserfaring. Resultatene viser som forventet at personer med lang yrkeskarriere har høyere sannsynlighet for å bli uføretrygdet enn personer med kortere yrkeskarriere. På samme måte er det rimelig at arbeidstiden påvirker sannsynligheten for å bli ufør. Vi skiller mellom de som arbeider mindre enn 30 timer (deltid) og de som jobber 30 timer eller mer (fulltid). Som ventet viser resultatene at heltidsarbeidende har større risiko for å bli uføretrygdet. Også når vi estimerer hasardraten til AFP, er det slik at de som har arbeidet lengst har størst sannsynlighet for å bli AFP-pensjonister. For AFP har imidlertid de med deltidsjobb større risiko enn fulltidsarbeidende. Når det gjelder arbeidsledighet, er det derimot ingen av disse to variablene som påvirker risikoen signifikant.

Variabelen «AFP-rett» er en sentral variabel i analysen i forhold til spørsmålet om AFP-ordningen supplerer andre ordninger som uførepensjon og arbeidsledighetstrygd, eller om AFP kommer i tillegg til disse ordningene. Resultatene fra analysene viser at det å ha rett til AFP, alt annet like, reduserer den betingete sannsynligheten for både arbeidsledighet og uførepensjon signifikant. Sammenlignet med gruppen som ikke har rett til AFP, er risikoen for å bli ufør omlag 45 pst lavere for gruppen som har rett til AFP. Tilsvarende tall i forhold til ledighet er 43 pst.

Som rimelig er, påvirker antall dager med sykemelding sannsynligheten for å bli ufør og antall dager med arbeidsledighet sannsynligheten for å bli arbeidsledig. Dette er da også i samsvar med resultater fra tidligere undersøkelser. Vi finner videre at tidligere arbeidsledighet og sykemeldinger påvirker hasarden til AFP. Desto lengre man har vært arbeidsledig tidligere, og desto mer man har vært sykemeldt, jo større er sannsynligheten for at man blir AFP-pensjonist. Valget disse personene står ovenfor kan da, i større grad enn for andre, være et valg mellom AFP og ledighet/uførepensjon, heller enn et valg mellom AFP og forsatt arbeid.

Ekteskapelig status og ektefelles inntekt og trygdestatus betyr lite i forhold til risikoen for å bli arbeidsledig. Tidligere gifte har imidlertid lavere hasardrate til arbeidsledighet enn gifte. Ser vi på hasarden til AFP, er det slik at de som har ektefelle som er trygdet eller i arbeid, har høyere risiko for å bli AFP-pensjonist. Videre ser vi at tidligere gifte har høyere risiko enn gifte. Hasarden til uførepensjon er signifikant høyere om ektefellen er trygdet, mens ekteskapelig status ikke har noen signifikant effekt. Med bakgrunn i blant annet sosiologisk teori og tidligere undersøkelser av uførerisiko, ville vi forventet at gifte hadde lavere risiko for å bli uføre enn ugifte og tidligere gifte. En forklaring på hvorfor vi ikke finner tilsvarende effekter, kan være utvalgets høye alder. Utvalget er betinget på yrkesdeltakelse, og det har foregått en seleksjonsprosess ved at mange har forlatt yrkeslivet før de fyller 64 år (til for eksempel uførepensjon).

Forklaringen på at kjønn ikke påvirker hasardratene er trolig at vi har korrigert for de viktigste ulikhetene mellom kvinner og menn. Hansen (1996) viser at de viktigste faktorene i så måte (i forhold til uførerisikoen) er arbeidsmarkedsressurser, familieforhold og økonomi.

Når det gjelder variablene næring og sektor, ser vi fra tabellen at næring har liten betydning i forhold til risikoen for å bli uføretrygdet, mens sektor derimot har en betydelig effekt. Sammenligner vi privat sektor med statlig og kommunal sektor, viser resultatene at hasardraten til UFP er betydelig lavere for ansatte i offentlig sektor. Statsansatte har hele 95 pst lavere betinget sannsynlighet for å bli uføretrygdet enn ansatte i privat sektor, mens kommunalt ansatte har omtrent 32 pst lavere betinget sannsynlighet for å bli uføretrygdet. Av de ulike næringskategoriene er det først og fremst «tjeneste» som skiller seg signifikant fra «industri», og det kan synes som at de som arbeider innenfor offentlig, sosial og privat tjenesteyting har høyere risiko for å bli uføretrygdet enn andre. Tar vi hensyn til effekten av sektor, finner vi imidlertid at personer som arbeider innenfor tjenesteyting i staten har lavere uførerisiko, mens kommunalt ansatte har noe høyere uførerisiko enn i privat sektor.

Bildet er noe annerledes når vi ser på overgang til AFP. Med unntagelse av bygg- og anlegg, har de som arbeider i alle andre næringene lavere sannsynlighet for å bli AFP-pensjonister sammenlignet med industriansatte. Med bakgrunn i tidligere undersøkelser som finner at en signifikant høyere andel ansatte i offentlig sektor blir AFP-pensjonister sammenlignet med privat sektor (Rødseth og Bjørsvik, 1994), kunne man forventet at hasardraten til AFP var høyere for personer som arbeider i kommunal og statlig sektor, enn i privat sektor. Dette er likevel bare tilfellet i statlig sektor. Kommunalt ansatte har omlag samme betingete sannsynlighet for å bli AFP-pensjonister som ansatte i privat sektor.

Region er tatt med i analysen for å korrigere for geografiske variasjoner, og det er vanskelig å gi noen god forklaring på hvorfor geografiske variable på et så høyt agregeringsnivå påvirker overgangssannsynligheten signifikant. Vi ser at risikoen for å bli uføretrygdet er betydelig større i alle regioner sammenlignet med region 1. Når det gjelder AFP og arbeidsledighet, er den geografiske variasjonen noe mindre, her er det henholdsvis region 2 og 3 og region 2 som skiller seg ut med signifikant høyere overgangssannsynligheter enn i region 1.

Nærmere om AFP i privat, kommunal og statlig sektor

Vi har estimert hasardratene til AFP i de tre sektorene hver for seg for å se nærmere på om det er ulike faktorer som påvirker de ulike hasardratene. På grunn av at de aller fleste i kommunal og statlig sektor er sysselsatt innenfor tjenesteyting, er variabelen «næring» utelatt i analysene av AFP i disse to sektorene. Resultatene fra regresjonene er gjengitt i tabell 1.6.

Det mest overraskende resultatet av disse regresjonene er at kompensasjonsgraden ikke i signifikant grad påvirker hasardraten til AFP i privat sektor. Dette indikerer at andre faktorer dominerer betydningen av de økonomiske insentivene i privat sektor. Det er nærliggende å tenke seg at utstøtningsfaktorene virker sterkere her enn i kommunal og offentlig sektor. Et annet forhold som trekker i samme retning, er at tidligere arbeidsledighet ikke har noen virkning på overgangssannsynlighetene til AFP i statlig og kommunal sektor, mens denne variabelen øker hasarden til AFP i privat sektor signifikant. Det samme gjelder til en viss grad for tidligere sykemeldinger. I privat sektor øker hasarden signifikant med antall dager sykemelding, mens tilsvarende sammenheng ikke forekommer i kommunal sektor. Nå ser vi riktignok at denne variabelen virker tilsvarende i statlig som i privat sektor. Her skal man imidlertid være oppmerksom på at registrering av individuelle sykemeldinger i statlig sektor er ufullstendig. Det er derfor usikkert i hvilken grad man kan feste lit til denne variabelen i forhold til hasarden til AFP i statlig sektor.

I hvilken grad AFP avlaster uførepensjon og ledighetstrygd

Våre resultat så langt viser at AFP-ordningen i en viss grad fungerer som en avlastning for uførepensjon og arbeidsledighetstrygd. Arbeidstagere med rett til AFP hadde signifikant lavere sannsynlighet for å bli uførepensjonert eller arbeidsledige, sammenlignet med arbeidstagere uten rett til AFP. I dette avsnittet vil vi forsøke å si noe om graden av avlastning.

En mulig tilnærming ville være å ta utgangspunkt i tallene i tabell 1.4. Her gjenga vi tall for hvor mange som forble i arbeidsstyrken og hvor mange som gikk over til de ulike overgangstilstandene. Problemet med en slik tilnærmingsmåte er at vi da måtte forutsette at gruppen som har rett til AFP er identisk med gruppen uten rett til AFP. Som antydet overfor synes dette ikke å være tilfelle.

For å korrigere for forskjellene har vi valgt å estimere en multinomisk logit-model. En forskjell mellom denne type modell og forløpsmodellen, er at de estimerte sannsynlighetene kan tolkes som absolutte sannsynligheter, samtidig som vi kan estimere sannsynligheten for å forbli i utgangstilstanden. I denne analysen har vi benyttet samme datagrunnlag som tidligere, med en unntagelse. I stedet for kompensasjonsgrad bruker vi pensjonsgivende inntekt i 1993. Årsaken er at vi i denne modellen må bruke de samme forklaringsvariablene for alle tilstandene. Siden vi ovenfor har brukt ulike kompensasjonsgrader alt etter hvilken tilstand vi har estimert, bruker vi nå inntekt som en tilnærming til kompensasjonsgrad.

Etter at vi estimerte den multinomiske logit-modellen, gjennomførte vi følgende simulering: Først antar vi at ingen i utvalget har rett til AFP, men at alle andre karakteristika er uforandret. Vi brukte så de estimerte koeffisientene til å beregne sannsynligheten for overgang til AFP, uførepensjon, arbeidsledighet, ukjent-kategorien, samt sannsynligheten for at man ikke forlater arbeidsstyrken. Neste steg er å anta at alle har rett på AFP og at alle karakteristika fortsatt er uforandret. På samme måte beregner vi så sannsynligheten for de forskjellige overgangene. Forskjellen mellom de to settene av kalkulerte sannsynligheter er da forskjellen som skyldes at en gruppe har rett til AFP, mens den andre ikke har denne muligheten, gitt at alle andre karakteristika holdes konstant. Resultatene av denne simuleringen er vist i tabell 1.7 nedenfor. Her har vi også gjengitt de ujusterte resultatene fra tabell 1.4.

Resultatene viser at 48 av 100 personer som har rett på AFP, benytter seg av muligheten. Om ikke AFP-ordningen hadde eksistert, tyder våre resultat på at 28 av disse ville fortsatt i arbeid (66.2–38.65), 7 ville blitt uføretrygdet, 4 ville blitt arbeidsledige, mens 8 personer ville gått over i samlekategorien «ukjent». Om vi tar hensyn til desimalene, får vi som resultat at substitusjonen mellom AFP og uførepensjon er på 14,84 pst ((12.52–5.39)/48.04) og at substitusjonen mellom AFP og arbeidsledighet er på 8,37 pst.

1.5.2 En intervju undersøkelse

For å belyse utviklingstrekk ved pensjonsadferden og holdninger til tidligpensjonering i det norske arbeidsmarkedet, har vi – som et supplement til den kvantitative ananlysen overfor – gjennomført dybdeintervjuer av personalansvarlige i et utvalg av seks store norske virksomheter. Med hensyn til utvalget av virksomheter ble det satt sammen for å få stor bredde med hensyn til bransjer og sektorer. Således kom utvalget til å bestå av følgende seks virksomheter (som alle hadde mer enn 500 ansatte):

• (1) Selskap i bank/forsikringsbransjen

• (2) Avis/mediebedrift

• (3) Transportbedrift (vare- og persontransport)

• (4) Industribedrift (næringsmiddel)

• (5) Grunnskole og ungdomsskole i en større kommune

• (6) Industribedrift (papir/papp/emballasje)

For en mer detaljert beskrivelse av pensjonsatferden i de ulike virksomhetene vises det til Thøgersen et al. (1998). I det følgende vil vi kort presentere hovedinntrykkene fra intervju undersøkelsen i form av følgende serie med konklusjoner:

1. Normen om en reell ordinær pensjonsalder er flytende og klart lavere enn 67 år.

Selv om 67 år er den formelt sett ordinære pensjonsalderen i Norge, utgjør 67 års grensen i vårt utvalg av virksomheter lite annet enn et bokføringsmessig skille som angir at den ordinære alderstrygden erstatter eventuelle tidligpensjonsytelser finansiert av ulike offentlige eller private ordninger. Situasjonen i samtlige av de over omtalte virksomhetene indikerer at den reelle ordinære pensjonsalderen må karakteriseres som fleksibel og pensjonering skjer hovedsaklig i intervallet 62–65 år. Flere av virksomhetene har også definert en ordinær pensjonsalder på alderstrinn lavere enn 67 år. Med unntagelse av virksomhet nr. 4 over, blir ansatte som står i arbeid frem til 67 års grensen i all hovedsak omtalt som enkeltstående spesialtilfeller.

1. Heterogeniteten mellom ulike virksomheter er ekstremt stor når det gjelder synet på eldrebarbeidstagere.

Den betydelige heterogeniteten mellom virksomhetene i vårt utvalg kommer til uttrykk ved at de kan splittes opp i to helt ulike grupper som på mange måter reflekterer hver sin stereotype oppfatning av synet på eldre arbeidstagere. Den første gruppen består spesielt av virksomhet nr. 1 (forsikring/bank/finans) og virksomhet nr. 4 (næringsmiddel industri) og dessuten virksomhet nr. 3 (vare- og persontransport). I disse virksomhetene har man generelt et meget positivt syn på hvordan eldre arbeidstagere fungerer i bedriften. Man bedømmer at nesten alle tidligpensjonistene uproblematisk kunne fortsette i sine funksjoner, og særlig for bedriftene 1 og 4 beklager man den observerte tendensen til tiltagende tidligavgang. Den andre gruppen består av virksomhet nr. 6 (papir/papp/emballasje bedrift), virksomhet nr. 5 (lærere) og virksomhet nr. 2 (avis/mediebedrift). I disse virksomhetene har man i all hovesak et meget negativt syn på hvordan eldre arbeidstagere fungerer i bedriften. Man har inntrykk av at graden av utbrenthet er meget stor for arbeidstagere over 60 år, og generelt sett anser man at en høy grad av tidligpensjonering (gitt dagens ordninger) er fordelaktig for både bedriften og de ansatte.

1. Fleksibel pensjonsalder er viktig og utnyttes

Inntrykket fra samtlige virksomheter er at fleksibilitet med hensyn til pensjonalder er viktig og utnyttes av både arbeidstagere og arbeidsgivere. I perioder hvor virksomhetene på grunn av markedssituasjonen føler behov for nedbemanning søker man primært å gjøre dette via tidligpensjonering. Det er rimelig å anta at arbeidstagersiden utnytter eksistensen av utbygde tidligpensjonsordninger for å oppnå strategiske bemanningsmålsetninger. Likeledes utnytter arbeidstagerne de utbygde tidligpensjonsordningene for å realisere et ønsket pensjonstidpunkt som i dagens situasjon gjerne kan være tidligere enn det bedriften ville sett seg best tjent med (se omtale av bedriftene 1 og 4 over).

1. Kun en temmelig begrenset andel av dagens AFP pensjonister ville alternativt vært uførepensjonert.

Inntrykket i fleste av virksomhetene i vårt utvalg er at de aller fleste ansatte som velger AFP ordningen, er friske og arbeidsføre mennesker. Gitt dagens relativt strenge praktisering av uførepensjonering anser man at disse individene alternativt ville fortsatt i arbeidsstyrken. Man mener hovedsaklig å observere at den representative AFP pensjonist er klart arbeidsfør, men velger AFP pensjonering utfra en detaljert vurdering av egen situasjon basert på økonomi og preferanse for fritid. Denne oppfattelsen er naturlig nok sterkest i de tre virksomhetene som utmerker seg med et særlig positivt syn på eldre arbeidstagere (se punkt a) over), men også i virksomhetene 5 og 2 er denne oppfatningen rådende. Virksomhet nr. 6 utmerker seg med oppfatningen om at en stor andel av AFP pensjonistene alternativt ville vært uførepensjonert selv med dagens strenge regime med hensyn til uførepensjon.

1. Dagen praktisering av uførepensjonering oppfattes som meget streng

I alle virksomhetene har man en klar opplevelse av at de siste års innstramminger i muligheten for uførepensjonering er reelle og bidrar til å redusere antall uførepensjonister. Enkelte av bedriftene finner også at dagens praksis er blitt for streng i den forstand at man mener å observere at enkelte reelt uføre har betydelige problemer med å få tilkjent uførepensjon.

1. Både økonomiske insentiver og utstøtingsmekanismer bidrar til å forklare individers (tidlig-) pensjonsbeslutninger

I samtlige virksomheter mente man at tendensen til tiltagende tidligpensjonering kan forklares av et samspill mellom økonomiske insentiver i de aktuelle tidligpensjonsalternativene og utstøtingsforklaringen. I én bedrift mente man at økonomiske insentiver var åpenbart viktigst (virksomhet nr. 1), mens én bedrift mente at utstøtingsforklaringer var viktigst (virksomhet nr. 6). Betydningen av økonomiske insentiver ble forklart utfra at nesten alle AFP pensjonistene først tok sin tidligpensjonsbeslutning etter til dels svært detaljerte og tidkrevende vurderinger av ordningens økonomiske implikasjoner. I alle virksomhetene ga bedriften direkte eller via innleid ekspertise omfattende støtte til å utrede de økonomiske implikasjonene av AFP ordningen for de enkelte.

1. Tidligpensjonsordningers økonomiske kompensasjonsgrad er viktigste forklaringsfaktor

I samtlige virksomheter mente man at tidligpensjonsordningenes økonomiske kompensasjonsgrad var den viktigste forklaringsfaktor for det enkelte individs tilpasning til en tidligpensjonsordning. Sosiale normer (for eksempel relatert til kollegaers pensjonsbeslutninger), oppfordringer fra bedriften og arbeidsmiljø ble også tillagt en viss vekt, men ble bedømt å være klart sekundært i forhold til den økonomiske kompensasjonsgraden. I noen av virksomhetene fremholdt man at lønnsomhetssituasjonen var bestemmende for i hvilken grad man mer direkte oppfordret individer til å tidligpensjonere seg. I situasjoner hvor eksplisitte beslutninger om nedbemanning var tatt anså man at bedriftens påvirkning hadde særlig stor betydning.

1. AFP sammen med gavepensjon benyttes flittig av bedriftene for å oppnå strategiske bemanningsmålsetninger

Fra vårt utvalg av bedrifter er det et klart inntrykk at gavepensjoner brukes forholdsvis intensivt i kombinasjon med AFP ordningene. Dette gjelder spesielt i situasjoner hvor man søker å oppnå spesifikke strategiske bemannings målsetninger, for eksempel ved at deler av virksomheten skal fases ned eller i situasjoner hvor en uheldig lønnsomhetsutvikling tilsier nedbemanning. I flere av bedriftene hadde man erfaring fra at bruk av gavepensjon i kombinasjon med AFP ytelsene forholdvis enkelt og friksjonsfritt gjorde det mulig å oppnå de ønskede bemannings målsetninger i den nevnte type situasjoner.

1.5.3 Kort om langsiktige virkninger 13

For å få et kvantitativt bilde av de langsiktige effektene av AFP ordningen samt alternative tidligpensjonsordninger, har vi gjennomført en serie beregninger ved hjelp av SNFs simuleringsmodell «overmod» som er en numerisk overlappende generasjonsmodell beregnet for analyse av langsiktige problemstillinger i norsk økonomi. Basisfremskrivningen bygger på en videreføring av dagens velferdsordninger, samt en budsjettpolitikk som støtter opp under en økonomisk utviklingsbane som er bærekraftig på lang sikt. Innenfor rammene av økonomiske vekstmodeller som overmod er det naturlig å assosiere bærekraftig vekst med begrepet steady-state vekst. Det vil si en bane hvor lønn og formuesstørrelser pr. arbeider vokser med en rate lik produktivitetsveksten (målt ved arbeidsbesparende tekniske fremskritt) og hvor skatteraten er konstant. Med hensyn til AFP ordningen antar vi i basisfremskrivningen at omfang og utnyttelsesrater er som ved utgangen av 1996, jf tabell 1.8. AFP ordningen er av forholdsvis ny dato, og ordningen er i stadig ekspansjon. Det er derfor grunn til å anta at de utnyttelsesratene som fremkommer på bakrunn av disse tallene, må betraktes som meget forsiktige anslag på fremtidige utnyttelsesgrader. Det må presiseres at basisfremskrivningen kun legger til grunn at AFP ordningen er tilgjengelig for individer i aldersgruppen 64–67 år.

Basisfremskrivningen innebærer stabile skatterater og jevn vekst i netto livsinntekten til påfølgende generasjoner, og denne fremskrivningen vil fungere som en målestokk for de alternative scenariene basert på andre forutsetninger om fleksible pensjonsordninger. I samtlige scenarier legger vi til grunn identiske krav til offentlig formuesutvikling, med andre ord at skatteraten justeres for å realisere identiske baner for offentlig formue. Virkningene av de alternative scenariene vil dermed reflektere endringer i overføringene, endringer i skatteraten og – ikke minst – underliggende endringer i økonomiens produksjonskapasitet forårsaket av et mindre arbeidstilbud. Det er beregningsmessig lagt til grunn at endringer i uttak av AFP vil avlaste uttak av uførepensjon med 10 pst. Beregningene omfatter følgende alternative scenarier:

1. Ingen AFP ordning

2. Virkningene av utvidelser av AFP ordningen til henholdsvis 62 og 60 år. Vi legger her til grunn at uttaksratene innen hver aldersklasse ligger omtrent på det samme nivået som for dagens utnyttelse av AFP. Imidlertid antar vi at det er en viss trend i retning av at flere individer i den enkelte årsklasse slutter seg til ordningen etterhvert som tiden går etter oppnådd alder for AFP uttak.

3. AFP ordningen erstattes av en mer generell tidligpensjonsordning. Den nye ordningen fungerer på samme måte som AFP, men den er tilgjengelig for alle yrkesaktive. Ordningen er like generøs som AFP og gir ingen tap i opptjening av pensjonspoeng. For å anslå uttaksfrekvensene av en slik ordning generaliserer vi uttaksfrekvensen for AFP pensjon blant dem som per i dag har tilgang til AFP, se tabell 1.9. Vi antar også her at det er en viss trend i retning av at flere individer i den enkelte årsklasse slutter seg til ordningen over tid.

4. Dette scenariet utgjør et forsøk på å anslå mulige effekter av en vellykket «arbeidslinje» i den økonomiske politikken. Vi tenker oss en mer aktuarisk pensjonsordning som åpner for fleksibelt valg av pensjonsalder ned til 60 år. Beregningsmessig legger vi til grunn livsløpsbasert opptjening av tilleggspensjon. Dagens AFP ordning oppheves, og uttak av tidligpensjon gir ikke lenger gratis pensjonspoeng, men derimot avkortede pensjoner. Vi forutsetter at responsen i eldre individers arbeidstilbud til den mer aktuariske pensjonsordningen er forholdsvis betydelig. Beregningene baseres på vekst i arbeidstilbudet på henholdsvis 5 pst, 10 pst og 25 pst i aldersklassene 55–59, 60–64 og 65–70.

I tabell 1.10 rapporteres resultatene av de ulike scenariene i form av langsiktig «steady state» endring i det representative individs netto livsinntekt relativt til basisfremskrivningen. Det må poengteres at denne type langsiktige fremskrivningsresultater selvfølgelig er beheftet med betydelig usikkerhet. Vi vil peke på følgende hovedresultater:

• Antall AFP pensjonister i basisfremskrivningen er forholdsvis beskjedent. Hvis uttaksratene for tidligpensjon fra slutten av 1996 hadde blitt opprettholdt, ville det gitt moderate langsiktige konsekvenser (relativt til ingen AFP ordning). Det representative individs netto livsinntekt (i nåverditermer) reduseres med rundt 0,5 pst som følge av AFP ordningen med dette omfanget. Per i dag utgjør dette en reduksjon på 7 000 kroner for en representativ 20 åring.

• AFP ordningen er i stadig ekspansjon, og utvidelser av ordningen til 62 eller 60 år gir større effekter. Konsekvensene blir betydelige hvis vi antar at en generell AFP lignende ordning gjøres tilgjengelig for alle yrkesaktive. En slik ordning for alle individer fra og med 60 år vil medføre reduksjoner i netto livsinntekten på 4,5–6 pst (relativt til dagens situasjon). Per i dag utgjør dette en reduksjon på nærmere 70 000 kroner for en representativ 20 åring.

• Beregninger som illustrerer en vellykket «arbeidslinje» i den forstand at man lykkes med å heve den gjennomsnittlige pensjonsalderen, viser at det er rom for betydelige velferdsgevinster relativt til dagens ordninger. Gitt de nevnte forutsetningene om eldre arbeidstakeres arbeidstilbudsrespons oppstår det gevinster i form av mellom 4 og 5 pst vekst i netto livsinntekten til representative individer.

1.6 Avsluttende kommentarer

Gitt en målsetning om å motvirke lave og avtagende deltagerrater i arbeidslivet for eldre individer, har Norge et bedre utgangspunkt enn de fleste øvrige OECD land. Likevel synes utviklingen å gå i retning av tiltagende tidligpensjonering av fullt arbeidsføre individer. Blant annet observerer vi at antall AFP pensjonister stiger, og både våre kvantitative analyser basert på motipe databasen og vår kvalitative intervju-undersøkelse indikerer at hovedtyngden av AFP pensjonistene alternativt ville vært yrkesaktive. Samtidig synes dagens norm for friske arbeidstageres pensjonsatferd å tilsi en fleksibel avgangsalder rundt 62–65 år, og i flere virksomheter blir individer som står i arbeidsstyrken til 67 års alder betraktet som helt spesielle tilfeller. Således synes utviklingen å gå motsatt vei av arbeidslinjens målsetning om blant annet å stimulere eldre individers arbeidstilbud.

Vår prinsipielle gjennomgang av viktige egenskaper ved vårt skatte- og overføringssystem illustrerer – i tråd med nevnte observasjoner – at både utviklingen i minstepensjon relativt til tilleggspensjon og utformingen av AFP ordningen gir insentiver til å tre ut av arbeidsstyrken på et tidligere tidspunkt enn det som er samfunnsøkonomisk effektivt. Et ønske om å motvirke tiltagende tidligpensjonering og stimulere arbeidstilbudet for eldre individer tilsier derfor reformer i skatte- og overføringssystemet. Siden betydelig heterogenitet i ulike individers arbeidssituasjon og preferanser gjør det ønskelig å beholde (og kanskje ekspandere) mulighetene for å velge pensjonstidspunkt på et individuelt grunnlag, må denne typen reformer bidra til en sterkere og mer aktuarisk sammenheng mellom den enkeltes yrkesaktivitet (med tilhørende skatteinnbetalinger relatert til pensjonssystemet) og nivået på pensjonsytelsene. Da vil den effektive livsløps marginalskatten på arbeid avta, og individet stimuleres til å stå lengre i arbeidsstyrken. «Prisen» for å gå tidlig ut av arbeidsstyrken blir på marginen i større grad belastet den enkelte gjennom en noe lavere pensjonsytelse, mens lengre yrkeskarriere gir avkastning i form av en noe høyere pensjonsytelse. De empiriske arbeidene som er omtalt i kapittel 1 (se spesielt Gruber og Wise, 1997 og OECD, 1998) indikerer at denne type reformer i retning av et mer aktuarisk pensjonssystem over tid kan gi betydelige utslag i eldre individers deltagerrater i yrkeslivet.

Eksempler på større og mindre tiltak som enkeltvis eller i kombinasjon vil gi et system som er mer aktuarisk omfatter:

• Dagens AFP ordning strammes noe til ved at AFP pensjonistene ikke lenger opparbeider «gratis» pensjonspoeng som om de hadde fortsatt yrkeskarrieren. Man kan også tenke seg mer betydelige innstramminger i ordningen ved at uttak av AFP tidligpensjon gir avkorting av ordinær alderspensjon, for eksempel ved at det oppstår en avkorting som står i et aktuarisk forhold til den offentlig finansierte andelen av mottatte AFP ytelser.

• AFP ordningen erstattes av en generell tidligpensjonsordning hvor uttak av tidligpensjon gir (aktuarisk) avkorting av ordinær pensjon.

• Tilleggspensjonen i dagens ordinære alderspensjon relateres sterkere til det enkelte individs tidligere yrkesaktivitet og tilhørende (skatte-)innbetalinger til pensjonssystemet, for eksempel ved at tilleggspensjonen baseres på reelle individuelle konti. Man kan også tenke seg en justering av dagens system ved at besteårsregelen fjernes og erstattes med livsløpsbasert opptjening av pensjonsrettigheter.

• Avkortingen av ordinær pensjon ved fortsatt yrkesaktivitet etter fylte 67 år reduseres ytterligere, jf den allerede gjennomførte reduksjonen fra 50 pst avkorting til 40 pst avkorting.

Hvis man ønsker å benytte skatte- og overføringspolitikken for å stimulere eldre individers arbeidstilbud, er det denne type reformer som må implementeres. De praktisk politiske problemene forbundet med å få gjennomført reformene kan rimeligvis bli betydelige, og et særlig kritisk spørsmål er hvorvidt det oppstår uakseptable fordelingsvirkninger. En mulig direkte effekt av den aktuelle typen effektivitetsgenererende tiltak er at graden av omfordeling begrenses siden individenes pensjonsytelser blir sterkere bundet opp til egen tidligere arbeidsinntekt. På den annen side kan det oppstå indirekte effekter som resulterer i at det ikke trenger å oppstå negative velferdseffekter for lavinntektsgruppene. For det første kan man som i «Velferdsmeldingen» (Stortingsmelding nr. 35 1994–95, avsnitt 7.2.3) argumentere for at offentlige pensjonssystemer hvor individene får tilnærmet identiske pensjonsytelser uavhengig av tidligere arbeidsinntekt, i praksis leder til økte forskjeller. Det følger av at et slikt system potensielt resulterer i vekst i supplerende private pensjonsordninger, noe som i større grad gavner høyinntektsgruppene enn lavinntektsgruppene. For det andre må man ta inn over seg at pensjonsordninger som stimulerer til mindre tidligavgang og høyere arbeidstilbud over tid vil lede til en større skattebase og dermed et lavere generelt skattenivå. Denne virkningen er potensielt av stor betydning på grunn av befolkningsaldringen som vil få merkbare budsjettmessige konsekvenser etter år 2000. Således er det rimelig å anta at reformer som stimulerer arbeidstilbudet, bidrar til et lavere skattenivå i fremtiden og dermed mindre press og usikkerhet om folketrygden generelt enn det som ellers ville vært tilfelle.

Ettersom nesten alle andre OECD land i likhet med Norge står overfor tilsvarende eller større utfordringer knyttet til befolkningsaldring og tiltagende tidligpensjonering, er det ikke overraskende at flere land har gjennomført reformer som trekker i retning at et mer aktuarisk pensjonssystem. Det mest nærliggende eksempelet er Sverige som i sitt nye system (innføres fra 1999) vektlegger nettopp behovet for å få en sterk sammenheng mellom lengden på yrkeskarrieren og innbetalinger til pensjonssystemet på den ene side og pensjonsytelsenes nivå på den andre. Det sentrale punktet med hensyn til å stimulere arbeidstilbudet, er at den eksisterende besteårsregelen forsvinner og hvert individ vil over hele livsløpet akkumulere bokførte pensjonsrettigheter i form av en simulert pensjonskapital. Pensjonsalderen blir fleksibel fra og med 61 år og på pensjonstidspunktet blir den bokførte pensjonskapitalen omgjort til en årlig pensjonsytelse ved å dividere pensjonskapitalen på det forventede antall gjenværende leveår for det aktuelle årskullet. Dette betyr at flere yrkesaktive år gir direkte utslag i høyere pensjon, mens individer som velger tidligavgang får avkortet pensjon. I tillegg kommer en «premiepensjon» som er en obligatorisk innskuddsbasert ordning hvor hvert individ akkumulerer midler på reelle individuelle konti. Individet velger selv hvilket fond som skal forvalte de akkumulerte midlene. Det svenske systemet inneholder også en garantert minstepensjon som kan tas ut fra 65 års alder.

Et enda sterkere aktuarisk preg på pensjonssystemet finner man i Chile som gjennomførte en betydelig reform av sitt pensjonssystem i 1981. Selv om forhold av blant annet institusjonell art tilsier varsomhet når det gjelder å sammenligne pensjonssystemene i Norge og Chile, er det likevel verd å betrakte den omfattende reformen som fant sted. Faktisk betraktes den chilenske reformen som et referansetilfelle i mange lands forskning og debatt omkring pensjonssystemer. Hovedelementet i det chilenske systemet er et fullt ut innskuddsbasert aktuarisk system basert på reelle individuelle konti. På pensjonstidspunktet bestemmer saldoen på individets pensjonskonto nivået på pensjonsytelsen. Systemet er regulert av det offentlige, men fondsmidlene forvaltes av private selskaper i henhold til et gitt reglement. Det må også bemerkes at det offentlige yter en minstepensjon til arbeidere som ikke oppnår et gitt minimumsnivå på sin konto. Det chilenske systemet opererer med en pensjonsalder på 65 år for menn og 60 år for kvinner. Imidlertid står man fritt til å tidligpensjonere seg gitt at et visst nivå på pensjonskontoen er oppnådd. Det sterkt aktuariske preget på systemet innebærer at individene i sin vurdering av pensjonstidspunkt står overfor en situasjon hvor fortsatt yrkesaktivitet øker pensjonsytelsene, mens tidligavgang gir lavere ytelser.

Ettersom den chilenske økonomien har gått i gjennom en omfattende utvikling i de siste par tiårene med en rekke ulike reformer, er det ikke uproblematisk å evaluere effekten av pensjonsreformen på arbeidstilbudet til eldre individer. Indikasjonene på at deltagerratene til eldre individer har steget er imidlertid sterke. En studie gjennomført av Holzman (1997) konkluderer eksempelvis med at pensjonsreformen synes å ha stimulert arbeidstilbudet på grunn av en sterkere sammenheng mellom individenes inn- og utbetalinger til pensjonssystemet. Betrakter man tilgjengelig statistikk for eldre chilenske menns deltagerrater i yrkeslivet, observerer man også at en fallende trend i deltagerratene ble snudd til en stigende trend fra første del av 1980 tallet og fremover, se Thøgersen et al (1997, s. 53).

Flere andre land har i de siste årene også gjennomført reformer som innebærer at tidligavgang gir avkortede pensjoner, mens yrkesaktivitet etter ordinær pensjonsalder gir høyere ytelser, se OECD (1998) for en kortfattet oversikt over reformer i 6 OECD land. Et illustrerende eksempel er Tyskland som i en reform i 1992 introduserte reduksjoner i pensjonsytelsene på 3.6 pst per år som tidligpensjonist og økninger i ytelsene på 6 pst per yrkesaktivt år etter fyllte 65 år.

En implementering av effektivitetsgenererende reformer som stimulerer arbeidstilbudet synes å basere seg på at man i større grad velger å separere pensjonssystemets utjevnings- og «sikkerhetsnett» funksjon fra den rene sparefunksjonen. En slik strategi er i tråd med Verdensbankens anbefalinger (World Bank, 1994) hvor man først tenker seg at utjevnings- og «sikkerhetsnett» funksjonen ivaretas gjennom en minstepensjon som finansieres på pay-as-you-go basis. 14 Deretter tenker man seg at det offentlige pensjonssystemet også sikrer en sparefunksjon gjennom en tilleggspensjon som utformes i henhold til effektivitetsmessige kriterier. Dette innebærer at tilleggspensjonsordningen er aktuarisk for å unngå vridninger i arbeidstilbudet og dessuten fondsbasert fordi det øker pensjonssystemets avkastning i en situasjon hvor realrenten er høyere enn økonomiens naturlige vekstrate (summen av produktivitetsvekst og vekst i arbeidsstyrken). Reformene som er gjennomført i landene som er omtalt over (Sverige, Chile og Tyskland), medfører en utvikling i tråd med Verdensbankens anbefaling. Først og fremst ved at man lar tilleggspensjonen og tidligpensjonsordningene bli mer aktuariske slik at arbeidstilbudet stimuleres, og i tillegg ved at man i Sverige og spesielt i Chile går i retning av fonderte systemer. For Norges del er spørsmålet om gjennomføring av reformer i pensjonssystemet for å stimulere arbeidstilbudet, et spørsmål om å gå i samme retning. Det viktigste med hensyn til å støtte opp under arbeidslinjens målsetning om å øke eldre individers yrkesdeltagelse, er at både tilleggspensjonene generelt og tidligpensjoneringsordningene blir mer aktuariske. Dermed vil pensjonssystemet sett under ett (når man forutsetter at minstepensjonen videreføres og finansieres på tradisjonelt vis) være karakterisert av at betydelige arbeidstagergrupper står overfor et system som er aktuarisk på marginen. I lys av offentlig sektors gunstige formuesposisjon i Norge, synes en særlig attraktiv løsning å være at man bygger opp en tilleggspensjon basert på individuelle reelle konti. Denne ordningens tydelige aktuariske karakter stimulerer arbeidstilbudet samtidig som den kan kombineres med en fleksibel pensjonsalder.

1A En formell modellanalyse av individets pensjonsatferd 15

Modellen

Vi betrakter et individ som gjør sine beslutninger om konsum og yrkesdeltagelse i et livsløpsperspektiv. Vi deler vedkommendes livsløp opp i to perioder. Yrkesaktivitet innebærer fulltidsarbeid. I periode 1 av livsløpet (som «junior») arbeider man hele perioden, men i periode 2 (som «senior») arbeider man kun den første andelen a (0£a£1) av perioden. Vi normaliserer periodelengden til 1 slik at lengden på pensjonstilværelsen er gitt ved l=1-a. Nyttefunksjonen er additivt separabel og gitt ved

(1)

,

hvor ci er konsum i periode i ( i=1,2). Vi antar at u">0, u""<0, v">0 og v""<0. For å begrense notasjonen ser vi for enkelhets skyld bort fra diskontering av fremtidig nytte, og vi antar også at renten er lik 0. Analysen kan enkelt generaliseres til tilfellet med strengt positiv rente og nyttediskonteringsrate.

Vi definerer b som individets netto livsinntekt (nåverdien av alle netto inntektsstrømmer over livsløpet). Vi forutsetter fri tilgang til et kredittmarked, og siden rente og nyttediskonteringsrate er forutsatt lik 0 følger det umiddelbart at c₁= c₂½ c og c= b/2. Yrkeskarrierens lengde bestemmer b slik at b= b(a). Lenger yrkeskarriere gir normalt høyere netto livsinntekt slik at vi har b"(a)>0. Hvis vi for øyeblikket ser bort fra skatte-overføringssystemet og antar at w₁ og w₂ er lønnssatsene i de to periodene av livet, følger det at b er gitt ved

(2)

.

Dermed vil vi i fravær at skattevridninger ha b"(a)= w₂ slik at økt arbeidsinnsats på marginen gir en endring i netto livsinntekten som er gitt ved lønnssatsen i den aktuelle perioden.

På bakgrunn av overstående kan nyttefunksjonen skrives som

(3)

.

Individet velger a for å maksimere (3) gitt at c= b(a)/2. Førsteordens-betingelsen blir dermed

(4)

.

Høyresiden tilsvarer det som i avsnitt 1.1 benevnes MP, det vil si grensenytten av lengre tid som pensjonist. Vi legger til grunn at v"( l) er en avtagende funksjon. Det medfører at høyere pensjonsalder, som uttrykkes ved økt a, gir lavere verdi for l og dermed økt verdi for v"( l). MP kurven er derfor stigende i figur 1. Videre tilsvarer venstresiden av (4) det som i avsnitt 2.1 benevnes MY, med andre ord grensenytten man realiserer (gjennom økt konsum) ved å fortsette som yrkesaktiv og motta arbeidsinntekt. Vi må forutsette at MY i det aktuelle aldersintervallet avtar eller alternativt ikke stiger sterkere enn MP når a øker. Dette er en svak antagelse siden MY½ u"( c) b"( a), og vi har at u"( c) avtar med økt a siden c= b/2 og b"(a)>0. 16 Hvis eldre arbeidstagere opplever avtagende, stagnerende eller moderat stigende lønn, vil MY avta med økt a. Vi kan sågar ha en forholdsvis sterkt stigende lønnsvekst frem mot pensjonsalderen uten at MY kurven stiger brattere enn MP kurven.

På bakgrunn av forutsetningene om hellningen til MP og MYvil (4) bestemme en entydig optimal a som uttrykker den individuelt optimale pensjonsalderen. Vi ser her og i det følgende bort fra hjørneløsninger. Hvis individets produktivitet reflekteres i lønnsfastsettelsen og vi ikke har vridende beskatning slik at b"(a)= w₂, vil den individuelt rasjonelle pensjonsalderen også innebære samfunnsøkonomisk effektivitet. Vi legger også merke til at en generell velstandsutvikling som innebærer økonomisk vekst, skifter MY kurven nedover og reduserer den optimale pensjonsalderen. Det kommer av at økonomisk vekst innebærer økt b og dermed økt c slik at u"( c) reduseres.

Et aktuarisk pensjonssystem

Vi introduserer et alderspensjonssystem i modellen ved å anta at individet betaler pensjonspremien t₁ i første periode av livet (vedkommende jobber hele perioden) og pensjonspremien at₂ i den yrkesaktive andelen a av andre periode av livet. Som pensjonist (den siste andelen 1-a av andre periode) mottar individet alderspensjonen (1-a)p. Det følger at individets netto livsinntekt nå kan skrives:

(5)

.

Et aktuarisk pensjonssystem er karakterisert av at sammenhengen mellom pensjonsavgiftene og pensjonen er gitt ved

(6)

,

med andre ord at (nå)verdien av strømmen av premieinnbetalinger og pensjonsydelser er 0. Innsetting av (6) i ligning (5) innebærer at

(7)

,

slik at det følger at et fullstendig aktuarisk pensjonssystem ikke påvirker b. Vi vil fortsatt ha at b"(a)= w₂ slik at avkastningen ved fortsatt yrkesaktivitet er uavhengig av systemet. Det aktuariske pensjonssystemet er ekvivalent med privat sparing, og pensjonsalderen påvirkes hverken av inntekts- eller substitusjonseffekter.

Avveining mellom faste pensjonsytelser og mer aktuariske ordninger

Vi antar at individet som pensjonist mottar en ytelse som er gitt ved

(8)

,

hvor parametrene a, y og p karakteriserer pensjonssystemet. Parameteret a utgjør en minimumspensjon som er uavhengig av premieinnbetaling, men som avkortes ved yrkesaktivtet i andre periode av livsløpet. Graden av avkorting måles ved y, og vi antar at 0£y£1. Parameteret p (0£ p£1) angir hvor sterk koblingen er mellom premieinnbetalinger og nivået på tilleggspensjonen. Vi legger merke til at tilfellet a=0, y=0 og p=1 utgjør et fullstendig aktuarisk system. Tilfellet a= a*, y=0 og p=0 utgjør et system hvor alle – presumptivt etter å ha oppnådd en lovbestemt ordinær pensjonsalder – får den samme pensjonsytelsen uten avkorting ved eventuell videre yrkesaktivitet, med andre et system som er ekvivalent med en lump-sum overføring. Endelig legger vi merke til at et system karakterisert ved a= a*, y=0 og p=1 er aktuarisk på marginen.

Fra (5) og (8) følger det at

(9)

,

og vi kan utlede at

(10)

.

Vi tolker w som prisen på økt pensjonsalder ettersom størrelsen uttrykker vekst i netto livsinntekt ved fortsatt yrkesaktivitet. Det forutsettes at w>0. Maksimering av nyttefunksjonen i (3) gitt c= b/2, (9) og (10), innebærer førsteordens-betingelsen

(11)

.

Vi kan utlede følgende komparativt statiske resultater:

(12)

hvor D=-[1/2 u""( c)w²+ v""(1-a)]>0. Fra (12) ser vi at både inntektseffekten (det første leddet i klammeparentesen på høyresiden) og substitusjonseffekten (det andre leddet) trekker i retning av redusert pensjonsalder slik at vi entydig kan konkludere med at da/ da<0. Vi legger merke til at ingen avkorting (y=0) innebærer at substitusjonseffekten blir eliminert, mens innteksteffekten blir desto sterkere. Fra (13) ser vi at substitusjonseffekten (det andre leddet i klammeparentesen) trekker i retning av at da/ dp>0, med andre ord at en utvikling i retning av et aktuarisk system øker pensjonsalderen siden livsløps-marginalskatten reduseres. Inntektseffekten (første ledd i klammeparentesen) virker imidlertid i motsatt retning. Tilsvarende ser vi fra (14) at substitusjonseffekten (det andre leddet i klammeparentesen) trekker i retning av da/ dy<0, med andre ord at sterkere avkorting reduserer pensjonsalderen siden livsløps-matginalskatten øker. Igjen virker inntektseffekten motsatt vei.

En generell tidligpensjoneringsordning

For å belyse effektene på arbeidstilbudet av en generell tidligpensjoneringordning, antar vi at den gitte ordinære pensjonsalderen er gitt ved

, men at individet kan velge tidligpensjonering slik at a<

. 17

I tidligpensjoneringsperioden mottar individet en ytelse som er gitt ved (

)p T hvor p T angir nivået på ytelsen. Ved oppnåelse av den ordinære pensjonsalderen får individet pensjonsytelsen

(15)

,

hvor parameteret q (0£q£1) angir i hvor stor grad individet i tidligpensjoneringsperioden får akkumulert rettigheter til tilleggspensjon. Vi ser at q=1 gir full opptjening av tilleggspensjon på samme måte som om man hadde vært yrkesaktiv (som i den norske AFP ordningen), mens q=0 innebærer ingen «gratis» opptjening av tilleggspensjon. Vi legger også merke til at selve tidligpensjonsutbetalingen ikke har noen motpost i avkorting av den ordinære pensjonen. Det følger at

(16)

noe som impliserer at

(17)

.

Maksimering av (3) gitt at c= b/2, (15) og (16) gir samme førsteordens-betingelse som tidligere:

(18)

.

Vi kan dermed utlede følgende komparativt statiske resultater:

(19)

,

(20)

.

Vi ser at både økt nivå på tidligpensjonsytelsen (p T) og «gratis» pensjonspoeng hver for seg entydig initierer tiltagende tidligpensjonering. Substitusjonseffekten av disse tiltakene virker gjennom den vridning som oppstår av høyere livsløps-marginalskatt, mens inntektseffekten fanger opp at henholdsvis økt tidligpensjon og økt ordinær pensjon (via gratis poengopptjening) delvis tas ut i en lengre periode som pensjonist.