1 Innledning

1.1 Utvalgets arbeid, mandat og sammensetning

Kostnadsberegningsutvalget (KBU) ble i 1994 nedsatt som et ekspertutvalg med mandat å gjøre konkrete nytte- og kostnadsberegninger ved innføring av nye reformer og å utarbeide en veiledning i bruk av samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsanalyser. I NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser har utvalget lagt fram sitt første dokument som gjelder dette mandatet. Utvalget har i perioden 1994-95 også hatt som tilleggsmandater å utrede kostnadene ved arbeidstidsavtalen for lærere, Reform 94 og kostnadene ved skolestart for seksåringer. Ut over det har utvalget foretatt en prinsipiell vurdering av de effektivitets- og fordelingsmessige sidene ved omleggingen av næringsmiddeltilsynet.

Sommeren 1997 fikk utvalget enda to tilleggsmandater:

• Etterberegne investeringskostnadene i forbindelse med grunnskolereformen, Reform 97

• Gjennomgå økonomien i den statlige høgskolesektoren

Utvalget har arbeidet med disse mandatene fra sommeren 1997 til mars 1998 parallelt med arbeidet med NOU 1997: 27 og en praktisk veiledning og eksempelsamling om nytte-kostnadsanalyser.

Utvalget er gitt følgende mandat for etterberegning av investeringene i forbindelse med Reform 97:

«Stortinget har i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1997 fattet følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en etterberegning av kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter knyttet til grunnskolereformen. Etterberegningen bes foretatt av det uavhengige tekniske beregningsutvalget. Konklusjonene legges fram for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999.»

På denne bakgrunn gir Finansdepartementet kostnadsberegningsutvalget følgende mandat:

«Kostnadsberegningsutvalget skal etterberegne kommunenes investeringsutgifter knyttet til grunnskolereformen. Utvalget skal samtidig kontrollere om kommunenes opplysninger om antall klasser som 6-åringene utløser og om behovet for nye og tilpassede lokaler er i samsvar med de opplysninger som kommunene tidligere har oppgitt som grunnlag for fastsettelse av investeringsrammen, jf St prp nr 1 (1996-97) Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, kap 229, post 60, avsnitt om oppfølging og kontroll.»

Utvalget skal legge fram sin utredning for Finans- og tolldepartementet innen 1. mars 1998.»

De følgende medlemmene av utvalget har deltatt i arbeidet med Reform 97:

Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leder

Professor Kåre P. Hagen, Norges Handelshøgskole

Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

Direktør Inger-Johanne Sletner, Norges Bank

Avdelingsdirektør Eivind Dale, Kommunal- og regionaldepartementet

Rådmann Jan Refseth, Bergen kommune

Økonomisjef Beate Stang Aas, Troms fylkeskommune

Alle medlemmene av utvalget har også deltatt i arbeidet med utvalgets NOU 1995: 13 Kostnader ved skolestart for seksåringer. De fire førstnevnte medlemmene arbeider også med utvalgets hovedmandat. De tre sistnevnte medlemmene er oppnevnt i forbindelse med dette tilleggsmandatet.

Utvalgets sekretariat har bestått av førstekonsulent Elin Foss Pedersen fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og rådgiver Helga Festøy fra Finansdepartementet. Avdelingsdirektør Johan Raaum og avdelingsdirektør Alette Schreiner i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har også bistått utvalget i dette arbeidet.

Utvalget har hatt seks møter i tilknytning til etterberegningen av investeringene. Spørreundersøkelsen overfor kommunene for å oppdatere beregningsgrunnlaget er utført av sekretariatet. Analysen av geografiske variasjoner i prisnivå for skolebygg er utført av Statistisk sentralbyrå på oppdrag for utvalget.

1.2 Sammendrag

I det følgende gis et sammendrag av hovedpunktene i kostnadsberegningsutvalgets etterberegning av kommunenes investeringskostnader knyttet til Reform 97.

Kapittel 2

I kapittel 2 gis en kortfattet gjennomgang av beregningene av kommunenes investeringsbehov i forbindelse med Reform 97.

Det redegjøres i kapitlet for hvordan beregningene er endret fra NOU 1995:13 til og med den investeringsrammen som er lagt til grunn for investeringskompensasjonen til kommunene for 1998 i St prp nr 1 (1997-98). Kostnadsberegningsutvalget la fram beregninger av drifts- og investeringskostnader knyttet til skolestart for seksåringer i sin innstilling NOU 1995: 13 Kostnader ved skolestart for seksåringer. Utvalgets rapport har vært en sentral del av grunnlaget for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets beregning av investeringsrammen for skolelokaler til seksåringer.

Investeringsrammen har økt fra 2 922 mill kr i NOU 1995: 13 til 4 889 mill.kr. i St prp nr 1 (1997-98). Årsakene til denne økningen kan sammenfattes i følgende hovedkomponenter

• vedtak fattet i Stortinget som har endret ulike beregningstekniske forutsetninger (557 mill kr)

• revisjon av beregningsgrunnlaget som følge av endrede opplysninger fra kommunene (1 100 mill kr)

• omregning til 1997-priser (310 mill kr)

Beregningsgrunnlaget for investeringsrammen på 4 889 mill kroner i St prp nr 1(1997-98) omfatter

• antall nye klasser som utløses som følge av skolestart for seksåringer

• antall nye klasser med flere enn 21 elever

• kommunenes opplysninger om ledig kapasitet og behov for å bygge nye og tilpasse eksisterende skolelokaler

• beregningsteknisk forutsetning om antall kvadratmeter areal pr klasse og pr seksåring som ikke utløser nye klasse

• beregningsteknisk forutsetning om geografisk differensiert kvadratmeterpris for henholdsvis nybygg og tilpasning av lokaler

Kapittel 3

I kapittel 3 tolker utvalget sitt mandat. Utvalgets oppdrag er både å

• etterberegne kommunenes investeringskostnader, og

• kontrollere om kommunenes behov for nye og tilpassede lokaler er i samsvar med de opplysningene kommunene tidligere har gitt. Denne delen av oppdraget er i tråd med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets opplegg for kontroll av de opplysningene som kommunene har oppgitt som grunnlag for den beregnede investeringsrammen, jf St prp nr 1 (1996-97).

I kapitlet drøfter utvalget valg av metode for etterberegning av kommunenes investeringskostnader. Utvalget har vurdert to hovedalternativer:

1. Framskaffe faktiske regnskapsførte utgifter og faktisk antall kvadratmeter som er bygd.

2. Oppdatere beregningsgrunnlaget og de beregningstekniske forutsetningene om areal, prisnivå og geografiske prisvariasjoner.

Utvalget drøfter de uheldige incitamentene som er knyttet til metode A. Utvalget peker på at det har vært lagt til grunn et normert antall kvadratmeter pr klasse og en normert pris pr kvadratmeter. Dette er beregningstekniske størrelser. Begrunnelsen for at det beregningsteknisk er lagt til grunn 140/160 kvadratmeter pr klasse, er at den enkelte kommune normalt dimensjonerer utbygging for det maksimale antall elever i en klasse. Det faktiske utbyggingsbehovet knyttet til nye klasser vil imidlertid være avhengig av konkrete arkitektoniske løsninger og hvordan et nybygg tilpasses det eksisterende skolebygg. Den faktiske kvadratmeterpris vil også være avhengig av de konkrete lokale løsninger. Det har derfor ikke vært forutsatt at den enkelte kommune faktisk bygger og tilpasser det antall kvadratmeter til den normerte prisen som ligger til grunn for beregningen av investeringsbehovet. Med dette utgangspunktet har kommunene hatt incitamenter til å opptre kostnadseffektivt og til å gjøre lokale prioriteringer, uten at dette vil få konsekvenser for investeringsrammen for den enkelte kommune. En eventuell omlegging som innebærer at kommunene kompenseres for faktiske kostnader ville, etter utvalgets oppfatning, både kunne føre til redusert kostnadseffektivitet og til at kommunene ved senere reformer utsetter nødvendige investeringer til statens endelige valg av kompensasjonsordning blir kjent. Langsiktige hensyn til en formålseffektiv og kostnadseffektiv kommunesektor taler imot en etterberegning som baserer seg på faktiske regnskapsførte utgifter.

Utvalget har også vurdert de praktiske problemene som knytter seg til en slik metode for etterberegning. Registrering av de faktiske kostnadene ville for det første kreve at det reformrelaterte arealet lar seg skille ut på hver enkelt skole og at prisen på dette arealet lar seg fastsette. Å identifisere det reformrelaterte arealet på hver skole ville være svært ressurskrevende og i praksis innebære betydelig skjønn.

Den faktiske kvadratmeterprisen på skolebygg vil variere. Utvalget peker på at dette både kan skyldes faktorer kommunene selv har kontroll over, og forhold som kommunene ikke kan påvirke. For eksempel vil kommunene kunne påvirke prisen pr kvadratmeter gjennom valg av materialstandard og arkitektoniske løsninger. Prisen vil også være avhengig av kommunenes evne til å utnytte konkurransen på byggemarkedet. På denne bakgrunnen vil det i praksis være vanskelig å anslå i hvilken grad prisnivået i den enkelte kommune avspeiler reelle reformrelaterte kostnader. Dette vil i stor grad måtte baseres på et skjønn som utvalget, selv om det ble supplert med byggfaglig kompetanse, ville ha begrensede muligheter til å etterprøve.

På den annen side antar utvalget at det er reelle geografiske variasjoner i prisnivået i byggebransjen. Dette er etter utvalgets oppfatning prisvariasjoner som ligger utenfor kommunenes kontroll, og som det derfor er rimelig å ta hensyn til i etterberegningen av investeringsbehovet.

Utvalget har derfor basert etterberegningen av investeringskostnadene på en oppdatering av beregningsgrunnlaget, samt en vurdering av de beregningstekniske forutsetningene, bl a på grunnlag av en kartlegging av hvordan prisnivået varierer geografisk (metode B). Utvalget har ikke funnet grunn til å endre den beregningstekniske forutsetningen om antall kvadratmeter pr klasse og pr seksåring som ikke utløser ny klasse.

Kapittel 4

Oppdatering av beregningsgrunnlaget

I kapittel 4 redegjør utvalget for oppdateringen av beregningsgrunnlaget. Oppdateringen er gjort gjennom en spørreundersøkelse til kommunene. Kommunene har i undersøkelsen gitt informasjon om

• antall nye klasser som utløses som følge av skolestart for seksåringer

• antall nye klasser som har flere enn 21 elever

• ledig kapasitet og behov for å bygge nye og tilpasse eksisterende skolelokaler som følge av skolestart for seksåringer

Undersøkelsen som omfatter alle kommunene, oppdaterer beregningsgrunnlaget for investeringsrammen, slik at den avspeiler den faktiske situasjonen skoleåret i 1997-98, pr. 1. november 1997. Resultatet av utvalgets oppdatering av beregningsgrunnlaget er følgende:

• Antall nye klasser som følge av skolestart for seksåringer er redusert fra 3 158 til 3 041.

• Antall nye klasser med flere enn 21 elever har økt fra 1 199 til 1 313.

• Antall klasser som har fått nybygde lokaler er redusert fra 1 966 til 1 879.

• Antall klasser som har fått tilpassede lokaler, har økt fra 440 til 586.

• Antall klasser som har fått plass i lokaler som ikke hadde behov for utvidelser eller tilpasninger etter 1.desember 1995, er redusert fra 752 til 576.

• Det er bygget nye lokaler ved 209 skoler der seksåringene ikke utløser nye klasser.

• Det er tilpasset lokaler ved 180 skoler der seksåringene ikke utløser nye klasser.

Forklaringene på endringene i beregningsgrunnlaget er først og fremst at kommunene har tilpasset ledig kapasitet til en del klasser som man tidligere har rapportert et behov for å bygge nye lokaler til, og at kommunene har valgt å tilpasse en del lokaler som de tidligere rapporterte at seksåringene kunne benytte uten tilrettelegging.

En rekke kommuner benytter midlertidige lokaler i påvente av at permanente lokaler skal bli ferdigstilt. Kommunene har rapportert at det pr 1. november 1997 i alt er 658 klasser i midlertidige lokaler. Av disse er det 568 som vil bli erstattet av nybygg og 90 som vil bli erstattet av tilpassede eksisterende lokaler. Ved etterberegning av investeringskostnadene legger utvalget til grunn at alle de midlertidige lokalene erstattes med permanente i samsvar med kommunenes opplysninger.

Utvalgets oppdatering av beregningsgrunnlaget, basert på de gjeldende beregningstekniske forutsetningene om areal pr klasse og areal pr seksåring som ikke utløser ny klasse, viser at kommunene har bygd færre kvadratmeter nybygg og tilpasset flere kvadratmeter, se tabell 1.1.

Oppfølging og kontroll av investeringsrammen

Noen av endringene i kommunenes beregningsgrunnlag skyldes endringer i krets- og skolestruktur og/eller endring i elevtall som følge av flytting innenfor eller mellom kommuner. I de tilfellene hvor kommunenes nye opplysninger viser et redusert behov for å bygge nye eller tilpasse eksisterende lokaler, uten at det skyldes endringer i elevtall eller skolestruktur, skal det foretas en reduksjon i investeringsrammen. Dette følger av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets opplegg for oppfølging og kontroll av investeringskompensasjonen. Kostnadsberegningsutvalget legger i kapittel 4 fram konsekvensene av opplegget for oppfølging og kontroll i tråd med omtalen i St prp nr 1 (1996-97), basert på kommunenes opplysninger i spørreundersøkelsen.

Kontrollen innebærer at investeringsrammen reduseres med i alt 12 880 kvadratmeter nybygg for i alt 92 klasser og øker med 12 180 kvadratmeter tilpasning for i alt 87 av disse klassene. Når det gjelder seksåringer som ikke utløser nye klasser innebærer kontrollen at investeringsrammen reduseres med 238 kvadratmeter nybygg og øker med 308 kvadratmeter tilpasning fordelt på fire skoler. Kontrollen medfører endring i investeringsrammen for 29 kommuner.

Kapittel 5

I kapittel 5 gis en vurdering av den beregningstekniske forutsetningen om kvadratmeterpris med geografiske variasjoner. Utvalget har i denne sammenhengen gitt to oppdrag til Statistisk sentralbyrå:

• En oppdatering av den geografisk differensierte prisindeksen for nye eneboliger. Denne indeksen for geografisk variasjon, basert på data for perioden 1992-95, er tidligere lagt til grunn ved beregning av kommunenes investeringsramme knyttet til skolestart for seksåringer. Statistisk sentralbyrå har oppdatert indeksen for perioden 1994-97. Denne viser noe større spredning mellom fylkene enn tidligere, men hovedtendensene er de samme.

• For å få et mer relevant uttrykk for geografiske prisvariasjoner har utvalget bedt Statistisk sentralbyrå gjennomføre en egen undersøkelse av geografiske variasjoner i kvadratmeterpriser på skolebygg.

Kostnadsberegningsutvalget har lagt resultatene fra Statistisk sentralbyrås undersøkelse av skolebygg til grunn for sin etterberegning av kommunenes investeringskostnader, jf tabell 1.2. Undersøkelsen gir gjennomsnittlige kvadratmeterpriser i fem prissoner. Det vil si det er beregnet hva et skolebygg med de samme kvalitetsegenskapene koster i de ulike prissonene. Fylker med om lag samme gjennomsnittlige kvadratmeterprisnivå er plassert i samme prissone.

For sammenlikning mellom beregnede kvadratmeterpriser for skolebygg i tabell 1.2 og kvadratmeterpriser basert på Statistisk sentralbyrås eneboligindeks for perioden 1992-95 som er lagt til grunn for investeringsrammen i St prp nr 1 (1997-98), se tabell 5.4 i kapittel 5.

Kapittel 6

Etterberegning

I kapittel 6 presenteres resultatene av kostnadsberegningsutvalgets etterberegning. Investeringsrammen er etterberegnet på grunnlag av det oppdaterte beregningsgrunnlaget som bygger på kommunenes opplysninger om den faktiske situasjonen for skoleåret 1997-98, pr 1 november 1997. Beregningsteknisk er det lagt til grunn de kvadratmeterprisene som følger av Statistisk sentralbyrås undersøkelse av gjennomsnittspriser på skolebygg, geografisk differensiert i fem priskategorier. Det er, som i St prp nr 1 (1997-98), beregningsteknisk lagt til grunn 140 kvadratmeter pr klasse og et tillegg på 20 kvadratmeter pr nye klasse med flere enn 21 elever.

Utvalgets etterberegning viser en reduksjon i kommunenes investeringsramme på om lag 3 mill kroner i forhold til investeringsrammen i St prp nr 1 (1997-98), se tabell 1.3. Isolert sett gir en ren oppdatering av beregningsgrunnlaget en større reduksjon i den beregnede investeringsrammen. Kvadratmeterprisene i Statistisk sentralbyrås undersøkelse av skolebygg gir isolert sett en økning i investeringsrammen fordi disse er høyere enn prisforutsetningene i St prp nr 1 (1997-98).

Oppfølging og kontroll av investeringsrammen

I kapittel 6 presenteres også de økonomiske konsekvensene av oppfølging og kontroll av investeringsrammen. I tråd med opplegget for oppfølging og kontroll skal investeringsrammen som er lagt til grunn i St prp nr 1 (1997-98) reduseres med 137 mill kroner, jf tabell 1.4. Årsaken til reduksjonen er at noen kommuner har funnet ledig kapasitet i eksisterende lokaler til klasser og seksåringer som ikke utløser nye klasser, som de på et tidligere tidspunkt hadde oppgitt å skulle bygge nye lokaler til.