5 Prisnivå og geografisk variasjon i priser

5.1 Innledning

Investeringskostnadene knyttet til skolestart for seksåringer er basert på opplysninger om antall klasser som utløses som følge av skolestart for seksåringer, opplysninger fra kommunene om behovet for å bygge nye og tilpasse eksisterende lokaler, samt beregningstekniske forutsetninger om areal pr klasse og geografisk differensierte kvadratmeterpriser for bygningsmessige tilpasninger og nybygg. Investeringsrammen som er lagt til grunn i St prp nr 1 (1997-98) er i utgangspunktet basert på de kvadratmeterprisene for henholdsvis tilpasning og nybygg som ble fastsatt av kostnadsberegningsutvalget i NOU 1995: 13. Prisene er deretter justert til 1997-nivå og differensiert geografisk med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås prisindeks for nye eneboliger for perioden 1992-95. Denne prisindeksen ble valgt fordi denne den gang var den beste tilgjengelige indeks til dette formålet. Ni kommuner har i tråd med Stortingets vedtak fått kvadratmeterprisen oppjustert på grunnlag av særskilt dokumenterte kvadratmeterpriser på skolebygg.

Kostnadsberegningsutvalget har gitt Statistisk sentralbyrå, seksjon for bygg og tjenestestatistikk, i oppdrag å beregne kvadratmeterpriser med relevans for skolebygg. Oppdraget var å:

• utarbeide en oppdatert fylkesvis prisindeks for nye eneboliger.

• gjennomføre en egen undersøkelse av kvadratmeterpriser på skolebygg.

5.2 Prisindeks for nye eneboliger

Statistisk sentralbyrå utarbeidet i mai 1996, på oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, en fylkesvis prisindeks basert på datagrunnlaget til prisindeksen for nye eneboliger for perioden 1992-95. Statistisk sentralbyrå har, på oppdrag fra utvalget, beregnet en ny fylkesvis prisindeks basert på prisindeksen for nye eneboliger for perioden 1994-97. I tabell 5.1 framgår de fylkesvise indeksene basert på prisindeks for nye eneboliger for periodene 1992-95 og 1994-97.

Som det framgår av tabellen har det skjedd endringer i denne indeksen, men hovedmønsteret er det samme.

Ved beregning av investeringsrammen i St prp nr 1 (1997-98) er prisindeks for nye eneboliger (1992-95) kun benyttet for å fange opp den geografiske variasjonen i kvadratmeterpriser for skolebygg. Nivået på kvadratmeterprisene for nybygg og tilpasning av lokaler i St prp nr 1 (1997-98) er det samme som i kostnadsberegningsutvalgets innstilling NOU 1995: 13, men justert til 1997-kroner, dvs til 11 979 kroner pr kvadratmeter nybygg og 2 722 kroner pr kvadratmeter tilpasning av lokaler.

5.3 Undersøkelse av kvadratmeterpriser på skolebygg

I oppdraget gitt fra kostnadsberegningsutvalget i brev av 1. oktober 1997, bes Statistisk sentralbyrå om å beregne gjennomsnittlige kvadratmeterpriser for grunnskolebygg. Utvalget ba primært om kvadratmeterpriser for skolebygg som ble fullført i perioden 01.01.1996 til så langt som mulig ut i 1997, alternativt for perioden 01.01.1995 til og med 1997. Utvalget ba om at kvadratmeterprisene ble differensiert på fylkesnivå, eventuelt at alternative nivå ble diskutert og beregnet.

5.3.1 Metode og datagrunnlag

Statistisk sentralbyrå har samlet inn data til undersøkelsen ved å gjennomføre en spørreundersøkelse til kommunene. Utgangspunktet for spørreundersøkelsen er Grunneiendoms-, Adresse- og Bygningsregisteret (GAB-registeret). Kommunene plikter å fortløpende registrere godkjenning, igangsetting og fullføring av byggeprosjekter i dette registeret. Registeret kan derfor legges til grunn for å identifisere skolebyggprosjekter. Alle kommuner som var registrert med bygg i kategorien undervisnings- og forskningsbygg med kommunal byggherre i perioden 01.01.1995 til 01.07.1997 fikk tilsendt et spørreskjema for hvert enkelt registrerte bygg.

Det ble også utarbeidet et alternativt spørreskjema til de kommunene som ikke hadde registrert bygg i GAB-registeret der det innledningsvis ble spurt om kommunen hadde satt igang bygging av skolebygg i denne perioden.

Spørreskjemaet til kommunene omfatter opplysninger om kostnader ved bygging av skolebygg. Norsk standard NS 3453 er lagt til grunn ved spesifisering av kostnadene. Dette er en standard som normalt brukes i anbuds- og prosjektbeskrivelser. Prosjektkostnader er lagt til grunn ved beregning av kvadratmeterpriser. Prosjektkostnadene omfatter inventar, tomt og finansieringskostnader i tillegg til det som standarden definerer som byggekostnader.

Statistisk sentralbyrå har mottatt 727 utfylte spørreskjema fra kommunene. 250 av disse skjemaene gjelder byggeprosjekter som ikke var registrert i GAB-registeret. Av utsendte spørreskjemaer med byggeprosjekter registrert i GAB-registeret har Statistisk sentralbyrå mottatt svar fra omlag 70 prosent. 135 skjema måtte forkastes bl a fordi de var mangelfullt utfylt. Videre ble spørreskjema utelatt for å få et så homogent utvalgt som mulig. Spørreskjema ble bl a utelatt fordi de var relatert til andre undervisnings- og forskningsbygg enn skole. Undersøkelsen bygger dermed på et datagrunnlag med i alt 485 byggeprosjekter.

Statistisk sentralbyrå har ved beregning av geografisk differensierte gjennomsnittlige kvadratmeterpriser valgt å bruke den samme beregningsmetode som brukes ved utarbeidelsen av prisindeks for nye eneboliger. Metoden tar hensyn til og korrigerer for at skolebyggene har ulik standard, funksjon og byggeår. For å komme fram til prisvariasjoner som skyldes geografiske forskjeller er det korrigert for prisforskjeller som har andre årsaker, f eks kvalitetsforskjeller. Statistisk sentralbyrå har benyttet lineær regresjonsanalyse (minste kvadraters metode) for å ta hensyn til slike faktorer. Analysen er bygget på en rekke opplysninger om de ulike byggeprosjektene hentet inn via spørreundersøkelsen. De viktigste forklaringsvariablene i regresjonsanalysen viste seg å være totalt areal, fullføringsår og de ulike prissonene.

Ved beregning av geografisk differensierte kvadratmeterpriser på skolebygg har Statistisk sentralbyrå delt landet i fem prissoner. Fylker med forholdsvis like gjennomsnittlige kvadratmeterpriser er plassert i samme prissone, uavhengig av geografisk plassering i landet. Av hensyn til kvaliteten på resultatene fra undersøkelsen er det lagt vekt på at det skal være et visst minimum antall observasjoner i hver prissone. Oslo plasseres i egen prissone til tross for færre observasjoner enn i de andre sonene, fordi prisnivået i Oslo er høyere enn i resten av landet. Det framgår av tabell 5.2 hvilke fylker som inngår i de ulike prissonene.

5.3.2 Kvadratmeterpriser på skolebygg

Med utgangspunkt i resultatene av regresjonsanalysen har Statistisk sentralbyrå beregnet gjennomsnittlig kvadratmeterpris for skolebygg. Ved å benytte gjennomsnittlige verdier for alle andre forklaringsvariabler enn prissonene i undersøkelsen, er det beregnet hva et skolebygg med de samme kvalitetsegenskapene koster i de ulike prissonene. Tabell 5.3 viser beregnede kvadratmeterpriser for skolebygg fordelt på prissoner.

5.4 Kvadratmeterpris i etterberegningen av investeringskostnadene

5.4.1 Nivå på kvadratmeterprisen

Statistisk sentralbyrås undersøkelse kommer fram til en gjennomsnittlig kvadratmeterpris for skolebygg på landsbasis på 12 448 kroner. Kvadratmeterprisen for nybygg som er lagt til grunn ved beregning av investeringsrammen i St prp nr 1 (1997-98) er på 11 979 kroner (1997-priser).

Da utvalget fastsatte kvadratmeterpris for nybygg i NOU 1995: 13 var ikke utgifter til tomt inkludert. Utvalget antok at nybygde lokaler som følge av skolestart for seksåringer i hovedsak var knyttet til utvidelse av eksisterende skoler på tomter som allerede var kommunens eiendom. Utvalget finner det imidlertid rimelig at kvadratmeterprisen for nybygg også bør inkludere utgifter knyttet til tomt dersom kommunene har slike utgifter. Utvalget ser en prinsipiell sammenheng mellom spørsmålet om tomt og spørsmålet om lokaler til seksåringene. Dersom kommunene har ledige permanente lokaler som kan brukes til seksåringene, beregnes det ikke kompensasjon til kommunene for dette. Dersom kommunene derimot må tilpasse eller bygge nye lokaler for å kunne ta imot seksåringene, gis det kompensasjon til dekning av disse kostnadene. Det samme bør i prinsippet gjelde for kostnader knyttet til tomt. Dersom kommunene utvider eksisterende skoler og derfor ikke har kostnader knyttet til tomt bør heller ikke tomtekostnader kompenseres. I fastsettelsen av kvadratmeterprisen bør kostnader knyttet til anskaffelse av tomt derimot i prinsippet kompenseres.

Statistisk sentralbyrås undersøkelse av kvadratmeterpriser for skolebygg ber kommunene oppgi kostnader knyttet til tomt. Kostnader knyttet til tomt er inkludert i de beregnede gjennomsnittlige kvadratmeterprisene i de tilfeller der det faktisk er rapportert tomtekostnader knyttet til byggeprosjektene. Spørreskjemaet inneholder en egen rubrikk med kostnader til tomt, finansiering og avgifter. Denne rubrikken var spesifisert i 205 av de innsendte byggeprosjektene.

Kostnadsberegningsutvalget legger i etterberegningen av kommunenes investeringskostnader til grunn gjennomsnittlig kvadratmeterpris for nybygg i tråd med Statistisk sentralbyrås undersøkelse av prisnivå på skolebygg, som også omfatter kommunenes rapporterte utlegg til tomt.

Når det gjelder tilpasning av lokaler er det i investeringsrammen i St prp nr 1 (1997-98) lagt til grunn de samme kvadratmeterprisene som i NOU 1995: 13, prisjustert til 1997-nivå og differensiert geografisk med Statistisk sentralbyrås prisindeks for nye eneboliger, på samme måte som for nybygg. Byggeprosjekter i kategorien tilpasning varierer mer i omfang enn hva som er tilfelle med nybygg. Tilpasning av lokaler kan variere fra f eks å male et klasserom til å bygge om et råloft. Satsen for tilpasning av lokaler må derfor betraktes som et gjennomsnitt hvor avvikene kan være betydelige avhengig av hvor omfattende tilpasningen er.

Gjennomsnittlige kvadratmeterpriser for tilpasning av lokaler framkommer ikke av Statistisk sentralbyrås undersøkelse. Utvalget har i etterberegningen av investeringskostnadene tatt utgangspunkt i samme nivå for kvadratmeterpris på tilpasning av lokaler som er lagt til grunn i St prp nr 1 (1997-98). I tillegg er nivået justert opp med 3,9 pst som tilsvarer differansen mellom nivået på kvadratmeterpris for nybygg i St prp nr 1 (1997-98) og det gjennomsnittlige nivået i Statistisk sentralbyrås skolebyggundersøkelse.

Kostnader knyttet til utearealer er ikke en del av kommunenes investeringsramme i St prp nr 1 (1997-98). Kostnadsberegningsutvalget er av den oppfatning at dersom kommunene har hatt reformrelaterte utgifter av dette slag bør det tas hensyn til dette i etterberegningen. Prosjektkostnaden som er lagt til grunn i Statistisk sentralbyrås undersøkelse av kvadratmeterpris på skolebygg omfatter kostnader knyttet til utendørsarbeid. Utendørsarbeid omfatter bl a kostnader knyttet til terrengbehandling og veier. I det omfang kommunene har hatt slike kostnader og rapportert disse i sine svar på spørreskjema til Statistisk sentralbyrå er derfor denne type kostnader relatert til utearealer inkludert i Statistisk sentralbyrås beregnede kvadratmeterpris for skolebygg. Kostnader til utstyr, som lekeapparater etc, er derimot ikke inkludert i prosjektkostnaden og dermed heller ikke i Statistisk sentralbyrås beregnede kvadratmeterpris. Utvalget mener at denne type kostnader ikke bør anses som investeringer, men som driftsutgifter. Utvalget har derfor ikke inkludert slike utgifter i etterberegningen av investeringskostnadene.

5.4.2 Geografisk variasjon

Dersom man sammenlikner den geografiske variasjonen i prisindeks for nye eneboliger for perioden 1994-97 og den geografiske variasjonen i skolebygg som framkommer av Statistisk sentralbyrås undersøkelse, ser man at det er større variasjon i indeksen for skolebygg enn i prisindeksen for nye eneboliger.

Ved etterberegning av investeringskostnadene legger kostnadsberegningsutvalget til grunn Statistisk sentralbyrås undersøkelse av kvadratmeterpriser på skolebygg som mål på geografisk variasjon. Beregnede kvadratmeterpriser pr prissone anvendes for fylkene i de respektive prissonene. Utvalget mener det er disse kvadratmeterprisene som er det mest relevante målet for nivå og geografisk variasjon i kostnader knyttet til å bygge skolelokaler i den perioden det meste av investeringene knyttet til skolestart for seksåringer finner sted. Prisindeksen for skolebygg anvendes som mål på geografisk variasjon både ved nybygg og tilpasning av lokaler.

Utvalget har til illustrasjon også gjennomført beregninger av kommunenes investeringskostnader med prisindeks for nye eneboliger som mål for geografiske prisvariasjoner, jf avsnitt 5.4.3.

5.4.3 Alternative forutsetninger om kvadratmeterpris

Kostnadsberegningsutvalget baserer etterberegningen av kommunenes investeringskostnader på kvadratmeterpriser for nybygg og tilpasning av lokaler i Statistisk sentralbyrås undersøkelse av gjennomsnittlig kvadratmeterpris og geografisk variasjon i kvadratmeterpris for skolebygg. Til illustrasjon legger utvalget også fram beregninger av investeringskostnadene dersom andre forutsetninger legges til grunn med hensyn til nivå og geografisk variasjon i kvadratmeterpriser. Tabell 5.4 gjengir de ulike fylkesvise kvadratmeterprisene for nybygg som anvendes i hoved- og referansealternativene for kommunenes beregnede investeringskostnader i kapittel 6.

Alternativ A viser kvadratmeterpris pr fylke basert på et prisnivå tilsvarende det som ble fastsatt av kostnadsberegningsutvalget i NOU 1995: 13, prisjustert til 1997-kroner: 11 979 kroner pr kvadratmeter). Som mål for geografisk variasjon er prisindeks for nye eneboliger perioden 1992-95 lagt til grunn. Det er dette alternativet som er lagt til grunn for beregnet investeringsramme i St prp nr 1 (1997-98). I St prp nr 1 (1997-98) er landsgjennomsnittet lagt til grunn for alle de fylkene som har en indeks under landsgjennomsnittet på 11 979 kroner pr kvadratmeter, jf Stortingets vedtak ved behandlingen av St prp nr 39 (1995-96), Innst S nr 184 (1995-96).

Kvadratmeterprisene presentert i alternativ B har samme nivå som alternativ A, dvs tilsvarende nivå i NOU 1995: 13, prisjustert til 1997-kroner (som i St prp nr 1 (1997-98)). Som mål på geografisk variasjon er prisindeks for nye eneboliger for perioden 1994-97 lagt til grunn.

Alternativ C har også kvadratmeterprisnivå fra NOU 1995: 13, prisjustert til 1997-kroner (som i St prp nr 1 (1997-98)). Geografisk variasjon er i dette alternativet den variasjon som framkommer av Statistisk sentralbyrås undersøkelse av kvadratmeterpriser for skolebygg.

Alternativ D det alternativet som er benyttet i utvalgets etterberegning. Dette er fylkesvise kvadratmeterpriser for nybygg når Statistisk sentralbyrås undersøkelse av skolebygg legges til grunn både for nivå og for geografisk variasjon.

5.4.4 Investeringer i perioden 1991-95

Ved etterberegning av investeringskostnader knyttet til investeringer foretatt i perioden 1991-95 legger kostnadsberegningsutvalget til grunn de samme forutsetningene som for investeringer foretatt etter 1995.