2 Investeringskostnader - Beregning av investeringsramme, Stortingets behandling av saken

2.1 Innledning

I dette kapitlet gjennomgås de prinsippene som er lagt til grunn for beregning av kommunenes investeringsbehov knyttet til skolestart for seksåringer. Det redegjøres også for hvilke endringer som er skjedd i forutsetninger og premisser i kostnadsberegningene fra NOU 1995: 13 Kostnader ved skolestart for seksåringer, til den investeringsrammen som er lagt til grunn for beregnet investeringskompensasjon for 1998 i St prp nr 1 (1997-98).

2.2 Kostnadsberegningsutvalget, jf NOU 1995: 13

Kostnadsberegningsutvalget fikk i brev fra Finans- og tolldepartementet av 4. juli 1994 i mandat å beregne kostnader ved skolestart for seksåringer. Utvalget la fram sin innstilling i NOU 1995: 13 Kostnader ved skolestart for seksåringer, der både drifts- og investeringskostnader knyttet til skolestart for seksåringer var beregnet. Ved beregning av investeringskostnadene la kostnadsberegningsutvalget følgende elementer til grunn:

• elevtallet ved barneskolene høsten 1997, derav antall seksåringer høsten 1997 og antall nye klasser som fulgte av Reform 97

• at ledig kapasitet ved eksisterende barneskoler kunne utnyttes

• behov for å bygge nye lokaler

• behov for å tilpasse lokaler

Kostnadsberegningsutvalget anslo behovet for nye lokaler som differansen mellom totalt antall førsteklasser og hvor mange av disse klassene som kunne få plass i ledig kapasitet i skolens lokaler. Forutsetningene for denne beregningen av behov for nye lokaler ble endret i St prp nr 39 (1995-96) Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen, jf avsnitt 2.3.

Med utgangspunkt i antall nye klasser som følge av skolestart for seksåringer og opplysninger om behov for å bygge nye og tilpasse eksisterende lokaler, beregnet utvalget en total investeringsramme basert på følgende beregningstekniske forutsetninger:

• areal pr klasse lik 140 kvadratmeter

• pris for nybygde lokaler på 11 000 kroner pr kvadratmeter

• pris for tilpasning av eksisterende lokaler på 2 500 kroner pr kvadratmeter

Beregningene var basert på en spørreundersøkelse som omfattet materiale fra 399 kommuner med 82 pst av alle seksåringer høsten 1997. Tallene i spørreundersøkelsen ble oppjustert forholdsmessig til 100 pst. Dette gav en total investeringsramme på 2 922 mill kroner.

2.3 St prp nr 39 (1995-96)

På grunnlag av kostnadsberegningsutvalgets innstilling i NOU 1995: 13, la regjeringen i mars 1996 fram St prp nr 39 (1995-96) Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen. I St prp nr 39 (1995-96) ble investeringsrammen første gang presentert på kommunenivå.

I denne proposisjonen ble total investeringsramme fastsatt til 3 778 mill kroner. Dette var en økning fra kostnadsberegningsutvalgets innstilling på 856 mill kroner. Økningen skyldes i hovedsak at kostnadsberegningsutvalget forutsatte at de lokalene som var i bruk til seksåringer pr 1. januar 1995, var lokaler som kunne brukes permanent. Mange kommuner henvendte seg til departementet etter at utvalgets innstilling var lagt fram, og påpekte at dette ikke var tilfelle. Det ble derfor gjennomført en ny spørreundersøkelse i kommunene. Den nye undersøkelsen viste at en stor del av de lokalene som var i bruk til seksåringer pr 1. januar 1995, etter kommunenes oppfatning måtte erstattes med nye lokaler. Spørreundersøkelsen gav også en noe mindre ledig kapasitet i forhold til kostnadsberegningsutvalgets undersøkelse. Totalt sett gav dette en økning i investeringsrammen på om lag 700 mill kroner. I tillegg økte investeringsrammen med om lag 156 mill kroner som følge av prisomregning fra 1994- til 1996-priser.

I tillegg til kommunenes opplysninger i spørreundersøkelsen ble det i forarbeidet til St prp nr 39 (1995-96) etablert et beregningsgrunnlag på skolenivå bestående av beregnet antall nye klasser som følge av skolestart for seksåringer. Antall nye klasser ble beregnet med utgangspunkt i skolestrukturen i Grunnskolens informasjonssystem (GSI) for skoleåret 1995-96, klassedelingsreglene i grunnskoleloven og befolkningsframskrivning for 1997 fra Statistisk sentralbyrå. Kommunene fikk tilsendt disse klasseberegningene og ble gitt mulighet til å korrigere beregningene basert på egne opplysninger og planer om skolestruktur og forventet elevtall høsten 1997. Antall klasser som utløses som følge av skolestart for seksåringer, framkommer i beregningsgrunnlaget som differansen i antall klasser pr skole høsten 1997 med og uten seksåringene.

2.4 St prp nr 55 (1995-96)

Stortinget hadde ikke ferdigbehandlet St prp nr 39 (1995-96) før St prp nr 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. ble lagt fram i mai 1996. I St prp nr 55 (1995-96) ble investeringsrammen fastsatt til 4 060 mill kroner. Økningen på 282 mill kroner i forhold til St prp nr 39 (1995-96) skyldes at en rekke kommuner endret sine opplysninger som lå til grunn for beregningen av investeringsrammen i St prp nr 39 (1995-96). Kommunenes endringer bestod for det første av presiseringer av hvilke skoler som hadde ledig kapasitet og hvilke skoler som hadde behov for nybygg. Totalt sett gav dette økt behov for nybygg, fordi arealmangel ved enkeltskoler utløste behov for utvidelser, selv om kommunen hadde ledig kapasitet ved andre skoler. For det andre korrigerte kommunene elev- og klassetall ved enkelte skoler.

2.5 Endring i beregningstekniske forutsetninger gjennom Stortingets behandling av St prp nr 39 (1995-96), jf Innst S nr 184 (1995-96)

Gjennom Stortingets behandling av St prp nr 39 (1995-96) Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen ble det vedtatt noen endringer av de beregningstekniske forutsetningene som lå til grunn i kostnadsberegningsutvalgets innstilling og i St prp nr 39 (1995-96). Endringene var følgende:

• Kvadratmeternormen pr klasse ble differensiert slik at det beregnes 140 kvadratmeter pr klasse med færre enn 22 elever og 160 kvadratmeter pr klasse med 22 eller flere elever.

• Kvadratmeterprisene ble differensiert geografisk på fylkesnivå basert på Statistisk sentralbyrås prisindeks for nye eneboliger.

• I tillegg fikk kommuner som pr 15. juli 1996 kunne dokumentere høyere kvadratmeterpris enn den geografisk differensierte indeksen, oppjustert sine kvadratmeterpriser innenfor en total ramme på 54 mill kroner. Disse kommunenes kvadratmeterpriser ble oppjustert på basis av observerte kvadratmeterpriser ved skoler som allerede var bygd på anbud innenfor normal standard.

2.6 St prp nr 1 (1996-97)

I statsbudsjettet for 1997 ble de økonomiske konsekvensene av Stortingets innstilling til St prp nr 39 (1995-96) lagt fram. Investeringsrammen ble i budsjettet fastsatt til 4 780 mill kroner. Dette var en økning i investeringsrammen på til sammen 720 mill kroner fra St prp nr 55 (1995-96).

Stortingets vedtak ved behandlingen av St prp nr 39 (1995-96) om innføring av fylkesvise prisnormer og endring av arealnormer økte investeringsrammen med 460 mill kroner. Økningen fordeler seg med 300 mill kroner som følge av økt arealstandard for klasser med 22 eller flere elever, og 160 mill kroner som følge av differensierte kvadratmeterpriser. Investeringsrammen økte med 106 mill kroner som følge av kommunenes endringer av opplysninger om elev- og klassetall, ledig kapasitet og behov for nye lokaler. Kommunene ble gitt en frist til 1. juli 1996 for å gi slike merknader. Opplysninger om endringer i beregningsgrunnlaget som er mottatt etter dette tidspunktet, ble ikke tatt til følge ved beregning av investeringsrammen. Investeringsrammen økte med om lag 154 mill kroner som følge av justering fra 1996- til 1997-priser.

2.7 Revidert nasjonalbudsjett for 1997, investeringskompensasjon til seksåringer som ikke utløser nye klasser

I St prp nr 39 (1995-96) heter det om seksåringer som ikke utløser nye klasser:

«Beregningen bygger på det antallet nye klasser som utløses av 6-åringer skoleåret 1997-98. Det innebærer at det ikke er beregnet noe investeringsbehov i de skoler hvor 6-åringer tas inn uten at det blir flere klasser. Det kan imidlertid være behov for bygningsmessige tilpasninger eller utvidelser av eksisterende areal i tilfeller hvor det blir en betydelig økning av antallet elever i den klassen som omfatter 6-åringer. Behovet for investeringer som følge av dette vil imidlertid være avhengig av den faktiske arealdisponeringen på den enkelte skole. Departementet vil vurdere slike tilfeller på grunnlag av særskilt dokumentasjon fra den enkelte kommune, og med utgangspunkt i de pris- og arealstandarder som er forutsatt.»

Kommunene ble gitt frist til 1. februar 1997 for å dokumentere et slikt eventuelt investeringsbehov. På bakgrunn av innkomne søknader fra kommunene ble det fremmet forslag om økning i investeringsrammen på 45 mill kroner i Revidert nasjonalbudsjett for 1997. Økningen i investeringsrammen ble basert på følgende beregningstekniske forutsetninger, jf St prp nr 63 (1996-97) Omprioriteringar og tilleggsløyvingar på statsbudsjettet 1997:

• Det ble lagt til grunn et antall kvadratmeter pr seksåring tilsvarende gjennomsnittet for seksåringer som utløser ny klasse: 8,5 kvadratmeter.

• Det ble lagt til grunn de samme kvadratmeterprisene for henholdsvis tilpasninger og nybygg som er brukt for seksåringer som utløser ny klasse.

• Kravet i St prp nr 39 (1995-96) om en betydelig økning i antall elever i den klassen som omfatter seksåringer, førte til at det kun ble beregnet investeringskompensasjon til skoler der det skulle begynne minst sju seksåringer høsten 1997.

Investeringsrammen ble i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1997 også korrigert for noen få kommuner på grunn av at opplysninger som var gitt innen fristen 1. juli 1996, ikke var kommet med i St prp nr 1 (1996-97). Dette medførte en økning i investeringsrammen på 11 mill kroner. Total investeringsramme presentert i Revidert nasjonalbudsjett for 1997 ble etter disse endringene på 4 837 mill kroner.

2.8 Konsekvensene av Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett for 1997

I forbindelse med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett for 1997 ble det fattet følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen kompensere for investeringskostnader til alle kommuner som må gjøre bygningsmessige tilpasninger for seksåringer som ikke utløser nye klasser.»

Dette vedtaket fjernet den beregningstekniske forutsetningen i regjeringens forslag til Revidert nasjonalbudsjett om at det minst må begynne sju seksåringer ved en skole for å få beregnet investeringskompensasjon. De kommunene som hadde søkt om investeringskompensasjon til skoler der seksåringene ikke utløser ny klasse, fikk økt sin investeringsramme. Investeringsrammen økte som følge av dette med 52 mill kroner til 4 889 mill kroner, hvorav totalt 97 mill kroner er beregnet til skoler der seksåringene ikke utløser nye klasser.

2.9 St prp nr 1 (1997-98)

Det ble ikke foretatt endringer i investeringsrammen i forbindelse med framleggelse av statsbudsjettet for 1998. Investeringsrammen lå fast på 4 889 mill kroner.

2.10 Oppsummering av beregnet investeringsramme

2.11 Beregnet investeringskompensasjon

Investeringsrammen danner utgangspunkt for beregning av årlig investeringskompensasjon til den enkelte kommune. Investeringskompensasjonen dekker kommunenes årlige utgifter knyttet til et lån på størrelse med investeringsrammen. Årlig investeringskompensasjonsbeløp beregnes basert på følgende forutsetninger:

• En låneform med like store avdrag over 10 år for inventar og 20 år for bygg (serielån).

• En rente som vurderes årlig i lys av utviklingen på lånemarkedet.